薄曉波

對環(huán)境公共利益損害的司法救濟(jì)，是目前環(huán)境法學(xué)界學(xué)術(shù)研究和環(huán)境司法實(shí)務(wù)工作中的一項(xiàng)熱點(diǎn)問題。與之對應(yīng)，我國現(xiàn)行立法與政策關(guān)于環(huán)境公共利益受損的司法救濟(jì)途徑主要包括兩項(xiàng)制度規(guī)定：一項(xiàng)為環(huán)境民事公益訴訟制度，其法律依據(jù)是《民事訴訟法》第55條和《環(huán)境保護(hù)法》第58條；另一項(xiàng)則是由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年8月29日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》所確立的“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”制度。根據(jù)政策文件的表述，“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”是一種不同于環(huán)境民事公益訴訟的獨(dú)立訴訟制度，主要體現(xiàn)為其訴訟原告主體嚴(yán)格地限定為省級和地市級人民政府。除此之外，在實(shí)踐中這兩類訴訟制度的目的、訴訟請求、訴訟程序等均相似。筆者認(rèn)為，對于功能、宗旨、制度構(gòu)造等方面均高度相似的兩種訴訟制度，本著節(jié)約司法資源、優(yōu)化訴訟主體結(jié)構(gòu)、提高訴訟效率和激勵民間環(huán)保團(tuán)體訴訟意愿的宗旨，應(yīng)當(dāng)考慮在立法層面對上述兩種訴訟制度進(jìn)行整合，明確地方人民政府、民間環(huán)保團(tuán)體、人民檢察院各自的起訴范圍，防止不同訴訟主體間爭搶訴訟案源或者“踢皮球”。

對這兩種訴訟制度進(jìn)行整合，首先應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境公益損害救濟(jì)的請求權(quán)基礎(chǔ)，這是因?yàn)榉墒跈?quán)民間環(huán)保團(tuán)體、人民檢察院作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟，與政策文件要求地方人民政府作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實(shí)體權(quán)利(利益)依據(jù)是不同的，即請求權(quán)基礎(chǔ)不同，請求權(quán)基礎(chǔ)的不同決定了請求權(quán)的權(quán)利主體、請求權(quán)內(nèi)容及相應(yīng)訴訟的性質(zhì)均有所不同。要對這兩種訴訟制度進(jìn)行整合，應(yīng)當(dāng)以二者具有共同的請求權(quán)基礎(chǔ)為前提條件。

“請求權(quán)基礎(chǔ)”這一概念來自民法學(xué)術(shù)研究，最早由德國學(xué)者所創(chuàng)，后經(jīng)我國臺灣學(xué)者王澤鑒先生引進(jìn)。需著重強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，雖然“請求權(quán)基礎(chǔ)”是一個民法學(xué)術(shù)研究中創(chuàng)制的概念，在我國制定法中未有明確規(guī)定，但在我國民事司法審判越來越注重法律方法、法律思維運(yùn)用的大背景下，以請求權(quán)基礎(chǔ)為核心的法律適用方法在我國民事審判實(shí)踐中得到越來越普遍的運(yùn)用，民事糾紛裁判的核心任務(wù)之一已然成為尋找恰當(dāng)?shù)摹罢埱髾?quán)基礎(chǔ)”。訴訟中原告欲使其請求權(quán)獲得法院判決支持，“必須在請求權(quán)基礎(chǔ)的法律效果范圍內(nèi)提出訴訟請求，并就請求權(quán)基礎(chǔ)的構(gòu)成要件進(jìn)行舉證……法院裁判案件時，必須以請求權(quán)基礎(chǔ)為依據(jù)，詳盡審查原告的訴訟請求及證據(jù)，并針對被告圍繞請求權(quán)基礎(chǔ)提出的抗辯事由進(jìn)行審查?！?1)徐海勇：《請求權(quán)基礎(chǔ)功能的三重性》，載《人民司法》2015年第11期。因此，法院裁判民事案件，對原告的訴訟請求予以支持或不予支持，前提是明確原告提出的對自己民事權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的請求權(quán)是否具有基礎(chǔ)權(quán)利或法律規(guī)范的依據(jù)。雖然請求權(quán)基礎(chǔ)及其法律思維與適用方法主要運(yùn)用在民事審判中，用于救濟(jì)民事權(quán)利，但是近年來通過司法手段保護(hù)環(huán)境公共利益已被我國立法和司法解釋所明確認(rèn)可，請求權(quán)基礎(chǔ)概念的范圍也應(yīng)有所擴(kuò)張。環(huán)境公益訴訟的原告也需要以環(huán)境公共利益為請求權(quán)基礎(chǔ)提出訴訟請求，并就請求權(quán)基礎(chǔ)的構(gòu)成要件進(jìn)行舉證；法院也要以環(huán)境公共利益這一請求權(quán)基礎(chǔ)為依據(jù)對原告的訴訟請求、被告的抗辯意見及雙方出示的證據(jù)進(jìn)行審查。故而，“請求權(quán)基礎(chǔ)”這一概念及其思維方法也可適用于環(huán)境公共利益的司法救濟(jì)，這是本文寫作的出發(fā)點(diǎn)。筆者試圖闡明基于自然資源物質(zhì)載體的環(huán)境公共利益的內(nèi)涵，使之與自然資源所有權(quán)、用益物權(quán)形成明確區(qū)分，并以此為請求權(quán)基礎(chǔ)，闡釋通過訴訟保護(hù)環(huán)境公共利益的特殊性問題。

一、請求權(quán)基礎(chǔ)及其在環(huán)境公益救濟(jì)中的法律意義

請求權(quán)是指請求他人為一定行為或不為一定行為的權(quán)利，“此等權(quán)利，為滿足其利益或?yàn)榫S持其圓滿之狀態(tài)，均具有或可發(fā)生一定的請求權(quán)，得請求他人為一定行為(作為或不作為)?！?2)段文波：《民事裁判構(gòu)造論：以請求權(quán)為核心展開》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2012年第1期。請求權(quán)可分為實(shí)體性請求權(quán)(如債權(quán)、物上請求權(quán)等)與程序性請求權(quán)(即訴權(quán))。程序性請求權(quán)的提出須有實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)，即所謂的“請求權(quán)基礎(chǔ)”。按照王澤鑒先生的解釋，它是指“誰得問誰，依據(jù)何種法律規(guī)范，主張何種權(quán)利”。(3)王澤鑒：《法律思維與民法實(shí)例——請求權(quán)基礎(chǔ)理論體系》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第50頁。因此，在民事權(quán)利救濟(jì)的語境下，程序性請求權(quán)(尤其是給付之訴中)產(chǎn)生于人身和財(cái)產(chǎn)等實(shí)體民事權(quán)益，而這些實(shí)體民事權(quán)利就構(gòu)成了“請求權(quán)基礎(chǔ)”。

請求權(quán)基礎(chǔ)不同，請求權(quán)救濟(jì)的對象也就不同，行使請求權(quán)的方法和程序也可能相異，譬如在民事權(quán)利體系內(nèi)，財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)受到侵害之后侵害人承擔(dān)民事責(zé)任的方式就有差別。如果將請求權(quán)基礎(chǔ)這一概念的適用范圍作擴(kuò)張，將其延伸至環(huán)境公共利益的救濟(jì)領(lǐng)域，則將環(huán)境公共利益作為請求權(quán)基礎(chǔ)和將民事權(quán)利中的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)作為請求權(quán)基礎(chǔ)時，其在訴訟性質(zhì)、請求權(quán)主體、救濟(jì)利益的分配等諸多方面都將存在顯著的差異。

對此，以物權(quán)和環(huán)境公共利益受侵害為例予以說明。物權(quán)若受到侵害，其請求權(quán)主體應(yīng)是物權(quán)權(quán)利主體，提起的訴訟應(yīng)為以救濟(jì)私益為目的的民事訴訟，這里的物權(quán)既包括所有權(quán)，也包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，所以物權(quán)受侵害時，有權(quán)主張權(quán)利救濟(jì)的主體應(yīng)為所有權(quán)、用益物權(quán)或擔(dān)保物權(quán)的權(quán)利人。而如果是環(huán)境公共利益受侵害，則其請求權(quán)主體應(yīng)當(dāng)是社會公眾或者其代表，如法律明確授權(quán)的民間環(huán)保團(tuán)體和人民檢察院，而不是遭受侵害的環(huán)境要素或自然資源的所有權(quán)人、用益物權(quán)人或擔(dān)保物權(quán)人；提起的訴訟的性質(zhì)應(yīng)為環(huán)境民事公益訴訟，而非普通的旨在保護(hù)私益的民事訴訟。對受到侵害的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以救濟(jì)時，通過采取救濟(jì)措施而獲得的利益應(yīng)當(dāng)全部分配給受侵害的財(cái)產(chǎn)權(quán)利人，其他人無權(quán)主張，比如損害賠償金應(yīng)歸屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損害之人；而對受損的環(huán)境公共利益予以救濟(jì)時，生態(tài)損害賠償金的分配應(yīng)當(dāng)以彌補(bǔ)公眾環(huán)境利益缺失為宗旨，可用于生態(tài)修復(fù)或污染物的清除，但不得將賠償金判決歸屬于提起公益訴訟的勝訴原告。

可見，請求權(quán)基礎(chǔ)的不同是構(gòu)成環(huán)境民事公益訴訟與普通民事訴訟區(qū)別的根本因素，前者救濟(jì)的客體是歸屬于公眾的環(huán)境利益，后者救濟(jì)的客體是可以被排他性占有的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)和身份權(quán)以及其他民事權(quán)益。由于環(huán)境公共利益具有公共物品的性質(zhì)，具有非排他性和非獨(dú)占性，因此，任何人無權(quán)主張對環(huán)境利益的排他性占有，環(huán)境公共利益必須是全體人類所共享的，因而決定了以救濟(jì)環(huán)境公共利益為目標(biāo)的環(huán)境公益訴訟在原告資格上必然拋棄傳統(tǒng)民事訴訟“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的限制，由法律對公益訴訟的原告主體資格作出特別規(guī)定，讓能夠代表環(huán)境公共利益的民間環(huán)保團(tuán)體和人民檢察院作為環(huán)境民事公益訴訟的原告；同時又因?yàn)榄h(huán)境公共利益的不可分性及非獨(dú)占性和非排他性，所以公益訴訟的原告即便勝訴，也無權(quán)主張對生態(tài)損害賠償金的占有。

二、環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)的聯(lián)系與區(qū)別

明確了請求權(quán)基礎(chǔ)是構(gòu)成環(huán)境民事公益訴訟與普通民事訴訟區(qū)別的根本原因，接下來的問題便是環(huán)境民事公益訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)——環(huán)境公共利益與普通民事訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)——民事權(quán)益(尤其是自然資源物權(quán))之間，到底有何區(qū)別？之所以要弄清楚這個問題，原因在于實(shí)踐中造成環(huán)境公共利益損害的案件也往往伴有對自然資源所有權(quán)和使用權(quán)等民事權(quán)益的侵害，因此，同一侵害行為可能會出現(xiàn)環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)兩種請求權(quán)基礎(chǔ)并存的現(xiàn)象。隨之會產(chǎn)生如下問題：而對兩種請求權(quán)基礎(chǔ)并存的狀態(tài)，會不會出現(xiàn)請求權(quán)“競合”？有權(quán)主張對受損權(quán)益予以救濟(jì)的請求權(quán)主體是誰？損害賠償金的性質(zhì)為何及如何分配？要準(zhǔn)確解答這一系列問題，前提是要正確區(qū)分環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)。

(一)“環(huán)境公共利益”之界定

關(guān)于“公共利益”內(nèi)涵的研究著述甚多，但究竟何為“公共利益”？大多數(shù)研究仍然語焉不詳，也從未有任何一個國家的立法對公共利益作出明確的界定。學(xué)者大多只是指出了公共利益的外在表征，即內(nèi)容和受益對象的“不確定性”。(4)黃學(xué)賢：《公共利益界定的基本要素及應(yīng)用》，載《法學(xué)》2004年第10期。用經(jīng)濟(jì)學(xué)話語表述，公共利益具有非獨(dú)占性和非排他性。因而公共利益一定不是某個特定群體所獨(dú)自享有的權(quán)益，而是不特定人群乃至全體國民甚至是全人類所共同享有的權(quán)益。因此環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)相比，其重要特征便是作為公共物品的非排他性和非獨(dú)占性，而自然資源物權(quán)作為物權(quán)的一類，必然是以對物實(shí)施排他性占有為前提的。得出上述結(jié)論，貌似已能區(qū)分環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)，實(shí)則不然，因?yàn)閷?shí)踐中環(huán)境公共利益受損與自然資源物權(quán)受侵害往往基于同一侵害行為、依附于同一物質(zhì)載體，這使環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)的區(qū)分變得較為困難。而如果不能正確加以區(qū)分，則與請求權(quán)基礎(chǔ)相關(guān)的上述重要問題均難以獲得合理的解釋，易導(dǎo)致救濟(jì)實(shí)踐的錯位。下面試舉一例予以說明：

案例一：甲某違反《森林法》的規(guī)定，在未取得采伐許可證的情況下，盜伐乙村集體林場內(nèi)集體所有林木一千余株，給乙村造成林木經(jīng)濟(jì)損失上百萬元。另外，采伐跡地土壤裸露，原有林木的水土保持功能不復(fù)存在，故雨季來臨后該采伐跡地水土流失嚴(yán)重。

本案中，甲某的非法采伐行為造成了兩種后果：乙村的林木經(jīng)濟(jì)損失和采伐跡地的水土流失。乙村村委會作為林木所有權(quán)人，能否主張林木所有權(quán)的損失？能否同時主張甲某賠償由非法采伐所造成的水土流失生態(tài)損害？如果將原告更換為一家符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的民間環(huán)保團(tuán)體，該環(huán)保團(tuán)體能否主張林木所有權(quán)的損失？能否主張水土流失生態(tài)損害救濟(jì)？顯然，林木經(jīng)濟(jì)損失和水土流失均是林木遭受非法砍伐的后果體現(xiàn)，無論是林木的經(jīng)濟(jì)價值，還是林木所具有的保持水土、防風(fēng)固沙的生態(tài)價值，都賦存于林木這一物質(zhì)載體之上。從法律權(quán)利(利益)的角度審視，前者體現(xiàn)為林木所有權(quán)，后者體現(xiàn)為公眾基于該片林木而享有的環(huán)境公共利益。環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)的區(qū)分，須以正確認(rèn)識自然資源的雙重價值為前提。

(二)自然資源的雙重價值

自然資源是指在一定經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下，可以被人類利用的物質(zhì)與能量。這一定義強(qiáng)調(diào)自然資源的經(jīng)濟(jì)價值，即有用性。自然資源對人類的有用性體現(xiàn)在人類可以通過開發(fā)、利用自然資源的行為獲取賦存于其中的經(jīng)濟(jì)價值，譬如可以通過開發(fā)利用土地資源而獲取農(nóng)業(yè)收益或?qū)⑼恋赜糜诮ㄔ旆课?、道路、廠房等，供人類從事生活和生產(chǎn)經(jīng)營活動。糧食的供給、住房的保障、公共設(shè)施的建設(shè)，均需要依托于土地資源，土地是人類“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”(5)馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》(第2卷)，人民出版社1974年版，第109頁。；人類還可以通過開發(fā)利用森林中的林木資源而獲取燃料或家具等原材料，或用于建造房屋；可以通過水資源利用滿足生存需要，并從事農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。海洋資源、草原資源、漁業(yè)資源和動植物資源等都具有重要的經(jīng)濟(jì)價值。

然而，相對于人類龐大的發(fā)展欲望而言，自然資源的賦存量是極其有限的?！吧嘀嗌佟睕Q定了財(cái)產(chǎn)權(quán)制度適用于自然資源的必要性與可能性。在原始社會，受生產(chǎn)力水平的制約，人類開發(fā)利用自然資源的能力極其低下，相對于人類的開發(fā)利用需求而言，自然資源的供給能力充足，人類在獲取生存所需的自然資源時不需要花費(fèi)過高的成本，也就不必為爭奪自然資源而爆發(fā)沖突，因而自然資源彼時屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“公共財(cái)產(chǎn)”，使用者沒有排他性占有和使用自然資源的需求。但隨著人類生產(chǎn)力水平的不斷進(jìn)步，人類不斷增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與自然資源的供給能力之間矛盾越來越突出，自然資源顯得愈來愈稀缺，對自然資源的開發(fā)與利用出現(xiàn)競爭，“為獲取自然資源而耗費(fèi)的勞動時間和成本都變得高昂起來，資源開發(fā)利用的收益也會銳減。因而此時就需要事先建立一種制度安排，預(yù)先對資源的歸屬和獲取進(jìn)行規(guī)定，以減少獲取資源的成本開支，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的產(chǎn)權(quán)制度就此誕生了。隨著國家的建立，國家通過制定法的形式將產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定于法律之中，‘所有權(quán)’這個法律概念也就產(chǎn)生了。”(6)王燦發(fā)、馮嘉：《從國家權(quán)力的邊界看“氣候資源國家所有權(quán)”》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。

可見對于人類而言，自然資源具有極其重要的經(jīng)濟(jì)價值，而自然資源的經(jīng)濟(jì)價值能否得到有序的開發(fā)和利用，則取決于法律上財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是否完備。然而，自然資源作為物質(zhì)存在的一種形式，其負(fù)載的并不僅僅是經(jīng)濟(jì)價值。對人類而言，自然資源還具有重要的生態(tài)功能和價值，因而自然資源又可以稱為“環(huán)境”或“環(huán)境要素”。我國《環(huán)境保護(hù)法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！眹抑酝ㄟ^立法形式保護(hù)環(huán)境，是因?yàn)閷θ祟惗?，環(huán)境具有“影響人類生存和發(fā)展”的重要功能。任何人的生存與發(fā)展都離不開清潔的空氣和純凈的水，也離不開森林、草原植被所具有的凈化空氣、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保持水土、調(diào)節(jié)氣候的生態(tài)功能；同樣重要的還有寶貴的生物多樣性資源，它們是人類賴以生存的重要物質(zhì)資料基礎(chǔ)。而環(huán)境對人類生存與發(fā)展所具有的這些功能卻隨時隨地受到人類活動的威脅而不斷減損甚至毀滅。人的行為有可能污染或破壞環(huán)境，因而國家采取立法手段對人的不合理開發(fā)環(huán)境的行為進(jìn)行制約，以保護(hù)環(huán)境。法律之所以保護(hù)環(huán)境，并非出于對環(huán)境要素高額財(cái)產(chǎn)價值的考慮，而是因?yàn)檫@些環(huán)境要素能夠?yàn)槿祟愄峁┚S持生命所需的諸多生態(tài)功能，如空氣可供人呼吸，森林可凈化空氣、涵養(yǎng)水源、防止水土流失等?！董h(huán)境保護(hù)法》之所以保護(hù)環(huán)境要素，目的是保護(hù)依托于這些環(huán)境要素物質(zhì)實(shí)體之上的生態(tài)功能?？梢?，法律中“環(huán)境”這一概念的內(nèi)涵實(shí)際指向的是環(huán)境要素或自然資源的生態(tài)功能。

對同一種自然物質(zhì)載體，當(dāng)人類稱它為“自然資源”時，強(qiáng)調(diào)的是該自然物的經(jīng)濟(jì)價值；當(dāng)人類稱它為“環(huán)境”或“環(huán)境要素”時，強(qiáng)調(diào)的則是該自然物的生態(tài)價值。故自然資源的物質(zhì)實(shí)體是經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)價值的雙重載體。以森林為例：從生態(tài)功能的角度來看，森林是重要的生態(tài)要素，具有凈化空氣、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙等一系列生態(tài)功能，還是蘊(yùn)含生物多樣性的寶庫，是“環(huán)境”的重要組成部分；從經(jīng)濟(jì)價值的角度來看，森林能夠?yàn)槿祟愄峁┤剂虾椭谱骷揖摺佒缆返任镔|(zhì)產(chǎn)品的原材料，具有重要的經(jīng)濟(jì)利用價值，又是重要的“自然資源”。因而對人類而言，很多被視為“自然資源”的自然物同時在生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮著重要的生態(tài)功能。我們所熟知的許多自然資源，如水、土地、森林、草原、濕地、野生動植物等，均是經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)價值的雙重載體。

自然資源的這兩種價值對人類來說均不可或缺，故在立法上針對自然資源的不同價值建立了不同的權(quán)利(利益)體系，采取不同的法律措施予以保護(hù)。針對自然資源的經(jīng)濟(jì)價值，在法律上主要運(yùn)用物權(quán)制度予以保護(hù)，自然資源的經(jīng)濟(jì)價值乃是物權(quán)的權(quán)利客體，可以被物權(quán)主體排他性的占有或使用；針對環(huán)境要素的生態(tài)價值，在法律上則主要通過公法管制和環(huán)境公益訴訟制度予以保障。

(三)環(huán)境公共利益與自然資源物權(quán)指向自然資源的不同價值

在正確區(qū)分自然資源生態(tài)價值與經(jīng)濟(jì)價值的基礎(chǔ)之上，對作為請求權(quán)基礎(chǔ)的環(huán)境公共利益和自然資源物權(quán)予以區(qū)分也變得相對容易。概括來說，上述兩種請求權(quán)基礎(chǔ)雖然都指向同一個物質(zhì)載體形式，但實(shí)際上指向的是自然資源的不同價值。環(huán)境公共利益指向自然資源的生態(tài)價值，該價值作為人類共享的利益，不可獨(dú)占、不能排他，故行使請求權(quán)的方式為由法律授權(quán)的代表公共利益的主體(民間環(huán)保團(tuán)體、人民檢察院)提起環(huán)境民事公益訴訟；自然資源物權(quán)指向自然資源的經(jīng)濟(jì)價值，并以該價值為客體建立物權(quán)制度(主要包括自然資源所有權(quán)制度和自然資源用益物權(quán)制度)，以方便權(quán)利人排他性占有和使用自然資源，故行使請求權(quán)的方式是由私權(quán)利人提起旨在保護(hù)私益的民事訴訟。通常民法中討論物權(quán)客體時認(rèn)為“物”乃是物權(quán)的客體，但鑒于此處我們對自然物質(zhì)載體(物的一種)之上賦存的生態(tài)價值與經(jīng)濟(jì)價值作出了清晰界分，故不應(yīng)再籠統(tǒng)地將自然物質(zhì)載體這種“物”作為物權(quán)客體，而應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化到此物之上所賦存的經(jīng)濟(jì)價值部分。

由此看來，由同一侵害行為同時引發(fā)的這兩種請求權(quán)，由于請求權(quán)基礎(chǔ)的性質(zhì)截然不同(一個屬公益，一個屬私益)，行使請求權(quán)的權(quán)利主體也不同(一個是公益享有者，一個是私權(quán)權(quán)利人)，故而并不存在請求權(quán)“競合”的空間，二請求權(quán)均可主張，但須由不同請求權(quán)主體分別主張。據(jù)此，在前述案例中，乙村村委會作為林木所有權(quán)人，其所有權(quán)的權(quán)利客體雖為“林木”，但實(shí)則為林木資源的經(jīng)濟(jì)價值，故乙村村委會只能作為私權(quán)權(quán)利人主張甲某對其林木經(jīng)濟(jì)損失予以賠償，且該賠償金應(yīng)當(dāng)歸乙村村委會排他性的占有。而林木資源所蘊(yùn)含的生態(tài)價值，為社會公眾所共享，故乙村村委會無權(quán)主張甲某賠償非法采伐林木造成的生態(tài)損害，這部分損害只能由代表環(huán)境公共利益的團(tuán)體或機(jī)構(gòu)行使請求權(quán)予以救濟(jì)，即由法律授權(quán)的環(huán)保組織或人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟。當(dāng)然，環(huán)境民事公益訴訟的主體也無權(quán)越俎代庖，不能在環(huán)境民事公益訴訟中請求甲某賠償乙村村委會的林木經(jīng)濟(jì)損失，是因?yàn)槠洳痪哂刑崞鹭?cái)產(chǎn)損害賠償之訴的請求權(quán)基礎(chǔ)。上述結(jié)論可通過下表表示：

自然資源價值請求權(quán)基礎(chǔ)請求權(quán)行使方式生態(tài)價值環(huán)境公共利益環(huán)境民事公益訴訟經(jīng)濟(jì)價值自然資源物權(quán)(所有權(quán)、用益物權(quán))私益民事訴訟

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)

如上文所述，自然資源物權(quán)不能作為環(huán)境公益損害救濟(jì)的請求權(quán)基礎(chǔ)，否則會得出自然資源所有權(quán)人、使用權(quán)人得以基于其所有權(quán)、使用權(quán)而提起訴訟主張救濟(jì)公眾環(huán)境公共利益的結(jié)論，這顯然是無法成立的。然而，目前我國的生態(tài)損害賠償訴訟卻遵循這樣的邏輯來構(gòu)建其制度體系的。

(一)關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的探討

2017年12月17日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》)，通過黨中央、國務(wù)院政策文件的形式在我國建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度?！斗桨浮访鞔_表述構(gòu)建該制度的目的是要“體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價值，促使賠償義務(wù)人對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)”。并將“生態(tài)環(huán)境損害”界定為：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化?！笨梢姡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度所要救濟(jì)的是生態(tài)環(huán)境要素所具有的生態(tài)功能，防止或者減輕生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。其救濟(jì)對象不包括生態(tài)環(huán)境要素的財(cái)產(chǎn)性價值，亦不包含因生態(tài)環(huán)境遭受污染或破壞而進(jìn)一步導(dǎo)致的他人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害。據(jù)此可以推導(dǎo)出如下結(jié)論：《方案》所建立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為請求權(quán)的行使方式，其請求權(quán)基礎(chǔ)是社會公眾基于環(huán)境要素生態(tài)功能而享有的環(huán)境公共利益，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是救濟(jì)公眾環(huán)境公共利益的訴訟。

至于為何授權(quán)地方人民政府作為生態(tài)環(huán)境損害的賠償請求權(quán)主體、其正當(dāng)性依據(jù)是什么等問題，官方對《方案》內(nèi)容的解讀指出，這一制度源于政府及其有關(guān)部門代表國家對自然資源所有權(quán)的行使?！斗桨浮钒l(fā)布后，新華社發(fā)布了前環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人對《方案》的解讀，指出之所以在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，其重要原因之一是該制度是“彌補(bǔ)制度缺失的需要”。這里的“制度缺失”，是指國有自然資源資產(chǎn)管理制度的缺失。解讀文章認(rèn)為，“在我國，國家所有的財(cái)產(chǎn)即國有財(cái)產(chǎn)，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定?！?7)高敬：《改革生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,破解“企業(yè)污染、政府買單”困局——環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案〉》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2017—12/17/c_1122124266.htm，2018年8月9日最后訪問。根據(jù)該解讀，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是國有自然資源受損索賠的具體形式，政府主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碛墒菄凶匀毁Y源受到了侵害?！斗桨浮返?條第(三)項(xiàng)表述了類似的意思：“在健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)區(qū)，受委托的省級政府可指定統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的部門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作；國務(wù)院直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的，由受委托代行該所有權(quán)的部門作為賠償權(quán)利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作?！笨梢?，按照官方解讀，生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)訴訟制度的請求權(quán)建立在國家自然資源所有權(quán)的基礎(chǔ)上。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)的請求權(quán)基礎(chǔ)不應(yīng)是國家自然資源所有權(quán)

根據(jù)《憲法》及《物權(quán)法》規(guī)定，礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源歸國家所有。但長久以來，國家自然資源所有權(quán)在實(shí)踐中并未得到充分落實(shí)與貫徹，肆意破壞、侵占國有自然資源的事件時有發(fā)生。由于地方政府是國有自然資源事實(shí)上的控制者，加之地方政府對GDP和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、考核指標(biāo)等的狂熱追求，“地方政府面對國有資源，關(guān)心的不是抽象的國家所有或全民所有所承載的公共利益，而是資源的開發(fā)利用給地方財(cái)政帶來的收益和給本屆政府帶來的政績，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，各級政府普遍將收益最大化作為所有權(quán)行使和資源利用的唯一目標(biāo)……地方政府的這種短時行為和角色錯位直接造成資源利用的低效率、浪費(fèi)、破壞和污染。”(8)孫佑海、王倩：《民法典侵權(quán)責(zé)任編的綠色規(guī)制限度研究——“公私劃分”視野下對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任納入民法典的異見》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。但立法中沒有規(guī)定國有自然資源損害索賠制度。因此，在一些地方，國有自然資源在事實(shí)上淪為無主物或公共財(cái)產(chǎn)，“公地悲劇”頻繁上演，確實(shí)有必要建立國有自然資源受侵害后的損害索賠制度。

盡管國家作為我國自然資源主要的所有權(quán)人，由國家對自然資源進(jìn)行良善管理對于防止“公地悲劇”具有十分重要的意義，但以國家自然資源所有權(quán)作為請求權(quán)基礎(chǔ)來構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)制度確實(shí)存在明顯的邏輯瑕疵，理由如下：

首先，生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，組成生態(tài)環(huán)境的各個要素在形態(tài)和功能上共生共存、不可分割。由此，自然資源中的生態(tài)價值必然具有共享性，是全人類的共同利益，不可能由某一單獨(dú)的個體享有，(9)同前注〔8〕。即便這個個體是自然資源的所有權(quán)人。當(dāng)然，國有自然資源與其他自然資源一樣，也具有經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值的雙重價值屬性，前者為財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體，后者則是環(huán)境公共利益的客體。國家作為國有自然資源的所有權(quán)主體，僅能對所有權(quán)指向的客體——自然資源的經(jīng)濟(jì)價值享有權(quán)利，并在權(quán)利遭受侵害時請求救濟(jì)。而良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。(10)習(xí)近平：《推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》，載《求是》2019年第3期。因而，自然資源的生態(tài)價值應(yīng)由公眾共同享有，不可被自然資源所有權(quán)涵蓋。

其次，盡管有學(xué)者將國家自然資源所有權(quán)定位為純粹的公權(quán)，(11)鞏固：《自然資源國家所有權(quán)“非公權(quán)說”檢視》，載《中國法律評論》2014年第4期。但國家自然資源所有權(quán)蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)價值是毋庸置疑的，各級政府也正是基于所有權(quán)代表身份而正當(dāng)獲取了自然資源開發(fā)利用的高額收益。所以，無論國家的自然資源所有權(quán)是否具有公權(quán)性質(zhì)，均無法否定其私權(quán)功能的發(fā)揮。若以國家自然資源所有權(quán)為請求權(quán)基礎(chǔ)，則此種權(quán)利遭受侵害時對應(yīng)的損害救濟(jì)請求權(quán)也應(yīng)當(dāng)對應(yīng)自然資源私權(quán)功能的指向?qū)ο蟆醋匀毁Y源的經(jīng)濟(jì)價值。

再次，有學(xué)者認(rèn)為國家自然資源所有權(quán)具有公權(quán)屬性，即自然資源管理權(quán)，這種管理權(quán)同時也對應(yīng)了義務(wù)內(nèi)容，這對于國家積極履行對自然資源的管理與保護(hù)義務(wù)具有特別重要的意義。(12)王克穩(wěn)：《論自然資源國家所有權(quán)的法律創(chuàng)設(shè)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2014年第3期。筆者推測，《方案》的制定者可能也正是基于此種考慮，認(rèn)為國家自然資源所有權(quán)具有公權(quán)屬性，此種權(quán)利的行使要以維護(hù)公共利益為宗旨，所以才以國家自然資源所有權(quán)為請求權(quán)基礎(chǔ)來構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)機(jī)制。誠然，國家自然資源所有權(quán)確實(shí)有別于《物權(quán)法》中傳統(tǒng)的所有權(quán)，但從公權(quán)角度出發(fā)去定位國家自然資源所有權(quán)，則應(yīng)著重以預(yù)防性的公權(quán)手段——行政管理的方式——來行使此項(xiàng)權(quán)力，而非以《方案》中的協(xié)商、訴訟等事后救濟(jì)途徑。行政管理與損害賠償運(yùn)用的是不同的方法，解決的是不同的問題。具體而言，行政管理主要運(yùn)用預(yù)防的手段與措施防止危害他人合法權(quán)益的行為發(fā)生，即便采取事后措施，行政管理關(guān)注的也主要是對違反行政法律義務(wù)的相對人進(jìn)行處罰，以及對違法行為進(jìn)行強(qiáng)制性糾正(行政強(qiáng)制)，而非關(guān)注受侵害人的權(quán)益救濟(jì)問題。與行政管理方式不同，損害賠償側(cè)重于對受損權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的方式與手段，它主要借助公正第三方的裁判明確是非曲直，并在此基礎(chǔ)上對糾紛各方的權(quán)益作出劃分。因此，盡管帶有公權(quán)性質(zhì)的國家自然資源所有權(quán)(行政管理權(quán))的行使以維護(hù)公共利益為目的，但由于權(quán)利(力)行使機(jī)制不同，其不可能成為生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)的請求權(quán)基礎(chǔ)。(13)薄曉波：《環(huán)境民事公益訴訟救濟(jì)客體之厘清》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2019年第2期。

同樣，也可以從請求權(quán)理論角度去理解這一問題。在民法理論中，請求權(quán)的實(shí)現(xiàn)的常態(tài)是依靠相對人的配合：如果相對人的行為不能保證請求權(quán)實(shí)現(xiàn)，則會訴諸公正第三方的裁斷。在這個意義上的請求權(quán)可以被看作是一種對民事權(quán)利的救濟(jì)權(quán)和保護(hù)權(quán)。(14)楊立新：《侵權(quán)損害賠償》(第五版)，法律出版社2010年版，第214頁?？梢?，請求權(quán)的實(shí)現(xiàn)要么基于義務(wù)人的主動履行，要么基于仲裁、法院等第三方裁決，權(quán)利人不得自行采取命令、強(qiáng)制等措施要求對方履行義務(wù)。請求權(quán)存在的邏輯前提是權(quán)利人與義務(wù)人具有平等的法律地位，彼此不存在管理與被管理、命令與被命令的關(guān)系。因此，任何損害救濟(jì)的請求權(quán)基礎(chǔ)都不可能是公權(quán)力，要么是民事權(quán)利，要么是社會公眾所普遍享有的某種公共利益。

最后，以國家自然資源所有權(quán)為請求權(quán)基礎(chǔ)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還必將導(dǎo)致實(shí)踐中區(qū)別對待國有自然資源和集體所有自然資源。譬如甲某在山林中非法排放酸性廢氣，導(dǎo)致大量樹木死亡，其中既有國有林木，也有集體經(jīng)濟(jì)組織所有的林木。則根據(jù)《方案》的規(guī)定，賠償權(quán)利人(地方人民政府)僅能就國有林木受損害導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞對甲某提出損害賠償請求，這一損害賠償請求不能覆蓋同樣因遭受甲某侵害行為導(dǎo)致的集體所有林木死亡所造成的生態(tài)環(huán)境破壞。這會造成不同主體的所有權(quán)無法得到同等救濟(jì)的尷尬局面。

綜上，國家自然資源所有權(quán)只為國家(及其代表)主張侵害人賠償國有自然資源因遭受侵害而造成的經(jīng)濟(jì)價值損失而提供請求權(quán)基礎(chǔ)更為妥當(dāng)，不應(yīng)涵蓋生態(tài)功能損害索賠請求。

(三)政策制定者以國家自然資源所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)請求權(quán)基礎(chǔ)的原因分析

《方案》之所以以國家自然資源所有權(quán)為依據(jù)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，從實(shí)踐層面而言具有一定的必然性。

首先，這是從國家具體政策的角度落實(shí)黨中央提出的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的措施。早在2013年黨的十八屆三中全會時，黨中央就提出要“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度……健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)?！笔藢盟闹腥珪诌M(jìn)一步規(guī)劃了建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度的措施，包括明晰自然資源產(chǎn)權(quán)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、理順自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理體制、完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)制度和建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)核算審計(jì)制度。(15)參見中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告明確提出要設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。(16)參見《習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》。除此之外，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》也明確提出了健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的若干具體要求。

從近些年黨中央、國務(wù)院的一系列重大決策文件中可以看出，自然資源產(chǎn)權(quán)制度是我國過去及未來若干年內(nèi)立法和政策須重點(diǎn)健全和完善的制度，黨中央、國務(wù)院非常重視國有自然資源作為資產(chǎn)的價值的高效利用和有效保護(hù)。而如前文所述，我國現(xiàn)行法律關(guān)于國有自然資源的制度短板是缺少國有自然資源遭受損害的損害索賠制度，故為貫徹黨中央、國務(wù)院一系列關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的方針與政策，的確需要在制度層面建立具體的國有自然資源受損索賠制度。因而，《方案》關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定，是落實(shí)、貫徹上述方針、政策的具體體現(xiàn)。然而，由于學(xué)術(shù)界關(guān)于自然資源具有經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)價值雙重價值的理念尚未徹底厘清，生態(tài)損害救濟(jì)中民間力量與政府的權(quán)利、權(quán)力、職責(zé)等如何劃分的問題也未得以明確，故《方案》選擇從生態(tài)功能受損的生態(tài)環(huán)境損害賠償角度入手落實(shí)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的要求。

其次，在僅涉及國有自然資源受侵害的案件中，《方案》規(guī)定由地方人民政府作為索賠權(quán)利人的賠償機(jī)制和賠償程序設(shè)計(jì)(磋商、司法確認(rèn)和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟)有助于高效、便捷地解決國有自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛。在僅有國有自然資源受到損害的案件中，這一損害索賠機(jī)制確實(shí)能提高索賠案件的處理效率：一方面，《方案》確定索賠主體是地方人民政府，能夠在一定程度上避免民間環(huán)保團(tuán)體作為法定適格的環(huán)境民事公益訴訟原告卻不愿提起訴訟的情形，有利于提高案件處理效率；另一方面，《方案》確定了多樣化的生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠程序，有助于高效完成索賠工作。根據(jù)《方案》的規(guī)定，地方人民政府在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先與賠償義務(wù)人就損害賠償事宜進(jìn)行磋商，經(jīng)過磋商達(dá)成賠償協(xié)議的，還可以依法向人民法院申請司法確認(rèn)，經(jīng)過司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或者不完全履行的，賠償權(quán)利人可向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。無法磋商或磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在單純造成國有自然資源損害的案件中，這一求償程序確實(shí)具有簡便、高效的優(yōu)點(diǎn)。從《方案》實(shí)施至今的實(shí)踐情況來看，絕大部分生態(tài)環(huán)境損害賠償均通過磋商程序即已解決，只有少數(shù)案件進(jìn)入訴訟程序。

(四)制度體系不協(xié)調(diào)帶來的實(shí)踐困境

一項(xiàng)法律制度在實(shí)踐中能夠提高案件處理效率并不意味著其必然具有了正當(dāng)性基礎(chǔ)，尤其是從學(xué)術(shù)研究的角度出發(fā)，必須注重法學(xué)理論及概念上的周延性。新中國的立法體系受大陸法系成文法的影響頗深，法律制度的創(chuàng)制一向注重體系性和周延性，這是保障法律能夠統(tǒng)一實(shí)施的前提和保證。自然資源具有經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值的雙重價值屬性這一理論雖然尚未在我國立法中得到明確認(rèn)可，但環(huán)境侵權(quán)損害賠償民事訴訟與環(huán)境民事公益訴訟兩種訴訟制度的并立，其實(shí)已然體現(xiàn)了自然資源的雙重價值屬性。

具體而言，自然資源的經(jīng)濟(jì)價值是財(cái)產(chǎn)權(quán)客體，故自然資源遭受損害一方面會造成自然資源所有權(quán)人、使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)受損，權(quán)利人可依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》通過民事訴訟請求侵害人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；另一方面，自然資源的生態(tài)價值是環(huán)境公共利益的客體，自然資源遭受損害時，還會造成公眾環(huán)境公共利益的減損，故法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和組織可依據(jù)立法中關(guān)于環(huán)境公共利益的請求權(quán)基礎(chǔ)規(guī)定請求侵害人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，(17)有學(xué)者研究認(rèn)為，環(huán)境公益損害救濟(jì)請求權(quán)基礎(chǔ)的法律規(guī)范依據(jù)是《環(huán)境保護(hù)法》第5條和第6條第3款?！董h(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。”第6條第3款規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任?！眳⒁姾腥A、陳妍：《論環(huán)境公益損害民事救濟(jì)的請求權(quán)基礎(chǔ)》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2016年第2期。但在轟動一時的江蘇泰州“天價”環(huán)境民事公益訴訟中，江蘇省高級人民法院在終審判決中是以《侵權(quán)責(zé)任法》第65條為裁判依據(jù)的。其方式便是《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟。由此可見，我國立法其實(shí)已經(jīng)按照自然資源所具有的雙重價值內(nèi)涵分別設(shè)計(jì)了環(huán)境侵權(quán)民事訴訟和環(huán)境民事公益訴訟這樣兩種相互之間有著嚴(yán)格界分的訴訟制度體系。

為確保法律制度的系統(tǒng)性和周延性，生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)制度同樣應(yīng)納入體系框架予以設(shè)計(jì)。而《方案》制定者在創(chuàng)制生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠機(jī)制時卻并沒有考慮這兩種不同的價值屬性，而是將二者混同，導(dǎo)致了制度體系的不協(xié)調(diào)。這種不協(xié)調(diào)必然會給環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實(shí)踐帶來諸多問題，譬如環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在原告資格及其訴權(quán)方面的沖突。再舉一例予以說明：

案例二：甲某違反《森林法》的規(guī)定，在未取得采伐許可證的情況下，在某國有林區(qū)非法采伐林木一千余株，造成林木經(jīng)濟(jì)損失數(shù)百萬元。另外，采伐跡地土壤裸露，原有林木的水土保持功能不復(fù)存在，故雨季來臨后該采伐跡地水土流失嚴(yán)重。

本案中，甲某非法采伐國有林木造成嚴(yán)重水土流失，若要追究甲某的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的環(huán)保組織或檢察院可以成為適格原告。假設(shè)某環(huán)保組織依法向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，請求法院判決被告甲某賠償非法采伐國有林木而造成的生態(tài)環(huán)境損害。同時，根據(jù)《方案》的規(guī)定，當(dāng)?shù)卣部梢宰鳛橘r償權(quán)利人，請求甲某賠償非法采伐國有林木造成的生態(tài)環(huán)境損失，如果不能通過磋商達(dá)成賠償協(xié)議，可向人民法院提起生態(tài)損害賠償訴訟，請求法院判決被告甲某賠償非法采伐國有林木而造成的生態(tài)環(huán)境損害。顯然，在這種情況下，當(dāng)?shù)卣崞鹕鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的訴權(quán)與環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟中的訴權(quán)就發(fā)生了沖突。盡管《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)中第16條到第18條對兩種訴訟的銜接問題作出了規(guī)定，體現(xiàn)出最高人民法院有意在司法實(shí)踐中將生態(tài)損害賠償訴訟請求優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟予以處理的意思，第17條規(guī)定：“人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法做出裁判?！比缛魧⑸鷳B(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)定位為所有權(quán)的話，這樣的順位安排是否會導(dǎo)致物權(quán)優(yōu)于社會公共利益的結(jié)論？這顯然不符合我國《物權(quán)法》的立法邏輯。此外，《若干規(guī)定》第16條僅規(guī)定了同一案件先被提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟后被提起民事公益訴訟，則由同一審判組織審理，但未規(guī)定如若先提起環(huán)境民事公益訴訟后同一案件又被提起生態(tài)損害賠償訴訟的處理方式?？梢哉f，《若干規(guī)定》關(guān)于這兩種制度銜接的規(guī)定仍有失粗陋。理念基礎(chǔ)的差異及制度體系的不協(xié)調(diào)必然會在實(shí)踐中引發(fā)難題。

(五)理論與現(xiàn)實(shí)沖突的化解

如何化解上述理念基礎(chǔ)差異所帶來的實(shí)踐困境？筆者認(rèn)為，在認(rèn)可自然資源具有經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值的雙重價值屬性基礎(chǔ)上，通過立法分別明確環(huán)境民事公益訴訟適格原告與地方人民政府在訴訟中的請求權(quán)基礎(chǔ)，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的求償銜接機(jī)制。具體來說，主要包括以下兩個方面：

第一，明確環(huán)境民事公益訴訟適格原告與地方人民政府生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)的實(shí)體權(quán)利(利益)基礎(chǔ)。在環(huán)境民事公益訴訟中，原告有權(quán)主張被告賠償?shù)膽?yīng)當(dāng)是被告行為所造成的“環(huán)境本身的損失”，而不包括人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害。對這一點(diǎn)，學(xué)界已基本達(dá)成共識，現(xiàn)行立法也已經(jīng)予以認(rèn)可。難點(diǎn)在于地方人民政府行使生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)的實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)是什么，這決定了地方人民政府在求償訴訟中能夠提出怎樣的訴訟請求。根據(jù)前述黨中央、國務(wù)院一系列文件的精神，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)當(dāng)建立國有自然資源受損的索賠機(jī)制。在損害賠償領(lǐng)域，國家自然資源所有權(quán)具有明顯的私權(quán)屬性，因而以國家自然資源所有權(quán)為請求權(quán)基礎(chǔ)行使索賠權(quán)，索賠的范圍應(yīng)當(dāng)限定為國有自然資源因遭受侵害而導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)性損失，即經(jīng)濟(jì)損失。地方人民政府可以以國家自然資源所有權(quán)受侵害為由，主張侵害人承擔(dān)國有自然資源財(cái)產(chǎn)損害的賠償責(zé)任。對因同一侵害行為所導(dǎo)致的國有自然資源生態(tài)功能損害，應(yīng)當(dāng)由民間環(huán)保團(tuán)體或人民檢察院依法提起環(huán)境民事公益訴訟主張索賠。這樣，就從基本概念體系的角度厘清了民間環(huán)保團(tuán)體、人民檢察院和地方人民政府行使索賠權(quán)的請求權(quán)基礎(chǔ)。這兩類主體可分別行使各自的請求權(quán)，提出不同的賠償請求(前者可主張賠償自然資源生態(tài)功能損失，后者可主張賠償自然資源的經(jīng)濟(jì)價值損失)，以有效避免訴權(quán)沖突。

對此，可能會出現(xiàn)質(zhì)疑觀點(diǎn)，認(rèn)為這樣做雖然理順了概念，但提高了訴訟成本。的確，原本可能一個訴訟主體(地方人民政府)就能夠解決的問題，現(xiàn)在需要兩個訴訟主體(地方人民政府與民間環(huán)保團(tuán)體或人民檢察院)分工合作。針對這一問題，筆者認(rèn)為，理順基礎(chǔ)概念、避免請求權(quán)及訴權(quán)沖突、確保各請求權(quán)主體各司其職，可以有效防止各訴訟主體爭搶案源或推卸責(zé)任，這本身就是提高訴訟效率的體現(xiàn)。我國目前具有訴訟價值的環(huán)境民事公益訴訟案件的案源并不多，在實(shí)踐中甚至常常出現(xiàn)民間環(huán)保團(tuán)體與人民檢察院爭搶環(huán)境民事公益訴訟案源的問題；生態(tài)環(huán)境損害賠償制度全面鋪開以后，各地人民政府在政績考核壓力下，同樣也要積極尋找索賠案源，這必將導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害索賠實(shí)踐會出現(xiàn)一定程度上的混亂局面。明確請求權(quán)基礎(chǔ)之后，確保各請求權(quán)主體各司其職，有助于緩解目前的混亂狀況。況且，制度構(gòu)建需要考慮配套機(jī)制的設(shè)計(jì)。雖然環(huán)境民事公益訴訟主體與地方人民政府可基于不同的請求權(quán)基礎(chǔ)分別主張不同性質(zhì)的損害賠償，但也可以通過設(shè)計(jì)一定的程序銜接機(jī)制來提高效率。

第二，在環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟中建立求償程序銜接機(jī)制。雖然不同請求權(quán)主體對侵害國有自然資源的同一侵害人得主張各自的請求權(quán)，并據(jù)此演化出兩種不同的求償制度，但這兩種不同性質(zhì)的損害畢竟是因同一加害行為作用于同一受損害物質(zhì)載體而造成的。因而，必須在兩種不同性質(zhì)的求償制度之間設(shè)計(jì)順暢的銜接機(jī)制，以確保高效解決賠償糾紛。具體而言，兩種訴訟中的一類請求權(quán)主體在提出索賠請求前，可以通知另一類請求權(quán)主體同時提出索賠請求。譬如在上文提及的案例二之中，民間環(huán)保團(tuán)體如果對甲某提起環(huán)境民事公益訴訟，主張甲某承擔(dān)非法采伐林木的生態(tài)環(huán)境損失，可以在訴前告知當(dāng)?shù)厝嗣裾畬啄程崞饑凶匀毁Y源損害索賠請求。地方政府主張索賠應(yīng)考慮磋商前置，可通知民間環(huán)保組織參與其中，并努力達(dá)成三方賠償協(xié)議，對國有自然資源的財(cái)產(chǎn)性損害和生態(tài)功能損害賠償問題一并予以解決。協(xié)議達(dá)成后，可依法申請人民法院對協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行司法確認(rèn)，以便將來申請強(qiáng)制執(zhí)行。如無法磋商或經(jīng)磋商無法達(dá)成賠償協(xié)議，則民間環(huán)保組織向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，地方人民政府同時向人民法院提起侵權(quán)賠償訴訟。雖然這兩類訴訟性質(zhì)不同，但因二者系基于同一侵害行為發(fā)生，且侵害客體具有相同的物質(zhì)載體(即自然資源)，法院可將這兩起訴訟合并審理，但最終應(yīng)基于不同的請求權(quán)基礎(chǔ)分別制作兩份獨(dú)立的裁判文書。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于請求權(quán)基礎(chǔ)相互獨(dú)立，民間環(huán)保團(tuán)體或當(dāng)?shù)厝嗣裾我庖环降∮谛惺顾髻r請求權(quán)的，不影響另一方通過法律規(guī)定的途徑行使索賠請求權(quán)。亦即，若當(dāng)?shù)厝嗣裾聪蛉嗣穹ㄔ禾崞鹎謾?quán)賠償訴訟，而適格民間環(huán)保團(tuán)體提起了環(huán)境民事公益訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理并做出裁判，反之亦然。

按照上述思路設(shè)計(jì)自然資源受損的損害求償機(jī)制，還有助于解決前文所提出的區(qū)別對待國有和集體所有自然資源的問題。譬如在前文的案例中，若甲某的非法采伐行為同時造成國有和集體所有林木資源的財(cái)產(chǎn)損害，并帶來森林生態(tài)功能的減損。對此，地方人民政府和集體經(jīng)濟(jì)組織可依據(jù)各自的林木資源所有權(quán)，分別要求甲某賠償非法采伐導(dǎo)致的林木資源財(cái)產(chǎn)損失。而適格的民間環(huán)保團(tuán)體或人民檢察院則可以從維護(hù)環(huán)境公共利益的角度出發(fā)，不區(qū)分國有和集體所有的林木，針對甲某的非法采伐行為所造成的整體生態(tài)環(huán)境損失，通過環(huán)境民事公益訴訟的形式提出索賠請求。這樣更有利于對受侵害的不同利益進(jìn)行維護(hù)與救濟(jì)的合理化、科學(xué)化，在理論基礎(chǔ)和訴訟體系方面脈絡(luò)更加清晰。

結(jié) 語

自然資源是經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值的雙重載體，自然資源遭受他人侵害時必然同時導(dǎo)致兩種價值的減損或滅失。從法律關(guān)系角度來看，自然資源遭受侵害的實(shí)質(zhì)是不同主體基于自然資源不同價值之上的權(quán)利(利益)受到損害：既包括自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)主體基于經(jīng)濟(jì)價值而享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損，也包括公眾基于自然資源生態(tài)價值而享有的環(huán)境公共利益受損，二者分別構(gòu)成了自然資源財(cái)產(chǎn)侵權(quán)損害救濟(jì)和生態(tài)環(huán)境公共利益損害救濟(jì)的請求權(quán)基礎(chǔ)。這是我國立法在傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)之訴以外建立環(huán)境民事公益訴訟制度的邏輯起點(diǎn)。任何與生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)的損害賠償制度，包括環(huán)境污染侵權(quán)損害賠償制度、自然資源物權(quán)損害賠償制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度及與之相對應(yīng)的侵權(quán)損害賠償訴訟制度和環(huán)境民事公益訴訟制度都應(yīng)當(dāng)遵循這一邏輯起點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，各請求權(quán)主體可基于不同的請求權(quán)基礎(chǔ)，向賠償義務(wù)人提出內(nèi)容不相沖突、賠償不相重疊的訴訟請求。

基于此，應(yīng)當(dāng)通過立法的形式對現(xiàn)行《方案》構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度做適當(dāng)改造，理順生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之間的關(guān)系。國家自然資源所有權(quán)遭受侵害，由地方人民政府作為所有權(quán)人代表提起損害賠償訴訟，從嚴(yán)格意義上來講不宜被稱為“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。為了貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，筆者認(rèn)為，更為妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ峭ㄟ^立法來構(gòu)建國家自然資源所有權(quán)損害索賠機(jī)制，由人民政府作為自然資源所有權(quán)人的代表，對侵害國有自然資源造成的財(cái)產(chǎn)損失主張索賠。