關(guān)鍵詞 行政法 功能重構(gòu) 法律保障

作者簡介：趙楠楠，國防大學(xué)政治學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.245

隨著我國法治建設(shè)的完善，新時(shí)期下法治的價(jià)值、內(nèi)涵及社會(huì)作用都有了全新的定義。行政法產(chǎn)生于社會(huì)機(jī)制當(dāng)中，在社會(huì)控制過程中，行政法的功能才能夠得以體現(xiàn)，社會(huì)機(jī)制的變化勢(shì)必會(huì)帶來行政法的發(fā)展及功能變遷。因此，需要從行政法功能變遷的原因上進(jìn)行分析，分析當(dāng)前行政法重構(gòu)的科學(xué)范疇，探究行政法重構(gòu)的路徑。

一、 行政法功能變遷的驅(qū)動(dòng)因素

中共十九大報(bào)告對(duì)于我國法律、法治變遷進(jìn)行了概括，并確定了法律的調(diào)控方式、法治建設(shè)的主要目的、法律管理及規(guī)定的實(shí)際措施，其中與行政法相關(guān)的變遷驅(qū)動(dòng)因素包含以下三個(gè)方面：

（一）社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，我國社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)需求同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾。矛盾的核心在于我國各地區(qū)生產(chǎn)力的發(fā)展水平參差不齊，生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)失衡，即社會(huì)要素分配不均勻，導(dǎo)致部分地區(qū)生產(chǎn)力“供過于求”，而其他地區(qū)生產(chǎn)力“供不應(yīng)求”。在此之前，行政法的功能主要為社會(huì)構(gòu)建，即為社會(huì)積累財(cái)富，在新的矛盾之下，行政法的功能不能僅限于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是要基于公眾更高的社會(huì)期待，將所積累的社會(huì)財(cái)富進(jìn)行優(yōu)化配置，全面提升我國公眾的幸福感。

（二）社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變

在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)的報(bào)告中，社會(huì)建設(shè)已正式納入社會(huì)主義現(xiàn)代化的總體布局，這對(duì)社會(huì)治理的創(chuàng)新和發(fā)展具有重要意義。胡錦濤同志指出，構(gòu)建和諧社會(huì)已成為現(xiàn)階段的主題。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，堅(jiān)持以人為本的原則從根本上改善了社會(huì)治理的困境。自中共十八大以來，社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)不斷發(fā)展。

首先，提出了創(chuàng)新社會(huì)治理，區(qū)分形式管理。這是新時(shí)期改革的重要目標(biāo)。

其次，中共中央第四次全體會(huì)議提出了“建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義法制和法治國家”的總目標(biāo)，將法制建設(shè)作為社會(huì)治理的重要保障。目前，我國正處于完成社會(huì)治理總目標(biāo)的道路上。作為社會(huì)治理的法律保障，行政法的功能應(yīng)當(dāng)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

（三）政府職能的轉(zhuǎn)變

長期以來，政府扮演著“全能”的治理角色，如今，政府+社會(huì)組織，甚至是政府+社會(huì)組織+公眾等社會(huì)主體也在積極地參與社會(huì)治理。

第一，在權(quán)力主體上，政府行政管理強(qiáng)調(diào)政府具有社會(huì)管理的合法權(quán)力，而社會(huì)治理倡導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人等多元主體參與社會(huì)治理。

第二，在方式上，政府行政管理是政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、政治等事物進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)、規(guī)范的過程。社會(huì)治理是多元主體之間建立在平等、協(xié)商基礎(chǔ)上的合作過程。

第三，在實(shí)踐上，政府行政管理是一種自上而下的管理方式，管理主體依靠命令、權(quán)力等開展社會(huì)管理活動(dòng)。更多體現(xiàn)的是行政管理的命令式。而社會(huì)治理與管理的最大區(qū)別在于民主性，即充分發(fā)揮多元主體的作用，通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)，形成多種公共事務(wù)管理辦法。政府職能從強(qiáng)制性管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型管理。

在此背景下，行政法的功能應(yīng)集中于提高社會(huì)治理水平，這也開辟出政府職能轉(zhuǎn)變的新模式，這也是更高層次的政府管理。政府的職能從管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)助職能，更多的激發(fā)了主體自我管理能力和自我創(chuàng)新的發(fā)展，這樣的主體才會(huì)具有更多的活力。

二、 行政法功能重構(gòu)邏輯

行政法功能重構(gòu)實(shí)踐的基礎(chǔ)是在理念上實(shí)現(xiàn)躍遷，即從認(rèn)知層面上了解行政法功能重構(gòu)的邏輯，在形成的行政法功能重構(gòu)理論基礎(chǔ)上進(jìn)行論證及修繕。

（一） 時(shí)代性

行政法的新功能是在新的歷史時(shí)代形成的，體現(xiàn)了時(shí)代的新精神。行政法新功能的建設(shè)應(yīng)著眼于新時(shí)代及其時(shí)代精神，改變過去傳統(tǒng)的方式管理，加入更多時(shí)代性的要求，以順應(yīng)時(shí)代的要求。

（二）系統(tǒng)性

與其他部門法律相比，行政法具有極其復(fù)雜的特征。行政法沒有像民法和刑法這樣的主要或基本法規(guī)，很難掌握行政法的完整性，行政法功能重構(gòu)的一個(gè)重要邏輯就是將行政法作為一個(gè)整體來對(duì)待，不能片面、零散的看待。要從系統(tǒng)的角度，全面重塑行政法的功能。

（三）多樣性

在新的歷史條件下，不能簡化行政法功能的結(jié)構(gòu)。必須分析具體問題，甚至通過定量分析來梳理行政法的新功能。讓行政法的新功能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（四）融合性

法律功能的實(shí)現(xiàn)主要在系統(tǒng)層面和標(biāo)準(zhǔn)層面上，因此必須在行政法體系中設(shè)計(jì)行政法的功能，或者制定新的行政法規(guī)以體現(xiàn)行政法的功能。同時(shí)，行政法與其他法律現(xiàn)象一樣，也包含主觀事物并體現(xiàn)某種文化。

三、行政法需具備的新功能

（一） 財(cái)富積累的增強(qiáng)功能

新時(shí)期的主要社會(huì)矛盾決定了我國在社會(huì)財(cái)富積累上也必須有較大發(fā)展，使不足的財(cái)富積累更加充分，使社會(huì)財(cái)富分配不平衡更加平衡。行政法和社會(huì)財(cái)富是自然聯(lián)系在一起的，因?yàn)樾姓?、?cái)政法、預(yù)算法等，與經(jīng)濟(jì)管理的公共管理直接相關(guān)，可以直接為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，然后促進(jìn)財(cái)富積累。

（二）公共利益的履行功能

在社會(huì)保障領(lǐng)域的最低生活保障制度具有鮮明的中國特色。既反映了新時(shí)期政府行政體制的任務(wù)，又反映了行政法的新價(jià)值取向，是新歷史條件下行政法的功能，始終將公共利益的履行功能放在一個(gè)重要的位置。

（三） 生態(tài)文明的保護(hù)功能

人與自然的和諧關(guān)系是新的歷史條件下我國的基本要求，也是政府職能的基本定位。將生態(tài)文明建設(shè)納入行政法治，意味著我國的行政法治有了新的板塊。不能以犧牲生態(tài)文明環(huán)境去獲取經(jīng)濟(jì)利益，這是人與自然和諧共處的重要表現(xiàn)。

（四） 文化發(fā)展的促進(jìn)作用

促進(jìn)文化發(fā)展的行政法不僅是教育和科學(xué)技術(shù)行政法可以促進(jìn)文化發(fā)展的領(lǐng)域。長期以來，黨和政府高度重視文化軟實(shí)力的發(fā)展。文化可以代表我們國家的民族精神，可以反映中華民族的民族氣質(zhì)。行政法本身是一種文化現(xiàn)象，通過行政法促進(jìn)文化發(fā)展，包括文化行政法、教育行政法、科學(xué)技術(shù)行政法和其他行政法。

四、行政法功能重構(gòu)實(shí)現(xiàn)路徑

（一）形成行政法文化

行政法文化是行政法的主觀方面，也是行政法的意識(shí)方面。體現(xiàn)了軟權(quán)力在行政法治中的功能，或者代表了行政法治的軟權(quán)力。在我國傳統(tǒng)的行政法理論和行政法理論中，并不十分重視行政法文化的建設(shè)，沒有積極形成具有中國特色的行政法文化。我國的行政法文化并非獨(dú)立于相關(guān)的法律文化。例如，我國行政法中體現(xiàn)的管理理論實(shí)質(zhì)上具有文化屬性，而傳統(tǒng)中管理理論的文化屬性主要是行政文化或政治文化，而不是行政法文化。

（二） 行政法制建設(shè)

在新的歷史時(shí)代，行政法的功能具有新的科學(xué)內(nèi)涵，如財(cái)富積累的促進(jìn)功能，公共利益的保護(hù)功能和生態(tài)文明。所有功能都是非常實(shí)質(zhì)性的，源于中國新的社會(huì)矛盾，這些功能的實(shí)現(xiàn)與行政法制度的質(zhì)量密切相關(guān)。必須構(gòu)建新的行政法制度。可以將行政法與部門行政法區(qū)分開來，使行政法真正反映行政權(quán)力的規(guī)制。

（三）行政立法的技術(shù)

新時(shí)代要求對(duì)立法技術(shù)進(jìn)行一些修改，并將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)盡可能地引入行政法律體系。與行政法標(biāo)準(zhǔn)體系相比，我國行政法的執(zhí)行存在明顯的滯后性。在行政法的執(zhí)行中，也必須提到一個(gè)概念，即行政法的實(shí)現(xiàn)。行政法的實(shí)施實(shí)際上是行政法規(guī)范與案件的結(jié)合，而行政法的實(shí)施則具有更深刻的內(nèi)涵。 “行政法的實(shí)現(xiàn)是指行政法的規(guī)則和價(jià)值在其對(duì)社會(huì)事實(shí)的調(diào)節(jié)中已經(jīng)社會(huì)化的過程，這不僅體現(xiàn)在社會(huì)控制上，而且體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)心理機(jī)制的認(rèn)識(shí)、接受和相信上，這充分表明，行政法的實(shí)現(xiàn)已經(jīng)超越了行政法的實(shí)現(xiàn)，它不僅是指法律規(guī)范與案例事實(shí)的結(jié)合，而且還包括對(duì)相關(guān)法律主體的承認(rèn)，特別是對(duì)具有合法權(quán)利的社會(huì)主體的承認(rèn)和義務(wù)受到影響。

行政法功能變遷的驅(qū)動(dòng)因素包括社會(huì)矛盾轉(zhuǎn)變、社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變及政府職能轉(zhuǎn)變。在此背景下，行政法功能重構(gòu)的原則為時(shí)代性、系統(tǒng)性、多樣性和融合性，需要從行政法文化、行政法制度建設(shè)及行政立法技術(shù)三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)行政法功能重構(gòu)。

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