李玲玲 李長(zhǎng)健

摘 要：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種有期限的新型物權(quán)，合理、恰當(dāng)?shù)卦O(shè)置其期限，可以穩(wěn)定農(nóng)民與土地的關(guān)系，進(jìn)而穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)使用者的未來土地收益，有利于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序，穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收益。新通過的《農(nóng)村土地承包法》修訂草案對(duì)耕地承包期屆滿后作出“再延長(zhǎng)三十年”的修訂，需要警惕落入形式化的“長(zhǎng)久不變”而掩蓋風(fēng)險(xiǎn)，因此要反思“自動(dòng)續(xù)期三十年”背后的原委及可能的調(diào)整。從農(nóng)村土地承包關(guān)系及其期限設(shè)置的政策與法律變遷著手，論證了“長(zhǎng)久不變”并不等于沒有期限以及設(shè)置“每輪”的政策合理性，并闡述了實(shí)踐中土地流轉(zhuǎn)需要的差異性、變動(dòng)性與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限設(shè)置的不匹配困境，凸顯法律“適當(dāng)調(diào)整”的必要性。將“長(zhǎng)久不變”由“土地關(guān)系”的調(diào)整轉(zhuǎn)向“土地利益”的調(diào)整，土地利益協(xié)調(diào)由形式公平轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)公平，這直接體現(xiàn)出“適當(dāng)調(diào)整”以均衡土地利益關(guān)系來回應(yīng)“長(zhǎng)久不變”的實(shí)質(zhì)性與精準(zhǔn)性。最后，從確保我國(guó)農(nóng)村土地承包關(guān)系實(shí)質(zhì)“長(zhǎng)久不變”的層面提出了“確保大穩(wěn)定”“預(yù)期小調(diào)整”的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);土地承包期限;適當(dāng)調(diào)整;實(shí)質(zhì)公平

中圖分類號(hào)：F301.1 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-9107（2020）04-0082-08

收稿日期：2019-11-18 ?DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（18ZDA166）;西北農(nóng)林科技大學(xué)人才專項(xiàng)（Z111022001）

作者簡(jiǎn)介：李玲玲（1984-），女，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)椤叭r(nóng)”法治。

一、問題的提出一個(gè)恰當(dāng)、適宜的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限設(shè)置，能夠穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)使用者的未來土地收益，穩(wěn)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收益。2017年10月，為了進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的預(yù)期，我國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案明確規(guī)定，國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，同時(shí)對(duì)耕地承包期“自動(dòng)續(xù)期三十年”進(jìn)行了規(guī)定。此草案在2018年12月獲得通過，并于2019年1月開始實(shí)施。

評(píng)價(jià)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限設(shè)置合理與否，核心在于其是否能夠促成農(nóng)民和土地關(guān)系的良性互動(dòng)，一個(gè)好的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限設(shè)置一定是有利于效率與公平，適配人地之間關(guān)系和各主體之間的利益關(guān)系，能促使土地利益總量持續(xù)增長(zhǎng)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度績(jī)效在代際間的實(shí)現(xiàn)。

理論界對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限設(shè)定與調(diào)整制度安排的針對(duì)性研究一般會(huì)結(jié)合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體屬性、繼承關(guān)系、入股影響等因素來進(jìn)行討論[1]。有學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限設(shè)定的宗旨在于控制土地重新發(fā)包或禁止調(diào)整土地[2]。農(nóng)民在土地征收程序以及土地征收收益分配中的合法權(quán)益常常受損，也引致了對(duì)于農(nóng)村土地集體所有制合理性的再討論[3]，于是多數(shù)學(xué)者又傾向農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)形式上的無期限性、永久性[4]，這實(shí)質(zhì)上在追求農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的永佃化，陷入對(duì)實(shí)行土地私有化的追捧。黨的十九大報(bào)告提出“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”規(guī)定的落地使得這一爭(zhēng)論有所緩解。有必要反思“自動(dòng)續(xù)期三十年”背后的原委，是否“長(zhǎng)久不變”就意味著承包期越長(zhǎng)越好，并考慮是否延長(zhǎng)一個(gè)具體的承包期就真的可以保持農(nóng)村土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”？為什么不能是“永久不變”？現(xiàn)有研究缺乏此方面的探討，并缺乏從實(shí)證調(diào)研層面反思“自動(dòng)續(xù)期三十年”背后的制度邏輯與農(nóng)民對(duì)于土地承包關(guān)系的真正訴求。擬對(duì)上述問題展開研究，辯思形式化“長(zhǎng)久不變”的問題所在，探究實(shí)質(zhì)“長(zhǎng)久不變”的獲得路徑，以期對(duì)于每輪承包期滿后保持農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和“長(zhǎng)久不變”提供更精準(zhǔn)、更細(xì)致的解決思路。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限設(shè)定的理論變遷與現(xiàn)實(shí)困境

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限設(shè)定的理論變遷

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限設(shè)定的政策法律梳理。從最初強(qiáng)調(diào)的“一般應(yīng)在十五年以上”到“再延長(zhǎng)三十年不變”，承包關(guān)系也由“長(zhǎng)期穩(wěn)定”到“長(zhǎng)久不變”。近幾年，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)大背景下，一系列土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)政策陸續(xù)出臺(tái)，以穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系來助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。我國(guó)對(duì)于土地承包關(guān)系的認(rèn)識(shí)和政策實(shí)施呈現(xiàn)時(shí)序價(jià)值意義的連續(xù)性和不同時(shí)段的差異性特點(diǎn)，體現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村土地政策發(fā)端于農(nóng)村土地實(shí)踐，又高于實(shí)踐并引領(lǐng)實(shí)踐。早期政策法規(guī)宗旨的重點(diǎn)主要在于“穩(wěn)定承包期內(nèi)的土地承包關(guān)系”，后期進(jìn)一步延伸到“穩(wěn)定承包期屆滿后的土地承包關(guān)系”，如承認(rèn)土地承包權(quán)在期屆滿后進(jìn)一步順延（繼續(xù)承包），實(shí)現(xiàn)了“有恒包有恒產(chǎn)、有恒產(chǎn)有恒心” 的農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展目標(biāo)，從而為糧食生產(chǎn)總量十二年連增作出了政策貢獻(xiàn)[5]。相關(guān)立法主要通過在體現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限制度的公共利益基礎(chǔ)之上來對(duì)農(nóng)村集體可能產(chǎn)生的頻繁調(diào)整土地行為進(jìn)行限制。因而，我們也可以將其看作是對(duì)農(nóng)村集體土地所有制進(jìn)行不斷限制的法律法規(guī)史。

2.延伸討論：“長(zhǎng)久不變”≠“永久不變”≠“法律上不能設(shè)置期限”。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策和法律制度變遷，足以看出黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的決心。立法機(jī)關(guān)制定這一規(guī)則背后的“初衷”是鼓勵(lì)農(nóng)民長(zhǎng)久地珍視自己所分得的承包地，并對(duì)土地持續(xù)進(jìn)行投資以獲取持續(xù)收益，即使去從事別的行業(yè)，也按相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行有序的流轉(zhuǎn)。因此，“長(zhǎng)久不變”核心內(nèi)涵在于限制農(nóng)村集體組織頻繁調(diào)整土地關(guān)系的權(quán)利以最大限度尊重農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，以期為農(nóng)業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)秩序維持提供法制保障?！段餀?quán)法》第126條第2款的新增規(guī)定可進(jìn)一步明確解釋為：土地承包期屆滿之后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以繼續(xù)承包土地。即：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自動(dòng)續(xù)期?，F(xiàn)有法律中直接規(guī)定耕地、草地、林地的承包期其實(shí)采取的是一種最低年限的思維方式?，F(xiàn)有政策中所說的“長(zhǎng)久”只是代表比現(xiàn)規(guī)定的三十年要長(zhǎng)而已，但“長(zhǎng)久”絕不是等于“永久”[6]。我國(guó)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的相關(guān)規(guī)定是介于一系列前置條件下，其中最核心的前置條件就是農(nóng)村土地的集體所有制。這意味著農(nóng)村集體擁有土地永久的所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度安排“長(zhǎng)久不變”。也就是說農(nóng)村土地集體所有制是根本，是不應(yīng)該被土地國(guó)有制或土地私有制所替代。因此，在農(nóng)村土地集體所有制這一根本前提下，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就不可能“永久不變”?！坝谰貌蛔儭钡耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)在操作層面非常容易被人們誤讀為實(shí)施土地私有制。

有必要以法律的形式將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限以明確的時(shí)間規(guī)定下來，否則就無法談及穩(wěn)定人地關(guān)系，也就無法穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系。因此，明確的存續(xù)期既是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的必備要素，更直接影響該權(quán)利能否被充分利用。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”有必要為其設(shè)立一個(gè)具體期限，既有利于避免誤讀為“土地私有化”，又較易于為多數(shù)農(nóng)民群眾所接受。同時(shí)，此后每輪承包的期限設(shè)置應(yīng)該是一個(gè)具體、明確的數(shù)字，避免折中或含糊空間，這樣才能更好地保持現(xiàn)有土地承包政策的穩(wěn)定和延續(xù)，使本輪承包期滿后向“長(zhǎng)久不變”平穩(wěn)過渡，為地方處理人地矛盾、流轉(zhuǎn)期限、征地補(bǔ)償安置等問題保持空間[7]。

（二）土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

本研究依托華中農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)與區(qū)域發(fā)展研究中心于2016年7月-2017年7月在中、東、西三省的訪談及田野調(diào)查。在田野調(diào)查中，華中地區(qū)以湖北省為主要觀察點(diǎn)，華東地區(qū)以浙江省為主要觀察點(diǎn)，西南地區(qū)以四川省為主要觀察點(diǎn)，具體范圍包括：湖北省武漢市隨州市、荊門市、孝感市、宜昌市、黃岡市、鄂州市、荊州市、黃石市，浙江省寧波市、舟山市、麗水市，四川省成都市、宜賓市。在為期1年的田野調(diào)查中，共發(fā)放調(diào)查問卷386份，有效問卷358份。其中湖北省123份、浙江省86份、四川省149份。調(diào)查的主要內(nèi)容涉及農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地權(quán)利的落實(shí)情況、流轉(zhuǎn)土地租金情況、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿及實(shí)際流轉(zhuǎn)面積，調(diào)查土地流轉(zhuǎn)對(duì)象涉及普通農(nóng)戶、土地流轉(zhuǎn)大戶、農(nóng)村合作社等組織與個(gè)人。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿呈現(xiàn)一定的規(guī)律。常年外出務(wù)工的農(nóng)民多成為土地流轉(zhuǎn)的流出方。于他們而言，關(guān)心的是能否在其決定返鄉(xiāng)生活時(shí)擁有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、繼續(xù)耕種土地的權(quán)利，而非對(duì)于“特定地塊”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在現(xiàn)階段僅設(shè)定一個(gè)固定的承包期并不能代表民意，農(nóng)村已出現(xiàn)大量由于過長(zhǎng)的承包期而積累的農(nóng)戶擁有土地?cái)?shù)量和質(zhì)量的不平衡現(xiàn)象，這直接給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來隱患[8]。

農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于其實(shí)現(xiàn)的方式能否與農(nóng)民的需求差異性和變動(dòng)性相匹配。舉例來說，是否能夠?qū)崿F(xiàn)需要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以獲得集中連片的承包地，而外出務(wù)工暫時(shí)不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民可以將土地承包權(quán)價(jià)值化而獲得土地租金，并且在其返鄉(xiāng)時(shí)，根據(jù)相關(guān)流轉(zhuǎn)協(xié)議可重新獲得繼續(xù)耕種土地的權(quán)利這樣一種“理想狀態(tài)”。達(dá)到這樣一種狀態(tài)的核心在于要真正落實(shí)農(nóng)村集體所有制配置土地資源的權(quán)能，讓農(nóng)村集體根據(jù)農(nóng)民的不同流轉(zhuǎn)意愿來配置土地資源。實(shí)踐中，隨著農(nóng)民土地權(quán)利的日益私人財(cái)產(chǎn)化，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中也存在著大量“日本陷阱”難題?！叭毡鞠葳濉背３Ｓ脕泶竿恋亓鬓D(zhuǎn)的細(xì)碎化、分散化難題，是指日本政府在具備擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的政治經(jīng)濟(jì)條件下投入大量的財(cái)力、物力、政策等資源來推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)卻收效甚微，主要原因在于農(nóng)戶擁有小塊土地的所有權(quán)，當(dāng)土地不再承擔(dān)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能，他們并沒有動(dòng)力將擁有的小塊土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而使得日本農(nóng)村無法更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)[9]。在我國(guó)，農(nóng)民也往往將土地視為自己的私人財(cái)產(chǎn)，坐等“征地預(yù)期”帶來增值或作為家產(chǎn)保留，寧愿拋荒也不愿意流轉(zhuǎn)，加劇了土地流轉(zhuǎn)細(xì)碎化、分散化。

無論是村委會(huì)、個(gè)體農(nóng)戶還是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都強(qiáng)烈地表達(dá)了“要調(diào)整”的訴求與期望。農(nóng)村集體在保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的前提下進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整就顯得非常必要，此時(shí)“適當(dāng)調(diào)整”的靈活性可以更好地匹配農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)需求的差異性和變動(dòng)性：既可重新集結(jié)農(nóng)民流入或流出土地的意愿，合理統(tǒng)籌土地資源配置，又可及時(shí)化解各類圍繞著人和土地關(guān)系的糾紛和矛盾，最終實(shí)現(xiàn)土地的公平分配與維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“輪+具體年限”與“適當(dāng)調(diào)整”設(shè)置的討論分析

（一）“輪+具體年限”的討論

1.增設(shè)“每輪”的合理性。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限設(shè)定從某種意義上來說實(shí)質(zhì)就是農(nóng)民代際土地利益輪轉(zhuǎn)?！伴L(zhǎng)久不變”與“長(zhǎng)期穩(wěn)定”相關(guān)規(guī)定在于強(qiáng)調(diào)承包期要能夠穩(wěn)定農(nóng)民的預(yù)期，安心進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。以法律法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)范主要是為了防范其他組織或個(gè)人對(duì)農(nóng)民承包土地的權(quán)利進(jìn)行剝奪和非法侵害，同時(shí)激勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行充分投資或與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)方簽訂長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合約?！掇r(nóng)村土地承包法》在第二章第三節(jié)“承包期限和承包合同”中第二十條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年;草地的承包期為三十年至五十年;林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)?！泵慨?dāng)承包期滿，《農(nóng)村土地承包法》就要面臨著對(duì)承包期的期限問題進(jìn)行重新的討論。如每輪承包期滿后都需要再次討論承包期的修訂問題，何來土地承包關(guān)系的“長(zhǎng)期穩(wěn)定”？每一輪到期后，應(yīng)保證農(nóng)民與土地關(guān)系“大穩(wěn)定小調(diào)整”的實(shí)現(xiàn)，從而使“大穩(wěn)定”成為周期性常態(tài)，“小調(diào)整”成為可預(yù)期性方式，最終達(dá)到穩(wěn)定人地關(guān)系、穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)于土地承包的預(yù)期、有效化解土地矛盾糾紛等目的。穩(wěn)定是基礎(chǔ)，調(diào)整可預(yù)期。

2.設(shè)置“每輪三十年”的合理性。物權(quán)法的最高宗旨是在保障公平正義的基礎(chǔ)之上來實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?、物盡其用[10]?？蓪⑼恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)特殊的他物權(quán)來考量，在保持其長(zhǎng)期穩(wěn)定特性基礎(chǔ)之上，探索和討論適合我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展階段規(guī)律的承包期限。我國(guó)現(xiàn)行的《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》等明確規(guī)定了耕地的承包期為三十年，黨的十九大報(bào)告也明確提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包期到期后再延長(zhǎng)三十年。那么設(shè)置（耕地）三十年的承包期真的足夠了嗎？三十年的科學(xué)性體現(xiàn)在哪里？為什么不設(shè)置更長(zhǎng)一些，比如五十年;或者短一些，比如十五年？

首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置期限是不是越長(zhǎng)越好？比如耕地第二輪承包期設(shè)置為五十年？我們認(rèn)為五十年并不合適。原因如下：第一，會(huì)累積農(nóng)村土地占有關(guān)系的不公平風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加劇農(nóng)村社會(huì)的實(shí)質(zhì)的不公平[11]。第二，會(huì)累積農(nóng)村社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)，不利于土地利益糾紛的解決，容易隱藏更大的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[12]。第三，會(huì)弱化農(nóng)村土地退出的動(dòng)力。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)社會(huì)保障功能的漸趨弱化[13]，設(shè)置過長(zhǎng)的承包期易給后續(xù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出機(jī)制增加阻力[14]。

其次，遠(yuǎn)低于最佳承包期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限設(shè)置存在著以下問題：第一，會(huì)直接導(dǎo)致農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法權(quán)益受到侵害，使農(nóng)民更易陷于土地利益的矛盾紛爭(zhēng)之中，引發(fā)更大范圍的農(nóng)村社會(huì)矛盾[15]。第二，會(huì)使土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模受限，阻礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織方式創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)[16]。第三，易導(dǎo)致土地頻繁地調(diào)整，無法形成對(duì)農(nóng)民長(zhǎng)期持續(xù)投資土地的有效激勵(lì)，影響土地資源的配置效率和產(chǎn)出水平[17]。

再次，設(shè)置耕地三十年承包期的科學(xué)性在哪里？第一，符合我國(guó)農(nóng)民有效生命勞動(dòng)周期的考量，同時(shí)有利于村集體熟知個(gè)體成員概況，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)、農(nóng)村土地糾紛矛盾有效化解具有一定的積極意義。第二，符合對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的考量：在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中最大程度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益，以避免隨意性、經(jīng)常性變動(dòng)承包權(quán);有利于維護(hù)“三權(quán)分置”視角下土地各項(xiàng)權(quán)能的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。第三，符合未來農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，順應(yīng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的穩(wěn)步推進(jìn)帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率提升。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展壯大以及工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織變遷的生命周期相較于傳統(tǒng)農(nóng)戶一輩子的耕種模式大大縮短[18];農(nóng)村社會(huì)分層與流動(dòng)加劇、農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的緊迫性[19]與農(nóng)業(yè)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展都要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限設(shè)置不能過長(zhǎng)也不能過短，而耕地設(shè)置為三十年的承包期的標(biāo)準(zhǔn)則是一個(gè)較為恰當(dāng)、合理的選擇[20]。

（二）大穩(wěn)定基礎(chǔ)上“適當(dāng)調(diào)整”的討論

1.土地利益調(diào)整：“土地關(guān)系”的調(diào)整→“土地利益”的調(diào)整——法律“適當(dāng)調(diào)整”的基點(diǎn)。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主體，是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵力量。解決農(nóng)民問題的核心在于維護(hù)農(nóng)民利益。農(nóng)村土地兼有生產(chǎn)和保障的雙重功能，不僅是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料，也是最基本的生活保障來源，還兼具心理歸屬感等作用[19]。農(nóng)民對(duì)土地享有的產(chǎn)權(quán)除了基本的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)外，由土地其他重要功能延伸出的農(nóng)民基本的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等也是其重要組成部分[20]。農(nóng)民的各項(xiàng)利益與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)，而土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料自然賦予土地利益成為農(nóng)民權(quán)益中最基礎(chǔ)、最本源的內(nèi)容[21]。土地利益的均衡發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)息息相關(guān)，一旦土地利益失衡，農(nóng)民土地權(quán)益遭受損失，就會(huì)引發(fā)大量圍繞著土地流轉(zhuǎn)的糾紛問題和矛盾，阻礙農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高，進(jìn)而破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的發(fā)展與土地利益關(guān)系之間也存在著千絲萬縷的聯(lián)系，土地利益成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限設(shè)定的相關(guān)法律制度中“適當(dāng)調(diào)整”考量的基點(diǎn)所在。

2.土地利益的協(xié)調(diào)：解決“形式公平”→解決“實(shí)質(zhì)公平”——“適當(dāng)調(diào)整”的法律操作層面。農(nóng)村社會(huì)的矛盾圍繞著土地利益日益明朗化，各利益相關(guān)者紛紛展開對(duì)存量、增量土地利益的爭(zhēng)奪。農(nóng)村社會(huì)矛盾沖突存在著由形式不公平慢慢積累為實(shí)質(zhì)不公平的趨向，并形成更加固化、不合理、不公平的土地利益格局。

生產(chǎn)力水平與經(jīng)濟(jì)體制等因素影響著人們獲取利益的時(shí)間、大小，進(jìn)而自然會(huì)拉大不同階層獲取利益增量的差距，最終帶來利益矛盾與沖突[22]。圍繞著土地利益的爭(zhēng)奪也不例外?；馔恋乩娴拿軟_突常常選擇以下三種途徑：一是增加絕對(duì)土地利益的供應(yīng)量。隨著農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步及貢獻(xiàn)率的提高，農(nóng)村土地生產(chǎn)力進(jìn)一步釋放，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率得到提高，土地單位面積收益增加;再加上“四荒地”的開墾，農(nóng)村可持續(xù)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、土地整理工作的進(jìn)展等貢獻(xiàn)，進(jìn)一步增加了農(nóng)村土地的絕對(duì)面積，這些都使得土地利益的絕對(duì)性增加，從而使農(nóng)民在一定層面上平等享受土地生產(chǎn)力發(fā)展所帶來的增量利益。二是從“個(gè)體-組織”（二元）、“個(gè)體-組織-社區(qū)”（三元）等多主體、多角度供給新的土地利益增量[23]。土地利益矛盾解決歸根結(jié)底需要農(nóng)民個(gè)體的參與，需要農(nóng)民組織起來為自己的利益而奮斗，組織化的農(nóng)民可以通過一些法律制度安排為其爭(zhēng)取和維護(hù)土地利益，從而成為代表和維護(hù)農(nóng)民土地利益的利益集團(tuán)，這也是土地增量利益供給的“二元”主體思路[24]。此外，未來土地增量利益的供給更需要以動(dòng)態(tài)發(fā)展的視野，構(gòu)建以農(nóng)民為中心的主體發(fā)展權(quán)（農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)）與以土地為主的客體發(fā)展權(quán)（土地增量利益的發(fā)展）的立體維度，以農(nóng)村社區(qū)發(fā)展權(quán)為實(shí)踐的時(shí)空載體，從更新、更高地層次實(shí)現(xiàn)利益的和諧[25]。三是通過制度協(xié)調(diào)形成合理分配土地利益的機(jī)制。借助制度化分配土地的相對(duì)利益以縮小獲取差距，從而最終構(gòu)建良好的土地利益分配機(jī)制，使農(nóng)民既能夠平等地獲取土地的絕對(duì)利益，也能夠公平、公正、合理、合法地參與分享土地的相對(duì)利益[26]。在分配機(jī)制中，既要求摒棄絕對(duì)的平均主義，還需要防范極大的貧富懸殊，通過平衡土地利益的絕對(duì)性和相對(duì)性，以制度化分配的形式促土地利益的實(shí)質(zhì)公平，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變[27]。

在“三權(quán)分置”改革背景下，其格局意蘊(yùn)“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包期、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利配置架構(gòu)中，基本也傳達(dá)出其制度的績(jī)效目標(biāo)[28]：實(shí)現(xiàn)“三權(quán)”各項(xiàng)權(quán)能價(jià)值目標(biāo)，保護(hù)各項(xiàng)權(quán)能所帶來的土地利益實(shí)現(xiàn)?？梢?，農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”問題實(shí)質(zhì)就是“三權(quán)”的利益平衡問題，同樣也是一個(gè)利益協(xié)調(diào)問題[29]。建立科學(xué)的“三權(quán)分置”利益協(xié)調(diào)、平衡機(jī)制體系，是土地制度安排的題中之義?！叭龣?quán)分置”格局中產(chǎn)生的土地利益沖突需要通過法律制度的安排來重組土地利益關(guān)系，通過調(diào)整土地利益分配格局，糾正各種形式和實(shí)質(zhì)的不公平現(xiàn)象，從而最大限度地發(fā)揮農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)各項(xiàng)權(quán)能所帶來的價(jià)值功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)效率與實(shí)質(zhì)公平的統(tǒng)一。

因此，無論是從“適當(dāng)調(diào)整”的理論基點(diǎn)層面——土地利益，還是從“適當(dāng)調(diào)整”的具體操作層面——土地利益的協(xié)調(diào)，都需要實(shí)質(zhì)把握農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限設(shè)定的最終目標(biāo)指向，將“長(zhǎng)久不變”從“土地關(guān)系”的調(diào)整轉(zhuǎn)向“土地利益”的調(diào)整，這直接體現(xiàn)出“適當(dāng)調(diào)整”以均衡土地利益關(guān)系來回應(yīng)“長(zhǎng)久不變”的精準(zhǔn)性。

四、我國(guó)農(nóng)村土地承包關(guān)系實(shí)質(zhì)“長(zhǎng)久不變”的路徑

（一）確保周期性常態(tài)“大穩(wěn)定”：修訂“輪+期限”的設(shè)定并增設(shè)經(jīng)營(yíng)主體優(yōu)先續(xù)租權(quán)的條款

農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限設(shè)置首先必須體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)，即不是土地國(guó)有制也不是“無期限”的土地私有制，這意味著農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須要有具體的期限和權(quán)利范圍。據(jù)此，鑒于三十年承包期的價(jià)值性、合理性及其合乎農(nóng)業(yè)發(fā)展的未來趨勢(shì)和規(guī)律性，并避免每次新的承包期到期后對(duì)于期限的再討論問題，考慮“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”是當(dāng)前中央政策對(duì)于農(nóng)村土地承包關(guān)系的最新界定及政策依據(jù)，同時(shí)銜接現(xiàn)行的《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》中有關(guān)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限設(shè)定的相關(guān)規(guī)定，通過“每輪三十年”的設(shè)定，使“大穩(wěn)定”成為周期性常態(tài)，最大限度地穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)期，擴(kuò)大和提升農(nóng)地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，有助于對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期投資與長(zhǎng)期契約。對(duì)于派生于土地承包權(quán)的經(jīng)營(yíng)權(quán)期限及權(quán)利的“長(zhǎng)度和寬度”應(yīng)小于或等于承包權(quán)。在自動(dòng)續(xù)期三十年的制度背景下，也需要明確流轉(zhuǎn)期限超過承包期剩余期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同有效。為了依法維護(hù)經(jīng)營(yíng)主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項(xiàng)權(quán)利，使農(nóng)村土地資源得到更為合理有效的利用，在《農(nóng)村土地承包法》的修訂中，可在第三十三條已有的五項(xiàng)基礎(chǔ)之上增設(shè)第六項(xiàng)“當(dāng)土地流轉(zhuǎn)合同到期后，經(jīng)營(yíng)主體可以按照同等條件，有優(yōu)先續(xù)租原承包地的權(quán)利。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)主體可以經(jīng)承包農(nóng)戶同意，對(duì)承包地采取改良及提升地力等措施或建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的配套設(shè)施，并有權(quán)按照土地流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償”。

（二）預(yù)期可能“小調(diào)整”：增設(shè)“適當(dāng)調(diào)整”（小調(diào)整和中調(diào)整）的具體年限

設(shè)置耕地每輪三十年的承包期是否就能有效抑制不公平現(xiàn)象、縮小農(nóng)村社會(huì)貧富差距以及有效控制土地矛盾糾紛？積累的不公平和矛盾糾紛又該如何化解？《農(nóng)村土地承包法》中第二十七條雖已規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整土地”，但在第二款仍規(guī)定了調(diào)整承包地的渠道：“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”但現(xiàn)實(shí)中，該條規(guī)定并沒有考慮過長(zhǎng)承包期逐步積累起來的代際間的土地?cái)?shù)量和質(zhì)量方面的實(shí)質(zhì)不公平以及各類土地糾紛矛盾等調(diào)整事由。同時(shí)，因個(gè)別農(nóng)戶的調(diào)整請(qǐng)求，基本很難獲得村集體2/3以上的成員的同意，而且也不一定就能順利獲得有關(guān)部門的批準(zhǔn)，對(duì)于不可抗力因素及代際積累的實(shí)質(zhì)不公平矛盾所導(dǎo)致的土地調(diào)整需求的意義并不明顯。筆者認(rèn)為，在每輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限設(shè)定時(shí)，可在總體保持該固定三十年承包期的基礎(chǔ)之上，對(duì)于三十年期限內(nèi)出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)、矛盾糾紛進(jìn)行“適當(dāng)調(diào)整”留出一些空間，即可在硬性的三十年年限內(nèi)另增設(shè)一個(gè)最佳調(diào)整期限（依調(diào)整條件與程序設(shè)計(jì)可設(shè)置為十五年）?！靶≌{(diào)整”以平衡單一、過長(zhǎng)的承包期而導(dǎo)致的大量形式與實(shí)質(zhì)的不公平現(xiàn)象和土地紛爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)的積累與擴(kuò)大，主要適用于特殊事件發(fā)生時(shí)（如承包期內(nèi)出現(xiàn)的重大自然災(zāi)害情況對(duì)于農(nóng)戶的土地承包情況帶來重大影響等）而進(jìn)行的調(diào)整，如果沒有特殊事件發(fā)生，即可不調(diào)整。對(duì)于每輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到期時(shí)對(duì)承包關(guān)系所進(jìn)行一些必要的“中調(diào)整”，則適用于對(duì)于承包期內(nèi)人口及土地情況都有變動(dòng)（如家庭人口的自然消亡、已銷戶農(nóng)戶承包耕地的處理等）時(shí)進(jìn)行中度調(diào)整。相應(yīng)地將《農(nóng)村土地承包法》第二十七條第二款修改為“每輪承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形或在每輪承包期滿十五年、三十年時(shí)，對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地有需要適當(dāng)調(diào)整的，由農(nóng)戶自行申請(qǐng)，并闡明需要調(diào)整的事由，交由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議備案討論，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議一半以上成員或者一半以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定”。

（三）“適度調(diào)整”中農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)力度：《土地管理法》的配套完善

《土地管理法》從土地管理層面強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地權(quán)益不受損和保護(hù)度。新《土地管理法》從土地征收制度，包括征地的公共利益范圍界定、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和原則、土地征收程序等方面進(jìn)行了修訂。在其總則中增加第五條，對(duì)土地督察制度作出規(guī)定：國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。實(shí)踐中還存在大量土地征收程序不合理、失地農(nóng)民安置和社會(huì)保障落實(shí)不足、不完善等情況;農(nóng)民或農(nóng)民集體在土地權(quán)益受到非法侵害時(shí)缺乏有效的救濟(jì)渠道，其中司法保障對(duì)于土地征收糾紛案件的救濟(jì)極為缺位。因此，《土地管理法》還需注重細(xì)節(jié)規(guī)范，如征地的公共程序應(yīng)注重公告渠道的擴(kuò)大、內(nèi)容的詳盡等。聽證、公告程序除了要求前置外，還應(yīng)確保聽證程序的質(zhì)量，如可采取法律援助的形式，允許被征地農(nóng)民委托具有法律專業(yè)知識(shí)和素養(yǎng)的代理人去參加聽證會(huì)等。在救濟(jì)機(jī)制的完善方面，除了行政救濟(jì)，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建調(diào)解、司法救濟(jì)機(jī)制。其中司法救濟(jì)中由于往往涉及高昂的訴訟成本和高深的專業(yè)技能經(jīng)常使得農(nóng)民沒有動(dòng)力去選擇此方式，從而影響了司法救濟(jì)功能的發(fā)揮。為了切實(shí)保障被征地農(nóng)民的土地權(quán)益，可采取設(shè)立專門受理被征地農(nóng)民司法救濟(jì)案件法律援助中心，將其作為社會(huì)援助救助體系的一部分。此外，政府既負(fù)責(zé)公共利益的界定，又負(fù)責(zé)征收行為的執(zhí)行，還負(fù)責(zé)征地糾紛的裁決，顯然不利于其決策中堅(jiān)守公平正義。新修訂的土地監(jiān)察制度首次正式成為土地管理的法律制度，應(yīng)確保其細(xì)化落實(shí)和嚴(yán)格實(shí)施執(zhí)行。

（四）其他延伸出的有待進(jìn)一步思考、細(xì)化的問題

在農(nóng)村土地承包關(guān)系的改革實(shí)踐中，還存在較多有關(guān)邊界權(quán)限問題尚未給出清晰的法律界定，需要更多細(xì)致、謹(jǐn)慎的思考。如農(nóng)村土地集體所有制中，這個(gè)農(nóng)村“集體”到底是指農(nóng)村基層組織？還是農(nóng)戶自發(fā)形成的經(jīng)濟(jì)組織？農(nóng)村“集體”如何行使土地所有權(quán)？單個(gè)農(nóng)戶如何對(duì)農(nóng)村“集體”的權(quán)利進(jìn)行有效約束？因此需要在法律層面對(duì)農(nóng)村“集體”及“所有權(quán)”進(jìn)行明確的界定，并對(duì)兩者的關(guān)系進(jìn)行清晰、準(zhǔn)確的闡釋。當(dāng)前，農(nóng)村基層組織基本被視為我國(guó)的農(nóng)村“集體”（從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，農(nóng)村集體所有制中的“集體”應(yīng)是指農(nóng)民自發(fā)形成的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織），當(dāng)其同時(shí)具有行政管理和經(jīng)濟(jì)功能時(shí)，需要增設(shè)具體的農(nóng)村基層組織在行使土地所有權(quán)中的權(quán)限、程序、邊界，以避免該“集體”借助行政管理功能而侵犯土地資源配置經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)。此外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的合理設(shè)置是否必然帶來農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和長(zhǎng)久不變，這在理論和實(shí)踐中并不是確定的。土地承包經(jīng)營(yíng)期限的科學(xué)、合理設(shè)置只有和其他制度組合安排相互匹配、互補(bǔ)互助才能獲得預(yù)期的制度績(jī)效。其他制度組合包括：農(nóng)村金融制度、農(nóng)村合作組織制度、農(nóng)村社會(huì)保障制度、戶籍制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度等，只有在“制度互補(bǔ)”的助力中去推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，才能共同促成農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和長(zhǎng)久不變，從而達(dá)成維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、不斷提高農(nóng)村土地配置效率的目的。