胡春橋

摘 要：隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，設(shè)施農(nóng)用地需求巨大，開(kāi)展設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、提高農(nóng)民收入、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需求。科學(xué)管理設(shè)施農(nóng)用地對(duì)保護(hù)耕地、規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地產(chǎn)業(yè)、提高農(nóng)用地產(chǎn)出效益具有積極的指導(dǎo)意義。因此，本文簡(jiǎn)述設(shè)施農(nóng)用地管理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出建議，以期促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理科學(xué)、有序。

關(guān)鍵詞：設(shè)施農(nóng)業(yè)用地;管理;現(xiàn)狀;建議

2020年以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》、《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》以及《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》等一系列政策文件，各地在對(duì)亂占耕地、破壞耕地的行為進(jìn)行清查，發(fā)現(xiàn)很多案例是以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，行違法占用耕地之實(shí)。因此，本文通過(guò)分析設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出建議和對(duì)策，以期促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理科學(xué)、有序，切實(shí)保護(hù)耕地資源。

1 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的界定

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地。其中，作物種植設(shè)施用地包括作物生產(chǎn)和為生產(chǎn)服務(wù)的看護(hù)房、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放場(chǎng)所等，以及與生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲(chǔ)等設(shè)施用地;畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施用地包括養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的糞污處置、檢驗(yàn)檢疫等設(shè)施用地，不包括屠宰和肉類(lèi)加工場(chǎng)所用地等。

2 現(xiàn)行政策法規(guī)

自然資源部及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于 2019 年 12 月17日發(fā)布了《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，該《通知》是國(guó)家層面最新的關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的政策法規(guī)。《通知》在用地劃分、使用永久基本農(nóng)田范圍、用地規(guī)模、用地取得等方面作出突破性新規(guī)定。簡(jiǎn)化了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地取得方式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營(yíng)者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級(jí)自然資源主管部門(mén)。

3 管理現(xiàn)狀及問(wèn)題

3.1規(guī)劃引領(lǐng)作用弱化，選址隨意性強(qiáng)

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地盡量利用廢棄地、荒山、荒坡，不占或少占耕地。在實(shí)際操作中，設(shè)施農(nóng)用地的選址受基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、飲用水源地、風(fēng)景名勝、自然保護(hù)區(qū)設(shè)置等各種因素的制約，在滿足各種限制因素的條件下，可選地范圍已十分有限。在此情況下，目前的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址完全由項(xiàng)目業(yè)主方主導(dǎo)，決策不科學(xué)，項(xiàng)目見(jiàn)縫插針，布局零散，只追求低成本和眼前利益，缺乏國(guó)土空間規(guī)劃的引導(dǎo)，甚至部分單位為了獲取高額的征收拆遷款，故意將項(xiàng)目布局在城市拓展區(qū)邊緣，為未來(lái)發(fā)展制造了一系列無(wú)法回避的矛盾和問(wèn)題。

3.2 現(xiàn)有政策尚不能滿足農(nóng)業(yè)多樣化的需求

農(nóng)業(yè)可持續(xù)、食物安全及發(fā)展是對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提出的新要求，農(nóng)業(yè)多樣化在不斷試探中前進(jìn)，且近年來(lái)在多地成功實(shí)踐，獲得市場(chǎng)認(rèn)可。有的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目“麻雀雖小，五臟俱全”，一個(gè)項(xiàng)目既有種植，又有養(yǎng)殖，而且種養(yǎng)結(jié)合，在種植中又采取間種、套種的生產(chǎn)方式。對(duì)此，項(xiàng)目業(yè)主在申請(qǐng)備案的過(guò)程中，需要將種植、養(yǎng)殖類(lèi)型分開(kāi)申報(bào)，備案政策與產(chǎn)業(yè)實(shí)際配套度不高，同時(shí)也影響了后續(xù)監(jiān)管和執(zhí)法。

3.3建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏，違法用地現(xiàn)象突出

在現(xiàn)行的管理規(guī)范中對(duì)生產(chǎn)設(shè)施和輔助設(shè)施的結(jié)構(gòu)、層高、建設(shè)形態(tài)等方面的規(guī)定甚少，只說(shuō)明“畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖管理用房原則上按單層建設(shè)。大型畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)，管理用房可采用多層建筑，樓高控制在9米以內(nèi)”。在實(shí)際工作中，用地單位往往建設(shè)鋼混結(jié)構(gòu)永久性建筑，聲稱為管理用房，但隨著時(shí)間推移，逐步改為農(nóng)家樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所或者其他工業(yè)性用途。目前，設(shè)施農(nóng)用地違法現(xiàn)象多發(fā)，主要表現(xiàn)部分用地單位未批先建、批甲建乙、越線占地、改變用途、修建永久性建筑等，其中用途改變和建設(shè)永久性建筑較為突出。

4 對(duì)策建議

4.1 強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的引領(lǐng)作用，合理引導(dǎo)和布局設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。

從規(guī)劃方面做好設(shè)施農(nóng)用地的引導(dǎo)，利用開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制的機(jī)會(huì)，做好各類(lèi)規(guī)劃銜接，充分考慮生產(chǎn)生活、環(huán)境影響、城市規(guī)劃、功能布局等因素，綜合確定設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模、類(lèi)型與未來(lái)發(fā)展方向，并制定針對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的專項(xiàng)規(guī)劃，預(yù)留足夠設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。

4.2 創(chuàng)新管理模式，提高設(shè)施農(nóng)用地與多樣化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的契合度。

在現(xiàn)有管理政策基礎(chǔ)上，細(xì)化設(shè)施農(nóng)用地備案，充分考慮多樣化農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，進(jìn)一步豐富設(shè)施農(nóng)用地類(lèi)型，讓新興的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式與現(xiàn)行政策管理契合，對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度、規(guī)模效益、用地標(biāo)準(zhǔn)提出具體要求。

4.3 規(guī)范建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制破壞耕作層的建設(shè)。

設(shè)施農(nóng)用地上構(gòu)附著物建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合具體用途及臨時(shí)性進(jìn)行規(guī)范，所建庫(kù)房、管理用房應(yīng)當(dāng)是結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)易、層數(shù)不超過(guò)兩層、材料不采用現(xiàn)澆鋼筋混凝土等結(jié)構(gòu)形式，備案提交的資料中需包含具體的建設(shè)方案，附建筑結(jié)構(gòu)圖和單體圖。設(shè)施農(nóng)用房必須與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、美麗農(nóng)田建設(shè)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)和永久基本農(nóng)田保護(hù)等內(nèi)涵有機(jī)結(jié)合，突出節(jié)約集約利用，融入美麗鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)全域秀美的目標(biāo)。

4.4加大設(shè)施農(nóng)用地巡查力度，嚴(yán)格查處違法用地

針對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的管理，自然資源主管部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，協(xié)同監(jiān)管，分工合作，主動(dòng)引導(dǎo)，共同承擔(dān)設(shè)施用地的管理責(zé)任，確保設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。要做好基礎(chǔ)調(diào)查工作，對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)展全面摸排。其次，加強(qiáng)已備案設(shè)施農(nóng)用地核查力度，檢查是否存在設(shè)施農(nóng)用地管理不規(guī)范情況以及改變用途等現(xiàn)象。最后，面對(duì)設(shè)施農(nóng)用地違法違規(guī)用地現(xiàn)象多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢(shì)，必須強(qiáng)化日常監(jiān)管，加大違法用地的整治力度，不具備設(shè)施農(nóng)用地申報(bào)條件或者借農(nóng)業(yè)項(xiàng)目為名行違法用地之實(shí)的，及時(shí)要求整改，整改不力的嚴(yán)肅查處。對(duì)停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的設(shè)施農(nóng)用地，可及時(shí)啟動(dòng)退出機(jī)制，消除地上建構(gòu)筑物，進(jìn)行復(fù)墾復(fù)耕，從而杜絕經(jīng)營(yíng)單位將原項(xiàng)目設(shè)施改作他用。

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（重慶市沙坪壩區(qū)規(guī)劃和自然資源局 ，重慶400030）