程雨燕

（中共廣東省委黨校 法學(xué)教研部，廣東 廣州 510053）

一、問題的提出

“共生”一詞肇始于生物學(xué)領(lǐng)域，“兩種不同的生物生活在一起，相依生存，對(duì)彼此都有利，這種生活方式叫作共生。”[1]458近年來，人們逐漸認(rèn)識(shí)到“共生”不僅僅是一個(gè)生物學(xué)概念，更是一種社會(huì)和諧共榮的哲學(xué)理念，從而演化出共生哲學(xué)、共生社會(huì)學(xué)、共生政治學(xué)、共生經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多理論，其重點(diǎn)在于描述兩種或多種不同事物之間共存共榮、緊密互利的關(guān)系。近年來，生態(tài)環(huán)境法治體系中的黨規(guī)國法也呈現(xiàn)出明顯的共生現(xiàn)象。①

1979 年9 月頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》標(biāo)志著中國環(huán)境保護(hù)法制化工作的全面啟動(dòng)。40 多年來，我國出臺(tái)30 多部生態(tài)環(huán)境法律，40 多部生態(tài)環(huán)境行政法規(guī)，近90 部生態(tài)環(huán)境行政規(guī)章。②生態(tài)環(huán)境法律體系已經(jīng)建成，環(huán)境保護(hù)的基本權(quán)利義務(wù)、行政管理體制、核心框架原則等在法制層面不斷完善和發(fā)展。2015 年8 月發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》則標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開始在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮重要作用，并將以法律為核心的生態(tài)環(huán)境法制推進(jìn)到同時(shí)包含法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的生態(tài)環(huán)境法治階段。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公開印發(fā)、現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共14 部，包括《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等。③具體情況如下：

圖1 生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件情況

表1 生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件情況表

那么，生態(tài)環(huán)境法治體系開始呈現(xiàn)黨規(guī)國法共生現(xiàn)象的原因?yàn)楹?？如果共生現(xiàn)象的出現(xiàn)有其必然性和正當(dāng)性，那么又應(yīng)當(dāng)通過何種路徑促使其達(dá)致更為穩(wěn)定的共生狀態(tài)，從而推進(jìn)國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化？以下筆者將圍繞相關(guān)問題展開論述。

二、生態(tài)環(huán)境法治體系中黨規(guī)國法共生的成因分析

（一）生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)

生態(tài)文明建設(shè)不斷深入推進(jìn)對(duì)生態(tài)環(huán)境法治提出了新挑戰(zhàn)。黨的十九屆四中全會(huì)著重研究了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題，總結(jié)了我國國家制度和國家治理體系13 個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)，并作出13 個(gè)方面的工作部署，這13 個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)與工作部署有的完全一致，有的相互關(guān)聯(lián)，而“生態(tài)文明建設(shè)”是唯一在顯著優(yōu)勢(shì)中完全沒有提及卻在工作部署中特別強(qiáng)調(diào)的方面，這表明生態(tài)文明建設(shè)在過去并非我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，我們也確實(shí)為此付出了慘痛的環(huán)境代價(jià)，現(xiàn)在我們開始認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，從而決定在今后堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系方面的工作部署。其實(shí)，認(rèn)知拐點(diǎn)始于黨的十八大，黨的十八大提出把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，從此將生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局的重要組成部分并載入黨章。進(jìn)而黨的十八屆三中全會(huì)提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，十八屆四中全會(huì)提出用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，十八屆五中全會(huì)提出包含“綠色”的五大新發(fā)展理念，再到黨的十九大提出將“人與自然和諧共生”作為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義基本方略之一。生態(tài)文明建設(shè)的思路愈加清晰，不僅要從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要性，還要從戰(zhàn)術(shù)層面把握生態(tài)文明建設(shè)的技術(shù)關(guān)鍵——以制度的方式提升生態(tài)治理能力，而生態(tài)環(huán)境法治作為生態(tài)治理制度化的重要依托必然要在原有體系中尋求新突破以應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。

（二）生態(tài)環(huán)境法制功能遭遇瓶頸

傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境法制在應(yīng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)新挑戰(zhàn)時(shí)遭遇功能瓶頸。生態(tài)環(huán)境法制階段以生態(tài)環(huán)境法律體系完善為核心，以推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為立法目的，出臺(tái)、修訂了一系列法律，2014 年修訂通過了“史上最嚴(yán)”《環(huán)境保護(hù)法》，2016 年通過了《環(huán)境保護(hù)稅法》，2018 年通過了《土壤污染防治法》，并陸續(xù)修訂了《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等。這些法律根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的最新要求，在體制機(jī)制改革、制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新和權(quán)利義務(wù)責(zé)任配置等方面加以完善，在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮了重要作用，但是仍然存在諸多不盡人意之處。環(huán)境法制功能在生態(tài)文明建設(shè)過程中遭遇三大瓶頸現(xiàn)象。一是制定時(shí)間長(zhǎng)。制定一部新的環(huán)境單行法往往因?yàn)榄h(huán)境問題的不確定性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)利益衡量的復(fù)雜性等難題而曠日持久，導(dǎo)致在生態(tài)文明建設(shè)局部可能出現(xiàn)法律空白。例如《土壤污染防治法》，作為環(huán)境保護(hù)法律體系中的最后一部大法，從2006 年立項(xiàng)到2018 年8 月經(jīng)過3 次審議、耗時(shí)12 年之久才最終出臺(tái)，并且即使該法已于2019 年1 月1 日開始實(shí)施，相關(guān)配套法規(guī)及地方實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)還會(huì)有一個(gè)較長(zhǎng)的期間。二是更新周期慢。一部環(huán)境法律出臺(tái)后其修訂程序的啟動(dòng)較為漫長(zhǎng)，大多在10 年以上，難以跟進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的最新要求，從而出現(xiàn)立法滯后。例如：《大氣污染防治法》自1987 年通過后，于2000 年、2015 年經(jīng)過二次全面修訂，分別相隔13 年和15 年之久；《水污染防治法》自1984 年通過后，直至2008 年才進(jìn)行第一次全面修訂，相隔24 年之久。三是執(zhí)法效果無法完全實(shí)現(xiàn)。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)和管理體制失靈致使基層環(huán)境保護(hù)工作中仍然存在領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治思維、有法不依現(xiàn)象，使得某些設(shè)計(jì)良好的制度機(jī)制在具體實(shí)施中被虛化弱化，最終淪為形式。第一、二種現(xiàn)象即立法的長(zhǎng)期性和修訂程序的復(fù)雜性在相當(dāng)程度上是由法律本身所固有的權(quán)威性、穩(wěn)定性特征所決定的，第三種現(xiàn)象即執(zhí)法難題則在根本上源于體制弊端，總之都難以在短期內(nèi)通過環(huán)境法制的自身改良予以改變，必須嘗試從環(huán)境法制外界尋求新力量以突破瓶頸，從“法制”階段提升到“法治”階段。

（三）黨內(nèi)法規(guī)體系逐步完善

在生態(tài)環(huán)境法制尋求突破應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)的同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)體系這股新興力量也在逐漸醞釀發(fā)展。黨的十八屆四中全會(huì)在十八大提出完善中國特色社會(huì)主義法律體系的基礎(chǔ)上，明確全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，首次提出“黨內(nèi)法規(guī)體系”概念，并將形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納為建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的重要一環(huán)，從此黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)速度明顯加快。為了推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，中共中央于2017 年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障；于2019 年修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和執(zhí)行力度。十八大以來先后印發(fā)180 多部關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，“約占現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)的70%”[2]，這標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)初步建立并逐步完善。正是在黨內(nèi)法規(guī)體系立規(guī)范圍日趨周延、立規(guī)技術(shù)日漸成熟的背景下，黨內(nèi)法規(guī)在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域開始發(fā)揮越來越顯著的作用，也正好契合了生態(tài)環(huán)境法制向外尋求突破力量的需求。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的特點(diǎn)在于：一是緊跟政策，立規(guī)內(nèi)容與十八大、十九大以來歷次黨的全會(huì)決定對(duì)于生態(tài)文明制度建設(shè)的要求完全一致，是政策細(xì)化的過程；二是先行先試，立規(guī)事項(xiàng)大多是推行制度改革，嘗試解決新制度試行中的不確定性問題；三是主抓關(guān)鍵少數(shù)，針對(duì)制度執(zhí)行中執(zhí)行者的問題，特別明確了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)文明建設(shè)中的責(zé)任追究、行業(yè)監(jiān)督等。這三個(gè)特點(diǎn)恰恰有利于補(bǔ)足上文提及的生態(tài)環(huán)境法制短板，因此黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件正是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)大勢(shì)下生態(tài)環(huán)境法制應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)所尋求的新興力量。

由此可見，十八大以來生態(tài)環(huán)境法治體系開始呈現(xiàn)黨規(guī)國法共生現(xiàn)象，這是在生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)背景下，一方面生態(tài)環(huán)境法制功能遭遇瓶頸，另一方面黨內(nèi)法規(guī)體系逐步完善，并且二者相互作用的結(jié)果，符合生態(tài)環(huán)境治理從“法制”到“法治”的發(fā)展規(guī)律，具有必然性和正當(dāng)性。但是，目前這種共生仍然處于自發(fā)階段，需要通過理性指導(dǎo)促使其形成更為穩(wěn)定的共生狀態(tài)。

三、生態(tài)環(huán)境法治體系中黨規(guī)國法共生的完善路徑

生態(tài)環(huán)境法治體系中黨規(guī)國法共生現(xiàn)象缺乏充分的穩(wěn)定性與合理性。例如2015 年中央深改組第十四次會(huì)議審議通過卻未公開印發(fā)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，以此為依據(jù)掀起了環(huán)保督察風(fēng)暴，通過中央權(quán)威和黨政力量自上而下推進(jìn)生態(tài)環(huán)保工作并取得顯著成效，這被學(xué)術(shù)界稱為“運(yùn)動(dòng)型治理”政府運(yùn)作模式——以政治動(dòng)員方式短期內(nèi)調(diào)動(dòng)體制內(nèi)全部資源和措施，集中運(yùn)用于某一特定任務(wù)的推進(jìn)機(jī)制。[3]但是，“運(yùn)動(dòng)型治理”往往伴隨缺乏長(zhǎng)效機(jī)制的簡(jiǎn)單粗暴執(zhí)行，諸如“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f”等，沒有能夠嚴(yán)格依法依規(guī)，在立竿見影取得成效的同時(shí)必然產(chǎn)生某些侵害權(quán)利的督察亂象。因此，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2019 年公開發(fā)布《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》加以規(guī)范，生態(tài)環(huán)境部在啟動(dòng)第二輪生態(tài)環(huán)保督察之時(shí)也分別致函被督察的省市和央企，針對(duì)第一輪督察中暴露的突出問題要求堅(jiān)決禁止搞“一刀切”和“濫問責(zé)”，必須依規(guī)依紀(jì)依法做好問責(zé)工作。這表明當(dāng)前生態(tài)環(huán)境法治中黨規(guī)的施行亦是一柄雙刃劍，其作用的發(fā)揮仍然存在不可預(yù)期因素，從而認(rèn)識(shí)到自發(fā)共生現(xiàn)象的初步形成并不代表穩(wěn)定共生狀態(tài)的最終實(shí)現(xiàn)。生物界共生現(xiàn)象在自發(fā)形成后將遵循物競(jìng)天擇、優(yōu)勝劣汰的法則，而生態(tài)環(huán)境法治體系中黨規(guī)國法的自發(fā)共生則應(yīng)當(dāng)嘗試通過探索共生規(guī)律加以科學(xué)理性引導(dǎo)。下面將從共生理念、共生模式、共生規(guī)則和共生的目標(biāo)狀態(tài)四個(gè)方面為生態(tài)環(huán)境法治體系中黨規(guī)國法共生提出不斷完善的路徑。

（一）共生理念

共生理念就是達(dá)致穩(wěn)定共生狀態(tài)所蘊(yùn)含的核心思想和觀念，包括保持共生個(gè)體相互對(duì)等、維護(hù)共生環(huán)境健康良好和謀求共生系統(tǒng)總體發(fā)展這三個(gè)由內(nèi)而外的維度。

1. 保持共生個(gè)體相互對(duì)等

共生個(gè)體是指構(gòu)成共生關(guān)系的基本單位，是形成共生系統(tǒng)的基本條件。共生個(gè)體不能相互排斥，否則共生無法得以存續(xù)；也不能相互替代，否則共生轉(zhuǎn)成“獨(dú)生”亦無法存續(xù)。因此共生個(gè)體應(yīng)當(dāng)是相互對(duì)等的關(guān)系，在承認(rèn)彼此狀態(tài)和性質(zhì)的前提下相互繼承和保留，彼此補(bǔ)充和依賴。黨規(guī)和國法是生態(tài)環(huán)境法治共生系統(tǒng)中的共生個(gè)體，二者和而不同。一方面，黨規(guī)和國法是兩種不同的制度規(guī)范體系：體現(xiàn)的主體意志不同，黨規(guī)主要體現(xiàn)的是全黨意志，國法體現(xiàn)的是人民意志和國家意志；適用的對(duì)象不同，黨規(guī)適用于黨員，國法適用于國家公民；調(diào)整的社會(huì)關(guān)系不同，黨規(guī)涉及國法不會(huì)觸及的黨的基本路線、性質(zhì)宗旨等黨的自身建設(shè)方面，國法涉及黨規(guī)不會(huì)觸及的普通公民私權(quán)利、刑事犯罪等方面。另一方面，黨規(guī)和國法又具有高度一致性。其一，中國共產(chǎn)黨是代表最廣大人民根本利益的長(zhǎng)期執(zhí)政黨，環(huán)境保護(hù)既是黨的十九大所確定的新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略，也是基本國策，更是人民對(duì)美好生活的向往，所以在生態(tài)環(huán)境法治領(lǐng)域黨的意志與人民意志和國家意志高度吻合；其二，中國共產(chǎn)黨黨員人數(shù)已經(jīng)超過9000 萬，在地方政府官員和公務(wù)員這些環(huán)境執(zhí)法者中所占比例尤其突出，黨員作為公民既要依規(guī)也要守法，使得生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的黨規(guī)和國法在適用對(duì)象方面重合度更高；其三，生態(tài)環(huán)境既是國家治理的重要國務(wù)，也是黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾生產(chǎn)生活的重要黨務(wù)，生態(tài)環(huán)境法治領(lǐng)域黨務(wù)和國務(wù)高度一致必然導(dǎo)致黨規(guī)和國法調(diào)整社會(huì)關(guān)系的高度一致。在認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境法治體系中黨規(guī)和國法和而不同的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)遵循共生規(guī)律，盡力保持二者相互對(duì)等：既要理順二者之間關(guān)系，協(xié)調(diào)矛盾以避免相互排斥；又要承認(rèn)彼此特性，不能盲目求同，防止一方完全被另一方轉(zhuǎn)化吸收。

2. 維護(hù)共生環(huán)境健康良好

共生個(gè)體以外所有因素的總和構(gòu)成共生環(huán)境，這是共生狀態(tài)存在和發(fā)展的外在條件。即使共生現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，一旦共生環(huán)境惡化也會(huì)導(dǎo)致共生狀態(tài)無法延續(xù)，而健康良好的共生環(huán)境則有利于共生關(guān)系的存續(xù)和發(fā)展，因此在關(guān)注共生個(gè)體相互關(guān)系的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注共生環(huán)境是否適宜穩(wěn)定共生關(guān)系的形成。依據(jù)此共生理念，生態(tài)環(huán)境法治中黨規(guī)國法穩(wěn)定共生狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)不僅要始終保持二者相互對(duì)等的關(guān)系，還要積極營(yíng)造有利于二者共生的社會(huì)環(huán)境。一是需要整個(gè)社會(huì)包括各級(jí)黨委、各級(jí)政府、各類型企業(yè)法人、社會(huì)組織以及每個(gè)公民都能從理論到實(shí)踐、從認(rèn)識(shí)到行動(dòng)充分重視生態(tài)文明建設(shè)的重要性和緊迫性，認(rèn)真對(duì)待黨規(guī)國法各項(xiàng)相關(guān)工作任務(wù)的要求和部署。二是需要全體公民具備規(guī)則意識(shí)。基于傳統(tǒng)人治、熟人社會(huì)文化的長(zhǎng)期影響，我國公民的規(guī)則意識(shí)相對(duì)不足，在一定程度上阻礙社會(huì)規(guī)則體系的良性構(gòu)建。文明社會(huì)的現(xiàn)代公民應(yīng)當(dāng)敬畏規(guī)則，嚴(yán)守國家法制的同時(shí)自覺遵循道德守則、行業(yè)慣例、公司章程、校規(guī)校紀(jì)等軟規(guī)則，公民中的領(lǐng)導(dǎo)干部尤其應(yīng)該帶頭尊法學(xué)法守法用法，為生態(tài)環(huán)境法治營(yíng)造全民守法的健康環(huán)境。三是需要全體黨員堅(jiān)定理想信念。在某些地方存在基層黨政干部唯命是從、缺乏法治思維的同時(shí)，又存在另一種極端現(xiàn)象，即某些理想信念缺失的黨員不敬畏黨章黨規(guī)黨紀(jì)，認(rèn)為黨規(guī)是沒有國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的“軟法”，這必然會(huì)影響黨規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行力，因而必須加以糾正。四是需要順暢的體制機(jī)制。這要求黨規(guī)和國法在制定時(shí)能夠統(tǒng)籌個(gè)人利益與集體利益，局部利益與整體利益，近期利益與遠(yuǎn)期利益，經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益；在執(zhí)行時(shí)能夠從中央到地方政令統(tǒng)一、運(yùn)行通暢且令行禁止；在實(shí)施之后能夠得到真實(shí)充分的反饋意見從而及時(shí)調(diào)整更新。唯有營(yíng)造重視生態(tài)、崇尚規(guī)則、敬畏黨規(guī)和機(jī)制順暢的社會(huì)環(huán)境，才能促進(jìn)生態(tài)環(huán)境法治中黨規(guī)國法的良性共生。

3. 謀求共生系統(tǒng)總體發(fā)展

共生系統(tǒng)是由共生個(gè)體依照某種共生模式形成的共生關(guān)系集合。共生個(gè)體對(duì)共生系統(tǒng)必然產(chǎn)生影響，這種影響可以是正向的、中性的、反向的。當(dāng)相互對(duì)等的共生個(gè)體在健康良好的共生環(huán)境中達(dá)成穩(wěn)定共生關(guān)系時(shí)，這種影響將是正向的，最終必然促進(jìn)共生系統(tǒng)的總體發(fā)展。唯有能夠謀求共生系統(tǒng)總體發(fā)展的共生才是成功穩(wěn)定的共生狀態(tài)。依據(jù)此共生理念，黨規(guī)和國法共生必須能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境法治產(chǎn)生正向的積極影響。生態(tài)環(huán)境法治目標(biāo)是生態(tài)環(huán)境目標(biāo)和法治目標(biāo)的交集：一是符合生態(tài)環(huán)境目標(biāo)，即生態(tài)環(huán)境法治中黨規(guī)國法共生應(yīng)當(dāng)符合生態(tài)文明建設(shè)“八個(gè)堅(jiān)持”的具體要求，有利于堅(jiān)持生態(tài)興則文明興、堅(jiān)持人與自然和諧共生、堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山、堅(jiān)持良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉、堅(jiān)持山水林田湖草是生命共同體、堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境、堅(jiān)持建設(shè)美麗中國全民行動(dòng)、堅(jiān)持共謀全球生態(tài)文明建設(shè)；二是符合全面依法治國總目標(biāo)，通過建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理，確保生態(tài)環(huán)境治理過程中的法治運(yùn)行可以實(shí)現(xiàn)立法、執(zhí)法、司法、守法、普法、法治保障與依規(guī)治黨相統(tǒng)一。因此，要判斷生態(tài)環(huán)境法治體系中的黨規(guī)國法共生關(guān)系是否健康、是否需要調(diào)整以及應(yīng)當(dāng)往何種方向調(diào)整，都應(yīng)當(dāng)以是否有利于生態(tài)環(huán)境法治的總體發(fā)展作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，而一旦生態(tài)環(huán)境法治的總體發(fā)展呈現(xiàn)不良走勢(shì)，則必須及時(shí)檢視黨規(guī)國法的共生狀態(tài)。

（二）共生模式

共生模式是指共生個(gè)體之間彼此作用的方式、強(qiáng)度以及相互結(jié)合、交流的形式，即相變關(guān)系。共生模式分為共生行為模式和共生組織模式。共生行為模式分為寄生、偏利共生、非對(duì)稱互惠共生和對(duì)稱互惠共生四種。寄生是一方以另一方為生活基質(zhì)，依賴其生長(zhǎng)繁殖并給其帶來或強(qiáng)或弱的危害；偏利共生指相互作用過程對(duì)一方?jīng)]有影響，僅僅對(duì)另一方有益；互惠共生指相互作用過程中雙方都能獲益，若雙方獲益差距懸殊稱之為非對(duì)稱互惠共生，若雙方獲益較為對(duì)等則稱之為對(duì)稱互惠共生。共生組織模式表現(xiàn)為點(diǎn)共生、間歇共生、連續(xù)共生和一體化共生等狀態(tài)。這四種狀態(tài)實(shí)際上是共生發(fā)展的不同階段，點(diǎn)共生指某一時(shí)點(diǎn)的偶然共生；間歇共生指時(shí)斷時(shí)續(xù)的共生；連續(xù)共生指持續(xù)連接的共生；而一體化共生則是在連續(xù)共生的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了內(nèi)嵌和融合。

分析以上四種共生行為模式，唯有對(duì)稱互惠共生才是雙方獲益的對(duì)等關(guān)系。共生進(jìn)化原理表明：非對(duì)稱和非互惠共生必然導(dǎo)致系統(tǒng)效率低下和穩(wěn)定缺乏，并往往演化成為系統(tǒng)相變的動(dòng)因；同理，任何無效或不穩(wěn)定的系統(tǒng)必然違背了對(duì)稱互惠共生法則，“對(duì)稱性互惠共生是共生系統(tǒng)進(jìn)化的一致方向”。[4]但目前生態(tài)環(huán)境法治中的黨規(guī)國法仍處于非對(duì)稱互惠階段，雙方未能實(shí)現(xiàn)對(duì)等的交互影響。一方面，黨規(guī)對(duì)國法的影響顯著，“就黨的政策主張而言，由于其與國法的關(guān)系主要體現(xiàn)在通過國法實(shí)現(xiàn)黨的政策主張，因此協(xié)調(diào)問題是反向的，即國法要符合黨的主張?！盵5]例如2012年黨的十八大修改黨章首次增加生態(tài)文明內(nèi)容，隨之2018 年《憲法修正案》、《土壤污染防治法》寫入“生態(tài)文明建設(shè)”，這是黨的主張上升為國家意志的過程，體現(xiàn)了黨規(guī)對(duì)國法的積極影響。另一方面，國法對(duì)黨規(guī)的影響卻極為有限。但其實(shí)國法的規(guī)范性優(yōu)勢(shì)恰恰可以彌補(bǔ)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)在形式結(jié)構(gòu)和內(nèi)容表述上存在的諸多不足。例如國法的立法技術(shù)，以全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)擬定的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（二）》為標(biāo)志相對(duì)較為完善，只需結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)“思想性、政治性和道德性特質(zhì)”[6]即可借鑒為黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)。但是，這種立法技術(shù)借鑒目前未能在黨規(guī)制定實(shí)踐中加以充分運(yùn)用。

分析以上四種共生組織模式，只有連續(xù)共生和一體化共生才具有長(zhǎng)期性，而一體化共生的嵌套結(jié)構(gòu)更具有穩(wěn)定性，因此一體化共生是共生系統(tǒng)進(jìn)化的最終組織模式。然而，生態(tài)環(huán)境法治中的黨規(guī)國法目前仍然處于間歇共生階段。一方面，黨規(guī)國法共生在時(shí)間上表現(xiàn)出偶然性。前文圖表梳理表明：生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件出臺(tái)時(shí)間集中于近5 年，這與黨的十八以來將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局密切相關(guān)。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022 年）》在黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)方面作出具體工作部署，但并未涉及黨務(wù)與國務(wù)交集的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，因此相關(guān)黨規(guī)和規(guī)范性文件未來出臺(tái)的時(shí)間規(guī)劃、頻度力度將存在不確定性。另一方面，黨規(guī)國法共生始終是一種單向交流形式。理論和實(shí)踐只認(rèn)可黨規(guī)向國法的單向轉(zhuǎn)化，卻否定國法向黨規(guī)反向轉(zhuǎn)化的情形。其實(shí)，國法中涉及的政府責(zé)任和干部責(zé)任等罰則條款，在特殊情況下可以具備轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)條款的條件，并且唯有如此才能實(shí)現(xiàn)黨規(guī)國法的相互內(nèi)嵌從而達(dá)致穩(wěn)定長(zhǎng)期的共生。

因此，根據(jù)共生理論和規(guī)律，生態(tài)環(huán)境法治中的黨規(guī)國法應(yīng)當(dāng)在共生行為模式上從非對(duì)稱互惠共生發(fā)展為對(duì)稱互惠共生，在共生組織模式上實(shí)現(xiàn)從間歇共生向一體化共生的轉(zhuǎn)變。

（三）共生規(guī)則

共生規(guī)則就是指共生得以形成和發(fā)展的基本規(guī)則。生態(tài)環(huán)境法治中的黨規(guī)國法共生也有其必須遵循的基本規(guī)則，即法律保留原則和黨務(wù)保留原則。

1. 法律保留原則

法律保留本是行政法的基本原則之一。在日本行政法原理中指行政主體不得無法律依據(jù)而實(shí)施行政行為，而在我國逐漸演變成涉及基本人權(quán)的重要事項(xiàng)只能由法律規(guī)定的涵義，例如《行政處罰法》規(guī)定“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定”，此處“法律”作狹義解釋，特指全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的規(guī)范性法律文件。而本文所指法律保留原則也是在這一涵義的基礎(chǔ)上加以運(yùn)用，因?yàn)槿珖嗣翊泶髸?huì)是完全體現(xiàn)人民主權(quán)的代議機(jī)關(guān)，具有最廣泛的民主性和權(quán)威性，才具有最根本的區(qū)分意義。

有學(xué)者從廣義上理解“法律”，提出“國法保留原則”，指“某些特定的事項(xiàng)，只能由國家法律進(jìn)行規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)不得進(jìn)行規(guī)定，并且國家法律不得授權(quán)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)定”。[7]該觀點(diǎn)認(rèn)為國家法律體系保留的范圍包括國家機(jī)構(gòu)、公民基本權(quán)利與義務(wù)、處罰等內(nèi)容，看似為國法圈定了較大的保留范圍，但在黨規(guī)高度外溢的現(xiàn)狀下卻很難實(shí)現(xiàn)。例如：關(guān)于環(huán)保督察、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的黨內(nèi)法規(guī)，其適用對(duì)象包括所有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部而不僅僅是黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員；關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村人居環(huán)境整治的黨內(nèi)規(guī)范性文件，實(shí)際上為公民創(chuàng)設(shè)了新的權(quán)利義務(wù)；關(guān)于湖長(zhǎng)制、河長(zhǎng)制的黨內(nèi)規(guī)范性文件，對(duì)地方政府責(zé)任體系也已經(jīng)有所觸及。

因此筆者建議從狹義上理解“法律”，僅從兩個(gè)方面劃定法律保留的絕對(duì)底線，限縮保留范圍的同時(shí)確保精準(zhǔn)。其一，全體公民的強(qiáng)制性義務(wù)，只能由法律設(shè)定。黨規(guī)具有溢出效應(yīng)：不僅適用于各級(jí)黨委，也適用于各級(jí)政府、國有企業(yè)、社團(tuán)組織和事業(yè)單位，同時(shí)也對(duì)這些機(jī)構(gòu)和組織中供職的普通公民發(fā)生影響；不僅適用于黨員，也根據(jù)“黨管干部原則”適用于包含公務(wù)員在內(nèi)的享有公權(quán)力的公職人員。但需要明確的是，黨規(guī)對(duì)黨員及公職人員以外普通公民所產(chǎn)生的影響只能是間接的、倡導(dǎo)性的，不具有直接強(qiáng)制性效力，唯有法律方可在全國范圍內(nèi)直接設(shè)定每個(gè)公民都必須遵守的強(qiáng)制性義務(wù)。其二，犯罪和刑罰、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能由法律設(shè)定。中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)使其始終保持先進(jìn)性追求，基于入黨宣誓時(shí)的自愿同意，黨規(guī)可以對(duì)黨員克減權(quán)利和增設(shè)義務(wù)，從而黨規(guī)嚴(yán)于國法，但是黨規(guī)作為組織內(nèi)部規(guī)則對(duì)黨員的權(quán)利克減和義務(wù)增設(shè)仍然必須有其限度。黨員同時(shí)也是公民，享有生命權(quán)、人身自由權(quán)等公民最基本最重要的人身權(quán)利，因此黨規(guī)即使對(duì)黨員亦不能設(shè)定涉及刑罰、限制或變相限制人身自由的罰則。相應(yīng)的，生態(tài)環(huán)境法治體系中的黨規(guī)不得在生態(tài)環(huán)境治理事項(xiàng)中直接設(shè)定全體公民必須履行的強(qiáng)制性義務(wù)，也不得因黨員領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境治理不利而設(shè)定限制人身自由或是涉及刑罰的黨紀(jì)責(zé)任。

2. 黨務(wù)保留原則

黨務(wù)保留原則是指中國共產(chǎn)黨內(nèi)部有關(guān)組織建設(shè)等黨內(nèi)事務(wù)的規(guī)則制定權(quán)專屬于黨的制定機(jī)關(guān)——黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委等。一方面，在黨務(wù)保留領(lǐng)域如果存在黨規(guī)空白，國法不能補(bǔ)其不足，“只能通過由立法機(jī)關(guān)行使建議權(quán)的方式，建議有關(guān)黨委可以先就該黨務(wù)事項(xiàng)制定黨內(nèi)規(guī)范性文件”[8]；另一方面，在黨務(wù)保留領(lǐng)域如果已經(jīng)制定相關(guān)黨規(guī)，此類黨規(guī)今后也不宜轉(zhuǎn)化為國法。例如《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》可以在農(nóng)村基層黨組織的主要職責(zé)和工作內(nèi)容中作出加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的安排；但是作為國家法律的《農(nóng)業(yè)法》，其關(guān)于“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)”規(guī)定的適用對(duì)象只包括各級(jí)人民政府和農(nóng)業(yè)行政主管部門，而不能包括農(nóng)村基層黨組織。黨務(wù)保留之外的黨規(guī)內(nèi)容則允許國法涉及。其一，可以通過聯(lián)合制定規(guī)范性文件的方式開展，例如近5 年出臺(tái)的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件都是以中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合的方式印發(fā)。其二，可以通過整體轉(zhuǎn)化和條款轉(zhuǎn)化兩種方式將黨規(guī)轉(zhuǎn)化為國法，這與聯(lián)合制定方式并不矛盾，可以在不同時(shí)期并用。黨規(guī)整體轉(zhuǎn)化為國法的可能情形，例如中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》是在2015 年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上完善而成，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)施起到了自上而下的推動(dòng)作用，部分省市已經(jīng)制定出臺(tái)相關(guān)地方規(guī)章或規(guī)范性文件，環(huán)境法學(xué)者也進(jìn)一步提出制定全國范圍的“生態(tài)環(huán)境損害賠償法”，認(rèn)為相關(guān)黨規(guī)上升為國法將是該制度從地方試點(diǎn)平穩(wěn)過渡到全國推行的必由之路，這同時(shí)也是聯(lián)合制定方式和轉(zhuǎn)化方式可以先后并用的例證。黨規(guī)條款轉(zhuǎn)化為國法的可能情形，例如關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)文明考核標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境責(zé)任追究等規(guī)定具有階段性特征，涉及的具體指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)需要不斷調(diào)整，不適宜整體轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定性要求較高的國法，則可以嘗試通過條款轉(zhuǎn)化方式將成熟的導(dǎo)向性、原則性規(guī)定融入《公務(wù)員法》或是環(huán)境單行法中的罰則部分，作出相應(yīng)的概括性規(guī)定或是援引性規(guī)定。

（四）目標(biāo)狀態(tài)

生態(tài)環(huán)境法治體系中黨規(guī)國法共生的理想目標(biāo)狀態(tài)是在形成穩(wěn)定生態(tài)環(huán)境法治架構(gòu)之后實(shí)現(xiàn)立法兼容和責(zé)任銜接。

1. 穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境法治架構(gòu)

穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境法治架構(gòu)是包括黨規(guī)和國法兩大規(guī)則體的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。國法體系也就是傳統(tǒng)的環(huán)境法律淵源體系，包括《憲法》有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定、環(huán)境保護(hù)法律、環(huán)境行政法規(guī)、環(huán)境規(guī)章、地方環(huán)境法規(guī)、地方政府環(huán)境規(guī)章、環(huán)境司法解釋、國際環(huán)境條約。黨規(guī)體系與國法體系并列，包括《黨章》有關(guān)生態(tài)文明的規(guī)定，涉及生態(tài)文明的準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等黨內(nèi)法規(guī)和決議、決定、意見、通知等黨內(nèi)規(guī)范性文件。在法律保留和黨務(wù)保留范圍之外，這兩大體系都可以在保持對(duì)等的前提下相互作用，向?qū)ΨQ互惠和一體化共生的方向發(fā)展。

值得注意的是，本文第一部分圖表梳理提示：生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域黨規(guī)目前較為突出的特點(diǎn)是以黨內(nèi)規(guī)范性文件為主。黨內(nèi)規(guī)范性文件不同于準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則和細(xì)則等黨內(nèi)法規(guī)，不屬于具有普遍約束力、在一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件。黨內(nèi)規(guī)范性文件的印發(fā)主體往往是黨的機(jī)關(guān)聯(lián)合國家機(jī)關(guān)，在內(nèi)容上大多涵蓋黨務(wù)國務(wù)交疊領(lǐng)域，具有綜合性特征，在功能上一般主推制度改革，具有先行先試特征，因此在短期內(nèi)特別適合進(jìn)入改革攻堅(jiān)期而調(diào)整對(duì)象卻具有極端復(fù)雜性和不確定性的生態(tài)環(huán)境法治領(lǐng)域。但是，黨內(nèi)規(guī)范性文件作為黨內(nèi)法規(guī)和國家法律體系的中間地帶，其黨務(wù)專門性和規(guī)范性弱于黨內(nèi)法規(guī)，普遍適用性和穩(wěn)定性又弱于國法，因此待其緩沖優(yōu)勢(shì)發(fā)揮之后應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以轉(zhuǎn)化，具體方向則依據(jù)其類型和成熟度，既可以向黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化，也可以向法律法規(guī)轉(zhuǎn)化。

2. 立法兼容

生態(tài)環(huán)境法治體系中黨規(guī)國法共生需要從三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)立法兼容。一是對(duì)生態(tài)環(huán)境法律進(jìn)行政治審查。生態(tài)環(huán)境是事關(guān)黨的宗旨使命的重大政治問題，生態(tài)環(huán)境法律涉及礦產(chǎn)資源、陸海統(tǒng)籌等諸多主權(quán)因素，涵蓋氣候變化、生物多樣性等豐富國際因素，與此同時(shí)《立法法》在立法原則中明確要求“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，因此在制定生態(tài)環(huán)境法律時(shí)首先要確保政治安全和政治正確。二是對(duì)生態(tài)環(huán)境黨規(guī)進(jìn)行內(nèi)容合憲性審查、程序合法性審查。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則中明確“堅(jiān)持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，還規(guī)定“調(diào)查研究可以吸收黨委及其工作機(jī)關(guān)法律顧問和有關(guān)專家學(xué)者參加，或者委托專門機(jī)構(gòu)開展”，指明立規(guī)程序?qū)I(yè)化法治化的方向。因此生態(tài)環(huán)境黨規(guī)不能違背憲法法律，并且應(yīng)當(dāng)盡量遵守一般立法規(guī)則，適時(shí)采納公開、聽證、征求意見等程序。三是通過備案清理、修改廢止等手段動(dòng)態(tài)管理好三組關(guān)系，即生態(tài)環(huán)境黨規(guī)與國法之間的關(guān)系，生態(tài)環(huán)境法律體系內(nèi)不同效力法規(guī)之間的關(guān)系，生態(tài)環(huán)境黨規(guī)內(nèi)不同效力層次的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件之間的關(guān)系，確保這三大關(guān)系的內(nèi)部和彼此之間都可以相互銜接和協(xié)調(diào)。

3. 責(zé)任銜接

不論是違反黨規(guī)還是國法都涉及責(zé)任追究問題，違反黨規(guī)要承擔(dān)黨紀(jì)責(zé)任，違反國法要承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任或政務(wù)責(zé)任，責(zé)任之間如何相互銜接是生態(tài)環(huán)境法治體系中黨規(guī)國法共生的終極落腳點(diǎn)。結(jié)合黨規(guī)國法的有關(guān)規(guī)定和法律責(zé)任理論，生態(tài)環(huán)境法治體系的各類型責(zé)任銜接應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。

一是“責(zé)任不相替代原則”。黨紀(jì)責(zé)任不能和民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任、政務(wù)責(zé)任相互替代。實(shí)踐中，黨紀(jì)責(zé)任與民事責(zé)任在性質(zhì)上，與刑事責(zé)任在程度上，均相差較大而易于區(qū)分；與行政責(zé)任或政務(wù)責(zé)任之間則相對(duì)容易混淆。行政責(zé)任分為內(nèi)部行政責(zé)任（即處分）和外部行政責(zé)任（即行政處罰）兩種。政務(wù)責(zé)任所對(duì)應(yīng)的政務(wù)處分則是2018 年《監(jiān)察法》首次提出的概念。從責(zé)任追究的主體、事由、對(duì)象、種類和功能來看，黨紀(jì)處分與處分、行政處罰和政務(wù)處分是完全不同的責(zé)任形式，因此不能相互替代。例如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第121 條規(guī)定“貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念不力”是需要從重或者加重處分的情形，《公職人員政務(wù)處分法（草案）》也規(guī)定拒不執(zhí)行或者變相不執(zhí)行中國共產(chǎn)黨路線方針政策、重大決策部署的要予以處分。因此如果某公職人員同時(shí)是黨員，在拒不執(zhí)行黨的生態(tài)文明建設(shè)部署以致貫徹綠色發(fā)展理念不力時(shí)，既要受到黨紀(jì)處分，也要受到政務(wù)處分，二者并行不悖。

二是“一事不二罰原則”。“一事不二罰”本是行政處罰適用原則，在這里套用為黨規(guī)國法責(zé)任銜接原則，以避免因重復(fù)追究而造成責(zé)任承擔(dān)顯失公平的情形。首先，從責(zé)任形式來看，處分與政務(wù)處分不能重復(fù)追究。二者表現(xiàn)形式完全一樣，包括警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職和開除，只是政務(wù)處分適應(yīng)對(duì)象的范圍更廣，不僅包括公務(wù)員，還包括其他享有公權(quán)力的公職人員。為避免公務(wù)員被重復(fù)追責(zé)，《公務(wù)員法》第61 條規(guī)定“對(duì)同一違紀(jì)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)作出政務(wù)處分決定的，公務(wù)員所在機(jī)關(guān)不再給予處分”，該條也在一定程度上表明“政務(wù)處分”相對(duì)“處分”優(yōu)先。其次，從追責(zé)主體來看，不同級(jí)別的不同追責(zé)主體不能就同一性質(zhì)的責(zé)任重復(fù)追責(zé)。例如《公職人員政務(wù)處分法（草案）》規(guī)定對(duì)公職人員的同一違法行為，任免機(jī)關(guān)、單位和監(jiān)察機(jī)關(guān)不重復(fù)追究行政責(zé)任和政務(wù)處分。同樣，對(duì)于黨員的同一違紀(jì)行為，不同級(jí)別的紀(jì)檢機(jī)關(guān)不得重復(fù)追究黨紀(jì)責(zé)任。但是根據(jù)責(zé)任不相替代原則，不同性質(zhì)的追責(zé)主體可以分別追究不同性質(zhì)的責(zé)任。最后，責(zé)任之間可以合并吸收。例如某公務(wù)員同時(shí)受到黨紀(jì)處分和處分的警告罰，兩種警告罰的影響期間不同：黨紀(jì)處分警告罰的影響期間根據(jù)嚴(yán)重程度區(qū)分為一年或一年半；處分警告罰的影響期間為6 個(gè)月。此時(shí)，兩種警告罰可以吸收后按照最長(zhǎng)期限執(zhí)行，而不必在執(zhí)行黨紀(jì)處分的警告罰完畢后再去執(zhí)行處分的警告罰。

三是“紀(jì)在法前原則”。根據(jù)“紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)在法前”的一般規(guī)律，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第29 條明確規(guī)定了不同類型責(zé)任追究的順序：追責(zé)主體發(fā)現(xiàn)黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的，原則上的順序應(yīng)當(dāng)是先作出黨紀(jì)處分決定，再按照規(guī)定給予政務(wù)處分，之后移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

四是“匹配原則”。由于責(zé)任不相替代原則，責(zé)任人可能同時(shí)被追究黨紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任，因此要求兩種責(zé)任在輕重程度上有所匹配，不能畸輕畸重。例如具備黨員身份的公職人員如果受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍等較重黨紀(jì)處分，同時(shí)構(gòu)成政務(wù)責(zé)任的，也應(yīng)當(dāng)給予撤職或者開除等相應(yīng)較重的政務(wù)處分。又如黨員涉嫌構(gòu)成生態(tài)環(huán)境犯罪的，一般也應(yīng)當(dāng)給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍等相應(yīng)較重的黨紀(jì)處分。

注釋：

①本文“黨規(guī)”是指黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件，“國法”是指以憲法為核心，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在內(nèi)的規(guī)范系統(tǒng)。

②此處數(shù)據(jù)根據(jù)中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)公布法律法規(guī)整理，統(tǒng)計(jì)時(shí)間截止于2020 年1 月29 日。

③此處數(shù)據(jù)和圖表根據(jù)“北大法寶”法律信息數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)整理，統(tǒng)計(jì)時(shí)間截止于2020 年1 月29 日。