編者按

我國城鎮(zhèn)住房制度改革從1978年鄧小平同志第一次發(fā)表相關(guān)講話開始，至今已經(jīng)40余年。40多年來，我國住房制度改革不斷探索、深化，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展也極大地改善了人民群眾居住條件，推動了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民家庭財產(chǎn)的增加。1978-1991年是住房制度改革的發(fā)端，改革開放的一大經(jīng)驗(yàn)就是試點(diǎn)，摸著石頭過河，房改同樣是從試點(diǎn)探索開始的?？堤戾\老同志是那個時代的親歷者和參與者，在不同崗位上見證、推動我國住房制度改革發(fā)展，長期以來一直觀察、思考著住房制度改革和房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展，跟隨他回望住房制度改革發(fā)端的那段燃情歲月，有助于我們認(rèn)清我國住房制度改革歷程及軌跡，更好地推進(jìn)住房制度改革。

摘要：我國住房制度改革，自1978年9月鄧小平同志提出解決城市住房問題以后，中央領(lǐng)導(dǎo)同志重視人民群眾的住房問題，在部署加強(qiáng)住宅建設(shè)的同時，推動了住房制度改革工作，在理論和實(shí)踐上進(jìn)行探索，開展調(diào)查研究，采取一系列措施，具體指導(dǎo)，推動住房制度改革不斷發(fā)展。

關(guān)鍵詞：住房制度改革;住宅建設(shè);住房問題

中圖分類號：F293.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1（）01-9138-（ 2020）05-0016-27

收稿日期：2020-04-20

我國城鎮(zhèn)住房制度改革從1978年鄧小平同志第一次發(fā)表相關(guān)講話開始，已經(jīng)40余年。其中1978-1991年的14年間，屬于住房制度改革的起步階段，在今天看來，屬于摸著石頭過河，至關(guān)重要，意義非凡。筆者作為見證者與親歷者，對住房制度改革的發(fā)展過程、相關(guān)背景等，予以簡要梳理，以期讓讀者全面了解那個時期住房制度改革進(jìn)程。當(dāng)然，每個階段后的簡單分析屬于個人認(rèn)識，不妥之處謹(jǐn)作參考。

1978-1991年，住房制度改革大體上分為五個階段。

1 探索實(shí)驗(yàn)階段（1978-1982年）

1978年9月7-13日國家基本建設(shè)委員會召開全國第一次城市住宅建設(shè)工作會議，會議期間向鄧小平同志匯報，鄧小平提出：“解決住房問題的路子，能不能寬一些？比如：允許個人建房或者住建公助，分期付款，把個人手里的錢動員出來，國家解決材料，這方面潛力不小”，并指出要從各方面研究這個問題。

這次會后，1978年10月19日國務(wù)院以222號文件批轉(zhuǎn)國家建委關(guān)于加快城市住宅建設(shè)的報告，指出城市住房存在的問題是：（l）平均居住水平低，城市人均3.6平方米，比解放初期4.5平方米還低。（2）缺房戶數(shù)量多，全國323萬戶，占17%。（3）危房棚戶改造慢。提出解決住房問題的7年規(guī)劃，鄧小平同志要求1985年城市人均居住面積達(dá)到5平方米，只能高，不能低。住宅建設(shè)要發(fā)揮國家、地方、企業(yè)和個人的四個積極性。

1979年國家城建總局從國家補(bǔ)助住宅建設(shè)的資金中，撥給陜西、廣西一部分資金，建設(shè)住宅出售給個人。在西安、南寧、桂林、柳州、梧州等城市試點(diǎn)，辦法基本上是全價出售。

《紅旗》雜志1980年第2期發(fā)表了蘇星同志的文章《怎樣使住宅問題解決得快些？》，文章從住宅不足說起，分析了住宅緊張的原因，提出住宅的性質(zhì)是商品，可以私有，要在發(fā)展生產(chǎn)，增加工資基礎(chǔ)上調(diào)整房租，促進(jìn)買房。早在1957年底的《學(xué)習(xí)》雜志上，蘇星同志就發(fā)表過《論房租和住宅問題》的文章，談到城市住宅不足，人口增長過快，大量建房有困難，如果房租問題處理好會逐步解決，住宅是商品形式，房租過低不合理，要調(diào)整房租，房租要和勞動消耗接近。

此后，社會上的一些報刊開展了住宅問題的討論。

1980年3月，國家城建總局召開了全國城市房產(chǎn)住宅工作會議。5月，同家建委以219號文件轉(zhuǎn)發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)住宅建設(shè)工作的意見。提出加強(qiáng)住宅建設(shè)的意見，要廣開門路，加快住宅建設(shè)，組織私人建房，試行住宅出售，指m現(xiàn)有公房是一筆巨大財富，要管理好。

4月，國家建委召開了全國基本建設(shè)工作會議，會議期間向鄧小平同志匯報后，鄧小平同志專門談了住房問題（見1984年5月15日《人民日報》），主要內(nèi)容有四點(diǎn)：（1）要研究城市住房政策，城市住房可以買或建。舊房也可賣，分期付款。（2）要逐步提高房租（解決租售比價問題），使人們感到買房合算。提高房租，職工要給補(bǔ)貼。（3）住房地點(diǎn)不同，房租可以不同。（4）農(nóng)村要發(fā)展樓房，不能總建平房。

在全國基本建設(shè)工作會議上，國家計委副主任李人俊提出住宅商品化的意見，建設(shè)住宅向個人出售，用國家補(bǔ)貼和分期付款相結(jié)合的辦法。

5月，在全國建工局長會議上，建工總局局長肖桐提出：房屋建筑向商品化發(fā)展，首先是住宅，建房出售交鑰匙的辦法?！度嗣袢請蟆?月21日報道說，住宅實(shí)行商品化?！段膮R報》報道標(biāo)題是《住宅逐步實(shí)行商品化》。這是從建筑生產(chǎn)角度上提出的，要改變傳統(tǒng)的加工生產(chǎn)辦法。

6月22日，中共中央和國務(wù)院以中發(fā)72號文件批轉(zhuǎn)國家建委黨組全國基本建設(shè)工作會議匯報提綱，提出在壓縮基建規(guī)模的同時，要加快城市住宅建設(shè)，除發(fā)揮四個積極性外，要調(diào)動私人建房、買房積極性，國家建設(shè)住宅向個人出售。

5月，城建總局房產(chǎn)住宅局在重慶市召開17個城市房屋租金調(diào)研會，討論改革低租金問題。

8月，房產(chǎn)住宅局組織上海、天津、重慶、濟(jì)南、無錫、合肥、丹東7個城市參加的房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)理論研究班，分頭研究，定期集中，活動到12月底，寫出了四篇論文，發(fā)表在《房產(chǎn)通訊》（后更名《中國房地產(chǎn)》）雜志上。

10月，城建總局以33號文件下達(dá)了1980-1985年科研課題，其中一項(xiàng)為組織9個城市研究房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)理論，找出盡快解決城市住宅問題的途徑，由天津房地局負(fù)責(zé)組織。

10月13日《北京日報》刊載了署名任計的文章，標(biāo)題是《實(shí)現(xiàn)住宅商品化與累進(jìn)房租制》，提出不改變低房租住宅問題就不好解決，大量暗貼不合理，提高房租要提高工資，提高工資有困難，應(yīng)實(shí)行累進(jìn)房租制。后經(jīng)了解任計是人民大學(xué)副校長李震中筆名。

11月，城建總局和全國總工會在福州召開了城鎮(zhèn)職工建房和向個人出售住宅經(jīng)驗(yàn)交流會。1981年4月國務(wù)院辦公廳以33號文轉(zhuǎn)發(fā)了報告。報告中說1979年城市個人建房只占2.8%，明確住房售價只包括土建造價，其他由政府統(tǒng)籌，分期付款最長20年，一次交款優(yōu)惠20%。

1981年4月22日，房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究9城市在天津開會，確定了工作計劃，從1982年起每年開年會一次。并于8-9月在津舉辦學(xué)習(xí)班一個半月。

10月9日，時任國務(wù)院總理及萬里、余秋里、姚依林等聽取國家建委韓光、彭敏匯報時講話，提出用3個1/3辦法出售住宅。國家建房每年拿108億元，收回1/3、約30億元。

12月24日，在天津房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究會成立會上于光遠(yuǎn)作了關(guān)于房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的報告。此前，在1981年1月第一期《房產(chǎn)通訊》（現(xiàn)《中國房地產(chǎn)》）發(fā)表了于光遠(yuǎn)的文章《談?wù)劤鞘凶≌瑔栴}》。

1982年1月13-15日，時任國務(wù)院總理視察常州時提出工廠建住宅，工人出1/3，其余工廠補(bǔ)貼。

2月13日，時任國務(wù)院總理在人民銀行楊梅屏來信上批示：城市住房出售問題，要選擇幾個城市打開局面，摸出經(jīng)驗(yàn)（即3個1/3辦法）。

3月15-17日，國家建委城建總局召開住宅出售試點(diǎn)座談會，在常州、鄭州、沙市、四平4個城市住宅補(bǔ)貼出售試點(diǎn)。國務(wù)院在4月17日給城建總局的回復(fù)函，關(guān)于城市出售住宅試點(diǎn)問題，指出是一項(xiàng)有重大意義的改革。

3月，《房產(chǎn)通訊》（現(xiàn)《中國房地產(chǎn)》）雜志發(fā)表蘇星文章《城市住宅的幾個理論問題》是經(jīng)過兩年時間的討論后，他對一些問題的看法，住宅是商品，住房不能作為福利事業(yè)，要多種途徑解決住宅問題，要發(fā)揮四個積極性。

4月，9城市在武漢召開城市房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究年會，這是新中國以來第一次開這樣的會，年會收到論文17篇，對住宅商品屬性的看法多數(shù)一致，因已有上海、吉林、天津、武漢4城市建立了房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會。會議提出建立全國性房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會。

1982年全國向個人補(bǔ)貼出售住宅的有23個省市，共售出住宅36.59萬平方米。

這一階段是在真理討論之后，黨的十一屆三中全會解放思想實(shí)事求是的路線指引下，城市住房問題成為重大社會問題，因而引起重視，積極研究解決這個問題。

（1）從30年特別是文革10年的實(shí)踐中，感到現(xiàn)行住房制度存在嚴(yán)重弊端，沒有出路必須改革。

（2）在工作中，黨和政府是從解決群眾住房問題來考慮的;建筑業(yè)是從發(fā)展建筑生產(chǎn)力考慮的;房管部門是從經(jīng)營管理問題如何改革房租來考慮的。綜合起來包括住房的生產(chǎn)、分配和流通幾個方面。

（3）理論研究的興起比較突出，是由社會上住房問題的應(yīng)用理論開始的。體現(xiàn)了理論和實(shí)踐相結(jié)合，幾位經(jīng)濟(jì)學(xué)家起了帶頭作用，討論的范圍比較廣泛，是群眾性的，很多報刊參加討論在社會上影響大。經(jīng)過爭論對住宅商品屬性的認(rèn)識基本上統(tǒng)一起來，明確了改革的理論依據(jù)，指導(dǎo)作用明顯，實(shí)際工作者學(xué)習(xí)理論、研究理論建立了群眾團(tuán)體，同時聯(lián)系到研究基礎(chǔ)理論，建立房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科等。

（4）在改革的方針政策上，基本上統(tǒng)一到住房商品化的目標(biāo)上，按價值規(guī)律辦事，向商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展。解決住房問題的基本原則是發(fā)揮四個積極性，特別是個人的積極性。

（5）在工作上，是從建設(shè)住宅補(bǔ)貼出售和組織個人建造住宅兩個方面進(jìn)行探索的。3個1/3補(bǔ)貼出售辦法，從1982年3月試點(diǎn)，是試驗(yàn)性的，個人建房也只是個開始，都是局部性的，至當(dāng)年年底效果尚不明顯。

2 調(diào)查研究階段（1983-1985年）

1983年2月，建設(shè)部召開住宅出售試點(diǎn)四個建設(shè)和房地產(chǎn)管理改革座談會，決定組織三個改革專題調(diào)研，其中一個是租金改革調(diào)研工作，由天津牽頭，廣州、哈爾濱、吉林、福州參加，對18個城市進(jìn)行調(diào)查。

5月3日，時任國務(wù)院總理聽取工交各部關(guān)于建筑業(yè)改革的匯報，說行得通的有兩條：一是拿一部分房賣;二是實(shí)行議價房租。

5月，第二次房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究年會在成都召開，18個城市參加，收到28篇論文，會上對住宅屬性問題爭論激烈，絕大多數(shù)同志認(rèn)為是商品屬性，會議發(fā)布了一個關(guān)于城市住宅屬性的文件。

5月，國務(wù)院以國函109號批準(zhǔn)頒布《城鎮(zhèn)個人建造住宅管理辦法》，其中對自籌自建形式不再推行。

6月，建設(shè)部在南陽召開城鎮(zhèn)個人建造住宅現(xiàn)場會。

7月5日，負(fù)責(zé)租金改革調(diào)研的5個城市在哈爾濱市集中，整理匯總調(diào)查研究。

7月20-25日，房租改革理論研討會在吉林市召開，有16個城市參加，討論了四個課題：理論房租的構(gòu)成因素;社會主義條件下確定房租政策的依據(jù);在房產(chǎn)經(jīng)營中如何運(yùn)用杠桿，發(fā)揮價值規(guī)律作用;租金改革的指導(dǎo)思想和基本原則。

9月17-18日，《中國房地產(chǎn)》編輯部在北京召開房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)體制改革座談會，蘇星、李震中、馬賓等專家參加，一致認(rèn)為房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)必須改革。

11月3日，國家體改委發(fā)出了《城市住宅經(jīng)濟(jì)體制存在的問題和改革意見》專題簡報。

12月15日，國務(wù)院發(fā)布193號文件《關(guān)于嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)住宅標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，將住宅分為四類控制標(biāo)準(zhǔn)- 45平方米、50平方米、70平方米、90平方米，即分配控制標(biāo)準(zhǔn)。

12月，國務(wù)院發(fā)布《城市私有房屋管理?xiàng)l例》。

12月，中國城市住宅問題研究會在北京成立，同時討論了住房制度改革問題。住宅建設(shè)自1978年以來，充分發(fā)揮了企業(yè)積極性，建設(shè)住宅較多，也動用了其他一些資金，經(jīng)過5年，至1983年原定7年規(guī)劃提前完成，全國人均居住面積已達(dá)到5平方米。

1984年2月，中央書記處111-112次會議決定：關(guān)于逐步推行住房商品化，請建設(shè)部會同有關(guān)部門研究提出具體意見。之后，建設(shè)部下達(dá)了住房商品化課題，并提出討論稿，發(fā)各省市征求意見。

2月21日，時任國務(wù)院總理在住宅補(bǔ)貼出售4個城市經(jīng)驗(yàn)材料上批示：應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推廣、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善。

2月22-26日，建設(shè)部住宅局在天津召開城市房屋租金改革工作座談會，有18個城市參加。即由天津牽頭的調(diào)查研究，經(jīng)過一年工作，提出綜合材料，城市房租存在的問題是：①房租水平低;②租金結(jié)構(gòu)亂;③管理方法亂。并提出改革的具體意見。會議決定由住宅局成立租金改革測算研究小組，在40個城市中再進(jìn)行調(diào)查，5月在濟(jì)南開會研究。

5月15日，時任國務(wù)院總理在全國人大六屆二次政府工作報告中提出：城市住宅建設(shè)要進(jìn)一步推行商品化試點(diǎn)，開展房地產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)。這是中央領(lǐng)導(dǎo)第一次公開提出商品化。

8月，城市房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究第3次年會在哈爾濱召開。有28個城市參加，收到論文36篇，中心議題是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)體制改革。會議分析了房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)體制存在的問題和原因，提出改革的途徑是：①將住宅單一全民所有制改革為多種經(jīng)濟(jì)形式;②變管理型為經(jīng)營型搞活房產(chǎn)地經(jīng)濟(jì);③變政企不分為政企分設(shè)。

9月，國務(wù)院發(fā)布123號文件《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，第4條規(guī)定建立城市綜合開發(fā)公司;第14條規(guī)定推進(jìn)住宅商品化，采取全價出售、補(bǔ)貼出售或議價出租的辦法。

9月22日，田紀(jì)云聽取建設(shè)部關(guān)于房租改革的匯報。

10月11日，國務(wù)院140號文件批轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于擴(kuò)大城市公有住宅補(bǔ)貼出售試點(diǎn)的報告》。

10月20日，中國共產(chǎn)黨十二屆三中全會一致通過了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。

11月，中國城市住宅問題研究會在安徽屯溪召開年會，討論房改問題。

1985年1月16日下午，國務(wù)院討論“七五”計劃，時任國務(wù)院總理說：住房是個大政策，原來想往后放，但對兩方面不利：一是建筑業(yè)、建材業(yè);二是改變消費(fèi)結(jié)構(gòu)。是不是可以早點(diǎn)解決，實(shí)行住房商品化，最大的障礙是低房租，要研究租金改革，建立個小組，春節(jié)后拿出方案，先試點(diǎn)。

1月22日，國務(wù)院召開會議，副秘書長李灝主持：

①建立了租金改革領(lǐng)導(dǎo)小組13人組成，有關(guān)部門的司局長，組長為建設(shè)部長芮杏文（第一任）并召開了第一次會議。

②同時邀請理論界32人討論房租改革問題，有于光遠(yuǎn)、蘇星、李震中等發(fā)言。

1月24日，租金改革工作班子集中辦公。

1月31-2月1日，租改領(lǐng)導(dǎo)小組召開第二次會議，芮杏文主持，討論了租金改革的四個方案，決定上報1-3個方案，并確定了改革試點(diǎn)的8個城市，第一批錦州、邢臺、鎮(zhèn)江、佛山，第二批石家莊、武漢、重慶、蘭州。因方案未定，故未進(jìn)行。

2月14日，時任國務(wù)院總理在全國省長會議上講話，第13條專講住房改革問題，說改革勢在必行，要把住宅出售和房租改革結(jié)合起來。

3月5日，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組開會，討論消費(fèi)問題，時任國務(wù)院總理講：房改今年試點(diǎn)，明年推開。

3月9日下午，時任國務(wù)院總理聽取建設(shè)部匯報住房改革的幾個方案，說改革房租國家不拿錢，暗貼變明貼，發(fā)住宅券，住房超標(biāo)的要多拿錢，舊房出售要優(yōu)惠，房價不宜太低，3個1/3辦法不行，還是全價賣房，分期付款，提供貸款，要求快一點(diǎn)拿出辦法。

3月21日，時任國務(wù)院總理在石家莊視察時講話，消費(fèi)結(jié)構(gòu)很不合理，城市是住房問題最困難，農(nóng)村是計劃生育最難，到了不改不行的程度，既要提高房租，又不一下子過多提高工資，又不增加職工負(fù)擔(dān)，今年研究方案試點(diǎn)，明年積極推進(jìn)住房商品化改革。

4月20日，時任國務(wù)院總理在武漢視察時講話，指出消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，有錢不買房子，買家用電器熱。

4月底，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組開會，研究改革方案。

5月，召開試點(diǎn)城市座談會討論方案。

7月，在大連召開會議，討論住房商品化方案。

7月，召開8個試點(diǎn)城市會議研究方案，會后報國務(wù)院審批。國務(wù)院認(rèn)為這個方案步子小，未從實(shí)物分配轉(zhuǎn)向貨幣分配，未和工資掛鉤，仍保留按等級分房辦法，故未批。

7月17日，時任國務(wù)院總理聽取房改領(lǐng)導(dǎo)小組匯報方案。

8月12日，時任國務(wù)院總理在上海視察，讓上海搞一個房租補(bǔ)貼辦法，在標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的補(bǔ)，超過標(biāo)準(zhǔn)部分不補(bǔ)。

8月，體改委、建設(shè)部修改方案上報國務(wù)院。

9月23日，中央“七五”計劃建議提出，必須盡快提出一套比較成熟的辦法，使住宅商品化這項(xiàng)重大改革逐步付諸實(shí)施。

10月5-9日，召開8個試點(diǎn)城市會議，研究即將上報的改革方案。

10月20日，中國城市住宅問題研究會在山西大同召開年會討論房改問題。

12月，天津房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究會開會，蘇星同志作了《怎樣認(rèn)識城市住宅商品化》的報告。

到1985年底，有90多個城市和40多個縣鎮(zhèn)共出售住宅146.95萬平方米，收回資金24522.9萬元，其中補(bǔ)貼出售的占44.9%。

這一階段理論研究比較深入廣泛，在較大范圍展開討論，涉及到一些主要問題，如租金理論問題、經(jīng)濟(jì)體制和管理體制問題等，在實(shí)際工作上比較全面地開展了專題調(diào)研測算活動，開始進(jìn)入實(shí)踐，并注意立法。

（1）住房制度改革提到日程，建立了房改領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，比較系統(tǒng)地研究制度方案，多次討論，反復(fù)修改。住房商品化的政策已經(jīng)確定，方案雖未定局，但改革的路子基本上是從個人買房和提高租金兩方面進(jìn)行，將二者結(jié)合到一起，提租、賣房，新房新制度，超標(biāo)加租等，對改革進(jìn)程起到推動作用。

（2）出售住宅經(jīng)過擴(kuò)大試點(diǎn)已經(jīng)認(rèn)識到：①必須實(shí)現(xiàn)資金的良性循環(huán)。售價過低，補(bǔ)貼過多，比低租分配國家負(fù)擔(dān)還重，國家和企業(yè)負(fù)擔(dān)不了難以為繼;②企業(yè)將房賣給職工補(bǔ)貼過多，企業(yè)減少了固定資產(chǎn)不能提折舊，不愿意搞;③職工感到面上仍是低租無償分配，買房不合算，不能體現(xiàn)商品化的原則。

（3）認(rèn)識到住房改革的地位應(yīng)向前放，改變消費(fèi)結(jié)構(gòu)問題。認(rèn)識到租和售的關(guān)系問題，低租制不改革不愿買房，必須提租促售，同時解決租售比價關(guān)系問題。

3 改革試點(diǎn)階段（1986-1987年）

1986年元旦，時任國務(wù)院總理在唐山視察時提出住房制度改革實(shí)行提租增資辦法，一手發(fā)出去，一手收回來，鼓勵買房，推動商品化，由唐山試點(diǎn)。

1月6日，時任國務(wù)院總理召開住房制度改革會議，提出新想法：提租增資。房租提的高一點(diǎn)，感到買房合算，賣房是目的，售價不能太低，不能賤賣。四平市用3個1/3辦法把房都賣了。房改銀行是重要工具，開始時財政得拿點(diǎn)錢，城市只能分批搞，新房全部出售，企業(yè)進(jìn)成本減稅利，改革方案要促進(jìn)商品化，這是一項(xiàng)大的改革，領(lǐng)導(dǎo)小組由體改委牽頭。

按照這次會議決定，領(lǐng)導(dǎo)小組組長調(diào)整為體改委主任安志文（第二任），副組長儲傳亨、高尚全。決定國務(wù)院成立房改辦，集中了有關(guān)部門的工作人員，到各地了解房改情況。

2月，國務(wù)院房改辦開會，確定煙臺、蚌埠、常州、唐山、江門5個城市搞房改試點(diǎn)，實(shí)行提租增資辦法。

3月1日，建設(shè)部發(fā)出94號文件，城鎮(zhèn)公房補(bǔ)助出售試點(diǎn)問題的通知。補(bǔ)貼出售有四方面的問題：①補(bǔ)貼偏多、售價較低，國家負(fù)擔(dān)未減輕;②個人拿2000元取得50平方米產(chǎn)權(quán)，企業(yè)無積極性;③低租制存在不愿買房;④解決不了無力建房單位的問題。決定：①今后出售公房原則上全價出售;②對低收入者可以補(bǔ)貼;③臨建房、近期改造的房、長期保護(hù)的房不出售。制止賤價出售舊房;④嚴(yán)格防止不正之風(fēng)。補(bǔ)貼出售三個1/3辦法停止執(zhí)行。

3月25日，時任國務(wù)院總理在全國人大六屆四次會上“七五”計劃報告中提出“要結(jié)合工資調(diào)整，研究確定合理的房租和住房銷售價格，以利于逐步推行住房商品化”。

4月，中國城市住宅問題研究會房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)委員會組織房改調(diào)研，有10個城市12人參加，分兩個小組，調(diào)查石家莊、邢臺、唐山、錦州、鎮(zhèn)江、武漢、佛山、重慶、蘭州9個城市。之后，于8月19-23日在承德召開了研討會。

7月25日，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組開會，研究提租增資方案。

9月1日，中國城市住宅問題研究會在蘭州召開年會，討論房改問題。

9月4日，10月11日，時任國務(wù)院總理聽取煙臺房改情況匯報。

9月11日，國務(wù)院召開房改領(lǐng)導(dǎo)小組會議，研究房改方案，要求次年出臺。

9月12日，國務(wù)院房改辦召開4個房改試點(diǎn)城市會議。

10月11日下午，國務(wù)院及有關(guān)部門討論煙臺房改方案。10月23日發(fā)出107號文件，會議紀(jì)要。

10月21日，國務(wù)院房改辦在煙臺召開5個試點(diǎn)城市會議，部署工作。11月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出91號文件會議紀(jì)要。

11月21-23日，國務(wù)院房改辦在石家莊召開8個試點(diǎn)城市會議，京、津、滬、沈陽、南平5城市列席。

1987年1月，煙臺房改開始模擬運(yùn)轉(zhuǎn)。

3月，唐山房改在14個企業(yè)開始模擬運(yùn)轉(zhuǎn)。

4月，蚌埠房改開始模擬運(yùn)轉(zhuǎn)。

3月25日-4月，中國城市住宅問題研究會房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)委員會組織房改調(diào)研，去煙臺、蚌埠、唐山、常州、沈陽、重慶、佛山7個城市。5月13日在濟(jì)南召開的華東地區(qū)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研討會上討論。

4月，國務(wù)院秘書長陳俊生帶隊(duì)到煙臺、蚌埠、常州、沈陽4個城市對房改進(jìn)行調(diào)查。5月4日，給時任國務(wù)院總理寫了房改調(diào)查匯報（41號文件）。

5月23日，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組開會，研究試點(diǎn)問題。

6月，國務(wù)院調(diào)整房改領(lǐng)導(dǎo)小組成員，陳俊生擔(dān)任組長（第三任），成員由有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)組成。確定煙臺、蚌埠、常州、唐山、沈陽5個城市為第一批試點(diǎn)。1985年確定的兩批8個城市，加上廈門、南平、江門、石河子共12個城市為第二批試點(diǎn)，兩批共17個城市，涉及到11個省和自治區(qū)。

6月29-30日，國家體改委、房改辦、人民銀行召開煙臺蚌埠開會，成立住房儲蓄銀行問題。

7月4日，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組召開第三次會議。

7月9-11日，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組在北京召開城鎮(zhèn)住房制度改革試點(diǎn)工作座談會，陳俊生主持，有17個試點(diǎn)城市參加，討論住房制度改革的基本原則和政策，研究了試點(diǎn)城市的改革方案，部署了擴(kuò)大試點(diǎn)工作。這次會議為全面房改打下了基礎(chǔ)。國務(wù)院辦公廳于8月7日以46號文件發(fā)出了座談會會議紀(jì)要。

7月10日，國務(wù)院以122號文件批準(zhǔn)煙臺房改由8月1日正式出臺。作法是：提租發(fā)券，空轉(zhuǎn)起步，減免補(bǔ)助，鼓勵買房，理順資金，租金提到1.28元/平方米，房貼發(fā)23.5%。這是全國第一個房改出臺的城市。

8月3日，人民日報評論員文章《把住房制度改革擺到重要位置》。

9月1日，沈陽房改第一批試點(diǎn)兩個企業(yè)（東北制藥和新陽機(jī)器公司）出臺，作法是：從企業(yè)突破，空轉(zhuǎn)起步，分批漸進(jìn)就位。房租提到1.30-1.40元/平方米，房貼發(fā)22%-24%。

10月4日，國務(wù)院以164號文件批準(zhǔn)蚌埠房改10月正式出臺，做法是：提租發(fā)券，空轉(zhuǎn)起步，滾動前進(jìn)。房租提到1.18元/平方米，房貼發(fā)21%。

10月25日，中國共產(chǎn)黨十三大會議上時任國務(wù)院總理在報告提出：以積極推選住宅商品化及契機(jī)，大力發(fā)展建筑業(yè)、住宅逐步成為國民經(jīng)濟(jì)的一大支柱。

8月25日上午，陳俊生召開會議研究煙臺l蚌埠成立住宅銀行問題。9月16日，發(fā)出392號會議紀(jì)要。10月29日、12月8日，中國人民銀行批準(zhǔn)成立煙臺、蚌埠住房儲蓄銀行。

12月21日上午，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組開會。陳俊生作了房改工作匯報，時任國務(wù)院總理講了話。

12月16-22日，中國城市住宅問題研究會在福州和湘潭二地分別召開年會。

這一階段加強(qiáng)房改的領(lǐng)導(dǎo)，提高了組成規(guī)格，以部委領(lǐng)導(dǎo)為成員，成立了專門班子。在理論研究上涉及較深，改革的辦法有發(fā)展，改革進(jìn)入實(shí)踐階段。

（1）房改確定了提租增資的原則，逐步完善，涉及到了配套各方面，初步確定了改革方案。

（2）改革進(jìn)入實(shí)踐，加快了步伐，煙臺、蚌埠、唐山進(jìn)行調(diào)查測算，模擬運(yùn)轉(zhuǎn)，并有煙臺、蚌埠、沈陽三市正式出臺。

（3）城鎮(zhèn)住房制度改革試點(diǎn)工作座談會初步形成一個完整方案，方針政策明確，涉及配套各方，解決一些配套問題，為全面改革打下基礎(chǔ)。

（4）理論研究上逐步深入，為目標(biāo)模式、改革目的、資金轉(zhuǎn)化、配套改革、經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化，制約條件、步伐、范圍等。

（5）城鎮(zhèn)住房制度改革試點(diǎn)工作座談會的不足之處：①以能否賣出房子作為衡量改革成敗的標(biāo)志;②只提發(fā)券，未提如何與工資結(jié)合;③財政關(guān)系如何調(diào)整、信貸資金來源與住宅建設(shè)配套資金來源未落實(shí);④住私房的職工不參加改革。

4 全面部署及變化階段（1988-1990年）

1988年1月15-18日，國務(wù)院召開了全國住房制度改革工作會議，對全國房改工作作了部署，要求用三年時間全面鋪開。

2月，國務(wù)院發(fā)出11號文件《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案的通知》和國務(wù)院辦公廳13號文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組鼓勵職工購買公有1日住房意見的通知》。

隨后，有一些城市房改出臺。

3月，唐山房改出臺，做法是：提租補(bǔ)貼、勞人結(jié)合、建立基金、分步實(shí)轉(zhuǎn)。房租提到1.08元/平方米，房貼發(fā)24%。三年分三步到位。

3月31日重慶房改出臺，作法是：定比補(bǔ)貼、提高房租、理順渠道、建立基金。房租提到1.35元/平方米，房貼發(fā)25%。上半年試點(diǎn)，下半年推開。

4月9日，國務(wù)院房改辦發(fā)出1號函，防止賤價賣房的通知。

4月，佛山房改出臺，作法是：全面規(guī)劃、小步密走、逐年提租、發(fā)給補(bǔ)貼。房租每年增0.10元/平方米，房貼發(fā)2.5%。以后逐年增加。原訂八年八步到位，1989年改為三年三步到位。

3月2-15日，國務(wù)院房改辦在哈爾濱、南寧、成都三市舉辦房改培訓(xùn)班。

3月25日，李鵬代總理在全國人大七屆一次會報告中提出：加快城鎮(zhèn)特別是大中城市住房制度的改革，逐步實(shí)現(xiàn)住房商品化……分段分批推進(jìn)這次改革。

在全國會議后，各地都在貫徹會議精神，建立機(jī)構(gòu)、調(diào)查測量，制定方案等進(jìn)行各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

6月8日，建設(shè)部發(fā)出70號文件，制止賤價出售公有住房的緊急通知。主要是發(fā)現(xiàn)有的地方借房改之機(jī)賤價出售公房。提出：①公房一律全價出售，停止補(bǔ)貼出售和有限產(chǎn)權(quán)出售;②按標(biāo)準(zhǔn)價和重置價格成新折扣，舊房每平方米不低于120元;③售房價格要經(jīng)省政府批準(zhǔn)。

6月11日，國務(wù)院副秘書長白美清召集建設(shè)部、財政部、人民銀行、國務(wù)院房改辦開會，研究出售公房回收資金管理問題。

6月22-24日，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組召開煙臺、蚌埠、唐山、沈陽、常州等城市房改座談會，要求搞好房改以推動全國房改工作。

6月25日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出26號文件，調(diào)整房改領(lǐng)導(dǎo)小組成員，林漢雄任組長（第4任），副組長儲傳亨、高尚會、席清華、劉明璞。

7月，建設(shè)部在廣州召開城建工作會議，提出房改配套的六個辦法在會上討論。

在此期間，中央分工由丁關(guān)根抓房改。

北京市房改下半年只在單位產(chǎn)中進(jìn)行，第一批8個單位有四種形式：①向職工優(yōu)惠售房;②市場價社會售房;③組織住房合作社;④組織售房改建合作社。

7月25-8月6日，中央在北戴河開會研究配合物價、工資改革，加快公房出售，將房貼理人工資問題共解決。

8月，國內(nèi)出現(xiàn)物價上漲和通貨膨脹局面，加以價格闖關(guān)失敗，經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化。

8月28日，確立了房改以私有化為核心的新思路后，確定了房改推進(jìn)住房私有化的方針，要求以出售公有住房為突破口，回籠貨幣，作為治理通貨膨脹的措施。

9月3日，國務(wù)院房改辦召開新聞單位會議，宣傳住房私有化，推動出售公房，推廣遼寧錦縣房改經(jīng)驗(yàn)。

9月4日，人民日報報道了遼寧錦縣房改，有公房20萬平方米，3個月出售19.2萬平方米，占96%，回收1000多萬元，先賣后租，租改息，估價后按8.4厘交房租。同時刊發(fā)了評論員文章，標(biāo)題是逐步推進(jìn)住房私有化。

9月26日，中國共產(chǎn)黨召開十三屆三中全會，會議報告提出：加快出售公房，逐步實(shí)現(xiàn)住房私有化，堅(jiān)持?jǐn)?shù)年，有可能收回一批巨額資金，并有力地促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。

在這種情況下，房改原來規(guī)定的補(bǔ)貼售房改為優(yōu)惠售房。一些城市特別是縣鎮(zhèn)房改以優(yōu)惠價格出售公房為主要內(nèi)容，有的地方將公房全部賣掉。上海售房20戶，平均每平方米180元，因售后不發(fā)房貼引起糾紛。

10月1日，深圳房改出臺，主要是在行政事業(yè)單位進(jìn)行提租增資，實(shí)施一步到位。

10月17日，丁關(guān)根在房改領(lǐng)導(dǎo)小組會上講話，推進(jìn)住房私有化，出售公房。

11月1日，煙臺房改由空轉(zhuǎn)進(jìn)入實(shí)轉(zhuǎn)。房租1.28元/平方米，房貼發(fā)23.5%。

1988年房改出臺城市，都是原定的試點(diǎn)城市，多數(shù)城市都在進(jìn)行調(diào)查測算準(zhǔn)備工作。在這個過程中，國務(wù)院房改辦發(fā)現(xiàn)，有的城市出售公房售價過低，予以制止。

12月5日，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組和建設(shè)部聯(lián)合發(fā)出373號文件，加強(qiáng)出售公房的價格管理，建立評估機(jī)構(gòu)，出售公房要進(jìn)行專業(yè)價格評估，并報房管部門和房改辦審批。

1989年1月4日，國務(wù)院辦公廳通知各地，出售公房的回收款凍結(jié)三年。在這種情況下，賣房的少了，特別是企業(yè)不敢賣房了。

2月13日，時任建設(shè)部部長給中央寫了“關(guān)于推進(jìn)住房私有化的一些新想法的報告”。

2月18-20日，國務(wù)院房改辦在天津召開了出售公房價格座談會，研究房價問題，主要是嚴(yán)格控制房價，不能賤賣。

3月11-13日，國務(wù)院房改辦在北京召開全國房改辦主任會議，討論“深化房改的若干規(guī)定18條”（稿）會上對推進(jìn)住房私有化方針，認(rèn)識分歧較大。

3月20日，國務(wù)院總理李鵬在全國人大七屆二次會上報告說，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)居民住房制度的改革。

4-5月，中國城市住宅問題研究會房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)委員會組織房改調(diào)研。

5月12日，國家體改委分配體制司召開專家座談會，反對房改抵制住房私有化，賤價賣房。會后發(fā)出座談?wù)?。自此，國家有關(guān)部門之間對房改方針的分歧公開化了。

7月18日，國務(wù)院決定，由秘書長羅干抓房改工作。

8月9-11日，國務(wù)院房改辦在牡丹江召開房改金融研討會。

8月15日，李鵬總理在國務(wù)院全體會議上講，中國共產(chǎn)黨十三屆四中全會以前正式出臺的各項(xiàng)改革開放措施，凡經(jīng)中央或國務(wù)院討論決定的，要繼續(xù)貫徹執(zhí)行，凡是過去沒有確定全面推廣而進(jìn)行試點(diǎn)的，還可以進(jìn)行試點(diǎn)，如住房制度改革等。這個講話后，有的地方認(rèn)為房改由全面推廣改為試點(diǎn)，可能房改降溫了，政策可能有改變，不敢搞了。

9月14-18日，煙臺、蚌埠、唐山等14個城市在煙臺召開了一個房改研討會，批評抵制住房私有化、折價賣房的錯誤指導(dǎo)方針，會后并發(fā)了紀(jì)要。

10月11-15日，中國城市住宅問題研究會房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)委員會在唐山召開房改研討會。

10月，廣州房改出臺，作法是：賣房起步、分步提租、相應(yīng)發(fā)貼、新房新制度。

這段時間，多數(shù)城市房改只是在少數(shù)單位試點(diǎn)進(jìn)行各種形式的單項(xiàng)改革。

10月10-12日，國務(wù)院房改辦與世界銀行舉辦了一個房改研討會。會后向國務(wù)院匯報時，國務(wù)院秘書長羅干和副秘書長席清華針對存在的分歧進(jìn)行協(xié)調(diào)，并講房改目標(biāo)仍是住房商品化，11號文件基本精神不變，房改要有穩(wěn)定性不能多變等。之后，國務(wù)院房改辦提出房改十六條方針：堅(jiān)定不移、堅(jiān)持不懈、積極穩(wěn)妥、因地制宜。

12月8日，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)出了3號文件，關(guān)于解決房改中發(fā)放住房補(bǔ)貼輻射問題的通知。

1990年3月20日，李鵬總理在七屆三次人代會報告中講，積極穩(wěn)妥地推行住房制度改革。

3月20-22日，國務(wù)院房改辦在鄭州召開新房新制度座談會。

5月1日，發(fā)出2號文件，關(guān)于房改新房新制度的通知并附簡報。

4月14日，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組、國家計委、人民銀行聯(lián)合發(fā)出6號文件，關(guān)于將住房資金劃歸住房儲蓄銀行管理的通知。

5月29-6月1日，國務(wù)院房改辦在湖南衡陽召開縣鎮(zhèn)房改交流會。6月29日，發(fā)出5號文件，關(guān)于縣鎮(zhèn)房改的通知并附簡報。

7月，國務(wù)院房改辦在秦皇島、太原分別召開會議，討論房改配套政策。

8月28日，國務(wù)院準(zhǔn)備發(fā)一個推動房改的文件，發(fā)出討論稿，征求各地意見。

9月2日，李鵬總理在全國工業(yè)生產(chǎn)工作會議上講話：要下決心逐步改變職工住房、養(yǎng)老、待業(yè)、醫(yī)療完全由國家和企業(yè)包下來的作法，持續(xù)推進(jìn)住房制度改革。

9月12-14日，國務(wù)院房改辦在沈陽召開房改政策理論研討會，研討統(tǒng)一理順租金及職工工資中住房費(fèi)用含量問題。論證工資中含住房費(fèi)用占6%-10%，意即在這個幅度內(nèi)可以不發(fā)房貼。

北京市房改第二批擴(kuò)大試點(diǎn)108個單位，100萬平方米，每個區(qū)縣都有試點(diǎn)，有8種形式。

上海市1990年6月提出方案，經(jīng)過多次研究，并交群眾討論方案基本確定。

11月17-19日，國務(wù)院房改辦與人民銀行在呼和浩特召開會議研究房改金融業(yè)務(wù)問題。

1990年以后，各地房改進(jìn)展較前加快。

這一階段房改在全國作了部署，出臺城市漸多，改革深入人心。

（1）在全國部署后，又有一批城市改革出臺，由點(diǎn)及面，不斷擴(kuò)展。有的是原試點(diǎn)城市，有的是新出臺城市。早出臺的城市改革健康發(fā)展，不斷深化，加快步伐，取得效益。進(jìn)行單項(xiàng)改革的城市數(shù)量較多，有200個縣市出售住宅較多。房改人手有提租、售房、新房三種形式，還創(chuàng)造了收保證金的辦法。

（2）實(shí)踐證明11號文件規(guī)定的方針政策原則以及模式，從改革低租金人手，基本上是可行的，可以向良性循環(huán)發(fā)展，改革受到群眾的擁護(hù)。

（3）由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，輕易改變了指導(dǎo)方針，打亂了原來部署，導(dǎo)向錯誤造成混亂，工作無法進(jìn)行，使改革出現(xiàn)觀望停滯的局面約有一年時間（1988年9月至1989年9月）。

（4）推進(jìn)住房私有化時，有的地方賤價賣房，造成不良影響，也造成一定損失。

（5）實(shí)踐再次證明，低租金不改革，群眾感到買房不合算，房子售不出去，賣了也要退，不賣房不提租行不通。

（6）實(shí)踐也反映出11號文件的不足之處，如目的不明確，主要為賣房，對復(fù)雜性估計不足，急于求成，與現(xiàn)實(shí)結(jié)合不夠，關(guān)系未理順，有的政策未落實(shí)，房改未納入國家改革規(guī)劃等。

（7）-些理論問題未搞清，研究滯后，如目標(biāo)模式、指導(dǎo)思想、所有制形式等問題，從領(lǐng)導(dǎo)決策上也暴露出領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識有很大分歧。

（8）實(shí)踐證明，房改必須長遠(yuǎn)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、綜合治理、逐步推動。注意處理好各方面的關(guān)系，如點(diǎn)和面、市區(qū)和郊縣、新房和老房、提租和賣房、解困和超標(biāo)、公房和單位產(chǎn)、公房和私房、新辦法和老辦法，對各類房屋、不同對象都要統(tǒng)籌安排，全面考慮。

5 繼續(xù)發(fā)展階段（1991年及以后）

1991年2月25日，在全國經(jīng)濟(jì)體制改革工作會議上，陳錦華報告中講了房改問題，提出：統(tǒng)一公房租金標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高租金，實(shí)行新房新租，鼓勵職工買房，發(fā)展集資建房等。

3月19日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出19號文件，調(diào)整國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組成員，陳錦華任組長（第五任），副組長侯捷、劉鴻儒、劉明璞，顧問儲傳亨。國務(wù)院房改辦改設(shè)在國家體改委。

3月22日，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組召開會議，研究房改工作及代國務(wù)院起草的通知稿。

4月16日，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)出通知，房改辦主任張中俊，副主任潘其源、云志平。

5月1日，上海房改出臺，做法是，推行住房公積金，提租發(fā)補(bǔ)貼，配房買債券，買房給優(yōu)惠，建立房委會。

6月7日，國務(wù)院發(fā)出了30號文件，關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知。

6月18日，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組召開新聞發(fā)布會，陳錦華等講話。

10月5日，國務(wù)院房改辦批復(fù)江蘇省，房改爭取1992年1季度實(shí)行。

10月7-11日，全國住房制度改革工作會議召開，貫徹國務(wù)院通知精神，安排后兩年房改工作。

11月23日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出73號文件，轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于全面推進(jìn)房改工作的通知。

12月26日，國務(wù)院房改辦批復(fù)陜西省房改1992、1993兩年在全省推開，批復(fù)天津市房改1992年1月1日實(shí)行。

這一時期國家有關(guān)部門的分歧通過溝通得以統(tǒng)一，中央重新明確了房改的指導(dǎo)方針和政策，發(fā)出了文件，調(diào)整了領(lǐng)導(dǎo)小組成員及辦事機(jī)構(gòu)，并召開會議作了具體部署，各省市積極準(zhǔn)備繼續(xù)進(jìn)行，一些省市房改政策相繼出臺。