5月27日，山東東阿縣賀寺村等拆遷后的安置房建設(shè)工地，目前長滿荒草，立了多個塔吊，正處于停工狀態(tài)、攝影/本刊記者周群峰

5月27日下午，68歲的成友站在山東省東阿縣牛角店鎮(zhèn)賀寺村拆遷后的廢墟上，身體佝僂，若有所失。

3月下旬，全國各地抗疫正酣時，牛角店鎮(zhèn)政府忙于組織力量對賀寺村等村莊進行拆遷。因成友等部分村民拒不簽字，村子拆到大約70%后被迫中止，產(chǎn)生的建筑垃圾至今未被清理。目前，已經(jīng)拆遷的農(nóng)戶早已離村租房，安置房也處于停工狀態(tài)。拆遷工作被村民逼停至今已大約有兩個月時間，村民們無法預(yù)料，鎮(zhèn)上的拆遷隊會否卷土重來。

賀寺村只是山東正在全省推開的“合村并居”行動的一個注腳。

4月30日，山東省自然資源廳在濟南組織召開《山東省村莊布局專項規(guī)劃》等項目和技術(shù)規(guī)程專家研討會，接下來將編制全省村莊布局專項規(guī)劃，指導(dǎo)各地完成縣域村莊布局，制定全省合村并居規(guī)劃指引，穩(wěn)妥推進合村并居。

但山東的合村并居舉措受到了“三農(nóng)”問題專家、中國人民大學(xué)鄉(xiāng)村建設(shè)中心主任、福建農(nóng)林大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院副院長溫鐵軍的批評?！敖谝咔閻夯讼到y(tǒng)性危機，有些地方搞‘合村并居，主要是由地方嚴(yán)重的債務(wù)壓力引起的?！彼J(rèn)為，為解決這一問題，有些地方就利用集體建設(shè)用地可以直接入市、發(fā)達地區(qū)本地的地票交易可以跨區(qū)等政策，推進“合村并居”，搞大拆大建，目的就是盡可能拿到土地指標(biāo)。

為什么要拆？

聊城市東阿縣牛角店鎮(zhèn)賀寺村村民尹燕東記得，2019年10月的一天，家里來了幾位“客人”：一名姓安的鎮(zhèn)干部，村干部尹作成，還有三四位山東信源土地房地產(chǎn)資產(chǎn)評估咨詢有限公司（下稱“山東信源公司”）的工作人員。

尹作成告訴他，這幾個人來測量評估一下他家的房子?！皽y量是為了以后拆遷嗎？”尹燕東問道?！熬褪莵頊y量下，與拆遷無關(guān)”尹作成說。

轉(zhuǎn)眼到了2020年，新冠疫情暴發(fā)，而東阿縣牛角店鎮(zhèn)賀寺村、付五村村民最關(guān)心的大新聞卻是，“聽說鎮(zhèn)里準(zhǔn)備強拆村子”。

很快，牛角店鎮(zhèn)政府在付五村貼出一份“搬遷通知”，落款時間為2020年3月1日。通知顯示，為鼓勵村民盡早簽訂拆遷協(xié)議，鎮(zhèn)政府制定了三檔不同的拆遷獎勵：最高的一檔規(guī)定在3月15日之前簽訂協(xié)議的，給予評估總額10%的獎勵，另外給予一次性獎勵1.5萬元。還規(guī)定，凡是簽訂拆遷協(xié)議的，都給予一次性搬家費用1000元，和一年租房費用7200元。

牛角店鎮(zhèn)這次拆遷，涉及四個村：賀寺村、孟莊村、付二村、付五村。牛角店鎮(zhèn)黨委副書記姜渭柱在接受《中國新聞周刊》采訪時說，背景源于2018年省里提的一個鄉(xiāng)村振興工程。

2018年8月，山東省發(fā)改委聯(lián)合省委組織部、宣傳部等部門印發(fā)了方案，全面啟動了鄉(xiāng)村振興“十百千”工程。該工程是指，在全省10個縣（市、區(qū)）、100個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）、1000個村，開展示范創(chuàng)建工作。而牛角店鎮(zhèn)是被列入其中的一個鎮(zhèn)。

2019年是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的關(guān)鍵之年。這項工作的重點之一就是“合村并居”——在加快城鎮(zhèn)化進程與社會主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，為了改革落后農(nóng)村結(jié)構(gòu)和管理體制，改善群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境，更好地集約土地發(fā)展經(jīng)濟，進行的將幾個臨近自然村整合起來，建立農(nóng)村社區(qū)的綜合改革和探索。

山東是人口大省、農(nóng)業(yè)大省，目前有農(nóng)村常住人口4900多萬，行政村6.9萬個，村莊密度0.43個/平方公里，平均每個村700多人。山東省的行政村數(shù)字在2019年是7.4萬個，按2019年3月山東省發(fā)展改革委黨組書記、主任張新文在全國兩會上的說法，“（行政村）壓縮至4.8萬～5.8萬左右，5萬個是比較合適的?！?/p>

牛角店鎮(zhèn)黨委副書記姜渭柱在接受《中國新聞周刊》采訪時說，鄉(xiāng)村振興工程是“讓農(nóng)民從土地上解放出來”。

68歲的東阿縣牛角店鎮(zhèn)賀寺村村民成友，站在村莊拆遷后的廢墟上。攝影/冬刊記者周群峰

姜渭柱解釋，2018年，付二村和付五村已經(jīng)完成土地流轉(zhuǎn)工作，賀寺村和孟莊也通過土地流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了幾個種植大戶。這四個村的老百姓已經(jīng)從土地上解放出來了，不用每家每戶耕作，可以騰出多余勞動力從事務(wù)工、經(jīng)商等增加收入，“在這種背景下，去年我鎮(zhèn)研究決定，對這四個村開展拆遷安置工作，并讓村干部回去征求村民意見。其中，孟莊村因為簽協(xié)議的村民太少，就沒有拆遷?！?h3>被城鎮(zhèn)化

所有拆遷故事都大同小異，總有不愿意在協(xié)議上簽字的村民。當(dāng)?shù)卣缬袦?zhǔn)備，賀寺村拆遷開始前一天，村外的馬路旁，除了挖掘機，還停了110、119、120的車輛，路邊還站了幾十個穿著迷彩服的人。

一個落款時間為2020年1月2日的估價明細(xì)表顯示，尹燕東家的房子房屋補償額為174568.03元，評估單位是山東信源公司。尹燕東稱房子估價太低，而且祖祖輩輩在村里生活久了，根本不愿搬遷。

他告訴《中國新聞周刊》，房子堂屋和偏房都是磚混結(jié)構(gòu)，每平方米僅分別被評估為807.5元和765元，而鎮(zhèn)里準(zhǔn)備在鎮(zhèn)政府附近蓋的安置樓房，均價大約為每平方米1800元左右。

為了勸他簽字，鎮(zhèn)干部讓其在鎮(zhèn)政府上班的外甥給他不停做思想工作。今年51歲的尹燕東在鎮(zhèn)派出所已經(jīng)做了十多年巡防隊員，他稱，派出所所長董慶為了讓他簽字，先后跟他談了4次話，“不同意，就要對我停薪停職”。從尹燕東提供的“牛角店鎮(zhèn)巡防隊員微信群”中，《中國新聞周刊》看到，3月7日，董慶在群中稱“接鎮(zhèn)政府通知，今日起停止孟榮軍、尹遜華、尹燕東、尹成存巡防隊員工作。”

姜渭柱對此解釋：“我們前期做了大量思想工作，部分未簽訂協(xié)議的村民還是很排斥。拆遷的第一天，擔(dān)心一些群眾出現(xiàn)過激行為，安排110、119、120車輛停在村外的路邊，是為了應(yīng)急所用，第二天就沒再安排。”

整個拆遷持續(xù)了大約20天左右。姜渭柱說，因為每個村都有一些村民不同意拆遷，現(xiàn)在每個村拆遷完成了72%以上，但沒有全部拆完。“據(jù)我所知，付五村共有180多處，已拆遷了130多處，那兩個村已經(jīng)拆遷的比例還要更高些?！彼Q，現(xiàn)在三個村的拆遷工作暫時停止了，下一步，還將繼續(xù)做不同意拆遷群眾的思想工作。

東阿縣賀寺村83歲的低保戶尹順廷有腦血栓后遺癥，他與老伴至今不同意拆遷，還是住在村里老房子里。攝影/本刊記者周群峰

拆是為了合——合村并居，這是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化途徑之一，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)為依托，實現(xiàn)農(nóng)村人口由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的過程，同時實現(xiàn)居住地由農(nóng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)遷移的空間聚集，涉及人文關(guān)系、生產(chǎn)要素的重組，既敏感又復(fù)雜。

合村并居在各地叫法不同，有稱之為“合村并點”或“合村并鎮(zhèn)”的，山東省也并非首創(chuàng)，但山東是做得較早的，其合村并居工程可以追溯到2001年。當(dāng)年山東省人民政府出臺了關(guān)于規(guī)范“小城鎮(zhèn)建設(shè)”的第47號文件就對“合村并點”進行了說明。

2008年，開始實施合村并居試點的山東德州市認(rèn)為，長期以來存在的村莊數(shù)量多、規(guī)模小，帶來“三高兩難”（村級組織運轉(zhuǎn)成本高、空心村比例高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高;帶領(lǐng)群眾增收致富難，民主管理難），是制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。

“合村并點”政策的宗旨在于改善群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境、更好地集約土地發(fā)展經(jīng)濟，還包括在保證國家“18億畝紅線”的基礎(chǔ)上獲得更多的土地，用于回耕、招商引資和建設(shè)居民服務(wù)點;在合村后的大村中可以發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，并充分利用原有先進村的資源，提升特色農(nóng)業(yè)競爭力，使原有名牌農(nóng)產(chǎn)品做大做強;縮小城鄉(xiāng)間的差距，讓農(nóng)民在短時間內(nèi)變成市民。

但德州市陵城區(qū)五虎莊社區(qū)一位村民告訴《中國新聞周刊》，2008年，他所在的村莊等五個村開始試點合村并居。當(dāng)時鎮(zhèn)政府干部在村里鼓動村民簽字同意拆房，稱簽字晚了就沒有好樓層等，“一些人經(jīng)不起鼓動就簽了字，隨后房子、院子等馬上被推倒，其他農(nóng)戶生活很不便利，只好被迫簽字同意拆遷?！?/p>

拆遷時，他家中的兩套房子一共評估了17萬左右。選房時，為了方便老人居住，買了一套160多平方米、位于2層的商品房?！跋喈?dāng)于拆了2套房子，還得再貼20萬左右，才住進樓房。”住進社區(qū)后，社區(qū)附近有個服裝廠，但安排不了多少人就業(yè)，大部分人還需要種地。他感嘆：“一年種地的收入，只有三四千元，忙活一年的積蓄都交取暖費了?！?/p>

在岳廷、周勇兵和景巖聯(lián)合署名的《新農(nóng)村建設(shè)背景下“合村并點”政策實施現(xiàn)狀調(diào)查》一文中，三名作者在2010年對山東省濰坊市昌樂縣與臨朐縣合村并點進行了調(diào)查，其中談到了農(nóng)民在合村中遭遇“被城市化”的問題，提到在合村并點過程中存在政府要求過急、強制拆遷、強制征地的現(xiàn)象，同時部分地區(qū)補償金過低，農(nóng)民意見很大;在“后合村階段”，要警惕村改居后可能產(chǎn)生的大量“三無”（無土地、無工作、無社保）農(nóng)民。

文章指出，“正如實踐中一位村支書說，‘農(nóng)民新村只有在縣城邊上搞才合適。如果不加區(qū)別地全盤實施合村并點，對純農(nóng)業(yè)區(qū)也實行強制城鎮(zhèn)化，其實并不能從根源上提高農(nóng)民的生活水平、改善生活條件，不是解決三農(nóng)問題的長遠(yuǎn)之計?！?h3>上樓之后

東阿縣牛角店鎮(zhèn)的拆遷遇到了很大阻力。

很多村民至今不理解：“為什么當(dāng)初政府找哪家評估公司去測量評估，村民毫不知情？而且，現(xiàn)在很多房子都拆了，但村民手中的評估表至今沒有評估師的簽字和公司蓋章?！?/p>

山東信源公司一位負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，他們做出的評估是合理合法的，但那只是一個預(yù)評，“如果村民沒有疑問的話，最后才能正式出評估報告”。但對未出正式評估報告時，政府就對房子拆除是否合法的問題，上述評估公司負(fù)責(zé)人未作回應(yīng)。

北京法桓律師事務(wù)所主任王鵬表示，政府拆遷房子前對房子的評估，不但要求評估公司有評估資質(zhì)，做出的評估報告還必須有評估師簽字。否則，拆遷就不合法。而且評估時，根據(jù)法規(guī)法律，也不能單方面委托評估機構(gòu)進行房屋評估。

2019年10月，牛角店鎮(zhèn)政府委托山東信源公司對所有房屋、地上附屬物、宅基進行了丈量評估。多位村民稱，政府叫人來評估房子時，他們事先并不知情。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十條規(guī)定：房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)由被征收人協(xié)商選定;協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

“老房子”沒了，“新房子”停了，除了拆遷的程序問題，更大的問題是之后的合村。政府許諾的安置房距離付二村大約3公里，位于牛角店鎮(zhèn)政府西側(cè)，按計劃將建成六層的電梯房。但目前，新的安置房項目也已經(jīng)停工。

5月27日，《中國新聞周刊》在現(xiàn)場看到，工地上長滿荒草，立了多個塔吊。有受訪者稱，安置房是3月底時才開始開工，因為一些手續(xù)問題，開工大約二十天后就停工了。姜渭柱回應(yīng)稱：“現(xiàn)在的安置房建設(shè)，由于工人回家準(zhǔn)備麥?zhǔn)諘簳r停工，麥?zhǔn)障姆N結(jié)束后盡快復(fù)工，爭取明年五一左右村民回遷入住。”

針對村民搬入樓房后，一些農(nóng)戶的農(nóng)具怎么放、他們的就業(yè)如何解決等問題，姜渭柱稱，已經(jīng)規(guī)劃一個地方放置收割機等大型農(nóng)機具。另外，為了實現(xiàn)群眾家門口就業(yè)，增加就業(yè)渠道，在安置房附近，引進一些勞動密集型企業(yè)，現(xiàn)在已有體育用品、工藝制品、皮具等企業(yè)，實現(xiàn)新型社區(qū)居民家門口就業(yè)增收的目標(biāo)。

付二村劉朝霞等村民對此并不樂觀?！澳抢锔緵]有大的企業(yè)，只有幾個小工廠，用不了多少工人，而且只限有工作經(jīng)驗的熟練工。而村里年輕人很多都在外地打拼，留在村里的很多人不符合他們要求?！?/p>

政府“先拆房子、再建安置房”的做法也令村民不滿。姜渭柱稱，現(xiàn)在大多數(shù)地方都是先拆后建、有的地方是邊拆邊建、極少數(shù)是先建后拆。有些地方先建后拆，結(jié)果樓房建好后，很多農(nóng)民又不想要樓房，造成了閑置房，“我們也有這個后顧之憂，所有先拆后建”。

據(jù)姜渭柱說，目前，牛角店鎮(zhèn)三個村簽訂協(xié)議的大約有四百戶，“舉例說，付五村有180多處房屋，除24處空宅外的160處房屋，評估價在18萬元以上達到75%，最多的能評估到三十多萬。大多數(shù)百姓買100平方米的樓房，基本不用拿錢?！?/p>

多位老人對上樓后的生活，還是顧慮重重。賀寺村一名尹姓老人稱，自己有2畝半的土地，一年土地流轉(zhuǎn)的收入大約有2500元，再加每月123元的養(yǎng)老金，一年就是3000多元的收入?！澳昙o(jì)大了，本來就不愿離開村子。再說，把我們趕上樓后，這些錢夠花嗎？”

債務(wù)危機下的土地沖動

回到山東合村并居的源頭。

2001年的第47號文件《山東省政府關(guān)于加強和改進小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理的通知》作了如此說明：“小城鎮(zhèn)范圍內(nèi)舊村址或其他建設(shè)用地開發(fā)整理出來的耕地，可以等面積置換小城鎮(zhèn)建設(shè)用地;縣（市、區(qū)）完成耕地開墾計劃以外，通過土地整理新增加耕地面積的60%，可優(yōu)先安排中心鎮(zhèn)使用;對舊城改造、合村并點的，也可給予一定數(shù)量建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，但改造建設(shè)完成后，必須開墾與用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)等量的耕地面積。”

多位受訪專家稱，合村并居給政府帶來最大的回報就是，在土地增減掛鉤政策（即“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”）的背景下，將拆農(nóng)民房子退出的宅基地形成城市建設(shè)用地指標(biāo)賣出，換回資金，讓政府增加財政收入。

土地增減掛鉤政策的本意，是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

此后，不少地方逐步擴大了增加掛鉤的適用范圍，突破此前不能跨縣域設(shè)置增減掛鉤項目區(qū)的限制，在條件成熟的城市可以試點跨區(qū)設(shè)置項目區(qū)。

武漢大學(xué)社會學(xué)系主任、中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰稱，農(nóng)村建設(shè)用地主要是農(nóng)民宅基地，減少農(nóng)村建設(shè)用地就要拆農(nóng)民房子，將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地。“地方政府為了獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)，就通過合村并點來拆農(nóng)民房子?！?p>

1月15日，山東萊西市河頭店鎮(zhèn)龍泉湖社區(qū)一景。圖/新華

如今，牛角店鎮(zhèn)賀寺村、付二村、付五村，因拆遷導(dǎo)致的建筑垃圾至今未被清理。姜渭柱說，暫時沒有清理是因為，復(fù)墾得向土管部門進行報批手續(xù)，待手續(xù)審批完成后，將會對建筑垃圾進行處理并進行土地復(fù)墾。

他稱：幾個村都拆了后，復(fù)墾面積有多少還不確定，因為有些宅子占用的土地不一定是建設(shè)用地，“具體復(fù)墾出多少面積的土地來，最后還得由自然資源部門來認(rèn)定。復(fù)墾后，土地所有權(quán)還是村集體所有，土地所有權(quán)不會改變?！?/p>

據(jù)姜渭柱介紹，東阿縣與山東省土地發(fā)展集團有限公司（簡稱“山東土發(fā)集團”）簽訂合作協(xié)議，為安置區(qū)建設(shè)確保了資金保障。該集團官網(wǎng)介紹，集團為省管功能型國有資本投資運營公司，主要開展土地開發(fā)、整理和經(jīng)營，盤活低效利用和閑置土地，提升土地資產(chǎn)價值，進行投融資和資本運作。

《中國新聞周刊》從當(dāng)?shù)匾晃还俜饺耸刻帿@悉，當(dāng)?shù)卣粗厣綎|土發(fā)集團，是認(rèn)為在土地交易時能賣到更高的價錢。這位知情人舉例說，比如某個村莊房屋、道路等占用土地300畝，拆遷后經(jīng)土管部門鑒定，只有150畝屬于建設(shè)用地，其中建安置房又占用30畝。這相當(dāng)于通過合村并居騰出來120畝建設(shè)用地。這120畝經(jīng)過復(fù)墾、驗收合格后，就可作為指標(biāo)，對外交易。

但業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，此舉會對農(nóng)民帶來一些不確定性的影響。

北京法桓律師事務(wù)所主任王鵬告訴《中國新聞周刊》，政府將農(nóng)民宅基地復(fù)墾后，這塊土地雖然所有權(quán)歸還村集體，但是土地性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生改變，由宅基地變更為耕地，也就是說，農(nóng)民以后不想住樓房，想返回村子建房子就屬于侵占耕地，就會涉嫌行政違法或者犯罪。“祖祖輩輩生活了百年的村莊，對他們來說，就成了永遠(yuǎn)回不去的村莊?！?/p>

據(jù)王鵬了解，這一輪地方政府合村并居的動力還與城市建設(shè)用地的審批權(quán)下放有關(guān)。

今年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)限“下放”到省、市、自治區(qū)?！笆±镎呖赡芫蛯捤闪?，為大規(guī)模地推動城市建設(shè)提供了便利”。王鵬坦言，“說白了，這些政府還是沒有擺脫土地財政的依賴?！?/p>

新《土地管理法》于2020年1月1日起施行，其中提到，集體土地可以入市。王鵬稱，允許集體土地入市，本意是讓農(nóng)民享受土地增值帶來的紅利。但是，山東很多地方，卻利用這一點，以各種手段，讓農(nóng)民簽字變相同意拆遷，進而政府把集體土地拿走進行交易。

中央黨校研究室副主任、北京科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師周天勇也批評“并村拆宅”應(yīng)適可而止。他指出，這是“搶在前面轉(zhuǎn)移了農(nóng)民宅地耕地改革后能夠得到的收入。實際上，土地比房子值錢，這是一個經(jīng)濟學(xué)的常識。農(nóng)民在土地改革前將宅地耕地等交給地方政府，到改革時將失去自己擁有或者應(yīng)該獲得合理收入的財產(chǎn)財富?！?/p>

“希望地方干部改變對國家安全‘沒有責(zé)任感的盲目性?！睖罔F軍告訴《中國新聞周刊》，過去粗放數(shù)量型增長的遺留問題是債務(wù)泡沫、金融泡沫、地產(chǎn)泡沫。在很多地方，房地產(chǎn)在GDP增長的比重、占當(dāng)?shù)赝顿Y的比重，乃至占地方政府債務(wù)的比重都很高。地方上要摒棄城市化建設(shè)永遠(yuǎn)是剛需，房地產(chǎn)永遠(yuǎn)會漲價的粗放數(shù)量型增長，“如果這些比較兇險的趨勢不去遏制，單靠政治說教擋不住地方政府拆村并居的做法?！?/p>

在巨大的爭議中，山東多地都已經(jīng)開展“合村并居”活動。

公開資料顯示，2019年以來，濱州市惠民縣選擇部分村莊作為拆舊試點村，開展合村并居。2020年1月，青島膠州市計劃將納入合村并居范圍的656個建制村合并為119個新村。4月1日，濟南市天橋區(qū)委書記韓偉稱，2020年全年完成拆遷300萬平方米、將黃河以北48個村莊合村并居。