郭少丹

摘要：近年來(lái)廣西農(nóng)村廁所革命取得巨大成就，但同時(shí)也遇到一些難題亟待解決。一是干部思想認(rèn)識(shí)存在“瓶頸”，部分基層干部存在政治站位不高和理論認(rèn)知不足的“兩低”問(wèn)題。二是基層工作“繁重”與“韌性”難以兼顧，部分干部缺乏“功成不必在我”的老黃牛精神。三是基層政府的決策科學(xué)性有待提升，廁改指標(biāo)分配出現(xiàn)不均衡現(xiàn)象。四是共管合力未形成，各部門(mén)間的職責(zé)權(quán)限劃分不清晰。廁所革命紛繁復(fù)雜，只有不斷地勇于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、持續(xù)攻克難題，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：廣西 農(nóng)村 廁所革命 制約因素

中圖分類號(hào)：F323.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

作為欠發(fā)達(dá)的邊疆少數(shù)民族地區(qū)，廣西較早關(guān)注到農(nóng)村廁所環(huán)境堪憂的問(wèn)題。上世紀(jì)90年代，各級(jí)財(cái)政曾拿出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，積極引導(dǎo)和教育廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)廁所改造的重要性，有效的推動(dòng)了工作進(jìn)行。2013年廣西在全區(qū)開(kāi)展“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)大型活動(dòng)，“改廁”是打造“宜居鄉(xiāng)村”的重要內(nèi)容之一。至2018年底，全區(qū)農(nóng)村改廁項(xiàng)目累計(jì)完成超200萬(wàn)戶，農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及率達(dá)到90%。村民的如廁便利大幅提升、衛(wèi)生習(xí)慣逐漸養(yǎng)成，取得重大成績(jī)。與此同時(shí)也應(yīng)重視存在的問(wèn)題，尤其是基層工作面臨的難題，例如思想認(rèn)識(shí)“瓶頸”難突破、基層工作繁重與持續(xù)推進(jìn)難協(xié)調(diào)、基層決策的科學(xué)性有待完善、共管合力尚未形成等。只有解決好這些疼點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，才能推動(dòng)廣西廁所革命工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

一、突破基層干部思想認(rèn)知“瓶頸”的難題

當(dāng)前一些基層干部對(duì)農(nóng)村廁所革命這項(xiàng)工作，存在思想認(rèn)識(shí)不足和理論認(rèn)知不夠的“兩低”問(wèn)題?；鶎硬块T(mén)對(duì)推進(jìn)“廁所革命”不夠重視的現(xiàn)象仍然存在，認(rèn)知瓶頸難以打破。重視不夠的根源在于認(rèn)識(shí)不足。盡管很多地方在推行廁所改造活動(dòng)的方案制定中，都把“提高認(rèn)識(shí)”列在其中甚至放在首位，但總體來(lái)看重視程度仍然有很大的提升空間。

這是因?yàn)闆](méi)有把為什么要重視這項(xiàng)工作講清楚、講透徹，大家無(wú)法從心理上真正理解和認(rèn)同廁所改造工作的重要性，導(dǎo)致“提高認(rèn)識(shí)”的要求被日益淡化、口號(hào)化，變成了文件里冠冕堂皇的話、執(zhí)行中可有可無(wú)的話。殊不知認(rèn)識(shí)不到位將直接影響到改廁工作的自發(fā)動(dòng)力和執(zhí)行力度，馬克思主義講要充分發(fā)揮思想意識(shí)的能動(dòng)性，切不可把提高認(rèn)識(shí)看成是務(wù)虛的小事。

二、協(xié)調(diào)基層工作“繁重”與“韌性”的矛盾

當(dāng)前的基層工作十分繁重，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！吧厦媲l線，下面一根針”，常年處在任務(wù)多、時(shí)限緊、人員短缺的工作環(huán)境。在持續(xù)高密度的工作環(huán)境中，容易產(chǎn)生一種麻木感和混沌感。在各地調(diào)研中我們依照時(shí)間管理理論中的四象限模型，邀請(qǐng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參與測(cè)試，把手頭工作按照重要且緊急、重要但不緊急、不重要但緊急、不重要且不緊急四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類劃分。得到的結(jié)果非常相似，包括廁所革命在內(nèi)的所有工作，幾乎都被劃在了重要且緊急、重要但不緊急里面，屬于“不重要但緊急”的工作寥寥無(wú)幾，所有被訪談的干部在“不重要且不緊急”工作欄里填的都是空白（見(jiàn)圖1）?？梢?jiàn)，在基層干部眼里沒(méi)有不重要的工作，這一現(xiàn)象非常值得我們思考。理論上講，輕重緩急是客觀存在的，當(dāng)我們主觀認(rèn)為每一項(xiàng)工作都同等重要的時(shí)候，漸漸地就會(huì)變得麻木，喪失區(qū)分工作主次的能力。廁所革命在具體的執(zhí)行中就這樣同許多其他工作混淆捆綁在一起，失掉了它的特性，僅保留了“限期完成指標(biāo)”的共性。

除了胡子眉毛一把抓，輕重不分之外，在個(gè)人主觀偏好上也反映出一個(gè)問(wèn)題——缺乏老黃牛精神。當(dāng)前基層的干部普遍比較上進(jìn)，希望能盡早得到重用或提拔。想贏得上級(jí)的關(guān)注與青睞，要能拿得出靚麗成績(jī)單，最好有一鳴驚人的工作成果。所以在繁雜的基層工作中，他們更傾向于找那些能快速出成績(jī)的事情做。而民生問(wèn)題很少具有“短平快”的特性，老百姓的事雞毛蒜皮，更需要的是堅(jiān)持和韌勁。所以民生之事背離了部分基層干部希望短期出成績(jī)的心里預(yù)期，他們找不到理想信念做支撐，干工作缺乏“傻勁”和韌勁。

三、讓反思成為基層政府科學(xué)決策的推動(dòng)力

以2018年為例，廣西改廁的任務(wù)數(shù)是100萬(wàn)戶，14個(gè)地市領(lǐng)到相應(yīng)的任務(wù)數(shù)后分發(fā)給各縣（市、區(qū)），各縣再分發(fā)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照所轄地區(qū)的情況分配名額到村戶。由于實(shí)施對(duì)象主要在農(nóng)村，縣級(jí)政府是這項(xiàng)工作的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)制定本地改廁的實(shí)施方案、制定計(jì)劃并統(tǒng)籌實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施轄區(qū)內(nèi)村莊改廁工作?？h級(jí)政府如何分配改廁任務(wù)呢？當(dāng)前的通常做法是按照各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模進(jìn)行分配，人口多的地方名額多一些，人口少的地方名額少一些。這樣的分配有其合理性的一面，但在實(shí)際調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)了“反?！爆F(xiàn)象。

很多人口多、經(jīng)濟(jì)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（例如縣城所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)）分到較多的改廁指標(biāo)后卻高興不起來(lái)，他們覺(jué)得這些指標(biāo)在手里壓力非常大。原因在于下達(dá)的任務(wù)數(shù)量已經(jīng)超過(guò)改廁需求數(shù)量，經(jīng)過(guò)前兩年的廁所改造活動(dòng)，很多農(nóng)戶已經(jīng)達(dá)到衛(wèi)生廁所的標(biāo)準(zhǔn)，不需要改動(dòng)。經(jīng)濟(jì)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民相對(duì)富裕，近年來(lái)很多人在外面買了商品房，在農(nóng)村自建房的少了，很多新建自建房中已經(jīng)裝有廁所，這些地區(qū)廁所改造政策適用的高峰期過(guò)去了。

這反映出我們政府在政策制定上存在的不足：一是我們對(duì)農(nóng)村廁所改造工作的政策制定顯現(xiàn)出滯后性的一面，沒(méi)有考慮到廣大農(nóng)戶對(duì)改廁的需求和自發(fā)動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)好的村民已經(jīng)完成改廁，是村民發(fā)揮自身主體性自主性建設(shè)的體現(xiàn)。二是對(duì)改廁任務(wù)簡(jiǎn)單的按照人口規(guī)模分配指標(biāo)的方法要謹(jǐn)慎使用，簡(jiǎn)單攤派容易造成任務(wù)數(shù)量的下達(dá)不夠精準(zhǔn)細(xì)致，與少部分村民的實(shí)際改廁需求相脫節(jié)。應(yīng)該引入“按需分配”的模式，加強(qiáng)前期對(duì)改廁需求的摸底調(diào)研，建立改廁任務(wù)數(shù)的調(diào)配機(jī)制，改變這種“領(lǐng)到手的不需要，有需要的拿不到”的不均衡現(xiàn)象。三是對(duì)改廁任務(wù)數(shù)施行彈性管理，留有可流動(dòng)的余地。一旦出現(xiàn)需求變動(dòng)，改廁指標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，最大限度的滿足農(nóng)戶的改廁需求。也讓基層干部能放心大膽領(lǐng)任務(wù)，大大方方退還指標(biāo)。

四、厘清基層部門(mén)的職責(zé)權(quán)限形成共管合力

廣西農(nóng)村的廁所改造工作，在組織架構(gòu)上暴露出多頭管理的問(wèn)題。在體制中垂直管理是比較高效的，同級(jí)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)管理就往往會(huì)出現(xiàn)滯澀。廁所改造工作主要涉及的部門(mén)有鄉(xiāng)村辦、住建局、農(nóng)業(yè)局、愛(ài)衛(wèi)辦等。2019年以前的改廁工作屬于“美麗廣西”的活動(dòng)內(nèi)容，主要由鄉(xiāng)村辦牽頭，其他單位配合；2019年前后的“廁所革命”改為住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)牽頭。由于這兩個(gè)部門(mén)都做過(guò)農(nóng)村廁所改造的牽頭部門(mén)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)職責(zé)權(quán)限不清楚的問(wèn)題。有時(shí)上級(jí)文件會(huì)同時(shí)下達(dá)給鄉(xiāng)村辦和住建局，造成同一任務(wù)多方通知、多方考核、多頭管理的情況。

多頭管理，意味著多重標(biāo)準(zhǔn)、輪流考核。針對(duì)同樣工作，每個(gè)部門(mén)處理的視角不同，依據(jù)的規(guī)章制度也有差異，完成工作的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。同一件事情，有四五個(gè)部門(mén)發(fā)通知，造成基層工作匯報(bào)多、開(kāi)會(huì)多、檢查多，增加干群負(fù)擔(dān)，時(shí)間都被分散了，高質(zhì)量完成工作越來(lái)越困難。政府部門(mén)最終造成銜接不暢、效率低下、監(jiān)管不力。一旦監(jiān)管漏洞衍生出問(wèn)題時(shí)，各部門(mén)間相互扯皮推諉，無(wú)人擔(dān)責(zé)，多頭共管變成空頭失管。這就是實(shí)際工作中存在交叉管理、職責(zé)重疊和真空地帶并存現(xiàn)象的原因。

各部門(mén)分擔(dān)共管的本意是要形成合力，但結(jié)果為什么會(huì)常常事與愿違呢？多頭管理是一張不容易理清的關(guān)聯(lián)網(wǎng)，因?yàn)樯婕案鱾€(gè)部門(mén)的權(quán)力、利益，既得利益者不肯輕易放棄，利益博弈在所難免?，F(xiàn)在看來(lái)，建立起一套對(duì)“多頭管理”進(jìn)行有效追究責(zé)任的機(jī)制和制度，比討論結(jié)束“多頭管理”要現(xiàn)實(shí)得多。其實(shí)“多頭管理”本身不是問(wèn)題的關(guān)鍵，關(guān)鍵是要區(qū)分職責(zé)，遇到問(wèn)題順藤摸瓜，理清責(zé)任后嚴(yán)厲究責(zé)，看誰(shuí)還敢瀆職。現(xiàn)在之所以各個(gè)部門(mén)“踢皮球”，主要是因?yàn)樘吡艘矝](méi)事?？朔岸囝^管理”的弊端，理順行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)關(guān)系，嚴(yán)肅追究瀆職責(zé)任，多頭管理便能“握指成拳”，產(chǎn)生高效管理。

總之，近些年在全區(qū)各級(jí)黨委、政府的高度重視和大力支持下，廣西農(nóng)村廁所改造工程取得了非凡的成就，鄉(xiāng)村廁所的面貌煥然一新，廣大農(nóng)村老百姓得到廁所改造的實(shí)惠，熱烈擁護(hù)黨的惠民政策，掀起了鄉(xiāng)村振興、建設(shè)壯美廣西的新一輪熱情。與此同時(shí)我們也注意到當(dāng)前廁所改革工作中存在的一些問(wèn)題，這些問(wèn)題阻礙了廁所革命的進(jìn)一步深入。改廁這樣的民生工程規(guī)模浩大，涉及面極其廣泛復(fù)雜，不可能一帆風(fēng)順，我們只有不斷地勇于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、持續(xù)解決難題，才能獲得推動(dòng)事物向前發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力。

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