[摘要] 政治制度在國家各種制度中處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)。準(zhǔn)確把握我國政治制度與西方政治制度的本質(zhì)區(qū)別，堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，需要認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于社會主義民主政治的重要論述，準(zhǔn)確理解人民代表大會制度的設(shè)計(jì)原則和基本內(nèi)涵。厘清我國人民代表大會與西方議會的本質(zhì)區(qū)別，厘清我國人大和“一府一委兩院”的關(guān)系與西方國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系的本質(zhì)區(qū)別，厘清我國人大代表與西方議員的本質(zhì)區(qū)別。

[關(guān)鍵詞] 人民代表大會制度; ?西方議會制度; ?政治制度; ?國家治理體系

[中圖分類號] D622; D521 ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2020）06-0027-05

經(jīng)過長期實(shí)踐和理論思考，我國已經(jīng)形成了一套比較完備的基本政治制度：在政權(quán)制度上，實(shí)行人民代表大會制度;在政黨制度上，實(shí)行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度;在少數(shù)民族聚居地方，實(shí)行民族區(qū)域自治制度;在城鄉(xiāng)社區(qū)，實(shí)行基層群眾自治制度。在這四項(xiàng)基本政治制度中，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是人民當(dāng)家作主、掌握國家權(quán)力、管理國家的基本組織形式，是我們黨在國家政權(quán)工作中走群眾路線的最好、最重要、最有效的形式，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。

深入領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于社會主義民主政治的重要論述，準(zhǔn)確理解我國人民代表大會制度的設(shè)計(jì)原則和基本內(nèi)涵

一個國家的政治制度，核心是它的國體、政體。早在1940年1月，毛澤東同志就指出：“這個國體問題，從前清末年起，鬧了幾十年還沒有鬧清楚。其實(shí)，它只是指的一個問題，就是社會各階級在國家中的地位。”“至于還有所謂‘政體問題，那是指的政權(quán)構(gòu)成的形式問題，指的一定的社會階級取何種形式去組織那反對敵人保護(hù)自己的政權(quán)機(jī)關(guān)?！?由此可見，國體講的是國家的性質(zhì)，也就是由誰掌握國家權(quán)力，政體講的是國家政權(quán)組織形式，也就是占統(tǒng)治地位的階級怎樣掌握國家權(quán)力。國體與政體密不可分，國體決定政體，政體體現(xiàn)國體。一個國家采取什么樣的政體，是由這個國家的國體決定的，當(dāng)然也與這個國家的經(jīng)濟(jì)、文化、歷史傳統(tǒng)密切相關(guān)。

我國把人民代表大會制度確立為國家的根本政治制度，是中國近代以來社會發(fā)展的必然。習(xí)近平總書記指出：“在中國實(shí)行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是深刻總結(jié)近代以后中國政治生活慘痛教訓(xùn)得出的基本結(jié)論，是中國社會100多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結(jié)果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運(yùn)的必然選擇?！薄霸O(shè)計(jì)和發(fā)展國家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一?！?中國自古以來從未有過的新型國家政權(quán)組織形式——人民代表大會制度是按照什么原則設(shè)計(jì)的？一是政治原則，二是組織原則。

先講政治原則。1840年鴉片戰(zhàn)爭后，中國逐步淪為半殖民地半封建社會，國家山河破碎、積貧積弱，列強(qiáng)在中國橫行霸道、巧取豪奪，中國人民生活在苦難和屈辱之中。為了挽救民族危亡，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興，中國人民和無數(shù)仁人志士前仆后繼尋找出路，失敗了，再奮斗，再失敗，再奮斗，千千萬萬先烈為此付出寶貴生命。歷史的發(fā)展，正如習(xí)近平總書記指出的：“在中國人民頑強(qiáng)前行的偉大斗爭中，中國共產(chǎn)黨誕生了。自成立之日起，中國共產(chǎn)黨就以實(shí)現(xiàn)中國人民當(dāng)家作主和中華民族偉大復(fù)興為己任，為‘索我理想之中華矢志不渝，‘喚起工農(nóng)千百萬，進(jìn)行艱苦卓絕的革命斗爭，終于徹底推翻了帝國主義、封建主義、官僚資本主義三座大山，建立了人民當(dāng)家作主的新中國，億萬中國人民從此成為國家和社會的主人?！?

我國憲法“總綱”第一條就開宗明義地規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。”這就是我國的國體，它清楚地表明了我們國家的性質(zhì)和各階級在國家中的地位，反映了我國政權(quán)的廣泛基礎(chǔ)和民主性質(zhì)。

人民民主專政的國家性質(zhì)決定：在我國，人民，只有人民，才是國家和社會的主人。憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！边@就是我國國家制度的核心內(nèi)容和根本準(zhǔn)則。

再講組織原則。在屬于人民的一切權(quán)力中，最根本、最重要的是國家權(quán)力，而全國14億人又是不可能都來直接行使國家權(quán)力的，總要通過一定的組織制度、組織形式來實(shí)現(xiàn)、來保證。習(xí)近平總書記指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得革命勝利后，國家政權(quán)應(yīng)該怎樣組織？國家應(yīng)該怎樣治理？這是一個關(guān)系國家前途、人民命運(yùn)的根本性問題。”3毛澤東同志在《新民主主義論》中講到國家政體時，就已明確提出：“沒有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國家。中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府。”4毛澤東又把這種政體稱為“民主集中制”。憲法第三條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則?！泵裰骷兄凭褪侨嗣翊泶髸贫鹊慕M織原則。憲法這一條按照民主集中制的原則，體現(xiàn)由人民掌握國家權(quán)力這一根本準(zhǔn)則，明明白白地從以下三個層面的組織制度關(guān)系，揭示了人民代表大會制度即我國政體的基本內(nèi)涵。

一是人大與人民的關(guān)系。憲法規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！泵裰鬟x舉是人民代表大會制度的基礎(chǔ)。選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民參加管理國家的重要政治權(quán)利。我國實(shí)行的是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的民主選舉制度。選民或者選舉單位有權(quán)依照法定程序選舉自己的代表，并有權(quán)依照法定程序撤換自己選出的代表。這對保證各級人大代表真正按照人民的意愿、代表人民的利益、反映人民的訴求，參加行使國家權(quán)力，是至關(guān)重要的。

二是人大與“一府一委兩院”的關(guān)系。憲法規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！蔽覈膰艺?quán)是有機(jī)的統(tǒng)一體，其中，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力，在政權(quán)結(jié)構(gòu)中居于重要地位;政府、監(jiān)委、法院、檢察院的產(chǎn)生、權(quán)力、責(zé)任、活動準(zhǔn)則均依法來源于人大。

三是中央與地方的關(guān)系。憲法規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！边@是我國作為統(tǒng)一的單一制國家處理中央與地方關(guān)系總的原則，就是發(fā)揮兩個積極性，一個是中央的積極性，一個是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方的積極性，以加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

我國人民當(dāng)家作主的國家政權(quán)，就是這樣一層一層運(yùn)作起來，最終使全國人民把國家和民族的前途命運(yùn)掌握在自己手里，這是維護(hù)最廣大人民根本利益的可靠保證，也是我們的國家比較能夠經(jīng)得起各種風(fēng)險、克服各種困難，實(shí)現(xiàn)社會安定有序、國家長治久安的可靠保證。

多年實(shí)踐證明，堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，人大及其常委會依法履職，做好工作，不辱使命，需要清醒地認(rèn)識我國人民代表大會制度與西方政權(quán)制度的本質(zhì)區(qū)別，自覺地堅(jiān)持三條原則，正確地處理三個關(guān)系。

清醒認(rèn)識我國人民代表大會與西方議會的本質(zhì)區(qū)別，自覺堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)（政治原則），正確處理人大行使國家權(quán)力與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系

我國的人民代表大會本質(zhì)上不同于西方議會，最根本的是政黨制度不同。

近代社會一種帶有普遍性的政治現(xiàn)象，就是各個階級通過組建自己的政黨來實(shí)現(xiàn)本階級的主張、維護(hù)本階級的利益。目前全世界200多個國家和地區(qū)，除20多個國家和地區(qū)外，普遍實(shí)行政黨政治，通過政黨進(jìn)行政治活動，國家政治制度的設(shè)計(jì)和政治原則的確定主要是由執(zhí)政黨主導(dǎo)和掌控的。因此，一個國家的政權(quán)組織形式與這個國家的政黨制度有著密切聯(lián)系。而一個國家實(shí)行什么樣的政黨政治，又是由這個國家的性質(zhì)和國情決定的。

西方比較普遍實(shí)行的是多黨制或者兩黨制，有執(zhí)政黨，有反對黨、在野黨，各黨派在議會中設(shè)立黨團(tuán)，相互之間明爭暗斗。無論哪個黨上臺執(zhí)政，都是極力維護(hù)自己及其所代表的利益集團(tuán)的利益，不可能代表人民的利益。

我國實(shí)行的政黨制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨。各民主黨派是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、與中國共產(chǎn)黨長期合作共事的參政黨，不是在野黨，更不是反對黨。在人民代表大會中，不設(shè)議會黨團(tuán)。無論人民代表大會還是人大常委會和人大專門委員會，都不是按照黨派分配席位的。我們的人大代表、常委會組成人員、專門委員會組成人員，不論是共產(chǎn)黨員還是民主黨派成員或者無黨派人士，都是肩負(fù)人民的重托，以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，合作共事，依法履行職責(zé)。

辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。習(xí)近平總書記指出：“我們必須堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。要支持和保證國家政權(quán)機(jī)關(guān)依照憲法法律積極主動、獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致開展工作。要不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國家權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一?！?1

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用是一致的。人大及其常委會在其全部活動中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，最根本、最重要的是要牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，在思想上政治上行動上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，不折不扣地貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和決策部署，在依照法定程序充分發(fā)揚(yáng)民主的過程中實(shí)現(xiàn)黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。實(shí)踐證明，人大及其常委會在其全部工作中正確處理行使國家權(quán)力與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，才能堅(jiān)定堅(jiān)持正確的政治方向，把黨的主張與人民意志統(tǒng)一為國家意志，把對黨負(fù)責(zé)與對人民負(fù)責(zé)統(tǒng)一到依法治國。

清醒認(rèn)識我國人大和“一府一委兩院”的關(guān)系與西方國家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的本質(zhì)區(qū)別，自覺依據(jù)法定權(quán)限和程序履行職權(quán)（法制原則），正確處理行使國家權(quán)力與監(jiān)督保障“一府一委兩院”依法履職的關(guān)系

我國國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系本質(zhì)上不同于西方國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，最根本的是公共權(quán)力制度安排不同。

西方國家實(shí)行的是立法、行政，司法“三權(quán)鼎立”的政治體制，三個機(jī)關(guān)之間相互掣肘，唱對臺戲，這種政體是在資產(chǎn)階級革命中產(chǎn)生的，適應(yīng)了資產(chǎn)階級內(nèi)部不同利益集團(tuán)之間協(xié)調(diào)相互利益關(guān)系、相互制約，以維護(hù)資產(chǎn)階級統(tǒng)治的需要。

我國實(shí)行人民代表大會制度，國家權(quán)力由人大及其常委會統(tǒng)一行使。在這個前提下，又明確劃分了國家的行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)。憲法關(guān)于國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)權(quán)限的規(guī)定，體現(xiàn)了這樣的精神：在法律法規(guī)的制定和重大問題的決策上，必須由國家權(quán)力機(jī)關(guān)充分討論、民主決定，以求真正集中人民的共同意志、代表人民的根本利益;而在它們的貫徹執(zhí)行上，必須實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任制，以求提高工作效率。國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)分工不同、職責(zé)不同，履職的原則和目標(biāo)則是完全一致的，都是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義盡職盡責(zé)。人大及其常委會對“一府一委兩院”既不是無原則地“唱對臺戲”，也不是不問是非、等因奉此的“橡皮圖章”。人大及其常委會根據(jù)黨的主張和人民意愿，制定法律法規(guī)和決定重大問題、大政方針，監(jiān)督“一府一委兩院”工作，寓支持于監(jiān)督之中，旨在促進(jìn)他們正確執(zhí)行憲法和法律法規(guī)，保證把人民賦予他們的權(quán)力真正用來為人民謀利益。國家機(jī)構(gòu)的這種合理分工，既可以避免權(quán)力過分集中，又有利于各國家機(jī)關(guān)依法獨(dú)立負(fù)責(zé)、各司其職、協(xié)調(diào)一致地開展工作，保證國家各項(xiàng)工作有效地進(jìn)行，集中力量辦大事。

清醒認(rèn)識我國人大代表與西方議員的本質(zhì)區(qū)別，自覺地堅(jiān)持民主集中制（組織原則），正確處理人大與人民之間、國家權(quán)力機(jī)關(guān)與其組成人員個人之間的關(guān)系

近代社會普遍實(shí)行代議制制度。但是，作為我國人民代表大會的代議制主體的人大代表本質(zhì)上不同于作為西方議會的代議制主體的議會議員，最根本的是代表誰的利益的不同。

西方議員產(chǎn)生的選舉制度，表面上熱熱鬧鬧，似乎只要有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人都可以參加競選，實(shí)際上每個參選人都是一定的利益集團(tuán)在幕后操縱和支持的，是各個利益集團(tuán)之間的較量，選舉的實(shí)質(zhì)是決定由哪個利益集團(tuán)派代表進(jìn)入議會。每個當(dāng)選的議員都是作為一定的利益集團(tuán)代言人的職業(yè)政客。他們一旦當(dāng)選，在其任期內(nèi)選民無權(quán)撤換他們。因此，議員在競選時對選民好話說盡，而一旦當(dāng)選是可以不兌現(xiàn)的，他們不受選民監(jiān)督。

我國的人大代表選舉，實(shí)行普遍、平等、無記名投票、直接選舉和間接選舉相結(jié)合的選舉制度，從制度上保證各級人大代表必須始終代表人民的意志和利益，反映人民的呼聲和訴求，做人民的公仆。同時，我國的人大代表總體上又是兼職的，工作和生活在人民群眾中間，對群眾的意愿感受最直接，對實(shí)際情況的了解最深入，對黨和國家的方針政策、憲法法律法規(guī)的貫徹實(shí)施情況體會最深刻，他們參加行使國家權(quán)力，總體上能夠全面反映實(shí)際情況和人民意愿，從而保證人大作出的決定能夠?qū)崿F(xiàn)黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。

各級人大受人民委托，行使國家權(quán)力，它的根基在人民、血脈在人民、力量在人民，人民的根本利益和共同意志是人大一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。人大的最大優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，最大危險是脫離人民群眾。人大及其常委會是按照民主集中制的原則，依照法定的權(quán)限和程序，行使國家權(quán)力的。廣義上說，人大及其常委會在依法履職過程中貫徹民主集中制的原則，必須堅(jiān)持群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取意見，把制定法律法規(guī)和決定重大問題建立在傾聽群眾呼聲、反映群眾意愿、集中群眾智慧的基礎(chǔ)上。狹義上說，人大及其常委會在履職過程中貫徹民主集中制的原則，必須堅(jiān)持集體行使權(quán)力、集體決定問題，對列入議程的議案，每個組成人員都有平等的發(fā)言權(quán)，各抒己見，暢所欲言;經(jīng)過充分發(fā)揚(yáng)民主、反復(fù)進(jìn)行協(xié)商，在基本達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，需要作決定時，實(shí)行票決，一人一票，同票同權(quán)，少數(shù)服從多數(shù);決定一旦作出，每個組成人員都要認(rèn)真遵守和執(zhí)行。

人民代表大會制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅(jiān)持、不斷完善。我們說人民代表大會制度是一個好制度，并且還應(yīng)該說它是一個比較完善的好制度。當(dāng)然，這并不是說它就已經(jīng)完美無缺了，而且制度的比較完善不等于制度的全面執(zhí)行，它在體制、機(jī)制、程序、規(guī)范以及具體運(yùn)行上還存在不完善的地方，立法工作、法律實(shí)施工作、監(jiān)督工作、代表工作、人大及其常委會工作都還需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中，把握中國特色社會主義進(jìn)入新時代的歷史方位，為積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，進(jìn)一步提出了“健全人民當(dāng)家作主制度體系”的新要求，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障。黨的十九屆四中全會還就“堅(jiān)持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”提出了具體要求。

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（作者簡介：楊景宇，國務(wù)院原副秘書長兼國務(wù)院法制局局長、國務(wù)院法制辦原主任、十屆全國人大法律委員會主任委員）

責(zé)任編輯 / 王曉霞