摘 要：扶貧項(xiàng)目制是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)中采取的一種重要方式，對(duì)脫貧攻堅(jiān)具有非常重要的作用。項(xiàng)目制在運(yùn)行中產(chǎn)生的損耗影響預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，學(xué)者發(fā)現(xiàn)利益沖突、微腐敗、利益共謀、貧困戶參與不足等原因造成了項(xiàng)目制的非制度性損耗。但從縣域調(diào)查來(lái)看，項(xiàng)目制下扶貧資源在論證、申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、監(jiān)管過(guò)程中存在制度性耗散與非制度性耗散兩種現(xiàn)象。制度性耗散主要包括扶貧項(xiàng)目流程繁雜造成的時(shí)間耗費(fèi)、扶貧項(xiàng)目跑動(dòng)與論證過(guò)程的資金消耗、扶貧項(xiàng)目實(shí)施的機(jī)構(gòu)增設(shè)與監(jiān)督成本耗費(fèi);非制度性耗散主要包括項(xiàng)目虛報(bào)與重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、項(xiàng)目施工中的工程外包與阻工鬧工、項(xiàng)目驗(yàn)收中的資金挪用和監(jiān)管缺失等。扶貧項(xiàng)目耗散現(xiàn)象產(chǎn)生主要是在“項(xiàng)目治縣”的縣域發(fā)展邏輯、項(xiàng)目爭(zhēng)取的縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村競(jìng)爭(zhēng)邏輯與項(xiàng)目實(shí)施中的政績(jī)至上邏輯、項(xiàng)目效益的社會(huì)動(dòng)員邏輯等多重因素影響下產(chǎn)生的。

關(guān)鍵詞：扶貧項(xiàng)目;制度性耗散;非制度性耗散;項(xiàng)目邏輯;項(xiàng)目治縣

中圖分類號(hào)：F304.8 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-9107（2020）04-0031-12

收稿日期：2019-12-10 ?DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.04

基金項(xiàng)目：重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（2018BS06）

作者簡(jiǎn)介：吳映雪（1989-），女，中共重慶市委黨?？茖W(xué)社會(huì)主義教研部講師，博士，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?/p>

貧困治理是事關(guān)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和保持社會(huì)穩(wěn)定的重要社會(huì)問(wèn)題。從習(xí)近平提出精準(zhǔn)扶貧并大力實(shí)施以來(lái)，項(xiàng)目制成為扶貧的主要方式，大量的人力、財(cái)力、物力通過(guò)扶貧項(xiàng)目的方式投入貧困地區(qū)和投向貧困人口。扶貧項(xiàng)目制中的項(xiàng)目既不同于宏大的社會(huì)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目，也不同于專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)和建設(shè)項(xiàng)目，而是特指中央對(duì)地方或地方對(duì)基層的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式[1] ，因而扶貧項(xiàng)目背后體現(xiàn)著國(guó)家的治理政策與邏輯，是一項(xiàng)整體性的治理機(jī)制。這種依靠財(cái)政資金專項(xiàng)化而形成的“項(xiàng)目治國(guó)”模式[2] 在實(shí)踐中取得了較好的治理效果，尤其體現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域。然而，由于扶貧項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中申報(bào)程序復(fù)雜、監(jiān)管成本消耗、多元主體的利益沖突、項(xiàng)目腐敗、貧困戶內(nèi)生動(dòng)力不足等主客觀原因造成扶貧資源的損耗，使扶貧項(xiàng)目的實(shí)施效果和治理績(jī)效難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。本文重點(diǎn)探討扶貧項(xiàng)目在縣域是如何耗散的，各主體遵從何種邏輯，進(jìn)而找出扶貧項(xiàng)目制耗散的根源。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

扶貧項(xiàng)目制損耗是深刻影響扶貧效果的重要因素，學(xué)術(shù)界聚焦項(xiàng)目損耗的原因形成了五種基本分析路徑。一是認(rèn)為政府政績(jī)至上邏輯與貧困戶需求導(dǎo)向邏輯之間的內(nèi)在矛盾，以及項(xiàng)目運(yùn)作本身的國(guó)家主導(dǎo)邏輯與地方自主邏輯矛盾難以調(diào)和[3] ，扶貧項(xiàng)目具體運(yùn)作過(guò)程中醞釀、申報(bào)、批復(fù)、實(shí)施、反饋、監(jiān)督、審計(jì)等環(huán)節(jié)矛盾重重，導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效低下[4] 。二是扶貧項(xiàng)目制運(yùn)行中存在精英俘獲現(xiàn)象，即體制內(nèi)精英截取了項(xiàng)目資源[5] ，具體表現(xiàn)為精英對(duì)項(xiàng)目資金、項(xiàng)目信息和發(fā)言權(quán)進(jìn)行控制，導(dǎo)致扶貧資源未能有效投向貧困戶[6] 。三是扶貧運(yùn)作中的分利秩序，即各利益主體將公共利益轉(zhuǎn)化為部門或個(gè)人利益[7] ，扶貧資源在下鄉(xiāng)過(guò)程中形成“權(quán)力-利益”網(wǎng)絡(luò)[8] ，利益關(guān)系綁架了扶貧項(xiàng)目[9] ，阻礙扶貧資源的落地。四是扶貧項(xiàng)目運(yùn)行中的腐敗現(xiàn)象，比如扶貧過(guò)程中庸政懶政的變相腐敗[10] ，以及“雁過(guò)拔毛”“優(yōu)親厚友”“吃拿卡要”“截留挪用”[11]“騙取套取”等微腐敗[12]現(xiàn)象的存在影響了扶貧的效果。這類研究關(guān)注了腐敗主體的不同類型，比如村干部[13]、扶貧干部[14]、“村官”[15]等群體，并重點(diǎn)關(guān)注了扶貧資金的腐敗問(wèn)題[16]。五是扶貧項(xiàng)目運(yùn)行中貧困戶的參與不足問(wèn)題[17]，從貧困戶的視角出發(fā)考察貧困戶參與扶貧項(xiàng)目的程度與能力，認(rèn)為扶貧內(nèi)生動(dòng)力不足[18]是項(xiàng)目效益不佳的重要原因。

現(xiàn)有研究對(duì)扶貧項(xiàng)目資源損耗大多歸因于不同主體的利益沖突，尤其是中央政府與地方政府、政府與地方能人、地方能人與貧困戶、扶貧干部與貧困戶的利益博弈產(chǎn)生了精英俘獲、分利秩序、項(xiàng)目腐敗等現(xiàn)象。主體間的利益沖突無(wú)疑是造成扶貧項(xiàng)目制損耗的主觀原因，這是一種非正常狀態(tài)的、制度規(guī)定外產(chǎn)生的非制度性損耗。除此之外，客觀上治理技術(shù)的局限和人的有限理性等原因也是造成扶貧項(xiàng)目資源損耗的原因，這實(shí)際上是科層制運(yùn)行過(guò)程中往往難以避免的制度性損耗。然而，學(xué)界將過(guò)多的焦點(diǎn)投放在項(xiàng)目損耗的非正常狀態(tài)這一類型，鮮有關(guān)注項(xiàng)目的制度性損耗。因此，結(jié)合現(xiàn)有研究，本文引入“耗散”這一概念來(lái)概括扶貧項(xiàng)目制中主體利益沖突造成的非制度性，以及在現(xiàn)有制度體制規(guī)定下科層制運(yùn)轉(zhuǎn)和項(xiàng)目本身運(yùn)作中的制度性損耗?！昂纳ⅰ笔侵纲Y源和能量在運(yùn)輸和擴(kuò)散過(guò)程中產(chǎn)生的損失和耗費(fèi)，扶貧項(xiàng)目制耗散這一概念能夠動(dòng)態(tài)全面地展現(xiàn)扶貧資源在縣域論證、申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的扶貧資源制度性與非制度性損耗，可以更好地概況當(dāng)前扶貧項(xiàng)目資源配置低效、績(jī)效不佳等問(wèn)題。

縣域是扶貧項(xiàng)目落地與執(zhí)行的關(guān)鍵層級(jí)，扶貧項(xiàng)目在縣一級(jí)的運(yùn)作效果關(guān)系到扶貧項(xiàng)目的成敗。本文選取深度貧困縣H縣進(jìn)行個(gè)案分析 。H縣全縣總面積1 109平方公里，轄12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)217個(gè)村24個(gè)社區(qū)（居委會(huì)）。截至2019年9月，H縣總?cè)丝?1.5萬(wàn)人，貧困村142個(gè)，其中少數(shù)民族人口占77.3%，建檔立卡貧困人口77 413人。從2017年1月至10月，筆者對(duì)H縣進(jìn)行為期9個(gè)多月的深入?yún)⑴c式觀察、訪談和跟蹤調(diào)研，隨后又進(jìn)行了多次回訪，以此為實(shí)證基礎(chǔ)來(lái)分析扶貧項(xiàng)目制耗散的不同類型以及產(chǎn)生耗散的原因。

二、扶貧項(xiàng)目制縣域運(yùn)作的

制度性耗散 ?扶貧項(xiàng)目運(yùn)作的制度性耗散是指項(xiàng)目運(yùn)作流程在法律與制度的范圍內(nèi)進(jìn)行，但由于客觀上治理技術(shù)的局限和人的有限理性等原因造成項(xiàng)目進(jìn)度緩慢、項(xiàng)目資金滯留、項(xiàng)目效益不高、項(xiàng)目目標(biāo)偏差等現(xiàn)象。這種耗散是遵循制度安排下的耗散，雖然未違反法律法規(guī)，但不能實(shí)現(xiàn)扶貧資源的有效配置，因而有可能達(dá)不到項(xiàng)目的目標(biāo)期許。

在實(shí)踐中，H縣提倡“發(fā)展靠項(xiàng)目支撐，工作靠項(xiàng)目推動(dòng)，面貌靠項(xiàng)目改善”的理念，扶貧工作主要以項(xiàng)目的形式來(lái)推動(dòng)，形成了“領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重點(diǎn)項(xiàng)目、要素保障服務(wù)、獎(jiǎng)懲激勵(lì)、跟蹤問(wèn)效追責(zé)等”項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制。H縣扶貧項(xiàng)目主要分為五大類：基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會(huì)發(fā)展、知識(shí)技能、生態(tài)改善。項(xiàng)目分為競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目與非競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目?jī)煞N類型，項(xiàng)目的流程也因項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性與否而有所差異。非競(jìng)爭(zhēng)類項(xiàng)目不需要專門向上申報(bào)，扶貧項(xiàng)目資金的下達(dá)按貧困發(fā)生率來(lái)確定。競(jìng)爭(zhēng)類項(xiàng)目則需要縣一級(jí)向上申報(bào)，面臨來(lái)自其他縣市和部門的競(jìng)爭(zhēng)。不論是競(jìng)爭(zhēng)類項(xiàng)目還是非競(jìng)爭(zhēng)類項(xiàng)目都需要經(jīng)歷項(xiàng)目運(yùn)作環(huán)節(jié)，二者的主要區(qū)別在于競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度和資金的使用管理差異。二者都遵循項(xiàng)目過(guò)程分級(jí)制度的運(yùn)作機(jī)制， 比如國(guó)家部門的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制。

扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作可以劃分為四大流程：項(xiàng)目規(guī)劃制定、項(xiàng)目申報(bào)與審批、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收與運(yùn)營(yíng)。四大流程具體包括：項(xiàng)目規(guī)劃制定階段的科研認(rèn)證、可行性審查、規(guī)劃許可等;項(xiàng)目申報(bào)與審批包括項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目獲批、環(huán)評(píng)、土地許可、施工許可等;項(xiàng)目實(shí)施階段的招標(biāo)、實(shí)施、協(xié)調(diào)、監(jiān)管等;項(xiàng)目驗(yàn)收與運(yùn)營(yíng)階段的驗(yàn)收、審計(jì)、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)（見(jiàn)圖1）。由圖1可知，扶貧項(xiàng)目制運(yùn)作涉多主體、多部門，流程繁雜且環(huán)環(huán)相扣，此處僅羅列了主要流程和項(xiàng)目運(yùn)行中的重要環(huán)節(jié)，現(xiàn)實(shí)中項(xiàng)目的運(yùn)作更為復(fù)雜。

（一）扶貧項(xiàng)目流程繁雜造成的時(shí)間耗費(fèi)

項(xiàng)目流程本身的繁雜性和各流程之間的銜接環(huán)節(jié)給扶貧項(xiàng)目帶來(lái)巨大的時(shí)間成本消耗，在項(xiàng)目論證、申報(bào)、實(shí)施、審計(jì)等各環(huán)節(jié)需要耗費(fèi)大量的時(shí)間。項(xiàng)目流程程序多，整套項(xiàng)目流程走下來(lái)得經(jīng)歷13道程序，每項(xiàng)程序本身所耗費(fèi)的時(shí)間也較長(zhǎng)。扶貧原本是一項(xiàng)時(shí)間非常緊迫的政治任務(wù)，事關(guān)能否如期全面建成小康社會(huì)，但扶貧項(xiàng)目不同階段繁雜的流程消耗了基層政府、扶貧干部和村干部的大量時(shí)間，造成人力資源的隱形損耗。

在扶貧項(xiàng)目規(guī)劃制定階段，各部門綜合協(xié)調(diào)的時(shí)間消耗。該階段主要是成立項(xiàng)目庫(kù)，需要協(xié)調(diào)各村之間、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間、各縣之間的利益。項(xiàng)目庫(kù)建立由縣委縣政府擔(dān)任總設(shè)計(jì)與總指導(dǎo)的角色，各職能部門負(fù)責(zé)具體指導(dǎo)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村具體申報(bào)，市、省、中央逐級(jí)審批。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或行政村在匯報(bào)項(xiàng)目前，先在全村或全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）摸底、排查。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）召開(kāi)班子會(huì)議、各科室會(huì)議，行政村則召開(kāi)村委會(huì)會(huì)議和村民大會(huì)多方搜集信息，盡可能地將民眾所需納入項(xiàng)目申報(bào)材料中，并匯總至對(duì)應(yīng)的職能局。在縣級(jí)層面，縣委、縣政府辦公室、縣政協(xié)、縣人大（即通俗意義上的“四大辦”）對(duì)上報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行審議;在“四大辦”對(duì)項(xiàng)目草案的合政策法規(guī)性、合縣域?qū)嶋H性、合部門綜合利益性等審查的基礎(chǔ)上，由縣委集中召開(kāi)會(huì)議來(lái)協(xié)商討論以形成最后的項(xiàng)目庫(kù)定稿。最后，再層層上報(bào)市（州）級(jí)、省、中央等以獲審批。

在項(xiàng)目醞釀申報(bào)階段，多主體競(jìng)爭(zhēng)加重時(shí)間消耗。多個(gè)申報(bào)主體的激烈競(jìng)爭(zhēng)和縣域內(nèi)外多領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)加劇了項(xiàng)目申報(bào)的利益博弈與平衡，增加了申報(bào)的時(shí)間成本?？h域各項(xiàng)目申報(bào)存在多元主體，縣各職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、個(gè)人、企業(yè)等都可以申報(bào)項(xiàng)目。項(xiàng)目庫(kù)建立階段的項(xiàng)目上報(bào)只是項(xiàng)目數(shù)量和基本情況的匯總，具體要轉(zhuǎn)化為可操作、可執(zhí)行的成熟項(xiàng)目還需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證、評(píng)審和審批。競(jìng)爭(zhēng)類項(xiàng)目和非競(jìng)爭(zhēng)類項(xiàng)目都需要經(jīng)歷層層上報(bào)、層層審批，還需經(jīng)歷召開(kāi)項(xiàng)目評(píng)審會(huì)、專家打分等流程，申報(bào)項(xiàng)目的規(guī)模和資金數(shù)量越龐大，項(xiàng)目比較和選擇的時(shí)間也就越長(zhǎng)。

項(xiàng)目實(shí)施階段轉(zhuǎn)包與資金審批的時(shí)間消耗。項(xiàng)目實(shí)施中的項(xiàng)目承包、資金撥付、開(kāi)工許可是項(xiàng)目實(shí)施中的必經(jīng)階段。項(xiàng)目轉(zhuǎn)包是項(xiàng)目實(shí)施中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，項(xiàng)目都是由工程隊(duì)和相應(yīng)的中標(biāo)公司來(lái)承擔(dān)具體施工的。按照招投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定，50萬(wàn)元以上項(xiàng)目的招投標(biāo)由各自部門依據(jù)規(guī)定在部門網(wǎng)站上進(jìn)行項(xiàng)目的公開(kāi)招標(biāo)。50萬(wàn)元以下的項(xiàng)目則大部分由小型公司及相應(yīng)的包工隊(duì)負(fù)責(zé)。對(duì)于小型項(xiàng)目也可以自行施工，但由于缺乏專業(yè)的施工設(shè)備和人員，工程進(jìn)展相對(duì)緩慢。項(xiàng)目資金是按實(shí)施進(jìn)度來(lái)?yè)芨?，工程完成多少支付多少資金，一般按總工程款的50%、30%、20%分三次進(jìn)行資金的撥付。自行施工的項(xiàng)目也需要注冊(cè)相關(guān)的公司，才能夠申報(bào)項(xiàng)目資金。再者，項(xiàng)目實(shí)施需要先拿到開(kāi)工許可證。只有拿到住建、環(huán)保、國(guó)土等部門的各項(xiàng)合格手續(xù)才具備動(dòng)工的資格，而且每一樣手續(xù)都不能缺少。同時(shí)，在資金撥付上由于需要各項(xiàng)手續(xù)，在H縣普遍存在到了2017年8月仍有2015年、2016年等項(xiàng)目資金未付清的情況。

項(xiàng)目驗(yàn)收與運(yùn)營(yíng)時(shí)，多部門審核的時(shí)間消耗。項(xiàng)目驗(yàn)收需要對(duì)項(xiàng)目合格情況、申報(bào)書(shū)的吻合度、項(xiàng)目資金使用情況等進(jìn)行評(píng)估、審計(jì)。項(xiàng)目驗(yàn)收分為兩類：一種是向上申報(bào)的競(jìng)爭(zhēng)類項(xiàng)目主要接受上級(jí)部門的驗(yàn)收，另外一種是縣域內(nèi)的項(xiàng)目一般來(lái)自于縣域項(xiàng)目主管部門的驗(yàn)收。以《H縣扶貧開(kāi)發(fā)辦扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收流程》為例，H縣扶貧項(xiàng)目的驗(yàn)收流程主要包括：項(xiàng)目完工后，項(xiàng)目實(shí)施單位組織相關(guān)人員自評(píng)驗(yàn)收;項(xiàng)目實(shí)施單位向扶貧開(kāi)發(fā)辦提請(qǐng)項(xiàng)目驗(yàn)收（報(bào)告）;扶貧開(kāi)發(fā)辦依據(jù)報(bào)告查驗(yàn)項(xiàng)目資料;扶貧開(kāi)發(fā)辦根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案的明細(xì)條款現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)驗(yàn)。各流程之間的銜接度非常高，如果前面一個(gè)流程不完成則下一流程不能進(jìn)行。

（二）扶貧項(xiàng)目跑動(dòng)與論證過(guò)程的資金消耗

項(xiàng)目從無(wú)到有，再到最后的落地需要強(qiáng)大的資金支持。項(xiàng)目在未立項(xiàng)前即需要墊付大量的資金，即使后期項(xiàng)目未成功立項(xiàng)，該部分的項(xiàng)目資金也需要項(xiàng)目申報(bào)部門支付。如若項(xiàng)目立項(xiàng)成功，則可以從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中抽取25%作為項(xiàng)目前期籌備的費(fèi)用。但不是每一個(gè)“跑動(dòng)”的項(xiàng)目均可以成功立項(xiàng)，項(xiàng)目的前期跑動(dòng)給項(xiàng)目部門增加了一定的負(fù)擔(dān)。

項(xiàng)目前期醞釀與論證已經(jīng)帶來(lái)大量的資金消耗。項(xiàng)目前期論證需要請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行技術(shù)分析、實(shí)地測(cè)繪和現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估。為了提高項(xiàng)目獲批的可能性，一般需要請(qǐng)企業(yè)或者其他中介機(jī)構(gòu)做項(xiàng)目的規(guī)劃書(shū)。H縣發(fā)展與改革局項(xiàng)目負(fù)責(zé)人說(shuō)：“一般項(xiàng)目的規(guī)劃書(shū)和論證書(shū)都是請(qǐng)外單位做，我們就請(qǐng)了省社科院來(lái)給我們作項(xiàng)目規(guī)劃，僅前期的項(xiàng)目測(cè)繪、設(shè)計(jì)就花了10多萬(wàn)元?！?項(xiàng)目規(guī)劃書(shū)還需要與政府各部門、項(xiàng)目的合作企業(yè)反復(fù)進(jìn)行協(xié)商，多次改動(dòng)后才定稿，整個(gè)過(guò)程產(chǎn)生會(huì)議費(fèi)、專家評(píng)審費(fèi)、材料費(fèi)等資金消耗，這對(duì)于原本就是深度貧困縣的H縣來(lái)說(shuō)也是一筆不小的財(cái)政支出。

項(xiàng)目申報(bào)時(shí)的向上跑動(dòng)也會(huì)耗費(fèi)大量資金。競(jìng)爭(zhēng)類項(xiàng)目需要各申報(bào)主體向省一級(jí)、國(guó)家一級(jí)“跑”項(xiàng)目，一些扶貧項(xiàng)目的申報(bào)同樣遵循“跑部錢進(jìn)”[19]的邏輯。申報(bào)主體需要把項(xiàng)目申報(bào)材料、論證設(shè)計(jì)等向各有關(guān)部門匯報(bào)，跑動(dòng)期間產(chǎn)生的資金消耗也是由各負(fù)責(zé)部門自行墊付。非競(jìng)爭(zhēng)類項(xiàng)目需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村申報(bào)，縣城與鄉(xiāng)村之間的來(lái)回跑動(dòng)對(duì)于偏遠(yuǎn)山村來(lái)說(shuō)，一來(lái)一回需要的時(shí)間成本和費(fèi)用也不可忽視。由于中央下?lián)艿捻?xiàng)目資金只對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行導(dǎo)向性的規(guī)定，如中央下?lián)艿霓r(nóng)田水利項(xiàng)目資金只規(guī)定了資金用途，具體水利項(xiàng)目落地至哪個(gè)村、項(xiàng)目如何規(guī)劃，縣級(jí)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中有較大的靈活性?？h一級(jí)在項(xiàng)目庫(kù)確立后可以依據(jù)國(guó)家大政方針的變化、各職能局資金政策的增加與調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)度等進(jìn)行不超過(guò)20%的項(xiàng)目數(shù)量變動(dòng)。“跑項(xiàng)目”成為普遍的現(xiàn)象，不同縣、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同村之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)都加劇了項(xiàng)目跑動(dòng)的激烈程度，也使項(xiàng)目前期的成本大大增加。

（三）扶貧項(xiàng)目實(shí)施的機(jī)構(gòu)增設(shè)與監(jiān)督成本

扶貧項(xiàng)目的實(shí)施離不開(kāi)有效的管理和調(diào)度，成立項(xiàng)目指揮部是各縣管理項(xiàng)目的主要方式。H縣的項(xiàng)目指揮部是項(xiàng)目協(xié)調(diào)的主要機(jī)構(gòu)。除此之外，H縣還大量設(shè)立了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，包括各種名目的臨時(shí)辦公室等。由于縣級(jí)層面缺少能夠協(xié)調(diào)、調(diào)度整個(gè)項(xiàng)目的職能部門，臨時(shí)成立機(jī)構(gòu)圍繞項(xiàng)目實(shí)施安排專門的領(lǐng)導(dǎo)，抽調(diào)人員組成專門班子，調(diào)集各方面的資源和力量，成為扶貧項(xiàng)目制下項(xiàng)目推進(jìn)的普遍措施。如若沒(méi)有項(xiàng)目協(xié)調(diào)部門，項(xiàng)目難以推進(jìn)。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中會(huì)受到來(lái)自各方的阻力，而各部門各自為政、相互平級(jí)，難以協(xié)調(diào)項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題。如征地拆遷、阻工鬧工等問(wèn)題需要協(xié)調(diào)多個(gè)部門與多方力量共同解決。并且，就同一類型的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)項(xiàng)目的來(lái)源渠道非常廣，多個(gè)部門都有資格與權(quán)限。如農(nóng)田水利的渠道修整項(xiàng)目，縣財(cái)政局農(nóng)業(yè)發(fā)展辦、縣煙草公司、縣以工代賑辦都擁有該類項(xiàng)目的審批權(quán)以及專項(xiàng)資金。項(xiàng)目爭(zhēng)奪過(guò)程也容易使項(xiàng)目推進(jìn)受阻、項(xiàng)目管理難等問(wèn)題出現(xiàn)。

項(xiàng)目指揮部相當(dāng)于臨時(shí)的綜合辦公機(jī)構(gòu)，為縣各部門聯(lián)合辦公提供了平臺(tái)，也為項(xiàng)目的建設(shè)公司提供了與政府部門銜接的專門窗口。該指揮部機(jī)構(gòu)設(shè)置較為齊全，包括了綜合辦公室、資金股、管理股等，并且項(xiàng)目承建公司的管理機(jī)構(gòu)也設(shè)在項(xiàng)目指揮部?jī)?nèi)。這樣可以方便政府人員與項(xiàng)目承建公司的業(yè)務(wù)往來(lái)，也可以加強(qiáng)政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的管理。從項(xiàng)目指揮部組織架構(gòu)來(lái)看，項(xiàng)目指揮部基本上成為項(xiàng)目協(xié)調(diào)的主導(dǎo)部門，指揮部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成都反映了項(xiàng)目在縣域的被重視程度。除此之外，由項(xiàng)目指揮部協(xié)商后需要縣級(jí)議定的事項(xiàng)，則先會(huì)在縣政府辦召開(kāi)專題協(xié)調(diào)會(huì)及方案整改會(huì)。隨后上報(bào)縣委，形成項(xiàng)目的最終整改方案。因此，在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目指揮部是項(xiàng)目的日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常的項(xiàng)目管理及執(zhí)行縣委、縣政府的決議?？h委、縣政府對(duì)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)與指揮也始終貫穿項(xiàng)目整個(gè)執(zhí)行過(guò)程。但是增設(shè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)、抽調(diào)人員則使原單位產(chǎn)生人員的缺口。原單位往往會(huì)通過(guò)招聘新的工作人員或聘用臨時(shí)工等方式進(jìn)行彌補(bǔ)，造成人員增加和財(cái)政負(fù)擔(dān)加重的后果。

為了防止扶貧項(xiàng)目實(shí)施偏離預(yù)期目標(biāo)，還成立專門的扶貧項(xiàng)目監(jiān)管部門。一方面對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的工程質(zhì)量、進(jìn)度、規(guī)格等的技術(shù)性與效果方面的監(jiān)管;另一方面對(duì)項(xiàng)目資金使用的監(jiān)管。項(xiàng)目監(jiān)管的部門涉及縣監(jiān)察委員會(huì)、縣政府辦的督查室、縣發(fā)改局的項(xiàng)目管理稽查股和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)辦公室、審計(jì)局、財(cái)政局的投資評(píng)審中心和縣財(cái)政監(jiān)督檢查局。同時(shí)，項(xiàng)目監(jiān)管需要多部門的協(xié)調(diào)配合，大多數(shù)情況下同一項(xiàng)目的監(jiān)管都需要多部門共同協(xié)作。

三、扶貧項(xiàng)目制縣域運(yùn)作的

非制度性耗散 ?扶貧項(xiàng)目的非制度性耗損是指在項(xiàng)目正式制度規(guī)定的流程運(yùn)作外，產(chǎn)生的套取、虛報(bào)、挪用項(xiàng)目資金、刪減項(xiàng)目流程、偷工減料等項(xiàng)目違規(guī)運(yùn)作等的現(xiàn)象。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，H縣存在扶貧項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中非制度性耗散造成項(xiàng)目效益受損的情況，而且很多項(xiàng)目在規(guī)劃制定階段就已經(jīng)為扶貧項(xiàng)目的效益低下埋下隱患。H縣非制度性耗散的典型扶貧項(xiàng)目有：村路燈工程、危房改造工程、入村道路工程。項(xiàng)目運(yùn)作各環(huán)節(jié)的非制度性耗散導(dǎo)致了民眾普遍對(duì)扶貧工程不滿、對(duì)政府實(shí)施的項(xiàng)目失去信任。并且有些非制度性耗散較為隱蔽，雖不是嚴(yán)重的項(xiàng)目違規(guī)，但會(huì)影響項(xiàng)目的整體效益。因此，扶貧項(xiàng)目中的非制度性耗散對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)較大不良影響，是扶貧項(xiàng)目縣域耗散中的核心因素。

（一）項(xiàng)目虛報(bào)與重?cái)?shù)量輕質(zhì)量

在項(xiàng)目申報(bào)階段，項(xiàng)目數(shù)量和資金的虛報(bào)使有限的扶貧資金不能實(shí)現(xiàn)有效的配置，影響了項(xiàng)目整體效益的實(shí)現(xiàn)。數(shù)量虛報(bào)方面，各項(xiàng)目申報(bào)主體為了增加申報(bào)的命中率和完成上級(jí)的考核指標(biāo)，人為增加項(xiàng)目申報(bào)的數(shù)量。在H縣，各申報(bào)主體把能包裝的項(xiàng)目都進(jìn)行了包裝，填寫(xiě)申報(bào)材料時(shí)加大額外項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，也增加了各審批主體的經(jīng)費(fèi)壓力。再加上申請(qǐng)下來(lái)的項(xiàng)目基本都要求縣域進(jìn)行相應(yīng)的配套。而在“吃飯財(cái)政”下各申報(bào)主體幾乎難以湊足項(xiàng)目配套的資金，導(dǎo)致最后大多項(xiàng)目產(chǎn)生申報(bào)時(shí)“雷聲大”，最后落地時(shí)“雨點(diǎn)小”的現(xiàn)象，項(xiàng)目落地率大大降低。同時(shí)，還形成了項(xiàng)目前期申報(bào)與落地難的惡性循環(huán)。在資金虛報(bào)上，因?yàn)榉鲐氻?xiàng)目前期論證與考察需要墊付資金，而縣各申報(bào)主體普遍資金周轉(zhuǎn)困難，例如，原本只需50萬(wàn)元的項(xiàng)目，會(huì)多報(bào)至70萬(wàn)元，以補(bǔ)充項(xiàng)目申報(bào)下來(lái)時(shí)前期墊付的資金。

行政指標(biāo)任務(wù)中的項(xiàng)目指標(biāo)和考核壓力導(dǎo)致H縣出現(xiàn)一些扶貧項(xiàng)目湊數(shù)而不重質(zhì)量和效益的情況。正如學(xué)者所言：過(guò)分依賴行政科層體制，扶貧部門通過(guò)自上而下的方式來(lái)傳遞和管理扶貧資源，基層政府在扶貧項(xiàng)目和脫貧方式的選擇上缺乏自主性[20] 。H縣每年各職能部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村等都需要完成上級(jí)布置的項(xiàng)目任務(wù)。即使沒(méi)有能力完成任務(wù)也需要想辦法“編造”出項(xiàng)目，進(jìn)而產(chǎn)生出大量的低質(zhì)量與難落地的項(xiàng)目。在貧困村就存在項(xiàng)目湊數(shù)，群眾參與度低的情況。在Z村，機(jī)耕道建設(shè)項(xiàng)目是貧困村必備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目之一，納入縣脫貧考核指標(biāo)之中。村內(nèi)有兩畝耕地長(zhǎng)年無(wú)人耕種，如果按照機(jī)耕道利用率來(lái)計(jì)算，該機(jī)耕道可以暫緩修建。而且村民也未參與項(xiàng)目的前期考察和論證，大部分村民還抱著“反正不用自己出錢，多修比少修好”的心態(tài)，只要項(xiàng)目下來(lái)都接受。在村民參與少、上級(jí)又下達(dá)任務(wù)的情況下，該村花費(fèi)了幾百萬(wàn)元修建該機(jī)耕道。而該段機(jī)耕道修好后沒(méi)有發(fā)揮作用便荒廢了。

（二）項(xiàng)目施工中的工程外包與阻工鬧工

扶貧項(xiàng)目轉(zhuǎn)包中普遍存在“熟人承包”的現(xiàn)象，損害了項(xiàng)目實(shí)施的公平性。H縣內(nèi)各機(jī)構(gòu)、企業(yè)、村民等都是長(zhǎng)期生活在縣域內(nèi)的“熟人”，因業(yè)緣、血緣、學(xué)緣等關(guān)系組合在一起。扶貧項(xiàng)目在轉(zhuǎn)包過(guò)程中受到這種“熟人”關(guān)系的較大影響，尤其表現(xiàn)在50萬(wàn)元以下不需要公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目。這種熟人承包也打破了市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的規(guī)律，以致大多數(shù)承包商資質(zhì)和施工都不符合要求。產(chǎn)生各企業(yè)、工程老板常跑各大局領(lǐng)導(dǎo)辦公室尋求項(xiàng)目承包的現(xiàn)象?！笆烊恕标P(guān)系還帶來(lái)了“排斥”效應(yīng)。外地人也會(huì)想方設(shè)法經(jīng)營(yíng)關(guān)系，以打開(kāi)市場(chǎng)。黃老板是外地人，10多年前來(lái)H縣從事工程承包。黃老板的企業(yè)開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)候很艱難，后來(lái)靠他很強(qiáng)的社交能力成為縣內(nèi)項(xiàng)目的主要承包商。工程外包中外包主體以盈利為目的的運(yùn)作，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的失衡。工程外包是政府實(shí)施的項(xiàng)目與市場(chǎng)企業(yè)對(duì)接的重要環(huán)節(jié)，大型項(xiàng)目由中大型企業(yè)承包，中小型項(xiàng)目承包給各類工程隊(duì)。在盈利的邏輯下，許多扶貧項(xiàng)目面臨偷工減料、壓縮時(shí)間的現(xiàn)象，帶來(lái)項(xiàng)目普遍低質(zhì)、使用年限不長(zhǎng)、民眾信任度低的情況。如C村的進(jìn)村硬化項(xiàng)目，施工隊(duì)為了縮成本，將原本需要鋪設(shè)水泥的厚度進(jìn)行了壓縮，才使用幾年就變得坑坑洼洼。再如路燈安裝項(xiàng)目，由于太陽(yáng)能路燈剛進(jìn)入市場(chǎng)，其采購(gòu)價(jià)格還不規(guī)范透明，導(dǎo)致各承包商故意報(bào)高采購(gòu)價(jià)格，使幾百萬(wàn)元的扶貧資金被“私吞”。自主施工的項(xiàng)目大部分都是金額和規(guī)模不大的項(xiàng)目。由于缺乏專業(yè)的施工團(tuán)隊(duì)，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度慢、工程風(fēng)險(xiǎn)大。M村扶貧第一書(shū)記為了節(jié)約成本，自行發(fā)動(dòng)村民并主持了M村的石板路項(xiàng)目。這位書(shū)記在受訪中提出：“自行發(fā)動(dòng)村民施工，雖然比請(qǐng)工程隊(duì)節(jié)約了1萬(wàn)多塊錢的成本。但是整個(gè)過(guò)程壓力非常大，施工進(jìn)度也比較慢。項(xiàng)目資金是按施工進(jìn)度來(lái)?yè)芨兜?，?jīng)常需要先讓村民在沒(méi)有支付報(bào)酬的情況下出工，村民出現(xiàn)倦怠的情緒，我們也于心不忍，施工積極性受到很大影響。同時(shí)要承擔(dān)施工過(guò)程中的傷亡風(fēng)險(xiǎn)。萬(wàn)一有村民在鋪路過(guò)程中負(fù)傷，第一責(zé)任人就是我。雖然只是一條村石板路，卻讓我擔(dān)驚受怕?！?/p>

項(xiàng)目實(shí)施中各利益相關(guān)主體的阻工鬧工，阻礙項(xiàng)目進(jìn)展的同時(shí)，也影響了項(xiàng)目的效益。在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)因?yàn)檎鞯夭疬w常常發(fā)生阻工鬧工的現(xiàn)象，對(duì)于縣級(jí)較大的扶貧項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，需要征地拆遷的人數(shù)較多，遇到“釘子戶”等的情況也非常普遍。一般來(lái)說(shuō)，縣委和縣政府辦通過(guò)召集公安、執(zhí)法、項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門、項(xiàng)目所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等展開(kāi)聯(lián)合執(zhí)法，保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。但補(bǔ)償方案的調(diào)整、入戶的動(dòng)員和宣傳、原有房屋的拆遷等工作都會(huì)耗費(fèi)較多人、財(cái)、物資源。如村一級(jí)的小項(xiàng)目入村入戶硬化道路等則會(huì)由于村民的阻工而不了了之。Z村是H縣的非貧困村，扶貧項(xiàng)目分配原本就少于貧困村，在村支書(shū)多方努力下籌集到2萬(wàn)元入戶硬化道路的資金，就由于村民多次阻工導(dǎo)致扶貧資金被收回。Z村村支書(shū)無(wú)奈地說(shuō)：“本來(lái)這個(gè)入戶項(xiàng)目就是我動(dòng)用我自己的關(guān)系，找到縣政府工作的老同學(xué)才拿到的2萬(wàn)塊項(xiàng)目。好幾次工人都請(qǐng)來(lái)了，幾個(gè)村民就是不同意，晚上在我們不注意的時(shí)候就用樹(shù)枝、石頭來(lái)堵路。你修好的，能拆的也給你拆了。這樣來(lái)回折騰幾次后我也放棄了。最后政府把錢回收了?！?/p>

（三）項(xiàng)目驗(yàn)收中的資金挪用和監(jiān)管缺失

資金的挪用與套取是項(xiàng)目資金使用不到位的重要表現(xiàn)。項(xiàng)目資金的管理與使用需要經(jīng)過(guò)層層審核和把關(guān)，而項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中資金的申報(bào)需要將各類單據(jù)和分管負(fù)責(zé)人、施工單位負(fù)責(zé)人的簽字證明等收集起來(lái)，由于資金缺口的大量存在，如若等到票據(jù)收集完備，資金往往會(huì)被挪用至另一個(gè)項(xiàng)目。挪用的項(xiàng)目類型與應(yīng)實(shí)施的項(xiàng)目類別差別可能較大。如H縣將項(xiàng)目資金用于部門日常工作運(yùn)轉(zhuǎn)、教學(xué)樓項(xiàng)目挪用于其他類型項(xiàng)目。這樣一來(lái)，為了通過(guò)最后驗(yàn)收，則需要項(xiàng)目上下各部門進(jìn)行關(guān)系的層層打通。同時(shí)，也存在套用扶貧資金的情況，H縣成立的一些合作社實(shí)際上并沒(méi)有運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，成為套取扶貧資金的“空殼社”。

在項(xiàng)目實(shí)施中存在監(jiān)管缺失的問(wèn)題，扶貧項(xiàng)目監(jiān)管難度大，監(jiān)管空白地帶多。H縣每年續(xù)建以及新開(kāi)工的項(xiàng)目非常多，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了監(jiān)管部門的工作量，并且各部門各自為政的情況也加大了項(xiàng)目的監(jiān)管難度。在H縣的財(cái)政局投資評(píng)審中心，只有2個(gè)專業(yè)從事投資評(píng)審的人員，這樣的人員配備對(duì)于整個(gè)縣域的項(xiàng)目評(píng)審來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，出現(xiàn)了項(xiàng)目監(jiān)管吃力及監(jiān)管不到位的情況。H縣主要以重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)為主，形成了以重點(diǎn)項(xiàng)目為主抓手的項(xiàng)目建設(shè)及監(jiān)管格局，而其他中小項(xiàng)目處于監(jiān)管空白的情況。另一個(gè)原因是上級(jí)部門監(jiān)管的缺失。H縣大部分的扶貧項(xiàng)目是縣一級(jí)自行驗(yàn)收。如果來(lái)自省或市級(jí)的項(xiàng)目主管部門不能對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督（一般監(jiān)督的方式是抽檢，數(shù)額很大且技術(shù)含量高的項(xiàng)目由上級(jí)組織驗(yàn)收），那么，縣級(jí)項(xiàng)目主管部門的成員就會(huì)在項(xiàng)目驗(yàn)收過(guò)程中擁有很大的權(quán)力和自主性[21]。同級(jí)監(jiān)督和縣域內(nèi)部監(jiān)督容易在驗(yàn)收中出現(xiàn)層層買通的現(xiàn)象。同時(shí)，基層還存在公眾參與不足[22]、村組織監(jiān)督機(jī)制“軟弱”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督機(jī)制“虛弱”的客觀現(xiàn)實(shí)[23]，更是加劇了項(xiàng)目的監(jiān)管乏力狀態(tài)，極大增加了項(xiàng)目腐敗的機(jī)會(huì)。由于縣級(jí)政府的撥款及其項(xiàng)目對(duì)于具體分享政策利益的村民來(lái)說(shuō)是未知數(shù)，村民也就不可能對(duì)政策的執(zhí)行與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，反而認(rèn)為縣鄉(xiāng)村干部無(wú)不貪污腐敗[24]。

四、縣域扶貧項(xiàng)目制耗散的

多重邏輯 ?從扶貧項(xiàng)目制縣域過(guò)程的制度性耗散與非制度性耗散的表現(xiàn)可以看出，項(xiàng)目運(yùn)作各環(huán)節(jié)中的各主體、各類制度規(guī)定、各種資源分布模式、各領(lǐng)域的關(guān)系共同構(gòu)成了縣域扶貧項(xiàng)目的耗散網(wǎng)。扶貧項(xiàng)目制耗散的形成從宏觀層面看，有縣域發(fā)展的邏輯帶來(lái)的項(xiàng)目治縣以及由此產(chǎn)生的項(xiàng)目依賴。從微觀層面看，是各利益主體的沖突與合作，以及由此帶來(lái)的政績(jī)邏輯和項(xiàng)目效益對(duì)各主體的廣泛動(dòng)員之間的矛盾。從整體行政架構(gòu)上看，自上而下的行政層級(jí)設(shè)置以及資源向上集中導(dǎo)致了各主體自上而下的競(jìng)爭(zhēng)邏輯。扶貧項(xiàng)目所帶來(lái)的晉升資源、發(fā)展資源、生存資源等都成為各主體紛紛爭(zhēng)奪的對(duì)象。扶貧項(xiàng)目制正是在現(xiàn)有體制機(jī)制下，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過(guò)程的多重邏輯影響下產(chǎn)生的耗散，使項(xiàng)目的落地率與效益受到影響。因此，逐一考察扶貧項(xiàng)目制運(yùn)作背后的多重邏輯能夠深入揭示扶貧項(xiàng)目耗散的根源。

（一）“項(xiàng)目治縣”的縣域發(fā)展邏輯

以項(xiàng)目為中心，縣域各項(xiàng)目工作都圍繞項(xiàng)目展開(kāi)，“項(xiàng)目治縣”成為貫穿于縣域發(fā)展和各部門工作的主線。 “項(xiàng)目治縣”成為H縣發(fā)展的總理念，項(xiàng)目至上、擴(kuò)展項(xiàng)目成為縣域發(fā)展的重要邏輯。一方面，貧困地區(qū)“吃飯財(cái)政”需要中央財(cái)政的支持，另一方面中央財(cái)政的“項(xiàng)目化”轉(zhuǎn)移支付方式要求地方進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)。在H縣，2019年1-4月全縣完成財(cái)政收入2.1億元，而每年全縣用于正常縣域機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)包括政府部門職工工資等都將占據(jù)大部分財(cái)政收入，能夠用于縣域發(fā)展的地方資金只能大部分依靠中央財(cái)政支付。這樣一來(lái)，如果不進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)、縣域發(fā)展計(jì)劃不包裝成項(xiàng)目，難以獲得中央轉(zhuǎn)移支付下來(lái)的財(cái)政資金。即使是按貧困發(fā)生率直接下?lián)艿呢?cái)政扶貧資金，在到達(dá)縣一級(jí)后也需要縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、企業(yè)等以項(xiàng)目申請(qǐng)的方式申報(bào)資金。在“項(xiàng)目治縣”邏輯的主導(dǎo)下，整個(gè)縣域規(guī)劃與縣域發(fā)展總目標(biāo)都是圍繞如何擴(kuò)展、包裝、獲取項(xiàng)目而進(jìn)行，項(xiàng)目邏輯主導(dǎo)了縣域當(dāng)下及長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展?？h一級(jí)政權(quán)各機(jī)構(gòu)與各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)、村一級(jí)都以項(xiàng)目為行動(dòng)指南，圍繞項(xiàng)目開(kāi)展活動(dòng)?？h域政權(quán)的規(guī)劃、考核、監(jiān)督、工作重心等都與項(xiàng)目緊密相關(guān)?？h域各項(xiàng)重大事務(wù)基本上都要經(jīng)過(guò)項(xiàng)目運(yùn)作的各個(gè)流程，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分項(xiàng)目原本可以免去申報(bào)的流程，直接由部門負(fù)責(zé)實(shí)施，但因?yàn)樨?cái)政資金嚴(yán)格使用以及項(xiàng)目流程的環(huán)環(huán)緊扣，使得整套流程必須得全部走一遍。由此，帶來(lái)了大量的人力、物力、財(cái)力的耗散，時(shí)間成本也大大增高，往往喪失了發(fā)展的時(shí)機(jī)與招商引資的機(jī)會(huì)。

同時(shí)，在一切以項(xiàng)目為綱的前提下，縣域大量行政事務(wù)以項(xiàng)目為導(dǎo)向，產(chǎn)生項(xiàng)目依賴的問(wèn)題。一方面，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題或者發(fā)展受到阻礙，整個(gè)縣域發(fā)展會(huì)受到極大影響。在調(diào)研中發(fā)展，H縣會(huì)按項(xiàng)目的重要性與項(xiàng)目大小區(qū)分年度重點(diǎn)項(xiàng)目和一般項(xiàng)目。全縣將重點(diǎn)項(xiàng)目作為主要抓手，安排重要領(lǐng)導(dǎo)、重要部門來(lái)保證重點(diǎn)項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)。但是重點(diǎn)項(xiàng)目如果遇到征地拆遷問(wèn)題、資金落實(shí)不到位、部門協(xié)調(diào)不力就會(huì)很大程度上影響整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)度，從而使年度計(jì)劃不能順利達(dá)成，縣域的發(fā)展受阻。另一方面，縣域政權(quán)將大量的時(shí)間、精力、人力與物力都花費(fèi)在項(xiàng)目上，政府日常工作與創(chuàng)新能力受到較大影響。項(xiàng)目是在一套標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收流程與規(guī)定下進(jìn)行的，項(xiàng)目制是技術(shù)治理的重要體現(xiàn)，其設(shè)計(jì)的初衷就是為了加強(qiáng)條線體系中上級(jí)對(duì)于下級(jí)的控制，防止政策執(zhí)行過(guò)程中的走樣[25]。基層對(duì)于自身的治理需求與治理矛盾是最為熟悉的，也是最能依據(jù)自身特點(diǎn)來(lái)創(chuàng)新治理方式的主體，但由于對(duì)項(xiàng)目的過(guò)分依賴，中央加強(qiáng)了基層管理的同時(shí)，也一定程度上限制了基層的創(chuàng)新性。再者，政府花費(fèi)大量精力用于項(xiàng)目的同時(shí)，也導(dǎo)致忽視其他工作。如調(diào)研中H縣水利局負(fù)責(zé)的吉河水庫(kù)項(xiàng)目，由于績(jī)效考評(píng)分中該項(xiàng)目占據(jù)了水利局年終考評(píng)的極大部分，使得整個(gè)水利局都將重心與精干力量投入該項(xiàng)目中。除了項(xiàng)目之外，H縣還有大量的灌溉、防洪、水土流失、水文管理等工作需要水利局負(fù)責(zé)與實(shí)施，但重點(diǎn)項(xiàng)目的管理已經(jīng)分散了水利局的大量精力，其他工作則難以有效地開(kāi)展。由此可見(jiàn)，以項(xiàng)目為導(dǎo)向的部門運(yùn)作方式使得基層治理的整體統(tǒng)籌能力有所下降。

（二）項(xiàng)目爭(zhēng)取的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村競(jìng)爭(zhēng)邏輯

項(xiàng)目審批權(quán)和資金管理權(quán)的向上集中導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村向資源集中的中央、省級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目。在當(dāng)前行政層級(jí)設(shè)置、職能劃分、財(cái)稅體制等體制性規(guī)定下，縣級(jí)以下層級(jí)的政府沒(méi)有項(xiàng)目的管理權(quán)、財(cái)政權(quán)與執(zhí)法權(quán)。而貧困地區(qū)亟需項(xiàng)目來(lái)發(fā)展，由此，項(xiàng)目向上競(jìng)爭(zhēng)的邏輯普遍存在于基層政府中。就競(jìng)爭(zhēng)類項(xiàng)目而言，競(jìng)爭(zhēng)的資源集中于中央和省;就非競(jìng)爭(zhēng)類項(xiàng)目而言，縣域內(nèi)的物質(zhì)資源、行政資源都是需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村向縣一級(jí)競(jìng)爭(zhēng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)很大程度上成為了縣級(jí)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)。雖然近些年上一級(jí)政府逐漸下放審批權(quán)，但仍難以擺脫逐級(jí)向上競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)狀。以精準(zhǔn)扶貧類項(xiàng)目下放的部分審批權(quán)為例，涉農(nóng)資金整合文件將同類型項(xiàng)目合并、項(xiàng)目資金和項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間等項(xiàng)目變更權(quán)力都下放至縣，但縣扶貧開(kāi)發(fā)辦人員仍抱怨：“下放的權(quán)力大部分只是一些小權(quán)力，但巨大的責(zé)任還是需要我們來(lái)承擔(dān)，很多事情我們都是束手束腳?！币虼耍?xiàng)目資源仍是向上集中，項(xiàng)目從中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）再至村的層層分包是以各主體的積極競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的，競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)則項(xiàng)目獲得多，項(xiàng)目推進(jìn)也快，項(xiàng)目給各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的效益也就大。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目權(quán)力的弱勢(shì)地位降低了項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)能力，同時(shí)也導(dǎo)致對(duì)轄區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目管理、統(tǒng)籌能力不強(qiáng)。相對(duì)于縣一級(jí)政權(quán)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政層級(jí)的最后一級(jí)，在層層傳導(dǎo)的壓力型體制下[26]，權(quán)責(zé)不對(duì)等的情況表現(xiàn)得最突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)于縣一級(jí)而言更直接面對(duì)民眾，有自上而下的上級(jí)任務(wù)需要應(yīng)對(duì)，有自下而上的民眾需求需要回應(yīng)?！吧厦媲l線、下面一根針”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目制運(yùn)作過(guò)程的真實(shí)寫(xiě)照，上級(jí)政府的各機(jī)構(gòu)與部門都能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理與考核。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還需回應(yīng)民眾生產(chǎn)生活、醫(yī)療教育、信訪維穩(wěn)、矛盾糾紛、社保民政等各方面的訴求。在偏遠(yuǎn)的貧困山區(qū)，還存在各村寨路途遙遠(yuǎn)、外出務(wù)工人口多、民眾素質(zhì)普遍偏低的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)是政府公共服務(wù)具體的提供者，但執(zhí)法權(quán)與財(cái)政權(quán)相對(duì)弱化。村一級(jí)有的直接越過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而與縣一級(jí)“打交道”，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)其轄區(qū)內(nèi)村一級(jí)實(shí)施的項(xiàng)目知曉度都不高。

項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)邏輯下，村民自治正逐步消解。由于各類扶貧資源都是以項(xiàng)目的形式下達(dá)，政府權(quán)力直接延伸于鄉(xiāng)村，村民自治的空間受到擠壓。由于貧困鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村的發(fā)展必須向上競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目，而項(xiàng)目的資金管理權(quán)和審批權(quán)都由上一級(jí)政府掌握。因此，項(xiàng)目的整個(gè)建設(shè)過(guò)程都需要向上級(jí)進(jìn)行匯報(bào)，政府的行政力量也由此在村一級(jí)強(qiáng)化。近幾年，村兩委實(shí)行坐班制，工資由財(cái)政撥付，村兩委基本上成為了“半行政化”的政府衍生機(jī)構(gòu)。政府行政指令性的發(fā)展方式使得村一級(jí)的項(xiàng)目發(fā)展很大程度上淪為政績(jī)工程。整體來(lái)看，這種縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間呈現(xiàn)出一種“壓力型體制”的特征，“政府確立的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和任務(wù)層層下達(dá)分解，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到村甚至到每個(gè)農(nóng)民，對(duì)這些任務(wù)和指標(biāo)的主要考核評(píng)價(jià)都采用‘一票否決制，使每個(gè)政府機(jī)構(gòu)的政績(jī)、榮辱、職員升遷與之掛鉤，這樣就使得縣鄉(xiāng)關(guān)系在無(wú)形中，形成了一種自上而下的壓力”[27]。在這種壓力之下，村民對(duì)扶貧項(xiàng)目參與度降低，項(xiàng)目論證、申報(bào)、實(shí)施等環(huán)節(jié)缺乏村民的參與和討論，項(xiàng)目獲取和實(shí)施在村一級(jí)更多體現(xiàn)政府行政性指標(biāo)和任務(wù)的下達(dá)，村民自治能力降低。

（三）項(xiàng)目實(shí)施中的政績(jī)至上邏輯

項(xiàng)目帶來(lái)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也是上級(jí)考察基層政績(jī)的重要指標(biāo)，是體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，縣各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的工作重心和工作方式都圍繞項(xiàng)目展開(kāi)。從縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)看，縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)、縣人大主任、縣政協(xié)主席等都有直接聯(lián)系的重點(diǎn)項(xiàng)目，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)抓重點(diǎn)項(xiàng)目是縣一級(jí)工作的重心。這也就從縣一級(jí)層面決定了整個(gè)縣域工作的重心和方向是項(xiàng)目發(fā)展。從各職能部門來(lái)看，職能部門領(lǐng)導(dǎo)也以發(fā)展項(xiàng)目作為部門工作的重點(diǎn)，全部門的中心工作都以項(xiàng)目為第一位。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也希望通過(guò)爭(zhēng)取項(xiàng)目來(lái)體現(xiàn)個(gè)人的政績(jī)。在H縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政績(jī)邏輯導(dǎo)致項(xiàng)目會(huì)按上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和項(xiàng)目體現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)來(lái)區(qū)別項(xiàng)目的側(cè)重點(diǎn)。從而導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)度和受益貧困群體程度產(chǎn)生偏差，如在國(guó)道沿線的村易在上級(jí)視察時(shí)展現(xiàn)扶貧成效，被評(píng)為貧困村，而大多遠(yuǎn)離國(guó)道沿線、貧困程度更深的村莊則不被識(shí)別。

在項(xiàng)目政績(jī)至上的邏輯下，還帶來(lái)了政府職能錯(cuò)位的問(wèn)題。政府作為公共服務(wù)的提供者，本應(yīng)以提供公共服務(wù)為主要職能，而在項(xiàng)目為綱的發(fā)展理念引導(dǎo)下，謀求項(xiàng)目利益成為政府的目標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的取向。部門政績(jī)?nèi)〈瞬块T的公共服務(wù)本位，項(xiàng)目成為了獲得部門利益的有效手段，政府的職能轉(zhuǎn)型受到更大阻礙。同時(shí)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系也更為模糊。以項(xiàng)目作為中介，地方政府借助項(xiàng)目的合法性，以行政手段介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[28]。在H縣扶貧獼猴桃產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目中，龍頭企業(yè)為了獲得政府的扶貧資金，與政府簽訂了合作協(xié)議，即使虧本經(jīng)營(yíng)也要實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困戶分紅的承諾[29]。由此一來(lái)，企業(yè)的市場(chǎng)效益大打折扣。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，為了完成上級(jí)小額信貸指標(biāo)，政府動(dòng)員公職人員發(fā)動(dòng)貧困戶向銀行申請(qǐng)小額信貸，通過(guò)將貸款入股企業(yè)的方式為企業(yè)提供資金，企業(yè)則為貧困戶分紅。但如果企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不好，貧困戶的利益一定程度上也難以保障。

爭(zhēng)取項(xiàng)目的能力成為塑造領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)威的重要途徑，并且會(huì)形成惡性循環(huán)，新的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)更努力地通過(guò)獲取項(xiàng)目來(lái)增加權(quán)威。項(xiàng)目制下領(lǐng)導(dǎo)人以項(xiàng)目作為執(zhí)政重點(diǎn)，一方面由于項(xiàng)目是機(jī)構(gòu)與部門績(jī)效的重要體現(xiàn)，另一方面項(xiàng)目是領(lǐng)導(dǎo)提拔的重要指標(biāo)。因此，為了部門績(jī)效與領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的晉升，領(lǐng)導(dǎo)將項(xiàng)目發(fā)展作為執(zhí)政理念與目標(biāo)，項(xiàng)目充分體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)整個(gè)分管領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)能力。同時(shí)，在項(xiàng)目為主要資源供給模式的情況下，領(lǐng)導(dǎo)確實(shí)只有通過(guò)項(xiàng)目才能給縣域、部門及個(gè)人帶來(lái)發(fā)展的資金與利益。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，能夠申請(qǐng)到項(xiàng)目是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和獲得認(rèn)可的重要因素。如在H縣掛職的副縣長(zhǎng)一般沒(méi)有太多領(lǐng)導(dǎo)力，但在掛職期間如果為縣爭(zhēng)取到了項(xiàng)目則是領(lǐng)導(dǎo)力的重要體現(xiàn)。中央設(shè)掛職副縣長(zhǎng)的目的之一是希望通過(guò)副縣長(zhǎng)來(lái)增加縣與上級(jí)各部委及行業(yè)等聯(lián)系。同時(shí)，縣里也非常希望能夠通過(guò)這些領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)打通項(xiàng)目申報(bào)的環(huán)節(jié)，并獲得更多的項(xiàng)目申報(bào)渠道。在與H縣政府辦副主任的訪談中了解到：“像我們縣今年的扶貧光伏發(fā)電項(xiàng)目，若沒(méi)有何副縣長(zhǎng)的幫助，很難這么快實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目在我們縣的落地。何副縣長(zhǎng)是通過(guò)中央東西部對(duì)口協(xié)作扶貧政策來(lái)掛職的，本來(lái)中央也有光伏發(fā)電的項(xiàng)目，但是如果沒(méi)有何副縣長(zhǎng)，我們這個(gè)項(xiàng)目落地的資金和效率都會(huì)受到影響。也因此，何副縣長(zhǎng)因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目得到了很大的認(rèn)可，現(xiàn)在他具體負(fù)責(zé)這個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施工作，大家都聽(tīng)他的?！?/p>

（四）項(xiàng)目效益的社會(huì)動(dòng)員邏輯

項(xiàng)目帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，使其成為縣域動(dòng)員的重要力量，縣域各主體都希望在項(xiàng)目中獲利。政府希望通過(guò)項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)濟(jì)，公職人員希望通過(guò)項(xiàng)目政績(jī)實(shí)現(xiàn)個(gè)人晉升;社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等希望通過(guò)與政府進(jìn)行項(xiàng)目合作獲取項(xiàng)目資源。因此，項(xiàng)目動(dòng)員成為縣域發(fā)展與社會(huì)推進(jìn)的強(qiáng)大動(dòng)力，政府也是通過(guò)項(xiàng)目將社會(huì)各領(lǐng)域的主體廣泛動(dòng)員起來(lái)。項(xiàng)目制在體制內(nèi)具有較好的 “自我生長(zhǎng)”能力，既能解決自上而下的動(dòng)員問(wèn)題，也能提供自下而上的利益訴求渠道，使得科層體系逐漸以項(xiàng)目為中心運(yùn)轉(zhuǎn) [30]。

項(xiàng)目制對(duì)于社會(huì)組織的動(dòng)員體現(xiàn)在：在貧困縣社會(huì)組織公共服務(wù)的提供離不開(kāi)與政府扶貧項(xiàng)目的合作。由于貧困縣本土的社會(huì)組織發(fā)育程度不高，大部分提供公共服務(wù)的社會(huì)組織是外來(lái)的組織和機(jī)構(gòu)。該類社會(huì)組織對(duì)縣域情況不熟悉、村民對(duì)其不信任，扶貧幫扶工作開(kāi)展難度大。在此情況下，通過(guò)與政府扶貧項(xiàng)目合作能夠提高扶貧成效。一方面國(guó)家精準(zhǔn)扶貧投入了大量的資金與項(xiàng)目，社會(huì)組織能夠利用組織的優(yōu)勢(shì)與特色實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧資金的高效利用。另一方面，政府有鼓勵(lì)社會(huì)組織參與扶貧的政策。社會(huì)組織通過(guò)與政府扶貧項(xiàng)目的合作實(shí)現(xiàn)本組織扶貧目標(biāo)。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)在H縣較有影響力的某一社會(huì)組織即是在得不到村民認(rèn)可的情況下，通過(guò)轉(zhuǎn)向與政府機(jī)構(gòu)合作、參與政府扶貧項(xiàng)目的形式有效實(shí)現(xiàn)了本組織扶貧目標(biāo)。同時(shí)，也帶動(dòng)了更多的社會(huì)組織進(jìn)入H縣進(jìn)行扶貧。

企業(yè)在項(xiàng)目中被動(dòng)員有兩種類型：一類是項(xiàng)目對(duì)縣龍頭企業(yè)的動(dòng)員。主要表現(xiàn)為“政府+龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”的扶貧模式。政府通過(guò)依靠龍頭企業(yè)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益，將扶貧重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目交與龍頭企業(yè)來(lái)建設(shè)和管理。如H縣獼猴桃產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目即是該種形式的典型代表。龍頭企業(yè)也非常愿意與政府合作，因?yàn)榉鲐氻?xiàng)目資金數(shù)額大，與政府的合作可以給龍頭企業(yè)帶來(lái)大量的資金。另一類是項(xiàng)目對(duì)小型企業(yè)的動(dòng)員。在貧困地區(qū)，小型企業(yè)的生存離不開(kāi)與政府的合作。在項(xiàng)目的轉(zhuǎn)包環(huán)節(jié)，大部分小型項(xiàng)目的承包方是由小型企業(yè)來(lái)承擔(dān)的，小型企業(yè)很多情況下都是通過(guò)承包政府項(xiàng)目來(lái)發(fā)展。同時(shí)，政府每年也對(duì)主管職能局下達(dá)了招商引資的目標(biāo)，政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目成為近年來(lái)縣域重點(diǎn)主推的項(xiàng)目類型。在政府的政策推動(dòng)、大量項(xiàng)目資金的吸引下，投資商紛紛加入到項(xiàng)目的實(shí)施與建設(shè)中來(lái)，通過(guò)資本投資成立公司的形式獲取項(xiàng)目。

干部的晉升是與項(xiàng)目緊密掛鉤的，縣域也是通過(guò)項(xiàng)目作為個(gè)人激勵(lì)與晉升的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，個(gè)人的行為方式以項(xiàng)目為主導(dǎo)，希望通過(guò)參與重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)來(lái)體現(xiàn)個(gè)人能力和政績(jī)。在縣域公務(wù)員、事業(yè)單位系統(tǒng)中晉升機(jī)會(huì)比較有限，要想實(shí)現(xiàn)個(gè)人的晉升非常難。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，縣域中大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員希望通過(guò)項(xiàng)目這一渠道調(diào)入縣城工作。在H縣，項(xiàng)目指揮部成為個(gè)人調(diào)動(dòng)、人員調(diào)整的重要“中轉(zhuǎn)站”。大量教師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、三支一扶、選調(diào)生等通過(guò)進(jìn)入項(xiàng)目指揮部再轉(zhuǎn)向縣城的各單位。因此，通過(guò)項(xiàng)目途徑改變個(gè)人現(xiàn)狀成為公職人員的晉升路徑，同時(shí)，項(xiàng)目也成為縣域調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性、進(jìn)行個(gè)人激勵(lì)的重要手段。

但從近幾年的項(xiàng)目發(fā)展中也看到項(xiàng)目動(dòng)員能力有所減弱的情況。由于項(xiàng)目資金管理嚴(yán)格、縣域項(xiàng)目配套資金不足，各項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)部門難以從項(xiàng)目中獲取利益，產(chǎn)生了“項(xiàng)目疲憊”的現(xiàn)象。如果項(xiàng)目申報(bào)不成功，反而需要墊付前期的大量資金。近年來(lái)，各申報(bào)部門到了最后截止日期無(wú)人申報(bào)項(xiàng)目，上級(jí)下達(dá)的項(xiàng)目指標(biāo)任務(wù)不能完成，縣里不得不再次召開(kāi)動(dòng)員會(huì)，動(dòng)員各主體申報(bào)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。各部門寧愿不申報(bào)項(xiàng)目也不想因?yàn)轫?xiàng)目配套資金與嚴(yán)苛的項(xiàng)目檢查而增加部門負(fù)擔(dān)。各項(xiàng)目部門對(duì)不是上級(jí)硬性指標(biāo)、不是非申報(bào)不可、不是上級(jí)直接下達(dá)的項(xiàng)目則不申報(bào)。在這種情況下，多數(shù)部門以維持基本的部門運(yùn)轉(zhuǎn)為目標(biāo)，而縣域發(fā)展又必須依靠項(xiàng)目，縣域的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展受到影響。如企業(yè)申請(qǐng)政府貼息的小額信貸和扶貧項(xiàng)目資金，企業(yè)主表示：“用政府的資金特別麻煩，各種條件限制，經(jīng)常配合監(jiān)察與考核，還必須保證貧困戶的利益分紅。在企業(yè)管理、年終盈利與政府資金使用條款之間周旋，非常疲憊，資金的利用率也不高。我們都不愿意再向政府扶貧項(xiàng)目申請(qǐng)資金，寧愿向銀行借貸。”

五、結(jié)論與討論

稅費(fèi)改革之后，上級(jí)政府資源通過(guò)項(xiàng)目的形式向基層下達(dá)，縣域是項(xiàng)目的最終受益方也是項(xiàng)目的主要需求方，但縣域也是項(xiàng)目耗散產(chǎn)生的重要領(lǐng)域，縣域形成的項(xiàng)目“耗散之網(wǎng)”讓項(xiàng)目資源層層耗散。通過(guò)對(duì)縣域扶貧項(xiàng)目運(yùn)作各流程的深入考察發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目耗散背后有著深層次的體制機(jī)制原因，也體現(xiàn)出縣域各部門和縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村在項(xiàng)目制下的運(yùn)行特點(diǎn)。

從扶貧項(xiàng)目制的制度性耗散來(lái)看，項(xiàng)目流程繁瑣、耗時(shí)長(zhǎng)、資金花費(fèi)高，部門協(xié)同配合難度大、各部門考核指標(biāo)不統(tǒng)一，其反映出來(lái)的是在技術(shù)型治理下的技術(shù)規(guī)范與現(xiàn)行科層制設(shè)置的問(wèn)題。項(xiàng)目制是一種獨(dú)特的國(guó)家治理形式，它通過(guò)加強(qiáng)條線控制，試圖解決科層制組織僵化與效率低下的問(wèn)題[31]。一方面，國(guó)家通過(guò)一套嚴(yán)苛的項(xiàng)目管理制度，從項(xiàng)目規(guī)劃制定、論證、實(shí)施、監(jiān)督、運(yùn)營(yíng)等各流程、各環(huán)節(jié)進(jìn)行明確的制度規(guī)定，以期實(shí)現(xiàn)資金?？顚Ｓ谩㈨?xiàng)目資源從上至下貫通，并以調(diào)動(dòng)基層的積極性，實(shí)現(xiàn)資源全國(guó)性的合理、有效分配。另一方面，流程化的項(xiàng)目制度在面對(duì)基層“條條”“塊塊”“條塊”之間的壁壘時(shí)，各項(xiàng)目流程則變成了阻礙項(xiàng)目暢通推進(jìn)的“流程障礙”。縣域各部門上下都有對(duì)應(yīng)的部門、同級(jí)政府之間又不存在相互領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，導(dǎo)致各部門基本上只與上級(jí)對(duì)口部門聯(lián)系，同級(jí)部門之間難以協(xié)調(diào)。一旦項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中某一流程受到阻礙，則需要有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的部門進(jìn)行協(xié)調(diào)或者需要開(kāi)會(huì)、成立項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等來(lái)推進(jìn)項(xiàng)目。這樣一來(lái)，就大量的增加了項(xiàng)目時(shí)間、金錢和人力資本，但項(xiàng)目統(tǒng)籌整合的能力又不強(qiáng)。基層最知道自己哪兒疼，卻沒(méi)法開(kāi)方抓藥。行業(yè)部門項(xiàng)目資金各有各的使用方向、各有各的管理考核辦法，貧困縣難以統(tǒng)籌整合[32]。

從非制度性的耗散來(lái)看，扶貧項(xiàng)目虛報(bào)、套取國(guó)家扶貧資金、各利益主體“合謀”、項(xiàng)目驗(yàn)收中的層層買通等，體現(xiàn)的是制度體系外利益謀取問(wèn)題。項(xiàng)目攜帶的大量資金成為各利益主體競(jìng)相爭(zhēng)奪的對(duì)象，縣域發(fā)展、部門利益、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、村發(fā)展等都需要項(xiàng)目，縣域的企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)組織等也希望在項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)自身的目的。由此一來(lái)，項(xiàng)目運(yùn)作在無(wú)形中形成了一種“項(xiàng)目權(quán)力”，以項(xiàng)目為中心，與項(xiàng)目運(yùn)作各流程相對(duì)應(yīng)，項(xiàng)目成為調(diào)動(dòng)各級(jí)部門和資源的重要力量。擁有項(xiàng)目審批權(quán)和資金管理權(quán)的部門成為所謂的“實(shí)權(quán)”部門，項(xiàng)目運(yùn)作改變著縣域的實(shí)際權(quán)力配置。

由此，值得深入思考的是扶貧項(xiàng)目制耗散問(wèn)題的解決是否單純地從項(xiàng)目流程簡(jiǎn)化、考核方式變更、強(qiáng)化公眾參與、透明公開(kāi)項(xiàng)目流程就可以實(shí)現(xiàn)。顯然，項(xiàng)目耗散背后是固化的利益網(wǎng)，有體制內(nèi)的“條塊”利益也有領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)邏輯、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的項(xiàng)目利益以及縣域業(yè)緣、血緣、學(xué)緣等“熟人”關(guān)系網(wǎng)的存在。因此，從扶貧項(xiàng)目耗散背后的邏輯出發(fā)，優(yōu)化項(xiàng)目原有的利益格局、明確部門之間的職能、增加多元化的項(xiàng)目供給主體可以從更宏觀的格局上改善項(xiàng)目現(xiàn)有的耗散。同時(shí)，應(yīng)從國(guó)家中央至地方的治理層面、從地方的微觀治理上，綜合提高項(xiàng)目的整體治理水平。

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Abstract：The poverty alleviation project system is an important method adopted in Chinas poverty alleviation，and it plays a very important role in eradicating poverty.The dissipation of the project system operation affects the realization of the targets of the project system.It is found that conflicts of interest， micro-corruption，interest collusion，and insufficient participation of poor households have caused non-institutional dissipation of the project system.However，from the practical survey，the dissipation of the project system has two kinds of phenomena：institutional dissipation and non-institutional dissipation.Poverty alleviation resources dissipate during the process of projects county-level demonstration，application，establishment，implementation，acceptance and supervision.Institutional dissipation mainly includes the time consumption caused by the complicated process，capital consumption in striving and demonstration process，the cost of the establishment and supervision of the implementation process of poverty alleviation projects;non-institutional dissipation mainly includes projects cheated and looking for quantity over quality，projects outsourcing and disruption during project construction，misappropriation and lack of supervision of funds during project acceptance.The dissipation of poverty alleviation projects is caused by multiple factors，mainly the countys development logic of “projects leading the countys development”，the competition logic of counties ，towns and villages that should strive for projects，the logic of achievement supremacy in the implementation of projects，and the logic of social mobilization of project benefits.

Key words：poverty alleviation project;institutional dissipation;non-institutional dissipation;project logic;projects leading the countys development

（責(zé)任編輯：王倩）