關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 法治政府 建設(shè)

基金項(xiàng)目：該文為2019年度宿州市委黨校調(diào)研課題“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)的問(wèn)題與對(duì)策”成果，課題編號(hào)SZKT1902。

作者簡(jiǎn)介：周一濤，中共宿州市委黨校法學(xué)副教授，教研室副主任，研究方向：法理學(xué)、憲法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.319

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府的措施及取得的成效

（一）完善政務(wù)公開(kāi)，建設(shè)陽(yáng)光政府，法治政府建設(shè)水平穩(wěn)步提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于信息公開(kāi)較為重視，采取一系列舉措落實(shí)政府的信息公開(kāi)責(zé)任：傳統(tǒng)的做法是政務(wù)公開(kāi)欄，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村居委這一層級(jí)均是繼往開(kāi)來(lái)，不斷公示政府決策或者具體行政行為;同時(shí)在電子政務(wù)已有較高發(fā)展的時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均能充分利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的作用，政府網(wǎng)站開(kāi)設(shè)了辦事指南、政策解讀等政務(wù)信息資源，進(jìn)一步推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)和網(wǎng)上政務(wù)公開(kāi)，有效推進(jìn)了行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行。

（二）健全科學(xué)民主決策機(jī)制，進(jìn)一步提升行政決策水平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本一是建立健全行政決策聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和聽(tīng)證制度，充分聽(tīng)取人大代表、黨代表和廣大群眾各方面意見(jiàn)。二是建立健全重大事項(xiàng)行政決策集體研究決策與合法性審查、行政決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查機(jī)制，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組，重大政務(wù)決策或者行政行為均通過(guò)依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議研究審議。三是普及政府法律顧問(wèn)制度。聘請(qǐng)專業(yè)律師擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問(wèn)，依法開(kāi)展人民調(diào)解工作，為黨委政府的重大決策、重大項(xiàng)目安排、重大民生工作和重大信訪案件處置等工作提供法律服務(wù)。

（三）深入推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政執(zhí)法，除《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等規(guī)定違反集體土地規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法外，僅有很少的法律、法規(guī)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法。2019年3月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定的改革措施，加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)在我市還沒(méi)有落實(shí)到位，即使如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也在努力比如落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制、面規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)、行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度、執(zhí)法監(jiān)督制度等。

（四）加強(qiáng)法治教育和普法宣傳，增強(qiáng)法治意識(shí)，提高依法行政能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)均繼續(xù)進(jìn)行普法宣傳和法治教育活動(dòng)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是普法先進(jìn)單位。一是切實(shí)加強(qiáng)法治宣傳教育?；径冀⒔∪祟I(lǐng)導(dǎo)干部、一般干部學(xué)法制度;二是組織人員參加上級(jí)政府組織行政執(zhí)法人員崗位培訓(xùn)和考核，著力提高行政執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。還有普遍性的專欄、標(biāo)語(yǔ)、微媒體等宣傳教育方式。

（五）強(qiáng)化維穩(wěn)措施，建設(shè)和諧鄉(xiāng)鎮(zhèn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立了黨政一把手負(fù)總責(zé)， 分管領(lǐng)導(dǎo)包片負(fù)責(zé)，村委干部積極參與的維穩(wěn)體制，實(shí)行矛盾糾紛、社會(huì)不穩(wěn)定因素排查制、努力確保糾紛就地解決不上交;關(guān)注輿情信息熱點(diǎn)，對(duì)上級(jí)交辦的和自行發(fā)現(xiàn)的維穩(wěn)事件依法開(kāi)展各項(xiàng)工作，切實(shí)維護(hù)了本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)存在的主要問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治建設(shè)由于認(rèn)識(shí)程度、工作中心、體制機(jī)制等原因存在一些問(wèn)題：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)依然屬于法治國(guó)領(lǐng)域被遺忘的角落

我國(guó)的法治國(guó)路徑基本上可稱為自上而下的道路，整體上是中央決策、推動(dòng)，地方實(shí)施，上級(jí)評(píng)估等，推行到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基本屬于運(yùn)行末端。同時(shí)受“國(guó)家整體主義法治觀”的影響， 地方法治很長(zhǎng)一段時(shí)間被視作國(guó)家法治的附庸而在學(xué)術(shù)視野中處于邊緣地位。

（二）學(xué)者、中央級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于法治政府與依法治理話語(yǔ)理解有一定差距

學(xué)者的視角，權(quán)威學(xué)者如馬懷德教授從機(jī)構(gòu)和職能法定、行政立法法治化、行政決策法治化、行政執(zhí)法規(guī)范化、政府信息公開(kāi)、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的法治化、構(gòu)建解決行政爭(zhēng)議的法治體系等八個(gè)方面強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)的基本要求。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的法治依然是“依法整理”，強(qiáng)調(diào)宣傳教育、維穩(wěn)，泛泛地強(qiáng)調(diào)依法行政、重大問(wèn)題集體決策等，對(duì)于法治政府的核心要義理解明顯不夠。

（三）動(dòng)力上從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向法治指標(biāo)驅(qū)動(dòng)，但是內(nèi)生動(dòng)力不足

發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn) GDP、以致出現(xiàn)所謂的GDP崇拜，是改革開(kāi)放后很長(zhǎng)一段時(shí)間里政府的核心關(guān)注點(diǎn)，自然工作的絕對(duì)中心，包括法治在內(nèi)的各項(xiàng)工作都要為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)。隨著依法治國(guó)在國(guó)家戰(zhàn)略布局中的地位和作用逐漸提高，地方政府對(duì)于法治開(kāi)始重視，資源開(kāi)始朝法治政府建設(shè)進(jìn)行較多地配置，進(jìn)而開(kāi)始將法治建設(shè)成效納入各級(jí)官員的政績(jī)考核指標(biāo)體系。前幾年雖然有學(xué)者提出 “法治 GDP”的概念并進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，但是內(nèi)生動(dòng)力不足。

（四）上面千條線，底下一根針，屬地管理已經(jīng)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難于承受、疲于應(yīng)付

“屬地管理”已經(jīng)泛化，違背通過(guò)明晰權(quán)力責(zé)任，強(qiáng)化條塊責(zé)任，確保各地各部門各司其職，齊抓共管把上級(jí)任務(wù)和精神貫徹好、落實(shí)好的初衷。但是實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)屬地管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)依據(jù)地?fù)?dān)責(zé)、接受追責(zé)與法治精神不符。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的法治思維和依法行政的能力還有待提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)成員重長(zhǎng)官意志、輕法律規(guī)定，重上級(jí)指示、輕法治原則，重行政效率、輕行政程序等問(wèn)題還是或多或少的存在。

三、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)的對(duì)策建議

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)中存在的問(wèn)題及其原因，課題組認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在深化行政體制改革的背景下綜合施治，建議如下：

（一）明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，深入推進(jìn)行政體制改革

依據(jù)2019年3月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定的改革措施，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立統(tǒng)一的綜合執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法規(guī)范化;而對(duì)于信訪、維穩(wěn)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等不僅僅是依法行政問(wèn)題，牽涉面較廣，應(yīng)對(duì)統(tǒng)籌施治;養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)等公共服務(wù)及扶貧救災(zāi)、危房改造、改廁等歸入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職能，歸入鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展部門，理順體制機(jī)制，明晰權(quán)力、責(zé)任。

（二）以程序、公開(kāi)制度，監(jiān)督救濟(jì)制度約束權(quán)力，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為合法化、科學(xué)化、民主化、公開(kāi)化

針對(duì)調(diào)研中的忽視行政程序、公開(kāi)不主動(dòng)、及時(shí)的問(wèn)題，調(diào)研組強(qiáng)調(diào)必須進(jìn)一步落實(shí)政府行為合法化、科學(xué)化、民主化、公開(kāi)化的制度，這一方面是要求政府自身必須依據(jù)遵守《重大行政決策程序暫行規(guī)定》《政府信息公開(kāi)條例》等，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力行使，便于社會(huì)監(jiān)督;另一方面也為行政相對(duì)人的參與提供依據(jù)，從制度上保證公眾參與到行政過(guò)程中來(lái)，便于保護(hù)公民自身合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“權(quán)利制約權(quán)力”，也為啟動(dòng)監(jiān)督救濟(jì)程序提供依據(jù)，以期規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行。

（三）理順區(qū)級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系，明確“領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)涵與外延，強(qiáng)化監(jiān)督與考核

上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府是我國(guó)的憲法體制，而如何理解、適用“領(lǐng)導(dǎo)”這一在不同地方有不同做法，發(fā)展及管理落后地區(qū)多喜好分解責(zé)任、屬地管理、命令性指揮、硬性考核等機(jī)制，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應(yīng)付。對(duì)此課題組建議應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)縣區(qū)級(jí)政府充分尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相對(duì)獨(dú)立，強(qiáng)化依法監(jiān)督而不是將本級(jí)政府、部門的責(zé)任通過(guò)屬地管理、一票否決等制度轉(zhuǎn)嫁、推卸責(zé)任，更好地強(qiáng)調(diào)優(yōu)化外在法治環(huán)境?？h區(qū)政府的依法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)更為主動(dòng)、全面、及時(shí)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為違法，上級(jí)政府盡量在體制內(nèi)糾正，這可以主動(dòng)監(jiān)督，也可以在行政相對(duì)人提起救濟(jì)程序后進(jìn)行，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、領(lǐng)導(dǎo)人員承擔(dān)自身行政行為引起的各種法律責(zé)任，保障權(quán)力在法治化軌道內(nèi)運(yùn)行。在強(qiáng)化考核方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)更為合理的法治政府考核指標(biāo)，增加法治政府建設(shè)的考核分值;對(duì)于考核的方式方法，可以引入第三方評(píng)估機(jī)制，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治評(píng)估更加公平公正，從而真正達(dá)到“以評(píng)促建”的作用，推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)取得更好成效。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)法的監(jiān)督

紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督及上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督等屬于有權(quán)監(jiān)督，這些部門嚴(yán)格依照法律法規(guī)辦事，對(duì)于及時(shí)糾正和嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)行為和行政執(zhí)法中的不正之風(fēng)最為有效，它們積極履職，采取各種有效的措施，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督力度，當(dāng)然會(huì)促進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府。群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督也是監(jiān)督體制的重要組成部分，屬于無(wú)權(quán)監(jiān)督，實(shí)踐中各級(jí)政府包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于輿情極為重視，上級(jí)政府或者部門一般對(duì)于各類媒體曝光的行為都要求進(jìn)行書面匯報(bào)，監(jiān)督效果較佳。為增強(qiáng)各類監(jiān)督的實(shí)效性，建議盡快出臺(tái)和完善相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)監(jiān)督的機(jī)關(guān)或者主體、權(quán)限、范圍、方式、程序等加以明確規(guī)定，使監(jiān)督本身有法可依。

（五）加強(qiáng)法治宣傳教育，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)提供良好的社會(huì)環(huán)境

在明確“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成上級(jí)政府普法規(guī)劃、計(jì)劃后，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際工作，將法治宣傳教育融入到日常的法治實(shí)踐工作中來(lái)，努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的普法實(shí)效。同時(shí)，積極探索新工作方式方法，利用自媒體平臺(tái)如抖音、快手等切實(shí)增強(qiáng)普法的針對(duì)性和有效性，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的法律認(rèn)知水平、維權(quán)意識(shí)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（六）努力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的法治能力

法治意識(shí)、法治思維、利益與價(jià)值判斷、選擇依法而為是一個(gè)人的從主觀到外在行為的過(guò)程。其實(shí)通過(guò)這些年的公務(wù)員正規(guī)化招考錄用，系統(tǒng)化的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員法治意識(shí)、依法行政能力大為加強(qiáng)，很多情況下是行為的時(shí)效性迫使行為違法、利益驅(qū)使甘愿違法等。但是針對(duì)對(duì)于法治政府認(rèn)知的不同，建議加強(qiáng)培訓(xùn)統(tǒng)一認(rèn)知，使廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府必然是權(quán)責(zé)法定、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的政府，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府的四項(xiàng)基本要求，不僅僅使依法治理。同時(shí)，由于法治政府建設(shè)涉及法律知識(shí)的復(fù)雜、龐大，仍然需要舉辦形式多樣的法治培訓(xùn)，與時(shí)俱進(jìn)，知識(shí)不斷更新，要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法行政能力明顯提高，牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的基本法治理念，恪守權(quán)責(zé)法定、公開(kāi)公正、守法誠(chéng)信等依法行政的基本要求，在法治軌道上全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)工作。另外，引導(dǎo)律師發(fā)揮更大作用，作為法律顧問(wèn)不能只是被動(dòng)的、單純地應(yīng)訴，建議要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于重大決策、具體行政行為、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中律師的過(guò)程性參與，為行為的合法性提供智慧保障。

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