劉雪飛

[提要] 本文以基礎(chǔ)設(shè)施中的綜合客運(yùn)樞紐為研究對象，在京津冀一體化新形勢下通過分析河北省綜合客運(yùn)樞紐發(fā)展現(xiàn)狀，并借鑒沿海發(fā)達(dá)省份在綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)投融資中的先進(jìn)經(jīng)驗，提出策略建議。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施;綜合客運(yùn)樞紐;對策

中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年4月3日

綜合客運(yùn)樞紐是指在旅客運(yùn)輸中，將兩種或以上對外運(yùn)輸方式的客運(yùn)站以及集疏運(yùn)的城市交通有機(jī)地統(tǒng)一在同一個場所進(jìn)行集中、立體布局，可實現(xiàn)“零距離”換乘、一體化銜接服務(wù)，以及可供選擇的多種出行方式?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》明確提出建設(shè)“軌道上的京津冀”，但就河北省發(fā)展現(xiàn)狀來看，由于管理體制機(jī)制、設(shè)計理念等制約，集多種交通運(yùn)輸方式于一體的現(xiàn)代化綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)總體進(jìn)展緩慢，需要加快此方面研究，以支撐基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

“十二五”期間，隨著高速鐵路的飛速發(fā)展，河北省鐵路客運(yùn)站開始大規(guī)模改造和建設(shè)，共建成高鐵客運(yùn)站17個、城際鐵路客運(yùn)站7個。但目前看來，除了邯鄲東高鐵站建成1個綜合客運(yùn)樞紐站——邯鄲綜合客運(yùn)中心以外，在石家莊高鐵站、保定高鐵東站、邢臺高鐵東站、唐山高鐵南站等站點尚未真正設(shè)置成典型的綜合客運(yùn)樞紐，大多數(shù)項目普遍處于前期規(guī)劃、項目論證階段，綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)總體進(jìn)展緩慢。從河北省目前規(guī)劃和正在建設(shè)的主要綜合客運(yùn)樞紐布局來看，一體化設(shè)計、立體式銜接的樞紐較少，“方式拼盤”明顯，銜接效果不盡理想。

二、問題分析

（一）管理體制尚未理順。綜合客運(yùn)樞紐在建設(shè)過程中，相關(guān)的功能組成歸屬不同的政府職能部門，涉及的投資主體也較多，工程管理界面、技術(shù)界面等較為復(fù)雜，牽扯的相關(guān)利益方也比較多。由于河北省當(dāng)前的交通運(yùn)輸全面深化改革正在進(jìn)行，真正意義上的大交通體制尚未完善，在樞紐方面缺少強(qiáng)有力的主管部門，缺乏高效的部門間聯(lián)席制度，在綜合客運(yùn)樞紐立項、審批、建設(shè)、運(yùn)營等各個環(huán)節(jié)，不同的管理部門的利益相互交叉，相互牽制，難以形成合力，實現(xiàn)樞紐建設(shè)的高效推進(jìn)。因此，各種運(yùn)輸方式的客運(yùn)樞紐都是獨立規(guī)劃、自成體系，缺乏統(tǒng)籌，從而也導(dǎo)致了城市對外與市內(nèi)交通間的銜接不夠順暢。

（二）模式需要進(jìn)一步創(chuàng)新。綜合客運(yùn)樞紐當(dāng)前的建設(shè)運(yùn)營模式，還處于摸索階段，由于在建設(shè)運(yùn)營管理等方面缺乏可借鑒的經(jīng)驗，缺乏可執(zhí)行的具體規(guī)章規(guī)范，導(dǎo)致分工協(xié)作等缺乏統(tǒng)籌配合，各個運(yùn)輸方式均把主要精力放在行業(yè)內(nèi)的樞紐建設(shè)布局上，沒有與其他方式進(jìn)行事先的主動銜接，于是在規(guī)劃立項、工程可行性研究、設(shè)計方案、建設(shè)運(yùn)營等階段均有大量重復(fù)性工作，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，往往建成后的樞紐與周邊的配套不銜接，很大程度上制約了綜合客運(yùn)樞紐的健康發(fā)展，應(yīng)該在建設(shè)運(yùn)營模式上進(jìn)一步加強(qiáng)創(chuàng)新，項目參與各方能夠高效統(tǒng)籌。

（三）受土地資金等多方面約束。綜合客運(yùn)樞紐對資金的需求量較大，一般都在10億元人民幣及以上，在經(jīng)濟(jì)效益方面還存在投資回收期較長、項目利潤低、市場化融資能力和前期較差等不足。政府財政資金又不足以全面覆蓋投資，社會資本進(jìn)入意愿較低。綜合客運(yùn)樞紐的位置一般在城市核心區(qū)域，土地成本高，政府往往沒有意愿落實土地。

（四）客運(yùn)樞紐本身影響因素。隨著綜合運(yùn)輸體系的日益完善，高鐵、民航等方式發(fā)展迅速，私家車也逐步走進(jìn)百姓家庭，城際間旅客出行出現(xiàn)了新變化新態(tài)勢，道路客運(yùn)站的旅客發(fā)送量等持續(xù)下降，客運(yùn)企業(yè)對于當(dāng)前的客流需求信心不足，建設(shè)客運(yùn)樞紐缺乏動力，而且在選址上，除了石家莊高鐵站、邯鄲東高鐵站以外，大多數(shù)的高鐵站都遠(yuǎn)離主城區(qū)，也導(dǎo)致大多數(shù)道路客運(yùn)站沒有意愿在高鐵站附近設(shè)點。

三、經(jīng)驗借鑒

創(chuàng)新建設(shè)模式是推進(jìn)綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)發(fā)展的根本之一。目前來看，國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)已建成的綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)模式來看，可歸納出全額財政投資、政府主導(dǎo)聯(lián)合建設(shè)等兩種較為典型模式。深圳市財政實力雄厚，綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)模式主要是全額財政投資。深圳市政府明確規(guī)定綜合客運(yùn)樞紐為公益性和服務(wù)性的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)劃建設(shè)的六個綜合客運(yùn)樞紐項目全部采用全額財政投資。福田區(qū)綜合客運(yùn)樞紐項目集地鐵、公交、長途客運(yùn)、出租車于一體，定位為深圳市政府投資建設(shè)的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，由深圳市政府財政全額出資6.9億元建設(shè)，建成后交由深圳市交通場站建設(shè)管理中心負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，最大限度地發(fā)揮了綜合客運(yùn)樞紐的基礎(chǔ)性、社會性、公益性功能。

以上海、杭州為代表的政府主導(dǎo)、多方籌資、聯(lián)合建設(shè)模式。綜合客運(yùn)樞紐是集多種運(yùn)輸方式于一體的大型交通基礎(chǔ)設(shè)施，集約化程度高、建筑結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能復(fù)合，因此建設(shè)總投資巨大，一般都在幾十億以上，甚至達(dá)到幾百億。應(yīng)對綜合客運(yùn)樞紐的巨額投資，長三角地區(qū)按照“政府主導(dǎo)、多方籌資、聯(lián)合建設(shè)、共同使用”的發(fā)展原則，加大政府投資扶持力度。一是上海長途客運(yùn)南站項目。上海南站是集鐵路、城市軌道交通、公交、近郊及長途客運(yùn)、出租車等于一體的綜合客運(yùn)樞紐，樞紐各功能區(qū)由不同的主體來負(fù)責(zé)投資建設(shè)與運(yùn)營管理，各功能區(qū)紅線以外的部分（包括換乘通道、商業(yè)區(qū)、綠化等）由政府成立的廣場投資有限公司來負(fù)責(zé)投資建設(shè)與運(yùn)營管理。二是杭州東站綜合樞紐項目。為加快杭州東站綜合樞紐建設(shè)，鐵道部、浙江省、杭州市按出資比例組建新東站項目公司，新東站項目公司負(fù)責(zé)建設(shè)杭州新東站地區(qū)“三線一橋一樞紐”項目（滬杭高鐵和磁浮、杭寧高鐵、杭甬高鐵、錢江鐵路新橋、杭州東站樞紐）。其中，鐵路線路、錢江鐵路新橋以鐵道部為主建設(shè)，杭州參與，杭州鐵路東站樞紐和“綜合體”以杭州為主建設(shè)，鐵路站屋爭取以杭州為主建設(shè)，建設(shè)費(fèi)用按出資比例分?jǐn)?，?yīng)歸屬鐵道部的產(chǎn)權(quán)在站屋建成后移交鐵道部。

四、相關(guān)對策

（一）加強(qiáng)政府管理協(xié)調(diào)。綜合客運(yùn)樞紐作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，有利于廣大群眾便利出行，有利于提升交通運(yùn)輸體系效率，有利于提升政府公共服務(wù)職能的高效發(fā)揮。綜合樞紐的布局設(shè)置要依托于所在城市，需要政府承擔(dān)起主體責(zé)任，通過組建“政府主導(dǎo)、部門配合、條塊結(jié)合、優(yōu)勢整合”的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，根據(jù)各城市綜合運(yùn)輸系統(tǒng)構(gòu)成，強(qiáng)化對項目規(guī)劃、組織建設(shè)等相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時高效協(xié)同發(fā)改、交通、城鄉(xiāng)規(guī)劃、自然資源等部門，有條不紊推進(jìn)各項工作的積極落實。就地方政府相較于與鐵路部門的談判話語權(quán)較弱問題，應(yīng)積極推進(jìn)建立省政府與交通運(yùn)輸部、中鐵總之間的長效協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)鐵路樞紐站建設(shè)與地方城鎮(zhèn)體系與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）統(tǒng)籌各方規(guī)劃。綜合客運(yùn)樞紐承擔(dān)了航空、鐵路、公路、城市軌道等多種方式間客運(yùn)轉(zhuǎn)換功能，但是在實際建設(shè)過程中，各種交通運(yùn)輸方式存在時間上的先后，而且各自具有不同的布局要求，只有適度超前的統(tǒng)一規(guī)劃，強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)，同時以法律法規(guī)等強(qiáng)制規(guī)定做支撐，才能避免樞紐換乘不利的設(shè)計與建設(shè)。各設(shè)區(qū)市應(yīng)高度重視，科學(xué)制定市域綜合客運(yùn)樞紐規(guī)劃，同時將規(guī)劃納入人大立法，在國土空間規(guī)劃中予以明確。在落實工作中，應(yīng)注重各種運(yùn)輸方式之間、城市路網(wǎng)與市域外大路網(wǎng)之間、城市客運(yùn)與貨物運(yùn)輸之間、既有基礎(chǔ)設(shè)施與新建設(shè)施之間的有機(jī)聯(lián)系，注重規(guī)劃的科學(xué)性、可落地性。

（三）加大資金補(bǔ)助，鼓勵社會資本參與。積極爭取中央財政、省財政、市財政等資金補(bǔ)助，以財政資金為引導(dǎo)，吸引社會資本以股權(quán)合資、合作、項目融資等方式，積極參與綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)運(yùn)營管理。同時，鐵路、航空、道路客運(yùn)等自行投資的站場及配套服務(wù)設(shè)施予以明晰產(chǎn)權(quán);樞紐的公共區(qū)域由市政府統(tǒng)一建設(shè)。同時，應(yīng)充分挖掘綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)的商業(yè)開發(fā)功能，以其為核心因地制宜開發(fā)商業(yè)、酒店、購物等衍生功能，形成商業(yè)開發(fā)資金補(bǔ)償項目建設(shè)投資的良性補(bǔ)償機(jī)制。

（四）建立土地儲備制度。為了更好安排樞紐周圍地區(qū)的可經(jīng)營性土地資源，可通過各地市土地整理儲備部門積極參與，在樞紐周邊區(qū)域預(yù)留未來商業(yè)開發(fā)土地。綜合交通樞紐投融資機(jī)制和土地儲備機(jī)制的結(jié)合的重要意義在于將投資于樞紐帶來外部收益，還原于樞紐建設(shè)。有意識地預(yù)先儲備樞紐影響范圍的土地，才能確保政府在樞紐投資建設(shè)中帶來的土地增值收益，通過土地儲備運(yùn)作機(jī)制，納入土地儲備專項資金，從而支持綜合交通樞紐建設(shè)。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]趙文富.推進(jìn)城市綜合客運(yùn)樞紐規(guī)劃與建設(shè)的思考[J].城市建設(shè)理論研究，2018（11）.

[2]王貴國，張立勤，任艷陽，王鵬.淺析綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)新思路[J].交通企業(yè)管理，2015（1）.

[3]余國才，汪小京.綜合客運(yùn)樞紐規(guī)劃與建設(shè)研究：以寧波為例[J]綜合運(yùn)輸，2015（9）.