周 斌，雷 挺

（1. 西南石油大學 經(jīng)濟管理學院，四川 成都 610500； 2. 電子科技大學 公共管理學院，四川 成都 611731）

一、引言

2013 年11 月12 日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是我國全面深化改革的總目標。[1]政府治理作為國家治理的重要范疇，提升政府治理能力已經(jīng)成為中國政府主動追求的治理目標。李大宇認為，這一背景主要是由技術進步與治理需求所驅動的。[2]帕切科·鄧利維也指出，隨著新信息技術的使用，已經(jīng)產(chǎn)生了新的公共管理準范式，公共管理改革工具從新公共管理方法轉變?yōu)閺娬{分散、競爭和激勵。[3]大數(shù)據(jù)使用新的方式對政府治理過程產(chǎn)生的海量結構與非結構政務數(shù)據(jù)進行存儲、處理和共享，利用更加豐富和更加深入的數(shù)據(jù)分析手段，進一步挖掘數(shù)據(jù)背后的內容，成為政府治理發(fā)展的重要推動力量。

2019 年5 月23 日，海南省大數(shù)據(jù)管理局正式掛牌成立，這是我國第一家法定機構形式的大數(shù)據(jù)管理局，將會承擔統(tǒng)籌全省政務大數(shù)據(jù)建設、管理和服務的職責。截止目前，貴州、山東、福建、廣東和浙江等省份設立了省一級的大數(shù)據(jù)管理機構，廣州、成都、沈陽、蘭州和杭州等城市也設立了市一級的大數(shù)據(jù)管理機構，全國各級政府掀起了設置大數(shù)據(jù)專職管理機構的熱潮，當代政府治理已經(jīng)邁入了大數(shù)據(jù)時代。私人和公共部門領域的大數(shù)據(jù)使用頻率正在不斷增長，通過使用大數(shù)據(jù)和相關統(tǒng)計分析，可以大大改善政府服務質量，提高政府電子政務的效率，幫助政府轉型。正如安迪·威廉姆森所闡述的，大數(shù)據(jù)已經(jīng)開始成為輔助公共決策和提供公共服務的重要因素。[4]維克托·邁爾·舍恩伯格也認為，大數(shù)據(jù)能夠改變企業(yè)、非政府組織以及公民與政府之間的關系，并提供新的治理方式和創(chuàng)造新的價值觀。[5]

我國政府治理的效率和效果長期以來都是我國政府工作的關注重點，目前，大數(shù)據(jù)已經(jīng)在精準扶貧、公共安全、智慧交通和社區(qū)網(wǎng)格治理等領域進行了實踐。大數(shù)據(jù)嵌入政府治理過程，驅動政府治理改革，極大提升了政府治理能力。大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為社會發(fā)展的熱點，吸引了學術界、工業(yè)界乃至全世界政府的空前關注。但是大數(shù)據(jù)在我國政府治理領域正處于初步應用階段，目前還缺乏對大數(shù)據(jù)在政府治理領域研究的相關梳理。本文通過文獻計量學方法和可視化分析方法，從多維度呈現(xiàn)我國大數(shù)據(jù)與政府治理領域的研究熱點和研究趨勢，為進一步拓展我國大數(shù)據(jù)與政府治理研究提供理論和實踐參考，以期推動我國政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。[6]

二、研究現(xiàn)狀分析

（一）文獻量趨勢

期刊文獻庫來源為中國學術期刊網(wǎng)絡出版總庫（CNKI），限定為核心期刊和CSSCI 期刊，此類別期刊學術價值較高，得到了國內各高校和科研單位、同行學者的較高認可。檢索條件為主題“大數(shù)據(jù)”并含“政府”或者“大數(shù)據(jù)”并含“治理”或者“大數(shù)據(jù)”并含“政府治理”，檢索時間為2019 年7 月13 日，一共檢索到1790 篇文獻，然后對1790 篇文獻進行嚴格的數(shù)據(jù)清洗，主要是將新聞報道、研討綜述、征稿啟事、研究指南、相關動態(tài)、要聞、報告、組稿方向、訪談錄、卷首語、論壇綜述等進行剔除，剔除267 篇無效文獻，共得到1523 篇有效文獻。

研究領域的年度發(fā)文趨勢能夠體現(xiàn)該研究在特定時間段內的研究現(xiàn)狀和變化趨勢。如圖1 所示，以“大數(shù)據(jù)”一詞出現(xiàn)和大數(shù)據(jù)成為國家戰(zhàn)略為標志，可將研究分為三個階段。第一階段為2012—2013 年的初始階段，從2012 年大數(shù)據(jù)與政府治理開始進入中國學術界的研究范疇，中國國內關于大數(shù)據(jù)與政府治理的發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)快速上升趨勢。第二階段為2014—2015 年的跨越式發(fā)展階段，2014 年研究大數(shù)據(jù)與政府治理的發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)明顯的增長拐點，2015 年發(fā)文數(shù)量更是呈現(xiàn)了井噴式增長。第三階段為2016—2018 年的高速發(fā)展階段，每年均保持高位發(fā)文數(shù)量。分析發(fā)現(xiàn)，此研究領域發(fā)文數(shù)量的增長規(guī)律，分別與2014 年“大數(shù)據(jù)”首次寫進政府工作報告、2015年印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》、2016 年明確“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”等大數(shù)據(jù)政策緊密相關，展現(xiàn)了大數(shù)據(jù)相關政策對大數(shù)據(jù)與政府治理領域學術研究的明顯導向作用。

圖1 大數(shù)據(jù)與政府治理研究發(fā)文量年度統(tǒng)計

（二）發(fā)文作者

對大數(shù)據(jù)與政府治理研究領域的作者進行協(xié)作分析可知，有絕大部分學者之間存在一定的合作關系。作者合作關系中主要有以安小米、黃如花、馬海群、楊道玲和張勇進、南旭光、鄭躍平和馬亮為中心的研究團隊。分析發(fā)現(xiàn)，這些團隊在該領域的共同協(xié)作研究成果十分豐碩，近年合作頻次較高，展現(xiàn)了良好的團隊協(xié)作性。相關研究領域的發(fā)文量能在一定程度上反映出該作者在此研究領域的學術科研能力。從表1 可以知道，中國人民大學信息資源管理學院的安小米發(fā)文量達到了16 篇。以CNKI 數(shù)據(jù)庫選取的文獻樣本來看，大數(shù)據(jù)與政府治理領域研究發(fā)文量在5 篇及以上的作者一共有13 位，但是發(fā)文量在10 篇以上的作者僅有3 位，說明我國大數(shù)據(jù)與政府治理領域高質量的研究者還相對較少且研究者內部差距顯著。

表1 發(fā)文作者（發(fā)文量>4）基本概況

（三）研究主題識別

為了識別大數(shù)據(jù)與政府治理的研究熱點，設置參數(shù)為Top N=50，Top N%=10，利用CiteSpace進行了關鍵詞聚類分析，一共得到了10 個聚類標簽如圖2 所示，該圖以大數(shù)據(jù)、電子政務為核心，向四周多個方向擴散，聚類標簽詞包含開放數(shù)據(jù)、挑戰(zhàn)、大數(shù)據(jù)時代、公共服務、互聯(lián)網(wǎng)金融、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、城市治理、個人信息、數(shù)據(jù)挖掘、互聯(lián)網(wǎng)思維等十個類別。表2 對十個聚類的具體內容、發(fā)展年份、中心性和聚類大小進行了詳細統(tǒng)計。分析發(fā)現(xiàn)，十個關鍵詞聚類根據(jù)時間順序呈現(xiàn)鮮明的三階段發(fā)展歷程。2014 年主要包含有#3、#4、#5 這三個聚類，此階段的研究重點主要集中在大數(shù)據(jù)在城市治理領域的實踐、大數(shù)據(jù)理念思維創(chuàng)新和數(shù)據(jù)挖掘等方面。2015 年主要包含#0、#1、#2 和#7 這四個聚類，此階段的研究重點在政府數(shù)據(jù)開放、個人信息和大數(shù)據(jù)時代的挑戰(zhàn)等內容。2016 年主要包含#3、#4、#5 這三個聚類，此階段的研究重點主要集中在大數(shù)據(jù)對公共服務的影響和政府相關的產(chǎn)業(yè)政策等視角。

三、研究熱點評述

本文基于CiteSpace 軟件對以往國內學者在大數(shù)據(jù)與政府治理領域的相關研究進行文獻計量分析和可視化分析，對大數(shù)據(jù)與政府治理領域的研究熱點進行梳理歸納、整理總結，從宏觀、中觀、微觀視角出發(fā)，從大數(shù)據(jù)與政府治理的內涵闡釋、宏觀視角—大數(shù)據(jù)與政府治理理念變革，中觀視角—大數(shù)據(jù)與政府治理模式變革，以及微觀視角—大數(shù)據(jù)與政府治理工具變革、大數(shù)據(jù)與政府數(shù)據(jù)開放大數(shù)據(jù)帶給政府治理的挑戰(zhàn)與機遇，以便進一步理清大數(shù)據(jù)時代政府治理研究的知識脈絡和演進歷程。[7]

圖2 研究關鍵詞聚類知識圖

表2 研究關鍵詞和中心性統(tǒng)計情況（前二十）

（一）大數(shù)據(jù)內涵闡釋

隨著云計算、人工智能和物聯(lián)網(wǎng)等技術的發(fā)展，我們已經(jīng)步入了大數(shù)據(jù)時代?！按髷?shù)據(jù)”一詞在政府治理研究領域出現(xiàn)頻率也高居前十。雖然大數(shù)據(jù)今天無處不在，但是作為一個新生的概念，大數(shù)據(jù)的起源并沒有得到確定。我國學者在早期研究主要是對國外的大數(shù)據(jù)研究進行介紹和在中國語境下解釋相關理論。在1980 年托勒夫便在《第三次浪潮》中首次提出“大數(shù)據(jù)”一詞。大數(shù)據(jù)是一個不斷發(fā)展的術語，瑪格麗特·羅斯認為大數(shù)據(jù)描述了大量結構化、半結構化和非結構化的數(shù)據(jù)，并且這些數(shù)據(jù)能夠被用于信息挖掘、機器學習項目和其他高級分析應用程序。[8]計算機科學家Laney 最早使用3V 術語來描述大數(shù)據(jù)的特征。[9]彭宇等學者也從大數(shù)據(jù)的物理特性方面介紹了大數(shù)據(jù)的4V 特征。[10]大數(shù)據(jù)特征隨著時間也在不斷拓展，如表3 所示，目前已有學者將大數(shù)據(jù)特征擴展到了7V 特征。[11]

隨著對大數(shù)據(jù)研究的深入，我國學者也不局限于從物理層面研究大數(shù)據(jù)，開始從社會屬性視角對大數(shù)據(jù)進行探討。大數(shù)據(jù)隨后被于浩等公共管理學者引入政府治理領域，政府大數(shù)據(jù)、政府大數(shù)據(jù)思維、數(shù)字政府治理和大數(shù)據(jù)治理等概念逐步進入研究范疇，大數(shù)據(jù)的內涵得到了極大的豐富。[12]但是在公共管理領域中，大部分學者只是將大數(shù)據(jù)的相關內涵作為研究的時代背景，并沒有展現(xiàn)其在此領域研究中的獨特性。高華麗和閆健認為，大數(shù)據(jù)是政府治理能力的重要助推器，大數(shù)據(jù)能使用新的方式進行存儲、處理和共享大量互連數(shù)據(jù)，并為政府部門提供更加豐富和更加深入的數(shù)據(jù)分析手段，進一步挖掘數(shù)據(jù)背后的內容。[13]大數(shù)據(jù)基于強大的計算機處理新技術，實現(xiàn)龐大的相互關聯(lián)的數(shù)據(jù)集的發(fā)掘、處理和分析，以理解相關事件發(fā)展趨勢與模式等。大數(shù)據(jù)挖掘與分析，具有巨大的商業(yè)價值與公共部門潛力，市場中的早期使用者與組織已經(jīng)凸顯了顯著的競爭優(yōu)勢，王山認為大數(shù)據(jù)在政府治理中擁有巨大的未來，能從海量數(shù)據(jù)信息中幫助政府做出更好的公共決策，更好地了解宏觀政策環(huán)境以及公眾政治訴求。[14]將大數(shù)據(jù)置于政府治理的語境下深入探討其本質含義，注重數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析，能進一步推進政府治理能力現(xiàn)代化建設。

表3 大數(shù)據(jù)的7V特征

（二）大數(shù)據(jù)時代的政府治理內涵闡釋

當社會工具發(fā)生變化時，與之相關的整個社會理論也需要做出改變。根據(jù)CiteSpace 的聚類顯示，大數(shù)據(jù)對城市治理和公共服務供給產(chǎn)生了深遠影響。正如拉圖爾所述，大數(shù)據(jù)正在形成一個改變人類認知的知識體系，它正在告知我們如何構思人類社會網(wǎng)絡。[15]政府治理是全面深化改革總目標和總部署的關鍵范疇，成為近年來學界關注的研究焦點，但是其內涵并未得到一致的規(guī)范性界定。王浦劬從中國政治語境出發(fā)，將政府治理具體闡釋為“在中國共產(chǎn)黨領導下，國家行政體制和治權體系遵循人民民主專政的國體規(guī)定性，基于黨和人民根本利益一致性，維護社會秩序和安全，供給多種制度規(guī)則和基本公共服務，實現(xiàn)和發(fā)展公共利益”[16]。

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，政府治理的內涵也得到了學者們極大的豐富。陳振民認為技術的變遷可能引發(fā)政府治理的變革，大數(shù)據(jù)時代的政府治理強調將技術導向與政府治理相融合的復合治理理念，是秉承以人為本和注重滿足多元化服務、技術與政府相結合的治理模式。[17]胡海波從數(shù)據(jù)驅動政府治理實施的視角入手，認為各種類型的結構化和非結構化數(shù)據(jù)構成政府治理的基礎性要素，跨越時空與多元數(shù)據(jù)共享新格局是政府治理需要考慮的新內容，并分析了數(shù)據(jù)嵌入政府治理過程對政府行政改進、社會經(jīng)濟發(fā)展以及公共風險防治的重要價值。[18]安小米等通過對大量文獻內容進行分析，從宏觀、中觀、微觀等多角度明晰了大數(shù)據(jù)治理的核心概念，總結了大數(shù)據(jù)實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑，探索了政府治理的新內涵。[19]馬亮在總結大數(shù)據(jù)驅動政府治理創(chuàng)新的基礎上，也認為大數(shù)據(jù)對政府治理提出了新的要求，大數(shù)據(jù)時代的政府部員要具備采集政務大數(shù)據(jù)、分析挖掘數(shù)據(jù)背后的信息和利用數(shù)據(jù)支持公共決策的技能，政府治理的方式需要緊跟社會需求。[20]大數(shù)據(jù)極大豐富了政府治理的內涵。數(shù)據(jù)的爆炸式增長以及對數(shù)據(jù)的操縱能力，使政府可以更加深入地了解龐大規(guī)模的人類生活需求，就像繪制人類基因組圖譜已經(jīng)影響到醫(yī)學一樣，人類將以前所未有的深度和規(guī)模來收集分析數(shù)據(jù)，這可能會從根本上改變社會決策的方式。大數(shù)據(jù)更是為分散的政府各部門之間提供了更有價值的共享數(shù)據(jù)，為政府提供個性化公共服務創(chuàng)造了機會，使得政府治理更具針對性、更有效率。

（三）宏觀視角——大數(shù)據(jù)驅動政府治理理念變革

根據(jù)CiteSpace 的聚類顯示，“互聯(lián)網(wǎng)思維”和“數(shù)據(jù)挖掘”已經(jīng)成為政府治理的重要議題。大數(shù)據(jù)時代要求政府改變過去對社會信息的選擇性把控以及確定性追求，進而重視繁復和不確定的數(shù)據(jù)信息。政府開始理解和使用數(shù)據(jù)，進行數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)挖掘，轉變過去依靠固有經(jīng)驗和單一數(shù)據(jù)信息進行決策的理念，在治理中構建大數(shù)據(jù)治理的思維模式，盡可能從海量數(shù)據(jù)的整體性出發(fā)去研判事態(tài)的發(fā)展，增強政府決策的前瞻性和科學性。根據(jù)奧爾加等提出的技術嵌入理論，對于政府的治理行動而言，大數(shù)據(jù)不僅是一種全新的技術，更是一種全新的認知方式和思維理念。

大數(shù)據(jù)時代的政府治理強化數(shù)據(jù)治理理念。信息通訊技術的發(fā)展改變了政府與公眾、企業(yè)和非政府組織的交互方式，產(chǎn)生了蘊涵大量重要信息的數(shù)據(jù)。通過數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)挖掘技術，政府能夠更好地從數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)公眾的行為規(guī)律和公共訴求，為政府精準決策提供可靠的依據(jù)，徐青山認為“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，已經(jīng)成為提供政府治理能力的重要途徑。[21]

大數(shù)據(jù)時代的政府治理變得更具協(xié)作意識與互聯(lián)網(wǎng)思維，以云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)存儲等技術為基點的大數(shù)據(jù)技術，使得政府內部、政府與非政府組織之間能夠跨越空間限制，實現(xiàn)互通有無，形成彼此協(xié)作的扁平化網(wǎng)絡結構，改變傳統(tǒng)的政府治理體系各部門之間存在嚴格的條塊分割和各自彼此獨立割裂。

大數(shù)據(jù)時代的政府治理變得更具主動服務意識。傳統(tǒng)的政府治理更多是事后管理思維，政府憑借公共權力優(yōu)勢自上而下地管理公共事務和掌控公共服務供給、監(jiān)督市場運行，于瑤認為，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)會改變政府的服務思維，大數(shù)據(jù)分析和信息挖掘為政府公共決策和公共服務供給提供了更多具有前瞻性的參考，更能真實地反映公眾的訴求，將提高政府的公共服務水平，進而實現(xiàn)從管理到治理的思維轉變。[22]

（四）中觀視角——大數(shù)據(jù)驅動政府治理模式變革

研究關鍵詞中包含“數(shù)據(jù)治理”、“社會治理”和“國家治理”等多項治理相關議題，就政府與公眾、企業(yè)、非政府組織的治理結構而言，大數(shù)據(jù)驅動政府治理模式從傳統(tǒng)的一元管制向多元合作的協(xié)同治理轉變。耿亞東認為具有嚴格的科層等級和非人格化的管理模式、明確的組織界限和專業(yè)化的分工協(xié)作體系的傳統(tǒng)政府，通過對信息、社會資源和公共服務供給等的控制，在一定上解決了社會治理中產(chǎn)生的相對穩(wěn)定可靠、可預測的社會問題。[23]在大數(shù)據(jù)時代，信息的傳遞與交互形式得到改變，互聯(lián)網(wǎng)拉近了社會與政府的空間距離，大規(guī)模數(shù)據(jù)信息的爆炸式流動，打破了政府控制政策、信息、公共產(chǎn)品與公共服務導向的行為模式，大數(shù)據(jù)的包容性模糊了治理主體界限，朱仁顯認為政府治理模式將從政府作為單一的治理主體向包含非政府組織、公眾和企業(yè)等多元主體之間的協(xié)同，并且通過大數(shù)據(jù)挖掘和分析，從微觀角度把握公眾個性化的公共服務需求，實現(xiàn)政府在公共領域的精細化治理。[24]

就政府內部治理結構而言，大數(shù)據(jù)促進了政府治理行政體制、政府治理決策模式和政府治理行為模式的變革。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)將以各種形式解構傳統(tǒng)的政府官僚組織模式，推動合作治理時代的到來。大數(shù)據(jù)時代政務信息也呈現(xiàn)飛躍式增長，政務部門通過大數(shù)據(jù)平臺能夠更加高效便捷地處理政務，互聯(lián)網(wǎng)的使用也使得科層嚴格的政府部門呈現(xiàn)扁平化發(fā)展趨勢。[25]新的政府部門和政務工作方式的出現(xiàn)，促使政府治理的行政體制發(fā)生著革命性變化，政府治理的工作流程也得到了重塑，推動政府從全面型政府向服務型政府轉變，讓政府職能更加完善。

（五）微觀視角——大數(shù)據(jù)驅動政府治理工具變革

文獻分析發(fā)現(xiàn)關鍵詞中包含“大數(shù)據(jù)技術”、聚類詞中包含“數(shù)據(jù)挖掘”，大數(shù)據(jù)技術的使用發(fā)生在整個社會，即使政府可能不是新技術的創(chuàng)新者或者早期使用者，但他們最終不可避免地使用其中一些新的技術工具。由IBM 發(fā)布的七項推動政府轉型的影響因素中，數(shù)據(jù)驅動是推動政府轉型的重要因素。

張成福將政府治理工具闡釋為把政府的治理目標或政策目標轉化為具體行動，以改變政策目標群體的行為，從而最終實現(xiàn)政策目標的手段和機制。[26]大數(shù)據(jù)在現(xiàn)實空間中不能完全實現(xiàn)其價值，當利用其來推動公共決策時才能釋放其潛在的價值。根據(jù)技術嵌入理論所揭示的技術嵌入組織的過程，大數(shù)據(jù)技術嵌入政府治理過程后，形成政府與公眾、企業(yè)等多元互動治理的新格局，作為政府治理工具本質的治理主體行動機制將因此變得多元化。傳統(tǒng)的治理工具在大數(shù)據(jù)時代受到?jīng)_擊，但是技術進步為政府治理工具提供了創(chuàng)新空間與路徑。黎智洪認為依托網(wǎng)絡信息技術的大數(shù)據(jù)平臺為多元社會主體參與公共事務、政府部門扁平化結構改革、政府依托大數(shù)據(jù)信息精準化治理提供了新手段，大數(shù)據(jù)時代的政府治理工具擁有了網(wǎng)絡化工具、整體性工具、契約化工具等新的發(fā)展方向與選擇。[27]曾盛聰基于多個案例分析，認為大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為政府重要的治理工具或途徑，大數(shù)據(jù)改變了傳統(tǒng)政府決策對經(jīng)驗的倚靠，為政府決策提供基于大量社會信息分析的統(tǒng)計支撐，破解了信息碎片化困境，成為政府治理工具適應時代發(fā)展的轉變。[28]大數(shù)據(jù)驅動政府治理工具創(chuàng)新，為其提供了符合時代發(fā)展的多元選擇。

（六）大數(shù)據(jù)與政府數(shù)據(jù)開放

“政府數(shù)據(jù)開放”和“開放數(shù)據(jù)”皆是頻次前20 的關鍵詞。我國各級政府在門戶網(wǎng)站提供有關人口、勞動力、教育、金融簡況、環(huán)境和交通等方面的基礎數(shù)據(jù)。發(fā)布這些數(shù)據(jù)集的主要目的是通過大數(shù)據(jù)分析來推動公共服務創(chuàng)新，并提高政府的透明度和刺激經(jīng)濟增長。大數(shù)據(jù)帶來了新的機遇，改變了政府與公眾的互動方式，多元政府治理模式對政府數(shù)據(jù)開放提出了新的需求。

部分學者對大數(shù)據(jù)時代的政府數(shù)據(jù)開放的內涵特征、現(xiàn)實意義、具體價值和國外經(jīng)驗進行了探討。付熙雯梳理了國內政府數(shù)據(jù)開放的相關研究，認為政府數(shù)據(jù)開放對政府信息公開、政府信息資源增值利用在概念上的傳承遞進關系，拓展了研究的深度和廣度，具有從量到質的新變化。[29]王芳辨析了政府大數(shù)據(jù)與開放政府數(shù)據(jù)，探討了政府大數(shù)據(jù)開放利用的價值和現(xiàn)實意義，她認為政府數(shù)據(jù)開放能夠有效地提升我國政府的決策水平和提高公共服務的質量、有效推進我國治理現(xiàn)代化的進度[11]。政府數(shù)據(jù)開放是一種全球現(xiàn)象，美國、澳大利亞、新西蘭和瑞典等國通過政府門戶網(wǎng)站將公共數(shù)據(jù)發(fā)布到網(wǎng)絡上使公眾可以訪問使用。黃如花、陳萌、程銀桂等學者對美國、英國、法國、新西蘭、澳大利亞和丹麥政府數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀和政策法規(guī)特點進行了分析，總結了注重政府數(shù)據(jù)開放平臺建設、強化跨部門數(shù)據(jù)開放協(xié)作、完善政府數(shù)據(jù)開放機構與崗位設置、提升數(shù)據(jù)開放安全法律地位等啟示，以期推動我國政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展。

另一部分學者對大數(shù)據(jù)時代的國內政府數(shù)據(jù)開放實踐、政府數(shù)據(jù)開放質量評估、政府數(shù)據(jù)開放的安全與隱私問題進行了探討。王運對上海市政府公共數(shù)據(jù)開放體系的構建和數(shù)據(jù)整合處理進行了分析，指出了上海市政府數(shù)據(jù)開放建設存在的不足，提出了政府數(shù)據(jù)開放渠道多元化、環(huán)境公開透明化和體制建設明確化等建議。[30]應驗基于海南自貿區(qū)建設的大背景，對海南政府數(shù)據(jù)共享與分析建設歷程進行了總結，剖析“椰城市民云”的政務信息化實踐，闡明了政府數(shù)據(jù)公開對政務清廉、社會經(jīng)濟、政府治理和智慧城市建設的重要意義。[31]張曉娟利用層次分析法構建了政府數(shù)據(jù)開放元數(shù)據(jù)評估指標體系，對我國12 個省政府數(shù)據(jù)開放元數(shù)據(jù)質量進行了評估，發(fā)現(xiàn)我國存在政府數(shù)據(jù)開放元數(shù)據(jù)總體質量不佳、中西部數(shù)據(jù)平臺建設較差和東西部政府數(shù)據(jù)開放程度差距較大等問題，[32]大數(shù)據(jù)時代的政府數(shù)據(jù)開放如何保證數(shù)據(jù)的安全和公民的隱私問題值得深思。周興林從治理維度對政府數(shù)據(jù)開放隱私問題進行了審度，發(fā)現(xiàn)當前存在政府數(shù)據(jù)開放中主體單一、法律依據(jù)缺乏和技術體系存在漏洞等問題，提出了構建多元主體參與隱私保護、推動相關立法和提升技術保障等相應對策。[33]從政府數(shù)據(jù)開放的物理問題探討過渡到倫理問題探討，研究內容逐漸深入，研究方向也不斷拓展。

（七）大數(shù)據(jù)帶給政府治理的機遇與挑戰(zhàn)

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，政府治理將會進入一個嶄新的時代。我國政府掌握著大量的政務和社會事務數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)蘊涵著巨大的潛能，隨著大數(shù)據(jù)挖掘和大數(shù)據(jù)分析技術的拓展，政府與企業(yè)、公民的關系將會變得更加緊密，政府治理將會逐步走向智慧化和精細化，并將會有效助推我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。大數(shù)據(jù)為政府治理帶來新的機遇，但是我國政府的大數(shù)據(jù)使用還處于初期階段，如何充分利用大數(shù)據(jù)的功效，驅動政府治理改革和實現(xiàn)本土化創(chuàng)新也成為了我國學者著重關注的研究領域，大數(shù)據(jù)時代的政府治理在獲得大量機遇的同時也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。[34]

大數(shù)據(jù)技術的出現(xiàn)，為政府治理提供了新的治理方式和工具。大數(shù)據(jù)在政府治理中可以運用于精準扶貧、醫(yī)療、社會保障、交通出行、災害防治、城市治理、政府反貪腐等公共治理的各個方面。[35]大數(shù)據(jù)為政府在線政務服務和公共服務交付提供了大量機遇。于施洋基于大數(shù)據(jù)驅動政府信息服務的視角，認為政府可以利用實時大數(shù)據(jù)為公眾提供更具適應性和個性化的政府信息服務，跟蹤和可視化政府績效以實現(xiàn)動態(tài)性和參與性公共政策決策，并為助推政務流程再造和服務型政府轉型。[36]大數(shù)據(jù)技術嵌入政府治理則意味著一種新的治理理念、組織結構和治理模式，大數(shù)據(jù)將會從根本上改組政府的組織模式和政府形態(tài)，進而帶來政府治理的一系列變革。[37]

政府治理面臨的大數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)既是制度性的，也是技術性的。大數(shù)據(jù)驅動政府治理走向多元合作，勢必會沖擊原有政府結構和制度。政府結構方面的挑戰(zhàn)是如何設計一個符合大數(shù)據(jù)特征且能有效解決某些核心問題的扁平化治理體系，以及相關人員的配置和政府成員技能的提升。政府更需要及時更新相關公共政策，包括信息互操作性的通用數(shù)據(jù)標準，獲取信息共享公民信任的隱私保障，數(shù)據(jù)共享以及組織之間的個性化聯(lián)系協(xié)議。[38]技術挑戰(zhàn)主要是缺乏大數(shù)據(jù)相關人才、相關軟件工具的不發(fā)達以及多種格式數(shù)據(jù)源的集成以及數(shù)據(jù)存儲與訪問。大數(shù)據(jù)將創(chuàng)新政府治理方式，但是無疑也增加了政府權力不受控制積累的潛在威脅，為公共信息濫用、侵犯隱私和奧威爾式國家監(jiān)視創(chuàng)造了機會。[39]大數(shù)據(jù)技術可以充當推動者也可能成為破壞者，新加坡政府將大數(shù)據(jù)用來制止恐怖主義和減輕流感的影響，但是這需要政府對監(jiān)督公眾活動與公眾隱私之間進行權衡，大數(shù)據(jù)時代的政府治理機遇與挑戰(zhàn)并存。

四、結論與研究趨勢展望

本文利用CiteSpace 對來自CNKI 數(shù)據(jù)庫的大數(shù)據(jù)與政府治理研究文獻進行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)與政府治理領域的研究和我國大數(shù)據(jù)政策導向保持較高的一致性；該領域的研究主題展現(xiàn)了廣泛多樣性、研究方法呈現(xiàn)多學科交融特征；但是也存在研究中心聚焦度不高、僅將大數(shù)據(jù)作為時代背景，并未從政府治理本質理解大數(shù)據(jù)等現(xiàn)象。大數(shù)據(jù)在公共管理領域擁有廣闊的應用前景，其驅動政府治理流程重塑，有助于政府更好地了解宏觀政策格局和微觀政治訴求，但是它也伴隨著個人數(shù)據(jù)外泄和越權監(jiān)視等一系列風險，如何在政府治理過程中充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的潛在價值，以下幾方面已成為該領域未來研究不可忽視的熱點。

1. 關注政府治理過程中的大數(shù)據(jù)倫理法治研究。大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為重要的政府治理工具，它可以用來增強政府治理過程中工作人員的能力，使其能夠獲得充分信息并做出全面有效的決策。大數(shù)據(jù)時代的人們隱私難以隱匿，數(shù)據(jù)利益的相關者之間必然會存在新矛盾，并且當前的法律框架并沒有跟上技術創(chuàng)新的步伐，在未來的相關研究中我們必須就大數(shù)據(jù)所有權、訪問權限、數(shù)據(jù)安全與隱私和數(shù)據(jù)共享機制制定更加清晰的政策和法律框架，從更深更廣的視角探討政府治理過程中的大數(shù)據(jù)倫理法治問題，這對助推政府治理改革至關重要。

2. 注重大數(shù)據(jù)重塑政府治理流程研究。政府流程再造是利用技術進步來革新傳統(tǒng)的等級森嚴與條塊分割式的治理模式，以實現(xiàn)政府服務型轉變和提升政府績效的改革舉措。大數(shù)據(jù)不僅能夠將政府治理過程產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)進行整合，以數(shù)據(jù)開放共享為代表的大數(shù)據(jù)思維也沖擊著政府的治理理念。政府各部門與公眾的政務互動數(shù)據(jù)、政府部門內部政務數(shù)據(jù)共享都將集中于統(tǒng)一的各數(shù)據(jù)平臺處理，政府決策也將更加依賴海量數(shù)據(jù)挖掘分析而不是傳統(tǒng)經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)行政組織內部結構扁平化和一站式業(yè)務流程的轉變。目前已有部分學者開始關注大數(shù)據(jù)對政府治理流程的再造，并對大數(shù)據(jù)政務平臺的構建進行探討，未來如何更加深入地結合大數(shù)據(jù)特征探討政府治理流程再造值得深思。

3. 側重大數(shù)據(jù)在政府治理過程中的接受性研究。大數(shù)據(jù)通常以經(jīng)濟的相關術語構架，雖然就其效率和創(chuàng)新而言，它具有明顯的經(jīng)濟價值，但是在社會認可和技術基礎、文化影響將決定其在政府治理過程中是否能被政府與公眾所接受，否則極易產(chǎn)生數(shù)字鴻溝和信息孤島化。目前政府部門對于如何實施大數(shù)據(jù)、如何使用好大數(shù)據(jù)工具以及對實施大數(shù)據(jù)帶來的風險還沒有充分的認知。大數(shù)據(jù)推廣實施要求政府工作人員具備相應的操作能力、公眾擁有相應的使用能力和途徑、營造大數(shù)據(jù)使用的社會氛圍、構建強大的政務大數(shù)據(jù)平臺和配置完備的數(shù)據(jù)分析挖掘工具，這些都是大數(shù)據(jù)在政府治理過程中面臨的棘手問題，值得在未來進行更深層次的研究。

總之，在強調大數(shù)據(jù)影響政府治理改革的同時，不應僅僅局限于技術驅動，更應著重從公共管理的本質去探討大數(shù)據(jù)時代的政府治理現(xiàn)代化建設。