賀立龍，曾鈺婷，付春生，龔 馳

（1.四川大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，四川 成都610064；2.中國人民大學(xué) 漢青研究院，北京100872）

一、引言

在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略交匯期，推進宅基地制度改革，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，可以提升農(nóng)民土地綜合收益，增加鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地。尤其是在宅基地和農(nóng)房閑置、建設(shè)資金短缺的貧困鄉(xiāng)村，合理引導(dǎo)工商資本、社會資金參與宅基地的盤活利用，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，釋放宅基地市場價值，是減貧興農(nóng)的有益探索。

長期以來受限于原土地管理法以及相應(yīng)土地管理政策，社會資本參與宅基地流轉(zhuǎn)、盤活與利用的實踐不足，未能產(chǎn)生可推廣復(fù)制的操作模式。原土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地必須使用國有土地或征地的規(guī)定形成了對集體建設(shè)用地，尤其是經(jīng)營性建設(shè)用地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)利用的法律約束，限制了社會資本參與閑置宅基地的流轉(zhuǎn)盤活與產(chǎn)業(yè)化利用。中央文件多次強調(diào)“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館”［1］，這對私人資本違規(guī)、無序占用宅基地起到了非常必要的規(guī)制作用，但社會各界圍繞這類文件精神的過度解讀或誤讀，對城鎮(zhèn)工商資本下鄉(xiāng)盤活宅基地也造成一些心理約束。

當(dāng)前新土地管理法和一些宅基地管理文件的出臺，為社會資本參與宅基地盤活拓展了法律和政策空間。新土地管理法刪除了原土地管理法第43 條“任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地”的規(guī)定，指出“規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”“通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押”［2］，這為集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合用途管制條件下“入市”拓展了法律空間。宅基地盡管不能歸為嚴(yán)格的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，但可以通過一些合規(guī)程序進行權(quán)利轉(zhuǎn)換，再以集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”方式進行流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化利用，從而吸引社會資本參與盤活。此外，新土地管理法提出“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置住宅”［2］。2019年10月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》提出“引導(dǎo)有實力、有意愿、有責(zé)任的企業(yè)有序參與（閑置宅基地和住宅）盤活利用工作”［3］。2020年3月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，賦予省級人民政府更大的用地自主權(quán)，進一步提高建設(shè)用地審批和配置效率。法律放寬及相關(guān)政策的出臺將對社會資本參與閑置宅基地的流轉(zhuǎn)盤活與產(chǎn)業(yè)利用產(chǎn)生積極影響。

從實踐看，農(nóng)村宅基地制度改革試點開展四年多以來，33 個試點縣（市、區(qū)）在加強宅基地總規(guī)模控制、探索退出的閑置宅基地統(tǒng)籌利用上形成了一批可行改革成果。宅基地的盤活利用保障了農(nóng)民土地權(quán)益，形成了多樣的農(nóng)民住房保障形式，滿足了其多元化居住需求，農(nóng)房抵押、有償退出、流轉(zhuǎn)等制度設(shè)計，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。截至2018年底，試點地區(qū)騰退出零星、閑置的宅基地約14 萬戶，共計8.4 萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8 萬宗，共計111 億元［4］。在新土地管理法法律前提下，總結(jié)試點經(jīng)驗，推進宅基地管理制度改革，健全宅基地權(quán)益保障方式，探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制，是以土地制度改革推進鄉(xiāng)村振興的重要突破口。其中，推動社會資本參與宅基地的流轉(zhuǎn)盤活與產(chǎn)業(yè)化利用將是下一步重要的改革探索。

但是，社會資本通過受讓、承租、聯(lián)營方式流轉(zhuǎn)盤活宅基地，在多大程度上有助于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)戶生計改善、是否存在宅基地被侵占及村民權(quán)益受損風(fēng)險、如何開展政策引導(dǎo)與規(guī)制等問題，還有待于因地制宜地進行實證分析與綜合效應(yīng)評估。

從國外實踐與研究看，西方國家普遍在土地發(fā)展權(quán)理念下，運用可轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)制度開展土地資源優(yōu)化配置，以平衡環(huán)保與經(jīng)濟目標(biāo)［5-7］。土地發(fā)展權(quán)是基于公權(quán)力干預(yù)，改變土地用途的一種權(quán)利，它打破了擁有土地所有權(quán)就擁有一切土地權(quán)利的認(rèn)知。早期的土地權(quán)利是靜態(tài)的，改變土地開發(fā)利用的狀態(tài)要依賴土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，包括政府征地。1947年，英國頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》創(chuàng)立了土地發(fā)展權(quán)，依法成立的中央土地委員會有權(quán)決定是否發(fā)放發(fā)展許可或者變更土地的用途，之后陸續(xù)頒布《一般性許可開發(fā)條例》和《用途種類條例》，明確了政府所管制的開發(fā)行為和用途轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。20世紀(jì)60年代，美國引入土地發(fā)展權(quán)制度，明確其屬于土地所有權(quán)的組成部分，是配合實施區(qū)劃的手段。從土地發(fā)展權(quán)配置的功能來看，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移計劃（TDR）可以突破土地所有權(quán)固化局限，引導(dǎo)私人資本流向農(nóng)村，實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)在土地所有者和開發(fā)者之間的重新分配，從而有助于盤活閑置土地［8-10］。但是，TDR 土地利用規(guī)劃技術(shù)盡管可用以設(shè)計土地市場，鼓勵私人行動，但也可能造成私人部門與公共部門目標(biāo)的沖突［11］，如Warner 和Molotch 所描述的“被管制者的主動行動”［12］，即私人資本會利用土地政策漏洞進行土地投機。

國內(nèi)關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)利用的研究文獻中，針對宅基地使用權(quán)能否向外流轉(zhuǎn)與盤活，存在多種觀點，反映出宅基地保障功能和財產(chǎn)功能之間存在沖突［13］。反對向外流轉(zhuǎn)的觀點認(rèn)為，宅基地使用權(quán)作為集體組織“成員權(quán)”的體現(xiàn)，具有福利性和無償分配性，不應(yīng)向外流轉(zhuǎn)，否則其將誘導(dǎo)城鎮(zhèn)資本不斷“下鄉(xiāng)圈地”，導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，可能會嚴(yán)重侵占農(nóng)業(yè)與生態(tài)用地，壓縮弱勢農(nóng)民居住空間［14-15］。贊成的觀點認(rèn)為，向外流轉(zhuǎn)有助于農(nóng)民落實宅基地用益物權(quán)、增加財產(chǎn)性收入，并可借助城鎮(zhèn)資本盤活閑置宅基地，推進宅基地和農(nóng)地“并軌”入市［16-18］。

盡管集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”得到較多的研究支持［19-20］，但是居住保障屬性更強的宅基地向外流轉(zhuǎn)、盤活的經(jīng)濟成效如何，仍有待觀測。一些研究經(jīng)營性建設(shè)用地入市的文獻也涉及宅基地入市流轉(zhuǎn)效應(yīng)分析［21-24］，但這些集體土地“入市”成效的實證研究，不可避免地帶有樣本及案例的“試點選擇”特征。哪些區(qū)位、哪些農(nóng)戶的宅基地被允許流轉(zhuǎn)，是政策選擇和人為決策的結(jié)果。進入“流轉(zhuǎn)試點”的往往是區(qū)位好、經(jīng)濟價值大的宅基地［25］，難以體現(xiàn)區(qū)位差異對流轉(zhuǎn)經(jīng)濟效果的影響。都江堰市為解決地震之后災(zāi)毀農(nóng)房重建的資金難題，探索實施了以宅基地使用權(quán)吸引社會資金聯(lián)合共建住房的模式［26-27］。社會參與農(nóng)戶住房聯(lián)建，促成了一場社會資本參與宅基地盤活的“自然實驗”。不同區(qū)位的宅基地參與到流轉(zhuǎn)中來，為進行社會資本參與不同特征宅基地盤活的綜合效應(yīng)研究提供了可用于比較分析的經(jīng)驗數(shù)據(jù)。

本文提出了一個宅基地“權(quán)利流轉(zhuǎn)配置—經(jīng)濟租金釋放”的理論框架，闡釋社會資本參與宅基地盤活的經(jīng)濟本質(zhì)與績效變化，并選擇住房聯(lián)建的案例進行實證檢驗。以下章節(jié)首先進行宅基地流轉(zhuǎn)的理論分析，揭示社會資本參與農(nóng)房聯(lián)建的經(jīng)濟性質(zhì)，進而檢驗社會資本以聯(lián)建方式參與宅基地盤活的減貧興農(nóng)效應(yīng)，并考察這種模式的負(fù)面效應(yīng)與局限性，最后針對鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地盤活提出政策啟示。

二、社會資本參與宅基地盤活的經(jīng)濟性質(zhì)及效應(yīng)

社會資本參與宅基地盤活，本質(zhì)上是社會資本作為投資經(jīng)營方主導(dǎo)或參與對閑置（或舊房）宅基地的流轉(zhuǎn)利用，利用其發(fā)展權(quán)進行產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，以實現(xiàn)對宅基地的市場化配置利用并創(chuàng)造經(jīng)濟租金的過程。宅基地盤活可以帶來經(jīng)濟租金的釋放，提升農(nóng)戶居住質(zhì)量與福利水平，增加鄉(xiāng)村振興用地供給，從而產(chǎn)生減貧興農(nóng)效應(yīng)［28-29］。

（一）宅基地功能二重性及再配置：經(jīng)濟租金的產(chǎn)生

宅基地作為集體建設(shè)用地的一種，使用權(quán)被配置給農(nóng)戶及其他市場主體，實現(xiàn)了居住使用（農(nóng)房）與產(chǎn)業(yè)利用（工商用房建設(shè)或農(nóng)房的產(chǎn)業(yè)化利用）的雙重功能。

在居住使用上，宅基地被用于農(nóng)房建設(shè)，發(fā)揮居住保障功能。由于配置和利用方式不同，同等面積的宅基地用于農(nóng)房建設(shè)的空間利用效率與經(jīng)濟價值也不同。推動宅基地的空間化、立體化、集約化利用，除滿足農(nóng)戶居住保障要求之外，還可以帶來農(nóng)戶居住環(huán)境的改善。鄉(xiāng)村居住保障所需宅基地存在一定的總量與邊界要求，若居住保障用地的管控邊界被侵蝕，農(nóng)戶在鄉(xiāng)村的居住與生存根基將被動搖［30］。

在產(chǎn)業(yè)利用上，宅基地一方面被用于修建農(nóng)房，在滿足農(nóng)戶居住要求之后，將節(jié)余建筑空間進行再流轉(zhuǎn)配置，比如，用于鄉(xiāng)村工商業(yè)經(jīng)營使用；另一方面，宅基地在一定的規(guī)劃和政策許可下被賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地屬性，可被流轉(zhuǎn)用于城鄉(xiāng)工商業(yè)用房或產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。宅基地流轉(zhuǎn)、用途轉(zhuǎn)換與產(chǎn)業(yè)化利用，可發(fā)生于鄉(xiāng)村內(nèi)部（鄉(xiāng)村一二三融合型產(chǎn)業(yè)或工商業(yè)發(fā)展）和城鄉(xiāng)之間（城鎮(zhèn)工商產(chǎn)業(yè)發(fā)展）兩大場域［31］。

宅基地在農(nóng)戶居住使用功能與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)利用功能之間進行再配置，有助于推進農(nóng)戶多維減貧和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，形成宅基地盤活的“經(jīng)濟租金”。經(jīng)濟租金可從兩個渠道得到釋放：一是閑置宅基地的流轉(zhuǎn)利用，包括建房與居住價值的實現(xiàn)，以及工商業(yè)用房與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是非閑置宅基地的立體化、集約化利用（如土坯房改造為樓房）帶來的居住福利提升，以及用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶來的收益增加。無論是閑置宅基地盤活，還是一般宅基地立體化利用與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)，由于一家一戶難以完成，因而需要城鄉(xiāng)社會資本參與，為其提供建設(shè)資金、市場理念與行為主體。

（二）宅基地再配置的三個維度：經(jīng)濟租金的釋放

基于權(quán)利的結(jié)構(gòu)化分解，宅基地配置呈現(xiàn)為三個維度的“權(quán)利”流轉(zhuǎn)與利用：一是宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。宅基地在保持集體所有屬性前提下，使用權(quán)由集體或農(nóng)戶出讓、出租或轉(zhuǎn)讓給集體組織其他成員，甚至是集體組織之外的經(jīng)濟主體，具體可分為集體內(nèi)流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村內(nèi)流轉(zhuǎn)，以及跨城鄉(xiāng)流傳（向外流轉(zhuǎn)即入市）。二是宅基地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)換。即宅基地由農(nóng)房建設(shè)使用，轉(zhuǎn)化為工商業(yè)用途的產(chǎn)業(yè)化利用。三是宅基地配置的空間優(yōu)化。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)遵循由“集體內(nèi)部”擴展到“鄉(xiāng)村內(nèi)部”，再到跨城鄉(xiāng)的“由鄉(xiāng)入城”的空間線索。在近郊和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，宅基地再配置的經(jīng)濟租金有所不同，通過增減掛鉤制度的運用，宅基地流轉(zhuǎn)盤活可以實現(xiàn)不同空間的轉(zhuǎn)換，釋放更多的經(jīng)濟租金。

宅基地配置在三個維度上的演進變遷與融合，推動了潛在經(jīng)濟租金的釋放。在集體內(nèi)部，農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)的行使，大都用于農(nóng)房建設(shè)。若突破集體組織范圍，宅基地使用權(quán)被流轉(zhuǎn)給社會資本方（先變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地），由其進行農(nóng)房改造，實現(xiàn)立體化、集約化利用，并用于工商業(yè)經(jīng)營，可帶來宅基地經(jīng)濟租金的釋放（表現(xiàn)在農(nóng)戶減貧、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興等方面）。一旦突破鄉(xiāng)村邊界，宅基地使用權(quán)“入市”流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)工商資本方，由其進行工商業(yè)開發(fā)，可推動經(jīng)濟租金的進一步釋放。但是上述三個維度的權(quán)利流轉(zhuǎn)并非對經(jīng)濟租金的“單調(diào)線性”促進，宅基地功能二重性決定了其在跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)中要有一定的區(qū)間邊界，以保證宅基地在農(nóng)房建設(shè)與產(chǎn)業(yè)化使用之間、在城鄉(xiāng)配置之間維持一定比例關(guān)系，既為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供建設(shè)用地，又保證農(nóng)戶基本居住權(quán)不受影響，這也是用途管制的意義所在。三個維度的演進有其法律前提，新《土地管理法》的實施為宅基地等集體用地使用權(quán)的跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，以及閑置宅基地用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的發(fā)展權(quán)配置提供了法律依據(jù)。宅基地在使用權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)換以及城鄉(xiāng)空間配置的三維演進，如圖1所示。

圖1 宅基地權(quán)利配置的三個維度

（三）宅基地再配置的三個區(qū)間：經(jīng)濟租金的最優(yōu)實現(xiàn)

宅基地使用權(quán)和發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)配置所釋放的經(jīng)濟租金，隨著宅基地的配置數(shù)量、地塊類型的變化而不同。如圖2所示，閑置宅基地（OQ1段）流轉(zhuǎn)盤活，其機會成本接近為0（此類宅基地處于資源沉寂狀態(tài)），在新村建設(shè)與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的邊際收益高，釋放的邊際經(jīng)濟租金（邊際收益扣減邊際成本）高；隨著閑置宅基地配置完畢，一些非閑置宅基地（Q1Q3段）也進入流轉(zhuǎn)盤活體系，其邊際成本迅速增加（盤活此類宅基地需要農(nóng)房拆遷安置），邊際收益開始降低，當(dāng)邊際收益曲線與邊際成本曲線相交（D 點）時，宅基地盤活量達到最優(yōu)（Q2）；宅基地配置利用進入限制流轉(zhuǎn)區(qū)間（Q3之后），開始突破必要的“居住保有量”邊界而影響農(nóng)民基本居住權(quán)，或處于規(guī)劃與用途管制區(qū)域，或處于生態(tài)功能區(qū)，從而流轉(zhuǎn)配置的邊際成本變得極高，這一區(qū)間的經(jīng)濟租金轉(zhuǎn)為負(fù)。從宅基地配置變化的三個區(qū)間來看，閑置宅基地（OQ1段）的流轉(zhuǎn)盤活是一種帕累托改進，經(jīng)濟租金邊際釋放量最大；處于限制流轉(zhuǎn)區(qū)間（Q3之后）的宅基地，進行跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)化利用則是不經(jīng)濟的。最佳的流轉(zhuǎn)配置點應(yīng)處于第二區(qū)間（非閑置宅基地，即Q1Q3段），特別是邊際成本與邊際收益的交點（D 點）處，此時宅基地再配置（盤活）所釋放的經(jīng)濟租金最大。

圖2 宅基地配置的三個區(qū)間及經(jīng)濟租金最大化

（四）社會資本參與宅基地盤活：必要性與減貧興農(nóng)效應(yīng)

宅基地再配置尤其是閑置宅基地的流轉(zhuǎn)盤活，既需要大量的資金投入，又需要合格的經(jīng)濟主體參與。盡管在易地扶貧搬遷與農(nóng)房安置中，中央及各級政府部門投入大量財政涉農(nóng)資金對宅基地配置盤活、農(nóng)房改建與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但是這并不意味著社會資本參與宅基地盤活缺乏必要性與現(xiàn)實意義。

政府投入財政資金并主導(dǎo)的易地搬遷與農(nóng)房安置，與社會資本參與宅基地盤活有一定相關(guān)性，但二者的戰(zhàn)略意義、項目與資金性質(zhì)及資金需求規(guī)模不同。第一，易地扶貧搬遷與農(nóng)房安置屬于特定的政策扶貧或住房幫扶范疇，是政府主導(dǎo)的戰(zhàn)略行為；宅基地流轉(zhuǎn)盤活更多是政策引導(dǎo)下的一種市場運作。第二，財政資金投入和社會資本投入性質(zhì)不同：前者是財政投入，后者是社會資金運行；前者使用由政府主導(dǎo)，后者是城鄉(xiāng)工商資本甚至居民自行投入與運行。第三，易地搬遷與住房安置中的財政資金投入，作為一種專項投入只能用于搬遷和住房安置，并且有嚴(yán)格的政策標(biāo)準(zhǔn)與條件要求。宅基地盤活利用中的社會資本參與，可進行住房建設(shè)，也可參與宅基地流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)業(yè)使用，市場化屬性更為顯著。第四，宅基地盤活的資金需求量大，即使有財政資金投入，也面臨很大缺口，而且這種流轉(zhuǎn)配置需市場主體參與，因此從資金供給與參與主體看，社會資本參與宅基地盤活有不可替代的市場價值。

具體而言，宅基地盤活面臨三個方面的缺口或短板，可由城鄉(xiāng)社會資本來彌補：一是資金缺口。無論是舊房拆遷、住房建設(shè)，還是土地復(fù)墾、基建與產(chǎn)業(yè)設(shè)施打造，都需要大量資金投入（尤其是預(yù)付資金），除農(nóng)戶自籌與財政投入之外，社會資本是彌補資金缺口的重要渠道。二是企業(yè)家或經(jīng)營主體短板。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)換，無論是宅基地立體化、集約化利用，還是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，都需要具有企業(yè)家精神與現(xiàn)代經(jīng)營理念的市場主體來主導(dǎo)。社會資本的參與將促成工商企業(yè)家、鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)者、經(jīng)營能人涌現(xiàn)，承擔(dān)上述企業(yè)家或市場主體角色。三是規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟短板。農(nóng)民單家單戶進行宅基地流轉(zhuǎn)盤活，拘囿于小農(nóng)經(jīng)營，無法分?jǐn)偖a(chǎn)業(yè)基建成本，不利于與城鄉(xiāng)市場的交易聯(lián)結(jié)；集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)受限于市場意識與經(jīng)營能力不足，難以承擔(dān)宅基地市場化盤活職能。社會資本尤其是工商資本參與，可以在城鄉(xiāng)市場格局中，依托資金規(guī)模、業(yè)務(wù)多元化、市場網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，發(fā)揮宅基地盤活的規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟效應(yīng)，將宅基地盤活融入城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

社會資本參與閑置宅基地的流轉(zhuǎn)盤活，推動舊房宅基地的立體化、集約性利用，所釋放的經(jīng)濟租金，最終體現(xiàn)為所在鄉(xiāng)村的減貧興農(nóng)效應(yīng)。一是宅基地流轉(zhuǎn)配置后的新房、新村建設(shè)，帶來農(nóng)戶居住環(huán)境改善，包括地理區(qū)位優(yōu)化、房屋質(zhì)量提升、生態(tài)環(huán)境改善、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，在居住維度上實現(xiàn)“住房安全有保障”；二是宅基地集約利用節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，可用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)場所建設(shè)，在基建維度上實現(xiàn)“公共福利增進”；三是宅基地集約化利用所節(jié)余用地指標(biāo)及所建設(shè)商住設(shè)施，可用于鄉(xiāng)村工商業(yè)發(fā)展，在生計維度上推動“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興”；四是宅基地出租或轉(zhuǎn)讓，增加了農(nóng)戶資產(chǎn)收益，在收入維度上推動農(nóng)戶“可支配收入提升”。但是，社會資本參與宅基地盤活，存在一定的規(guī)模、空間、用途邊界，即原則上應(yīng)存在一個農(nóng)房專用的宅基地“保有量”，保障農(nóng)民基本居住權(quán)不受影響；應(yīng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃與用途管制框架下，確立限制流轉(zhuǎn)的宅基地類型或空間范圍，以使鄉(xiāng)村土地與空間資源免遭盲目城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)擴張的沖擊，以及城鎮(zhèn)利益方的過度侵蝕。

三、聯(lián)建作為社會資本參與宅基地盤活模式的理論分析

（一）聯(lián)建的經(jīng)濟性質(zhì)

都江堰市震后有12 萬農(nóng)戶受災(zāi)，7.7 萬戶房屋嚴(yán)重受損或倒塌，需重建資金100 多億元。為彌補資金缺口，都江堰市探索實行了利用產(chǎn)權(quán)分割進行住房聯(lián)建的政策。聯(lián)建的操作模式是，在確權(quán)頒證基礎(chǔ)上，受災(zāi)農(nóng)戶通過產(chǎn)權(quán)分割，引入社會資金實施住房聯(lián)建，獲得建房資金的同時，讓渡部分宅基地使用權(quán)給集體組織外成員。具體分租賃式聯(lián)建和流轉(zhuǎn)式聯(lián)建。租賃式聯(lián)建是社會資本從農(nóng)戶處租賃一定面積和期限的宅基地使用權(quán)，建房用作旅游或商業(yè)開發(fā)，用以交換的是，要為農(nóng)戶在原址上出資建房。流轉(zhuǎn)式聯(lián)建是社會資本獲得由農(nóng)戶宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化而來的集體建設(shè)用地使用權(quán)，用以交換的是，將一定面積的新房交予原宅基地使用權(quán)人。

社會資本參與受災(zāi)農(nóng)戶住房聯(lián)建，本質(zhì)上是社會資本參與宅基地的向外流轉(zhuǎn)、盤活與產(chǎn)業(yè)化利用。其一，宅基地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)突破了集體成員限制，由農(nóng)戶向集體成員之外的城鎮(zhèn)居民與工商資本流轉(zhuǎn)，帶有“入市”性質(zhì)；其二，宅基地向社會資本流轉(zhuǎn)后，可用于酒店經(jīng)營、旅游開發(fā)，屬于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的發(fā)展權(quán)重塑；其三，宅基地由農(nóng)戶向社會資本方流轉(zhuǎn)，可以采用租賃或出讓方式，具有市場流轉(zhuǎn)屬性；其四，聯(lián)建作為社會資本參與宅基地利用的特定模式，一定程度上兼有“點對點”交易特征，即分散的受災(zāi)農(nóng)戶與分散的社會資本可以進行合作談判與商住房使用合作，即使是在流轉(zhuǎn)式聯(lián)建中，社會資本取得的是統(tǒng)一的集體建設(shè)用地使用權(quán)，也可為先前讓渡宅基地使用權(quán)的受災(zāi)農(nóng)戶修建住房；其五，宅基地使用權(quán)與房屋產(chǎn)權(quán)的分割方式是多元的，對各種層次的鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)創(chuàng)新，有較強的靈活性與適應(yīng)性。

（二）聯(lián)建的減貧興農(nóng)效應(yīng)

社會資本參與聯(lián)建，通過宅基地盤活與鄉(xiāng)村商業(yè)開發(fā)，釋放了宅基地的經(jīng)濟租金，形成減貧惠農(nóng)效應(yīng)，實現(xiàn)了社會資本對鄉(xiāng)村振興的深度參與，推動了城鄉(xiāng)融合。

1.農(nóng)房重建融資與農(nóng)戶生計機會創(chuàng)造的支持效應(yīng)

社會資金參與住房聯(lián)建，彌補農(nóng)房重建資金缺口，改善了農(nóng)戶居住條件，并通過旅游業(yè)、生態(tài)觀光業(yè)、酒店服務(wù)業(yè)發(fā)展，支持了農(nóng)戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)。都江堰市大觀鎮(zhèn)的茶坪村引入1 億元社會資金開展住房聯(lián)建，農(nóng)戶不僅得到了聯(lián)建住房，還能利用空余房屋與投資方合作，以“加盟連鎖”形式進行鄉(xiāng)村家庭連鎖客棧經(jīng)營。紫坪鋪鎮(zhèn)沙灣村實施“產(chǎn)權(quán)換住房”的聯(lián)建模式，農(nóng)戶讓渡一部分富余宅基地給聯(lián)建方，使之投入社會資金幫扶住房重建；聯(lián)建方也得到一定面積的房屋使用權(quán)用以商業(yè)出租，為當(dāng)?shù)卮迕窬偷負(fù)駱I(yè)提供機會。此外，農(nóng)戶負(fù)責(zé)房屋維護管理，也增加一部分收益。

2.農(nóng)莊基建打造與農(nóng)村生態(tài)文化升級的擴散效應(yīng)

聯(lián)建方與農(nóng)戶對災(zāi)毀農(nóng)房的合作重建，也是一個農(nóng)房及配套設(shè)施“再規(guī)劃”的過程。投資方利用流轉(zhuǎn)的宅基地進行建房與商業(yè)經(jīng)營，需要完善基礎(chǔ)設(shè)施，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，植入現(xiàn)代城鄉(xiāng)文化。茶坪村探索實施“旅居一體化”住房聯(lián)建模式，吸引自然人、公司與農(nóng)戶合作利用宅基地，進行旅居一體化的住房聯(lián)建與經(jīng)營環(huán)境打造。聯(lián)建方為打造旅游新業(yè)態(tài)，投資開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)文化打造，優(yōu)化商業(yè)環(huán)境。當(dāng)?shù)剡€引入了成都一家知名酒店管理有限責(zé)任公司，按“商務(wù)酒店”管理模式，對空閑房屋進行統(tǒng)一裝修布置與管理營銷，建設(shè)了鄉(xiāng)村家庭連鎖客棧與特色小鎮(zhèn)。

3.城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興的要素流動渠道效應(yīng)

宅基地使用權(quán)在城鄉(xiāng)主體及農(nóng)商用途之間的配置流轉(zhuǎn)，開辟了城鄉(xiāng)融合的要素流通主渠道。社會資本以聯(lián)建方式參與農(nóng)戶宅基地的盤活利用，推動了區(qū)位好、商業(yè)潛力大的宅基地使用權(quán)“由鄉(xiāng)入城”，彌補城鎮(zhèn)用地缺口，支撐都市農(nóng)旅、酒店經(jīng)營等新興業(yè)態(tài)發(fā)展，吸引著工商資本、人才、科技、文化等城鎮(zhèn)要素“由城入鄉(xiāng)”，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。聯(lián)建帶動的鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境優(yōu)化，激勵了進城務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，推動了鄉(xiāng)村振興所需人才、管理以及信息要素的“逆城鎮(zhèn)化”回流。

四、農(nóng)戶生計測度的A-F 方法與數(shù)據(jù)來源

聯(lián)建作為社會資本參與宅基地盤活的一種特定模式，對農(nóng)戶減貧與生計發(fā)展帶來的經(jīng)濟效應(yīng)如何，本文采用A-F 方法，選擇樣本數(shù)據(jù)，進行農(nóng)戶減貧的多維分析。

（一）測度方法

本文采用Alkire-Foster 提出的多維貧困指數(shù)［32］對樣本農(nóng)戶的生計水平變化進行測度。本文所采用的四個維度分別為收入、醫(yī)療、養(yǎng)老和實物資產(chǎn)（指大型家電，包括冰箱、電視和洗衣機等），通過對樣本農(nóng)戶的多維生計變化的考察，論證聯(lián)建對不同農(nóng)戶生計水平的影響。

A-F 多維貧困指數(shù)和平均被剝奪份額計算公式分別如下：

其中，n 表示家庭戶數(shù)，q 表示維度為k 時的生計不達標(biāo)的家庭戶數(shù)。ci（k）表示維度為k 時ci的取值。生計不達標(biāo)率P=q/n，A 表示平均被剝奪份額。我們發(fā)現(xiàn)，M0=P×A。則綜合生計指數(shù)由生計不達標(biāo)率和平均被剝奪份額決定。

（二）數(shù)據(jù)來源及基本統(tǒng)計特征

本文數(shù)據(jù)來源于課題組入戶調(diào)查。2018年8月課題組前往都江堰市大觀鎮(zhèn)的茶坪村、濱江村、宿仙村、紅梅村以及青城山鎮(zhèn)的泰安村，采用與農(nóng)戶一對一訪談方式，采集了200 份問卷，考慮到樣本隨機性及信息完整性，最終選取100 份有效問卷進行分析。問卷數(shù)據(jù)反映聯(lián)建政策實施前（2007年）與實施后（2017年）的農(nóng)戶生計狀況，涵蓋家庭人口數(shù)、勞動人口數(shù)、戶主教育水平、受災(zāi)程度、收入、負(fù)擔(dān)程度、醫(yī)療、保險、大型家電等指標(biāo)信息。不同區(qū)位稟賦及生計狀況的家庭，從宅基地流轉(zhuǎn)中獲得的生計改善程度也有差異。為測度因家庭異質(zhì)性而形成的生計受益狀況差異，本文根據(jù)農(nóng)戶宅基地所處地理位置及生計狀況的差異，將農(nóng)戶樣本分為A 組（實驗組）和B 組（對照組）。A 組中的農(nóng)戶主要宅基地及住房主要位于山上，聯(lián)建前其生活水平較差，B 組中的農(nóng)戶生活水平較高。

農(nóng)戶未參與聯(lián)建時，其家庭狀況如表1所示。一是家庭撫養(yǎng)比為0.799，家庭負(fù)擔(dān)較高；二是勞動力受教育水平普遍較低，小學(xué)及以下學(xué)歷者占到49%，多在外從事低工資、高體力工作；三是受災(zāi)程度較重，該地區(qū)農(nóng)戶房屋倒塌的比例占到10%，未倒塌房屋均受到一定程度的損壞，不能居住。住房重建是一個亟待解決的問題。

表1 參與聯(lián)建前的農(nóng)戶家庭特征

表2反映了農(nóng)戶參與聯(lián)建之后的生計變化狀況。聯(lián)建之前，當(dāng)?shù)卮迕衿骄司晔杖氩坏?000 元，聯(lián)建以后，由于生產(chǎn)環(huán)境、區(qū)位交通和就業(yè)狀況等因素的改善，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民平均人均年收入上升到14653 元，收入變化幅度達到193.29%，年均增幅達到38.65%。聯(lián)建之后，新農(nóng)合的參保率由72%上升到97%，養(yǎng)老保險參保率由13%上升到64%。調(diào)查得知，農(nóng)戶入保得到較大政策支持，每位村民只需要繳納13750 元就可以購得養(yǎng)老保險，以后不需要再繳納。從財產(chǎn)指標(biāo)來看，聯(lián)建之前，農(nóng)戶家庭平均持有的大型家電為1.263 件，聯(lián)建之后，農(nóng)戶平均持有家電件數(shù)上漲到2.271 件。

表2 樣本農(nóng)戶家庭生計變化

（三）農(nóng)戶生計的四維測度指標(biāo)、臨界值及權(quán)重設(shè)定

為考察不同生活水平的樣本農(nóng)戶在參加聯(lián)建之后的生計變化，我們采用A-F 方法，對兩組農(nóng)戶家庭的多維生計變化進行測度，選擇收入、醫(yī)療、養(yǎng)老和實物資產(chǎn)四個維度，進行指標(biāo)設(shè)計、臨界值確定，并邀請10位貧困研究專家，對四個維度指標(biāo)的權(quán)重進行獨立設(shè)定，經(jīng)過平均求算得到最終的權(quán)重值。具體如表3所示。

表3 四個維度的指標(biāo)、臨界值和權(quán)重設(shè)定

（四）聯(lián)建前后農(nóng)戶生計變化的四維統(tǒng)計測度

1.生計不達標(biāo)率

基于樣本數(shù)據(jù)，我們得到了四個維度的生計不達標(biāo)率，如圖3所示。

圖3 生計不達標(biāo)率

聯(lián)建后農(nóng)戶在家庭收入維度上全部達標(biāo)，總體收入單維不達標(biāo)率從0.21 下降到0。A、B 組的收入不達標(biāo)率都下降到0，宅基地處于山上的貧困農(nóng)戶，收入不達標(biāo)率降幅較大，增收效應(yīng)顯著。聯(lián)建引入社會資本參與，改進了交通條件與生產(chǎn)環(huán)境，激活了土地和旅游資源，使農(nóng)戶獲得更多就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會，且山上的農(nóng)戶受益更大。

聯(lián)建后農(nóng)戶醫(yī)療和養(yǎng)老不達標(biāo)率顯著下降，主要歸因于農(nóng)戶收入的提高和政府的政策支持。當(dāng)?shù)卣疄檗r(nóng)戶提供養(yǎng)老保險的政策優(yōu)惠，農(nóng)戶只需繳納一次養(yǎng)老金。醫(yī)療不達標(biāo)率相比養(yǎng)老不達標(biāo)率下降趨勢更平緩，主要受到兩者費用差異和農(nóng)戶養(yǎng)老保險購買動機變化的影響。醫(yī)療貧困下降幅度不大與醫(yī)療保險的費用低、農(nóng)戶聯(lián)建前已大量購買密切相關(guān)。養(yǎng)老不達標(biāo)率大幅降低，主要是因為，聯(lián)建之后村民更有能力和意愿去購買養(yǎng)老保險。貧困農(nóng)戶因從聯(lián)建中獲得更好的生計能力提升與收入保障，在這兩個維度相比一般農(nóng)戶下降幅度更大。

從大型家電保有量來看，農(nóng)戶財產(chǎn)不達標(biāo)率顯著下降，相對貧困的農(nóng)戶不達標(biāo)率下降更多。在收入增加的前提下，相對貧困的農(nóng)戶財產(chǎn)增長的邊際改進空間更大。由于從眾或攀比心理，多數(shù)貧困家庭購置家電的意識增強。聯(lián)建后貧困農(nóng)戶的非農(nóng)化生計的增多，使之對通信及信息設(shè)施要求提升，購置家電和配置資產(chǎn)的需求增加。

2.綜合生計指數(shù)

為了更好地觀察聯(lián)建前后兩組農(nóng)戶家庭生計水平的變化，我們對其綜合生計指數(shù)進行了測度，綜合生計指數(shù)越低，生活質(zhì)量越好，如表4所示。

聯(lián)建前，相對貧困家庭的不達標(biāo)率均高于一般家庭；聯(lián)建后，兩者的不達標(biāo)率已接近，甚至相對貧困家庭的三維不達標(biāo)率還小于一般家庭。聯(lián)建前后對比，兩組農(nóng)戶的一維和二維不達標(biāo)率下降程度最大，這可能主要得益于收入的顯著提高和醫(yī)療保險購買范圍的顯著擴大。聯(lián)建后農(nóng)戶家庭的三維和四維不達標(biāo)率接近0。

兩類家庭的綜合生計指數(shù)均隨著不達標(biāo)維度的增加而減小。聯(lián)建前，貧困家庭的綜合生計指數(shù)都高于一般家庭，聯(lián)建后兩類家庭的綜合生計指數(shù)都顯著下降，貧困家庭的指數(shù)下降幅度要大于一般家庭。說明兩類農(nóng)戶家庭在聯(lián)建后，生計水平都得到提升，但是相對貧困的家庭從聯(lián)建政策中受益更多，改善程度更大。

表4 農(nóng)戶家庭多維生計不達標(biāo)變化測度

（五）初始生計水平影響農(nóng)戶在聯(lián)建中受益程度的計量分析

我們對不同生計水平的農(nóng)戶因聯(lián)建帶來的生計變化進行了統(tǒng)計測算，結(jié)果顯示，宅基地在山上的相對貧困農(nóng)戶更能從聯(lián)建中受益，各維度不達標(biāo)率和綜合生計指數(shù)下降較快。我們引入家庭勞動力的受教育程度、家庭勞動人口數(shù)、家庭勞動人口數(shù)/家庭總?cè)丝跀?shù)、轉(zhuǎn)化率等一系列控制變量，考察農(nóng)戶生計水平（相對貧困程度）對其受益情況的影響，并分析收入維度與其他維度的相關(guān)性。

表5是模型所用到的關(guān)鍵變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。

表5 主要變量的描述性統(tǒng)計

使用多元線性回歸模型對相關(guān)變量進行回歸分析，結(jié)果如表6所示，結(jié)論如下。

表6 主要變量的影響估計

1.宅基地在山上的相對貧困農(nóng)戶組從聯(lián)建中生計受益更大

回歸結(jié)果顯示，生計水平低的農(nóng)戶比一般農(nóng)戶多減少0.9 個不達標(biāo)的維度，顯著水平為1%。相對貧困的農(nóng)戶減少的不達標(biāo)維度更多，改善幅度更大。其中，生計水平低的農(nóng)戶收入增長率，比一般農(nóng)戶要高近9 個百分點，顯著水平為5%。因此，生計水平較低的農(nóng)戶更能從聯(lián)建中受益。社會資本參與住房聯(lián)建，對生存環(huán)境不佳、居住質(zhì)量不高的貧困農(nóng)戶幫助更大，為之改善住房條件提供更多生產(chǎn)生活機會。

2.收入水平的上升往往伴隨著多個維度的生計改善

加入家庭人均年收入增長率這一因素后，收入對生活不達標(biāo)維度的改變有顯著的影響。家庭人均年收入每增長10 個百分點，不達標(biāo)維度就會下降0.376 個維度，顯著性水平為1%。加入收入水平影響因素前，生計水平較低的農(nóng)戶比一般農(nóng)戶多減少0.882 個維度。但是，加入收入水平影響因素后，生計水平較低的農(nóng)戶比一般農(nóng)戶多減少0.529 個維度。生計較差農(nóng)戶收入增長比一般農(nóng)戶高9.4 個百分點，這一差異使生計較差的農(nóng)戶比一般農(nóng)戶多減少0.353 個貧困維度，和0.882 與0.529 的差值吻合。

收入維度在多維生計中的權(quán)重為1/4，但對生計改善影響顯著。社會資本參與住房聯(lián)建，盤活宅基地以發(fā)展產(chǎn)業(yè)、改善基建，改進了農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件，增加了就業(yè)機會，提升了貧困農(nóng)戶的收入水平，進一步降低了貧困農(nóng)戶的多個方面不達標(biāo)維度。尤其是，收入增加有利于貧困農(nóng)戶投入更多資源提高醫(yī)療和養(yǎng)老保障水平。

五、社會資本參與農(nóng)房聯(lián)建以盤活宅基地的局限性與現(xiàn)實約束

災(zāi)后重建時期社會資本參與受災(zāi)農(nóng)戶住房聯(lián)建，作為社會資本參與宅基地盤活的一種特殊條件下的模式“試驗”，從住房修建、基建改善、旅游發(fā)展、生產(chǎn)就業(yè)等幾個方面，優(yōu)化了居住與生存條件，推動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，給農(nóng)戶帶來多維減貧及綜合福利效應(yīng)，但也產(chǎn)生一些政策偏差，帶有一定的區(qū)域及階段局限性。

（一）宅基地的區(qū)位分布差異大，以地營商的惠農(nóng)效應(yīng)受限

鄉(xiāng)村并非一個均質(zhì)空間的概念。地理區(qū)位、自然資源、發(fā)展階段、商業(yè)環(huán)境在不同鄉(xiāng)村有不同的組合，尤其是都市近郊鄉(xiāng)村和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村更是差異較大。由于所在鄉(xiāng)村的空間異質(zhì)性，不同區(qū)位宅基地存在不同的潛在經(jīng)濟租金。地理區(qū)位條件好，毗鄰城市或交通條件便利的鄉(xiāng)村受城鎮(zhèn)化的輻射效應(yīng)強，工商服務(wù)業(yè)市場前景好，宅基地的產(chǎn)業(yè)化利用潛力大，房屋租賃市場較為活躍；地理區(qū)位不佳但擁有優(yōu)質(zhì)自然風(fēng)光或歷史人文資源的鄉(xiāng)村，也能吸引社會資本參與發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，釋放宅基地的租金效應(yīng)；遠(yuǎn)離城市且缺乏特色資源的貧困鄉(xiāng)村，宅基地潛在經(jīng)濟租金小，財產(chǎn)價值難以顯化，以地營商困難。因此，宅基地除非毗鄰城市與景區(qū)，否則難以釋放足量的經(jīng)濟租金，不利于發(fā)揮以地營商和減貧興農(nóng)效應(yīng)。在本文案例中，大觀鎮(zhèn)因毗鄰青城山景區(qū)，吸引大量社會資本進入，茶坪村成為“聯(lián)建”示范村，但此類區(qū)位的村仍是少數(shù)。此外，社會資本“扎堆”投放于青城山腳的宅基地，鄉(xiāng)村酒店分布密集，經(jīng)營績效低于預(yù)期；部分投資方高估所在地塊的市場價值，商業(yè)經(jīng)營項目回報有限，難以惠及村民。課題組實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地理條件不佳的區(qū)域存在一些空置的聯(lián)建房屋，一些爛尾樓與廢棄地基，造成土地和建材資源浪費，給鄉(xiāng)村整體環(huán)境帶來破壞。

（二）用地過程缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，違規(guī)開發(fā)“三超一占”現(xiàn)象多見

社會資本參與聯(lián)建大多受商業(yè)動機驅(qū)動，投資方在換得的宅基地上開展項目經(jīng)營后，表現(xiàn)出較強的用地擴張傾向。在災(zāi)后重建資金短缺的特定時期，住房聯(lián)建是一項具有應(yīng)急性質(zhì)的短期政策探索，未能建立健全規(guī)范性的政策監(jiān)管框架。都江堰市十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共有聯(lián)建項目502 個，2010年的統(tǒng)計表明，3/4 的項目存在“三超一占”問題，超占土地面積273.85 畝，超建筑面積9804 平方米，超樓層4 層22 棟，占林地231.14 畝，亟待較大規(guī)模的整改。旅游資源豐富的青城山鎮(zhèn)有103 處聯(lián)建項目，截至2018年，國土部門對該鎮(zhèn)“三超一占”中22 處超占聯(lián)建項目提出整改措施，整改驗收15 處，剩余7 處整改完畢并驗收后，進入并聯(lián)審批程序。

（三）聯(lián)建屬“法外”試點，制約宅基地盤活預(yù)期和模式可復(fù)制性

都江堰市以“聯(lián)建”方式適度流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，推動災(zāi)毀農(nóng)房重建，是災(zāi)后重建特殊時期一項“法外”試點。一方面聯(lián)建作為特殊時期的政策試點，帶有一定的政策搖擺性和操作彈性，削弱了社會資本方以及農(nóng)戶通過聯(lián)建分享宅基地流轉(zhuǎn)收益的穩(wěn)定預(yù)期；另一方面聯(lián)建作為“法外”探索，受限于原土地管理法條款，不容易推廣與復(fù)制，即使新土地管理法刪除一些障礙性條款，但仍需對其操作的法律空間進行再審視。無論是租賃式聯(lián)建，還是流轉(zhuǎn)式聯(lián)建，作為宅基地向外流轉(zhuǎn)與非農(nóng)化利用的“入市”探索，在實施時是通過特定政策許可，繞過土地管理法中與之“沖突”的條款，即農(nóng)地不得被出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)（除非征收）——這種“法外”試點，在現(xiàn)實操作中不利于確權(quán)登記頒證，影響到投資者產(chǎn)權(quán)與收益預(yù)期；租賃或受讓的土地權(quán)利也面臨續(xù)期問題；農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)式聯(lián)建中難以參與集體經(jīng)濟組織與投資方的契約談判，流轉(zhuǎn)權(quán)益難以得到保障，如轉(zhuǎn)讓“好區(qū)位”地塊，得到“差區(qū)位”住房。盡管新土地管理法破除了集體建設(shè)用地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的法律障礙，鼓勵在滿足用途管制和規(guī)劃的前提下，推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，但入市對象未明確涵蓋宅基地。此外，盡管土地管理法鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及成員盤活利用閑置宅基地和住宅，為宅基地盤活提供法律支持，但其仍是原則性條文，宅基地如何盤活、社會資本如何參與，都有待具體政策法規(guī)探討。

災(zāi)毀農(nóng)房聯(lián)建本質(zhì)是社會資本參與宅基地流轉(zhuǎn)盤活和集約利用的一種政策探索，其作為災(zāi)后重建特殊時期的一種“法外”政策試點，面臨舊土地管理法條款、區(qū)域條件異質(zhì)性、綜合監(jiān)管體系不健全等幾個方面的約束或局限性，難以大規(guī)模推廣和復(fù)制。但是，在新土地管理法已經(jīng)通過并支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、鼓勵宅基地流轉(zhuǎn)盤活的新的時代條件下，總結(jié)聯(lián)建關(guān)于“社會資本參與宅基地盤活”的成功經(jīng)驗，認(rèn)識其減貧興農(nóng)效應(yīng)，審視其區(qū)域局限和監(jiān)管教訓(xùn)，有助于因地制宜、精準(zhǔn)有效地推進閑置宅基地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)盤活，釋放其潛在經(jīng)濟租金，增加鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興用地與村民資產(chǎn)收益。下一步應(yīng)在新土地管理法以及宅基地管理基本制度框架下，綜合權(quán)衡宅基地的居住保障功能和資產(chǎn)利用功能，考慮所在鄉(xiāng)村異質(zhì)性，探索社會資本參與宅基地流轉(zhuǎn)、盤活和集約利用的合理模式，提出引導(dǎo)和監(jiān)管之策。

六、政策啟示

聯(lián)建作為社會資本參與農(nóng)戶宅基地盤活與利用的一種特定模式，從住房重建、基建完善、生計機會創(chuàng)造、城鄉(xiāng)要素流動等方面，推動了農(nóng)戶生計拓展、城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興，但存在一些局限性。聯(lián)建模式的探索帶來一些政策啟示，具體如下。

（一）引入“紅線制度”，平衡好宅基地的居住保障功能與發(fā)展支持功能

借鑒耕地紅線與生態(tài)紅線的用途管制制度，探索制定宅基地用途管制紅線制度。一方面，按照新土地管理法將鼓勵入市的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”嚴(yán)格限制在“規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地”之內(nèi)這一前提，堅持宅基地制度改革“嚴(yán)格實行土地用途管制”，設(shè)定宅基地農(nóng)用、居住使用的最低量標(biāo)準(zhǔn)及空間分布“紅線”，強化農(nóng)戶居住保障功能，維護農(nóng)戶居住用地利益；另一方面，按照新土地管理法以及最新宅基地管理政策關(guān)于鼓勵宅基地盤活的精神，在管控基線之外，盤活閑置宅基地，積極引入社會資本參與“線外”宅基地的市場化利用。宅基地紅線可劃分為“農(nóng)房專用基線”和“農(nóng)用基線”。前者類似于“基本農(nóng)田保護面積”，對專用于農(nóng)民住房建設(shè)的宅基地進行嚴(yán)格的總量管控；后者為宅基地使用權(quán)的農(nóng)用紅線，即宅基地使用權(quán)只能在鄉(xiāng)村內(nèi)部進行鄉(xiāng)村建設(shè)用途的流轉(zhuǎn)或盤活利用，可以轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地，但不能向城鎮(zhèn)居民、企業(yè)流轉(zhuǎn)，不能用于城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)。在兩條紅線之外，實施宅基地入市改革，引入社會資本盤活閑置宅基地，加快城鄉(xiāng)流動，最大限度地開發(fā)宅基地的市場化利用價值。

（二）實行“分類引導(dǎo)”，精準(zhǔn)引導(dǎo)社會資本參與宅基地盤活及鄉(xiāng)村振興

宅基地區(qū)位不同，市場價值與商業(yè)潛力不同。分類推進宅基地制度改革，精準(zhǔn)引導(dǎo)宅基地使用權(quán)分類流轉(zhuǎn)與多元化盤活。一是區(qū)位瞄準(zhǔn)與分類引導(dǎo)。對城中村、城郊村，或大都市遠(yuǎn)郊的宅基地，在嚴(yán)格遵守用地紅線的前提下，允許社會資本按市場規(guī)則參與宅基地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)或盤活利用，并維護農(nóng)戶長期生計利益，給予足夠補償；對偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村宅基地，鼓勵社會資本“下鄉(xiāng)”盤活宅基地，發(fā)展鄉(xiāng)村高附加值產(chǎn)業(yè)，但謹(jǐn)防破壞耕地與生態(tài)紅線。二是資源瞄準(zhǔn)與分類引導(dǎo)。對毗鄰旅游景區(qū)的鄉(xiāng)村，特色資源富集的鄉(xiāng)村，有序引導(dǎo)社會資本參與宅基地利用，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)業(yè)；對缺乏特色資源的鄉(xiāng)村，鼓勵資本“下鄉(xiāng)”開展宅基地土地整理，助力鄉(xiāng)村振興。三是市場瞄準(zhǔn)與精準(zhǔn)引導(dǎo)。對經(jīng)濟發(fā)達村、有潛在市場的特色產(chǎn)業(yè)村，鼓勵各類工商資本，積極對接外部市場，盤活用好閑置宅基地，做大做強特色產(chǎn)業(yè)。

（三）做好“系統(tǒng)監(jiān)管”，合法有序推進宅基地的入市流轉(zhuǎn)與市場化配置

通過完善立法、系統(tǒng)規(guī)劃、嚴(yán)格監(jiān)管，合法合規(guī)、有序有度地推進閑置宅基地的市場化流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)化利用，防止無序開發(fā)、侵害農(nóng)戶利益，以及“三超一占”行為。一是在宅基地制度改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下，從中央層面出臺加快閑置宅基地盤活以支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見，結(jié)合社會資本引進和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)，系統(tǒng)審慎地推進閑置宅基地的市場化流轉(zhuǎn)，使之服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。二是嚴(yán)守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線，堅持“不影響農(nóng)民居住權(quán)益”基線，遴選閑置宅基地進行適度盤活。盡快完成農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證，將農(nóng)房等地上建筑物、構(gòu)筑物納入宅基地使用權(quán)登記發(fā)證范圍。三是做好宅基地產(chǎn)業(yè)化利用的環(huán)境監(jiān)管，確保社會資本參與宅基地開發(fā)利用不破壞生態(tài)資源環(huán)境。四是建立健全宅基地租賃、出讓（轉(zhuǎn)讓）、抵押、作價入股的交易平臺與交易秩序，構(gòu)建市場決定的宅基地流轉(zhuǎn)價格形成機制、農(nóng)戶對宅基地市場化利用的中長期收益分享機制，抑制宅基地流轉(zhuǎn)中的“短視”“失信”行為。