譚保羅

全國(guó)“兩會(huì)”期間，“財(cái)政赤字貨幣化”成為了公共信息空間的討論焦點(diǎn)。但遺憾的是，這可能是一場(chǎng)偏離重點(diǎn)的討論。

質(zhì)疑者最擔(dān)心的問(wèn)題是，倘若由中央銀行購(gòu)入國(guó)債，本質(zhì)上是國(guó)家向央行借錢(qián)，將導(dǎo)致進(jìn)一步的貨幣超發(fā)，并引發(fā)通脹，特別是房?jī)r(jià)的再次爆發(fā)。

這種擔(dān)憂是人之常情。2016年的房?jī)r(jià)暴漲一直都是普通人心中的痛，而且痛到現(xiàn)在。如果房?jī)r(jià)趨勢(shì)不變，痛感還將繼續(xù)。

不過(guò)，我們不能忽略一個(gè)根本性問(wèn)題，即貨幣紀(jì)律和財(cái)政紀(jì)律盡管有著不小的關(guān)聯(lián)，但它們畢竟是兩回事。對(duì)“財(cái)政赤字貨幣化”的過(guò)度擔(dān)憂，本質(zhì)上是將兩者進(jìn)行了混同。

而且，一些觀點(diǎn)更是在對(duì)這種混同進(jìn)行誤導(dǎo)，讓這場(chǎng)討論日益偏離重點(diǎn)，并被有意無(wú)意地復(fù)雜化。

“不違法”的操作

爭(zhēng)論的起點(diǎn)是特別國(guó)債的發(fā)行。政府工作報(bào)告提出，今年赤字率擬按3.6%以上安排，財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加1萬(wàn)億元，尤其引發(fā)關(guān)注的是，將同時(shí)發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債。

一些觀點(diǎn)將特別國(guó)債和“財(cái)政赤字貨幣化”進(jìn)行聯(lián)系，認(rèn)為可能開(kāi)啟央行認(rèn)購(gòu)國(guó)債，即財(cái)政向央行借款的模式。

這種可能性不大。因?yàn)?，?cái)政直接向央行借錢(qián)，根本就“不合法”。1995年，我國(guó)通過(guò)了《中國(guó)人民銀行法》，其二十九條和三十條明確規(guī)定，財(cái)政部以及地方財(cái)政系統(tǒng)不得向央行借款，也包括央行不得直接購(gòu)買(mǎi)政府債券，包括國(guó)債和地方債。

此前，我國(guó)曾發(fā)行過(guò)兩次特別國(guó)債，但發(fā)行對(duì)象都不是央行。換句話說(shuō)，即是在特殊時(shí)期，我國(guó)也嚴(yán)格遵守著中央銀行法，不允許人民銀行直接購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，而是采取向商業(yè)銀行發(fā)行的方式來(lái)籌集資金。

第一次特別國(guó)債發(fā)行發(fā)生在1998年，發(fā)行規(guī)模為2700億元。當(dāng)時(shí)正值亞洲金融危機(jī)，部分商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化，資本充足率較低。根據(jù)《巴塞爾協(xié)議》規(guī)定，商業(yè)銀行資本充足率不得低于8%，而四大行達(dá)不到該標(biāo)準(zhǔn)。于是，為了補(bǔ)充四大行的資本金，財(cái)政部向四大行定向發(fā)行了2700億元特別國(guó)債。

必須注意，這是一次“財(cái)技”高超的操作。從一定程度上來(lái)講，的確是央行釋放資金來(lái)購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，卻“繞道”了商業(yè)銀行，并不違反中央銀行法。

在這次操作中，提高四大行資本充足率的方式是財(cái)政部直接注資，但2700億元是一筆巨款。這筆錢(qián)由財(cái)政部發(fā)行國(guó)債的方式來(lái)籌集，而認(rèn)購(gòu)國(guó)債的就是四大行自己。那么，這是四大行用自己的錢(qián)來(lái)給自己注資嗎？顯然不是，這時(shí)央行出現(xiàn)了。

在四大行購(gòu)買(mǎi)國(guó)債之前，央行先將法定存款準(zhǔn)備金率從13%調(diào)低到8%，剛好為四大行釋放了2700億元可用資金。實(shí)際上，這一系列操作都是合法的。央行下調(diào)法定準(zhǔn)備金率是貨幣政策的正常操作，而商業(yè)銀行一直都是國(guó)債的認(rèn)購(gòu)者?？傊胄胁⑽凑J(rèn)購(gòu)國(guó)債。

第二次特別國(guó)債發(fā)行是2007年。此時(shí)，正值次貸危機(jī)爆發(fā)，中國(guó)成為國(guó)際游資的避險(xiǎn)地，大量美元涌入中國(guó)，外匯儲(chǔ)備急速上升。于是，需要成立中投公司來(lái)負(fù)責(zé)外儲(chǔ)的管理和投資。由于法律限制，央行不可能直接把外匯劃撥給財(cái)政部，也是財(cái)政部只能向央行按照匯率購(gòu)入外匯。

同樣，財(cái)政部的錢(qián)哪里來(lái)，依然是發(fā)行特別國(guó)債。但這次發(fā)行面臨兩個(gè)問(wèn)題：一是規(guī)模遠(yuǎn)比上次大，為1.55萬(wàn)億元，因此除了銀行外，還必須尋找其他投資者；二是四大行中的建行、工行和中行都已上市，如此大規(guī)模的認(rèn)購(gòu)，顯然會(huì)受到資本市場(chǎng)的制約。

最終，選定了還未上市的農(nóng)行來(lái)認(rèn)購(gòu)1.35萬(wàn)億元特別國(guó)債，剩下的向公眾發(fā)行2000億元。其時(shí)，正在大搞股改，同樣也準(zhǔn)備上市的農(nóng)行并不具備這個(gè)資金實(shí)力。于是，央行再次出馬。

農(nóng)行認(rèn)購(gòu)了國(guó)債之后，轉(zhuǎn)手給央行，即央行通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)操作將1.35萬(wàn)億元特別國(guó)債從農(nóng)行處購(gòu)入。與此相對(duì)，則是1.35萬(wàn)億元資金回到了農(nóng)行。2017年，還有一次特別國(guó)債發(fā)行，但這一次只是2017年到期部分的續(xù)發(fā)。

這種可能性不大。因?yàn)椋?cái)政直接向央行借錢(qián)，根本就“不合法”。

回顧以上兩次操作，資金最終的釋放的確和央行有關(guān)，但絕非財(cái)政直接向央行借款。兩次操作的精髓的在于“繞道”商業(yè)銀行。實(shí)際上，如果要討論貨幣問(wèn)題，商業(yè)銀行的重要性可能比央行更關(guān)鍵和直接。

何為赤字貨幣化？

商業(yè)銀行購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和央行購(gòu)買(mǎi)國(guó)債為何不同？首先，我國(guó)的《商業(yè)銀行法》明確規(guī)定，商業(yè)銀行可以買(mǎi)賣(mài)債券，這是一種正常經(jīng)營(yíng)行為。實(shí)際上，買(mǎi)賣(mài)債券也是除了存貸款業(yè)務(wù)之外，商業(yè)銀行最主要的業(yè)務(wù)之一。比如，中國(guó)一些中小銀行由于網(wǎng)點(diǎn)少，存貸業(yè)務(wù)規(guī)模小，所以只能致力于把自己打造成為“債券銀行”，即以債券交易為核心業(yè)務(wù)來(lái)盈利。

在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的特殊時(shí)期，一些國(guó)家的確有央行直接購(gòu)債的特例。但是，央行不直接購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，而由商業(yè)銀行購(gòu)買(mǎi)，卻是全球通行的金融監(jiān)管規(guī)則。這個(gè)規(guī)則的邏輯是：央行是壟斷的，是以國(guó)家信用為背書(shū)的，當(dāng)然也易受?chē)?guó)家“影響”。如果允許國(guó)家“左手倒右手”，將有悖于現(xiàn)代世界的金融治理規(guī)則。

但商業(yè)銀行不一樣，它們是競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)主體，債券買(mǎi)賣(mài)行為受到股東、公司治理和市場(chǎng)力量的多方制約。所以，買(mǎi)賣(mài)國(guó)債是一種“市場(chǎng)理性”，可以給予較大的自由度。不過(guò)，這只是一種理想狀態(tài)。比如，中國(guó)主要商業(yè)銀行都是上市公司，必然受到市場(chǎng)的約束，但也不能忽略它們很多是國(guó)有控股。這會(huì)讓事情有所不同。

目前，1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債的發(fā)行方式還沒(méi)有完全明確，但央行直接從財(cái)政部購(gòu)債的可能性，顯然不大。首先，央行直接購(gòu)債，必須先修改《中央銀行法》，否則這種行為就是“違法”。其次，在國(guó)際貿(mào)易博弈的特殊時(shí)期，央行直接購(gòu)債將對(duì)金融市場(chǎng)產(chǎn)生極大的沖擊，尤其會(huì)對(duì)人民幣幣值產(chǎn)生負(fù)面影響，得不償失，沒(méi)有人會(huì)這么做。