司惠超

(合肥市規(guī)劃設計研究院，安徽 合肥 230041)

0 引 言

為統(tǒng)籌推進城市地下空間與人防工程綜合利用、促進國防建設與城市建設融合發(fā)展，2013年底，國家住建部、國家人防辦聯合開展城市地下空間規(guī)劃、建設和管理研究與試點工作，安徽省作為全國八個試點省(市)之一，自上而下統(tǒng)籌部署，旨在通過地下空間暨人防工程兩規(guī)融合編制來統(tǒng)籌城市地下空間綜合利用，發(fā)揮平戰(zhàn)綜合效益。本文以安徽省各城市地下空間暨人防工程綜合利用規(guī)劃編制為例，探討兩規(guī)融合編制方法。

1 安徽省城市地下空間暨人防工程現狀特征

1.1 總體發(fā)展水平

隨著安徽省城鎮(zhèn)化進程快速推進，城市規(guī)模迅猛增長，全省城市地下空間開發(fā)和人防工程建設也迎來了重要發(fā)展契機，地下空間建設規(guī)模和人防工程建設總量逐年攀升。

目前，安徽省各城市地下空間建筑面積占地上建筑面積比例基本位于3%以下，整體水平較低，地下空間規(guī)模增長速度遠遠低于地上開發(fā)建設速度。據此，綜合判斷安徽省城市地下空間開發(fā)總體處在需求發(fā)展階段后期，并逐步進入規(guī)模發(fā)展階段，地下空間開發(fā)建設速度將會不斷加快。

1.2 現狀問題特征

(1) 分布不均,合理性不強。現狀地下空間開發(fā)與人防工程建設以自下而上的點狀開發(fā)為主，分布獨立分散，缺乏統(tǒng)籌布局，新城多、老城少。大部分城市受限于經濟發(fā)展水平、人防工程建設起步晚等原因，現狀人防工程建設量較低，難以滿足戰(zhàn)時人員掩蔽要求；部分經濟發(fā)展水平較好的城市，城市建設量大面廣，同步結建的人防工程疏密不一，且現狀規(guī)模較大，遠遠超出規(guī)范要求，人防工程以戰(zhàn)時留城人員為主要掩蔽對象，有著較強的服務半徑和掩蔽人數要求，這種“應建必建”模式導致嚴重的資源浪費。科學、合理的地下空間與人防工程布局將是綜合利用規(guī)劃需要重點考慮和解決的問題。

(2) 功能單一,系統(tǒng)性不強。地下空間開發(fā)作為緩解停車矛盾的重要手段，取得了很好效果，但是以地下停車為主體的開發(fā)模式也導致地下空間功能單一，地下商業(yè)等其他類型地下空間開發(fā)尚處于起步發(fā)展階段，現狀建設較少，地下空間多元化利用有待進一步加強?，F狀人防工程建設主要以人員掩蔽工程為主，指揮工程、醫(yī)療救護工程、防空專業(yè)隊工程、配套工程等缺乏相關政策和規(guī)劃支撐，現狀建設較少，人防工程體系不全。人防工程具有較強的系統(tǒng)性和專業(yè)性，只有五大類人防工程有機結合、系統(tǒng)布局，才能有效發(fā)揮戰(zhàn)備效益。綜合利用規(guī)劃將以構建完善的地下空間和人防工程體系為目標，針對現實問題，探尋解決辦法。

(3) 相互獨立,結合性不強。在專項規(guī)劃階段，地下空間與人防工程規(guī)劃單獨編制，規(guī)劃之間互相“打架”，規(guī)劃內容不統(tǒng)籌、設施布局不協(xié)調，缺乏有機結合；在控規(guī)階段，僅提出地下配建停車要求，專項規(guī)劃內容在控規(guī)層面和規(guī)劃設計條件里面難以落實。而現狀人防工程建設往往是人防主管部門在項目建設之前提出結建要求，導致人防工程建設通常處于被動地位，主動融入缺乏有效抓手和支撐。綜合利用規(guī)劃立足解決這一問題，從規(guī)劃源頭上解決地下空間與人防工程相結合問題，將地下空間與人防工程綜合利用貫穿建設項目全過程。

2 問題與目標雙重導向下的規(guī)劃融合編制方法

2.1 合理預測需求規(guī)模、劃定需求功能分區(qū)

結合地下空間主導功能分類，采用“分類分項獨立測算求和”的方法對地下空間與人防工程需求規(guī)模進行預測，同時輔以其他方法進行校核修正，如圖1所示。

圖1 地下空間需求規(guī)模預測體系

(1) 規(guī)模需求與結構需求相結合。地下停車庫具有明顯的規(guī)模性需求特征，根據規(guī)劃期末機動車保有量、停車地下化率、擁車與用車比例等建立指標預測模型進行綜合測算；而對于地下公共空間、地下基礎設施、地下倉儲設施等，則需根據實際建設條件進行開發(fā)建設，具有明顯的結構性需求特征，重點在于完善地下空間體系，實現功能多元復合利用。五大類人防工程根據設施特點不同又區(qū)分規(guī)模性需求和結構性需求特征，人員掩蔽工程以戰(zhàn)時留城人口為服務對象，具有明顯規(guī)模性需求特征，按照戰(zhàn)時留城人口人均掩蔽面積進行預測；而指揮工程主要是實現結構性配置，醫(yī)療救護工程、防空專業(yè)隊工程、配套工程等則具有規(guī)模性需求和結構性需求雙重特征，在滿足各自體系完整性基礎上達到規(guī)模性指標要求。

(2) 平時功能與戰(zhàn)時功能相結合。人防工程在發(fā)揮戰(zhàn)時功能的同時，平時基本作為地下停車、地下公共設施等利用。為充分體現人防工程平戰(zhàn)綜合利用，需對人防工程預測規(guī)模中平戰(zhàn)綜合利用部分進行平戰(zhàn)結合校正，核減地下停車、地下公共設施等需求規(guī)模，避免對同一空間重復計算，實現從規(guī)劃源頭地下空間與人防工程需求規(guī)模的統(tǒng)一與融合。

(3) 區(qū)間預測與底限預測相結合。地下空間規(guī)劃以引導為主，需求規(guī)模具有較大彈性。為保證地下空間規(guī)模預測合理性，在以功能需求為導向的規(guī)模預測基礎上，結合各類規(guī)劃用地開發(fā)建設強度預測法進行修正，根據兩種方法預測結果形成地下空間區(qū)間預測規(guī)模；而人防工程有嚴格的規(guī)模預測標準，指標剛性較強，規(guī)劃以滿足需求為目的，采取底限預測規(guī)模。

(4) 指標需求與空間需求相結合。需求規(guī)模預測的目的是為了更好地指導地下空間與人防工程布局，因此，需將規(guī)模進一步分解落實到城市空間。結合總體規(guī)劃用地布局，將居住、商業(yè)、公服等不同類型和生活性片區(qū)、功能性片區(qū)等不同區(qū)位條件的用地劃分為五級需求區(qū)，并據此建立指標規(guī)模與空間布局的圖數對應關系，實現指標需求與空間需求的充分結合。

2.2 統(tǒng)籌地下空間布局、加強平戰(zhàn)綜合利用

2.2.1 目標導向下的總體布局指引

綜合利用規(guī)劃應在著力實現城市總體發(fā)展目標的基礎上提出分項發(fā)展目標，地下空間不是孤立系統(tǒng)，要充分結合地面規(guī)劃建設情況進行統(tǒng)籌布局，強化地上空間與地下空間、平時功能與戰(zhàn)時功能的有機聯系，實現地上地下一體化、平時戰(zhàn)時一體化發(fā)展目標。

地下空間總體布局結構應以城市中心為核心，以高強度商業(yè)商務區(qū)為片區(qū)，以大型公共設施為節(jié)點，結合城市一般地區(qū)地下空間開發(fā)，形成功能完善的地下空間布局體系。平面功能安排應充分遵從各城市發(fā)展實際，尤其在縣級層面，規(guī)劃仍將以地下停車功能為基礎，適度安排地下商業(yè)、地下公共設施等功能，實現地下空間多元化復合利用；統(tǒng)籌平時地下功能與戰(zhàn)時人防功能，規(guī)劃布局采取人防+地下停車、人防+地下商業(yè)等“人防+”模式，強化綜合利用。

地下空間豎向開發(fā)深度受現有工程技術、建設資金以及需求程度等因素制約，規(guī)劃應充分結合各地經濟發(fā)展水平和實際需要合理安排。對于規(guī)劃有軌道交通的城市，地下空間開發(fā)深度以淺層(0～-15 m)為主、次淺層(-15～-30 m)為輔，局部地區(qū)開發(fā)可達深層(-30 m以下)；一般城市地下空間開發(fā)深度以淺層為主、次淺層為輔；對于普通縣城，通常以地下一層開發(fā)為主、地下二層為輔。

2.2.2 問題導向下的專項設施布局

在總體布局基礎上，以解決現狀問題為導向，統(tǒng)籌安排各類地下設施，其中地下停車、人防工程作為兩大主要設施，規(guī)劃布局也是本文討論的重點。

規(guī)劃提出以配建地下停車為基礎、以結建地下停車為補充的布局模式。在配建地下停車基礎上，根據停車空間需求，在停車矛盾突出地區(qū)，結合公園綠地、廣場、學校操場、體育場等公共開敞空間規(guī)劃建設地下公共停車庫，增加停車泊位供給，有效緩解停車矛盾。

人防工程布局是綜合利用規(guī)劃的重點和難點。以問題為導向，針對指揮工程、醫(yī)療救護工程、防空專業(yè)隊工程、人員掩蔽工程、配套工程等五大類人防工程現狀建設類型不全，規(guī)劃對各類設施進行統(tǒng)籌安排，構建完善的人防工程體系。

目前，安徽省各城市人員掩蔽工程通常都是按照政策文件要求的結建比例建設、應建必建，此建設模式不僅導致現狀人員掩蔽工程規(guī)模不足或超標，而且會導致現狀人員掩蔽工程空間分布不均。

據此，在指標層面，規(guī)劃首先確定合理的人員掩蔽工程總建設規(guī)模；其次，結合城市管理單元劃分，將人員掩蔽工程總建設規(guī)模分解落實到每一個管理單元；最終，將單元指標細分到每一個街坊，實現街坊范圍內人防工程建設規(guī)模的動態(tài)平衡。指標分解應以居住用地結建人防工程為主導，以公共服務設施等為補充，規(guī)劃街坊在達到人均配套指標和服務半徑的基礎上，可以采取易地建設的形式，由政府部門結合公園綠地、廣場、學校操場等公共開敞空間統(tǒng)籌建設單建人員掩蔽工程，作為結建人員掩蔽工程的重要補充，力求實現人員掩蔽工程的均衡布局和服務范圍全覆蓋。

在布局層面，分散獨立人防工程難以發(fā)揮系統(tǒng)效益，加強人防工程互聯互通也是規(guī)劃重點之一。本文提出“人防工程鄰近建設原則”，即相鄰街坊人防工程應鄰近布局，一方面可減少人防工程互聯通道建設長度和投資成本，另一方面也可增強人防工程互聯互通可行性，如圖2、圖3所示。

圖2 單元-街坊指標分解示意

圖3 人防工程相鄰街坊鄰近建設示意

2.2.3 融合導向下的平戰(zhàn)綜合利用

融合是地下空間與人防工程兩規(guī)合一的目的，也是實現平戰(zhàn)綜合利用的途徑和保障。地下空間按平戰(zhàn)功能，可分為普通地下空間、人防工程、兼顧設防地下空間三大類，如圖4所示。綜合利用主要思路是普通地下空間通過兼顧設防滿足戰(zhàn)時人員掩蔽要求，作為人防工程重要補充；而人防工程通過平戰(zhàn)結合實現平時地下空間利用目的。以住宅、公建等結建人防工程平戰(zhàn)結合、單建普通地下空間兼顧設防等作為平戰(zhàn)綜合利用基礎，提出各類地下設施綜合利用模式，比如戰(zhàn)時人員掩蔽工程、防空專業(yè)隊工程、人防物資庫與平時地下商業(yè)、地下文化娛樂、地下停車等平戰(zhàn)結合，人防醫(yī)療救護工程與平時醫(yī)療設施等平戰(zhàn)結合，地下公共停車庫、地下互聯通道等兼顧設防實現綜合利用。

圖4 地下空間三大平戰(zhàn)類型構成

規(guī)劃采取“布局加指引”模式指導綜合利用建設。在布局層面，針對規(guī)劃設施，提出平戰(zhàn)結合或兼顧設防要求，建立平戰(zhàn)功能對應關系，比如規(guī)劃地下公共停車庫可與單建人員掩蔽工程結合，同步規(guī)劃、同步建設，既滿足公共停車需求又滿足人防防護要求；采用人防易地建設費進行專款建設，同時能夠有效解決地下公共停車庫建設資金問題，實現一筆投資、兩種功能的目的，如圖3所示。在指引層面，針對地下公共空間、地下交通設施、地下市政設施等類型地下空間，提出詳細的平戰(zhàn)綜合利用建設指引，指導設施平戰(zhàn)綜合利用建設。

圖5 地下空間平戰(zhàn)綜合利用示意

2.3 構建規(guī)劃控制體系、強化層級管控傳導

規(guī)劃管控通常采用“總體層面+單元層面”兩級管控體系，為進一步加強地下空間與人防工程規(guī)劃內容的融合，結合人防防護區(qū)(片)劃分，增加中間管控層級，采用三級管控體系，即總體層面+分區(qū)(片)層面+單元層面，強化管控層級之間的指標傳導和逐級落實。

總體層面進行綜合布局和總量管控；分區(qū)(片)層面對總體層面指標進行分解，確定各類設施建設規(guī)模與建設個數；單元層面對分區(qū)(片)層面指標進一步細分和落實到每一個管理單元，便于在下一層面單元規(guī)劃或單元控規(guī)中落實規(guī)劃指標。

對于地下空間重點地區(qū)，制定單元管控圖則，采取圖表結合方式，在圖上布局各類設施位置，在表上確定設施建設規(guī)模、明確建設要求，指導下層級地下空間重點地區(qū)控制性詳細規(guī)劃的編制，為規(guī)劃上下級銜接預留接口。

針對地下空間設施和人防工程設施特點不同，規(guī)劃采取“剛性與彈性相結合”的指標管控方式。地下空間設施具有一定彈性，比如地下公共設施建設規(guī)模等采取彈性管控方式，而人防工程剛性較強，必須嚴格落實。通過“剛彈結合”方式，強化對規(guī)劃內容的控制與引導。各控制指標見表1、表2。

表1 總體、分區(qū)(片)層面規(guī)劃控制指標

表2 管理單元層面規(guī)劃控制指標

3 建議與結論

3.1 建議

完善規(guī)劃編制體系。綜合利用規(guī)劃作為總體層面的專項規(guī)劃，并不能直接指導實施，需要通過控規(guī)來進一步落實規(guī)劃內容，進而指導建設。目前，安徽省已開展安慶市白澤單元地下空間暨人防工程規(guī)劃試點，建議在試點基礎上，全面開展地下空間暨人防工程單元規(guī)劃或單元層面控制性詳細規(guī)劃的編制，構建完善的綜合利用規(guī)劃編制體系，充分保障規(guī)劃內容落地實施。

強化法規(guī)政策保障。綜合利用規(guī)劃雖然對人員掩蔽工程在單元層面和街坊層面都提出了達標建設規(guī)模要求，但達標之后易地建設缺乏法規(guī)政策支撐，導致實際人防工程建設仍按結建標準進行。為了避免與現行法規(guī)政策沖突，規(guī)劃亦難明確達標以后是否可以易地建設。

建議安徽省在人防工程易地建設方面制定相應的法規(guī)政策，明晰人防工程易地建設條件，比如：“所在控制性詳細規(guī)劃確定的街坊內現狀人防工程已達到綜合利用規(guī)劃指標要求的可以易地建設”等，避免“應建必建”模式導致的空間分布不均和建設過多造成資源浪費，通過法規(guī)政策進一步保障規(guī)劃內容落實。

3.2 結論

加強地下空間與人防工程融合建設、實現融合發(fā)展是未來發(fā)展趨勢，規(guī)劃作為實現融合發(fā)展的重要抓手，發(fā)揮著源頭統(tǒng)籌和管控引導的作用。本文從綜合利用規(guī)劃組織編制、規(guī)劃編制方法、法規(guī)政策保障三方面進行了論述，結合安徽省各城市綜合利用規(guī)劃編制實踐，重點探討地下空間暨人防工程綜合利用規(guī)劃實現路徑和規(guī)劃編制方法，明晰綜合利用規(guī)劃編制重點和難點，提出綜合利用思路和模式，構建完整的內容框架體系。安徽省作為全國層面地下空間暨人防工程兩規(guī)融合編制試點省份之一，實踐經驗為下一步全國其他省份綜合利用規(guī)劃編制和推廣提供經驗借鑒。