羅神楠

在社會(huì)新聞中，基層官僚的形象常常是這樣的：他們或是信奉道德原則，嚴(yán)守制度規(guī)定;或是攫取私利、腐化墮落，為了實(shí)現(xiàn)各種目標(biāo)，他們因地制宜，采用靈活策略，把諸如知識(shí)、制度規(guī)則或人際網(wǎng)絡(luò)盤活為權(quán)力資源。這些“常識(shí)”充斥于老百姓的街談巷議，卻竟也引導(dǎo)著學(xué)術(shù)研究。學(xué)者們提出大量中層理論（譬如“適應(yīng)性治理”“威權(quán)韌性”“政策實(shí)驗(yàn)”等），或是搭建各種項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，那些要么精于算計(jì)，要么依循規(guī)范的官僚形象在這些理論和數(shù)據(jù)中隱然若現(xiàn)。盡管研究項(xiàng)目繁多、論文發(fā)表數(shù)量巨大，但這樣的學(xué)術(shù)工作似乎與街談巷議處于同樣的水準(zhǔn)。學(xué)者們無意識(shí)地沉浸于這些常識(shí)，生產(chǎn)出千篇一律的官僚形象。他們更無須反思這樣的問題：所謂“工具理性”或“規(guī)范服從”，是否真的可以展現(xiàn)基層官僚本真的存在狀態(tài)？

學(xué)術(shù)的力量在于穿透由常識(shí)構(gòu)造而成的知識(shí)“硬木板”。這需要學(xué)者找回對(duì)生活意義世界的理解，重拾起社會(huì)科學(xué)研究的想象力。這樣的努力雖然在中國學(xué)者的治理研究中方興未艾，但卻在一位美國年輕學(xué)者扎卡（Bernardo Zacka）最近出版的《當(dāng)國家遇上馬路：公共服務(wù)與道德自主》一書中得到了有力的體現(xiàn)。作者把田野民族志和政治理論這兩個(gè)似乎最不相干的領(lǐng)域連接在一起。他告訴我們，對(duì)生活意義世界的理解可以重塑政治學(xué)科關(guān)于國家理論的想象力。作者參與了“諾威爾市社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目”（Norville Community Development Initiative）這一準(zhǔn)政府組織的日常工作，如幫助當(dāng)?shù)胤侵藓屠酪峋用裆暾?qǐng)政府救濟(jì)與補(bǔ)助，開展就業(yè)培訓(xùn)等。通過“察言觀色”，他揭示了基層官僚與百姓之間如何交流、互相理解，并對(duì)此進(jìn)行了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐣?huì)科學(xué)分析。作者的根本關(guān)切在于：當(dāng)我們重拾對(duì)官僚生活意義世界的體悟，就可以超越以往政治理論的局限，探討國家政治秩序問題（27—28頁）。

在我看來，本書從三個(gè)角度超越了關(guān)于基層官僚的常識(shí)性認(rèn)識(shí)。這些維度原本應(yīng)當(dāng)是我們?cè)谌粘Ｉ钪凶钍煜さ牟糠帧？墒?，被所謂常識(shí)包裹的研究者們，也許已對(duì)此感到陌生甚至是不屑了。

首先，本書不再把官僚的能動(dòng)性（agency）視為利益算計(jì)或是滿足某種道德規(guī)范的決定（66頁）。基層官僚所面對(duì)的，是一個(gè)充滿了張力的世界。信仰某種道德或是純粹為自我利益，在這種情況下似乎都難做到。官僚整天被各種訴求和要求拉扯著。是該一視同仁地按照程序辦事，還是該照顧更需要的服務(wù)對(duì)象：前者可以讓他們顯得更公平，而后者也可以被視為是誠心為人民服務(wù)的表現(xiàn)。是考慮自己的績(jī)效還是更關(guān)心百姓的訴求，二者似乎都無可厚非。身處這樣一個(gè)由相互沖突的利益和規(guī)范組成的現(xiàn)實(shí)世界，官僚們不大關(guān)心如何計(jì)算利益或信仰何種道德，他們更直接的感受卻是身處張力之中的無所適從。感受著規(guī)范問的沖突，躊躇于各種可能的選擇之間，他們更加關(guān)心如何消除這種沖突感，令自己舒適自然。盡管這種舒適感會(huì)使他們不知不覺放棄掉一些規(guī)范，但這并非是他們有意的“選擇”（66、114頁）。漢斯·約阿斯（Hans Joas）將這樣的能動(dòng)性稱為統(tǒng)合（coordination）。所謂統(tǒng)合，并非是非此即彼的選擇，而是將彼此都變得可以被自我的經(jīng)驗(yàn)理解，使它們不再是不可調(diào)和的選項(xiàng)，自我也就不會(huì)為那些看似正確的規(guī)范而猶豫彷徨。

本書揭示了基層官僚的這種存在狀態(tài)。在訪談中，作者敏銳地把握?。寒?dāng)受訪者在面對(duì)形形色色的百姓訴求時(shí)，他們并不會(huì)將自己的應(yīng)對(duì)“視為”根據(jù)規(guī)則或利益做出的“決定”——他們甚至不會(huì)用“我決定去做”這樣的表述（69、72頁）。他們慣常的思考方式是：將這些訴求和自己熟悉的某種“印象”連接起來。作者詳細(xì)分析了這樣一個(gè)例子。有一次，一個(gè)基層政府咨詢員遇到一個(gè)需要心理輔導(dǎo)的服務(wù)對(duì)象。這人原本只是來咨詢康復(fù)問題的，因?yàn)樗谧霭徇\(yùn)工的時(shí)候不小心傷到了胳膊。面對(duì)這樣一個(gè)人，咨詢員開始只是按照程序推薦他去相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練。但是后面發(fā)生的事情改變了咨詢員那按程序辦事的習(xí)慣方式。這人后來聊了很多。慢慢地，他的形象在咨詢員眼中發(fā)生變化。他不再只被稱為“服務(wù)對(duì)象”。按照咨詢員的描述，他成了一個(gè)十分“有趣”的人?！耙簧砗凇谂Ｗ醒?，大黑摩托靴，頭發(fā)梳成了大長(zhǎng)辮子披到了腰。他戴著黑墨鏡，襯衫繃緊著肌肉?？雌饋砗苣腥耍軓?qiáng)。可誰知道啊，他竟然其實(shí)只是一個(gè)可憐的小貓咪（pussycat）?！保?0頁）咨詢員之所以覺得他是可憐的小貓，完全是因?yàn)檫@個(gè)男人講給她的故事。在接下來的講述中，男人被描繪成心很軟，又特別愛幫助別人的人。有一次，他遇到了一個(gè)讓他覺得特別可憐的帶著孩子的女人。那個(gè)女人沒地方住，他就把女人和孩子帶回了家，給她們住的地方。而且他還和那個(gè)女人“浪漫地相愛”了?？墒遣恍业氖?，這么好的男人卻遭遇到那個(gè)女人的劈腿，而且還是發(fā)生在住在男人家的時(shí)候！這個(gè)男人傷心欲絕，出現(xiàn)了情感問題，他特別沮喪地跑來告訴咨詢員自己的實(shí)情，竟然當(dāng)場(chǎng)哭了。于是咨詢員立刻決定放下手頭的工作，親自開車帶著他出去找心理咨詢師（70—71頁）。

是對(duì)所有服務(wù)對(duì)象一視同仁，按程序辦事，還是投入感情地幫助一個(gè)他（卻可能以忽視其他服務(wù)對(duì)象為代價(jià)）？咨詢員并沒有意識(shí)到自己是因?yàn)槔婵紤]還是道德原則而選擇后者。她將整個(gè)過程敘述為“憑印象辦事”。一個(gè)尋求咨詢的人，從冷冰冰的“服務(wù)對(duì)象”，變成一只可憐的小貓，這種變化之所以發(fā)生，是因?yàn)樗业搅四撤N印象來理解眼前這個(gè)人。當(dāng)她形容這個(gè)男人如何裝束，如何充滿男人氣概時(shí)，她其實(shí)是在將自己印象中很具有男人氣概的形象與眼前的這個(gè)人建立了聯(lián)系——就如同少女總愛把童話里的白馬王子和眼前的偶像聯(lián)系。這也加劇了她對(duì)男人的同情感。當(dāng)她講述這個(gè)鐵骨錚錚的男人如何英雄救美，陷入愛河，卻又被女人始亂終棄，以至于滿身創(chuàng)傷悲哀哭泣時(shí)，這里所呈現(xiàn)的，是我們很熟悉的愛情故事模式。這種故事模式也許看來有些老套，但是咨詢員卻一定是將自己的情感和這種故事連接在一起了。當(dāng)服務(wù)對(duì)象的講述恰巧符合了這種故事模式時(shí)，她便一下子將他想象成故事中的男主角，她的情感也就連帶投入進(jìn)去。這是一個(gè)選擇信息、對(duì)應(yīng)印象、建立判斷的過程。她也許接觸到關(guān)于這個(gè)人很多很多的信息，但是只有某些信息被她看重。這時(shí)的她，看到的不再是一個(gè)按照程序需要被送到哪里去的“咨詢對(duì)象”，而是一個(gè)和自己過往的情感經(jīng)歷，甚至是對(duì)愛情小說的回憶連接在一起，被自己重新繪制出來的人。前后反差如此強(qiáng)烈，我們甚至可以從講述者自己的敘述中感覺到。

作者繼而對(duì)此過程進(jìn)行了精致的認(rèn)識(shí)論分析。在服務(wù)對(duì)象與咨詢員的交流中，其裝束、言談、行動(dòng)引發(fā)了咨詢員動(dòng)用某些已經(jīng)成型了的“認(rèn)識(shí)模式”（85頁），從而將片段的觀察組合成一個(gè)對(duì)她來說連貫的敘事，她也將與敘事相關(guān)的情感轉(zhuǎn)移于具體對(duì)象。由此，她由一視同仁按程序辦事的“中立者”，轉(zhuǎn)變?yōu)閮A盡全力只幫助一人的“照顧者”（caregiver，99頁）。作者的分析揭示出理解世界的本真過程：在生活實(shí)踐中，官僚并非要把自己上升到工具理性或道德規(guī)范的高度。他們更在乎怎么將充滿沖突的世界轉(zhuǎn)化為自然舒適的個(gè)體經(jīng)驗(yàn)。這便是所謂的“常識(shí)之智”（commonsense wisdom，160頁）。

第二，基層官僚在生活中直接感知到的，既非算計(jì)好的個(gè)人利益，也非大而化之的道德原則。他們更在乎的是那些日常相處的他人——這并非是大公無私，而是人所固有的社會(huì)性（sociality）的充分體現(xiàn)。在互動(dòng)中，官僚想象著自我與他人的關(guān)聯(lián)。正如米德所論，人的行動(dòng)總是應(yīng)對(duì)自己的某些想象，這樣的想象是關(guān)于“他人”如何看待“自我”的。所謂的他人，可以是具體的某個(gè)人，也可以是抽象的群體。與他人的關(guān)聯(lián)感便是理解社會(huì)行動(dòng)的起點(diǎn)。看似正在依照工具理性或道德規(guī)范行動(dòng)的人，支持他們行動(dòng)的卻并非這些理性和規(guī)范本身。人們想象到他人會(huì)如何看待自己，會(huì)對(duì)自己的行動(dòng)做出何種反應(yīng)，這使他們繼續(xù)或停止之前的行動(dòng)方式。

比如，作者展現(xiàn)了一個(gè)在辦公室經(jīng)常發(fā)生的互動(dòng)場(chǎng)景：工作人員芙洛拉對(duì)一個(gè)服務(wù)對(duì)象的無禮感到非常生氣。她大聲地對(duì)著她的同事勞拉抱怨：這個(gè)人本來是自己錯(cuò)過了原本定好的約見，可是她卻還一個(gè)勁地打電話，要求重新定時(shí)間，“我都已經(jīng)反復(fù)告訴她，我明天會(huì)給她答復(fù)。我現(xiàn)在忙得要死，可她竟然又打了五次電話，而且還在不停地打。這個(gè)人的態(tài)度實(shí)在有問題”！聽到這樣的抱怨，勞拉趕快說：“是嘛……哦，你知道么，她有一些特殊問題?！边@句話讓氣氛緩和了很多。芙洛拉聽后變得不那么生氣了，她的聲音聽起來有些半信半疑：“她是有特殊的問題??？”這時(shí)勞拉從另一個(gè)辦公室走過來“靠著門框”，輕松地說：“啊，原來你竟然不知道??？她都沒告訴你??？她有特殊情況的。好吧，我來處理這個(gè)事情吧?！保?53頁）

這樣的對(duì)話是再普通不過的辦公室場(chǎng)景了。芙洛拉原本按照自己的印象將服務(wù)對(duì)象的行為賦予了不通情理的意義。但是同事勞拉卻提醒這人原有隱情，自己更了解其中緣由。顯然，勞拉把這人放到了另外一種印象中去理解。當(dāng)芙洛拉感知到勞拉和自己理解的差異時(shí)，她立刻不再堅(jiān)持之前的判斷，將情緒緩和下來。而同樣地，勞拉則用輕松的（倚著門框）方式，指出了同事判斷的缺陷。勞拉并沒有去強(qiáng)調(diào)二人判斷的差異有多大，以及誰對(duì)誰錯(cuò)。她轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)芙洛拉之所以會(huì)有這樣的判斷，是因?yàn)檫@人沒有把話說清楚。

在這場(chǎng)互動(dòng)中，雙方都在考慮他人的可能反應(yīng)，他們看著別人，也在想象著別人如何看待自己。一方面，二人都各自將所遇到的現(xiàn)象與自己的某種印象對(duì)應(yīng)起來。這種判斷過程看似非常個(gè)人化，但背后卻是一個(gè)社會(huì)化的過程。這種社會(huì)化，賦予官僚自律而具有建設(shè)性的態(tài)度。他們都知道，隨時(shí)可能面對(duì)和自己持不同看法的同事。自己的判斷一旦被表達(dá)出來，被同事知曉，就可能會(huì)激發(fā)同事對(duì)此事不同的看法。他們不希望自己展現(xiàn)出瑕疵，而使同事產(chǎn)生什么不好的看法。因此，他們會(huì)時(shí)刻觀察同事的言行，隨時(shí)尋找到其中可以為自己所吸收的信息，并由此調(diào)整自己的判斷，把這種調(diào)整展演（perform）出來。他們同樣會(huì)仔細(xì)考慮自己似乎是憑直覺建立起來的判斷，該如何有理有據(jù)地表達(dá)出來。因?yàn)橹挥袑ⅰ俺ＷR(shí)之智”變得可以言說，才不至于被同事認(rèn)為是輕率武斷。他們還想到，雖然時(shí)有不同看法，但一定會(huì)有想法類似的同事。他們因此會(huì)覺得“總會(huì)有人支持同情我，算了，何必一定要和爭(zhēng)論的同事撕破臉呢”。因此，他們會(huì)采取更加寬和的態(tài)度，而不是一定要固守立場(chǎng)。對(duì)他人求同的想象，消解了一爭(zhēng)短長(zhǎng)的固執(zhí)。這樣的互動(dòng)，也就不會(huì)演化成勢(shì)如水火般的組織分裂。這一切便是人的社會(huì)性的體現(xiàn)?；鶎庸倭攀紫仁蔷哂猩鐣?huì)性的人，而并非只是在個(gè)人利益與外在規(guī)范間徘徊的孤獨(dú)個(gè)體。

第三，官僚對(duì)世界的理解最終是指向“自我”的。所謂指向自我，不是說官僚們總要想盡辦法實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，而是指他們?cè)谏鐣?huì)行動(dòng)中無時(shí)無刻不在的身份（identity）意識(shí)。人們似乎習(xí)慣了用兩個(gè)標(biāo)尺來評(píng)價(jià)官僚：自私的利己者，或是“無私”的道德模范。當(dāng)我們糾結(jié)于官僚是該無私還是該自私的時(shí)候，卻忽視了一種本真的存在狀態(tài)：生活中“我”的意味要遠(yuǎn)比“私”更加豐富。處于難以預(yù)料的生活之變中的人們，總要尋找到關(guān)于“我”的棲息地：他們需要在跌宕起伏的時(shí)間流動(dòng)中給與自己某種位置感。身份意識(shí)由此產(chǎn)生、不可消除：行動(dòng)者在與環(huán)境的互動(dòng)中，會(huì)不斷地發(fā)出“我是誰”“我該如何做”“我該改變還是該保持自我”這樣的追問。人永遠(yuǎn)是關(guān)懷自我的動(dòng)物。這種關(guān)懷并非是為了一己私利，而是為自己在眼前無限的世界中找到一方踏實(shí)的立足之地。

這種自我意識(shí)必然存在，卻又將基層官僚拖入不安之中。正如本書所揭示的，這種緊張感來自官僚從體制獲得的身份與其自我身份意識(shí)之間難以克服的矛盾。作者將此矛盾稱為“不可能的境況”（impossible situations）：官僚已然形成的角色認(rèn)同卻被上級(jí)要求改變。就算他們順從了，新的角色規(guī)定又紛至沓來，以至于官僚時(shí)刻處于“掉隊(duì)”狀態(tài)（236頁）。

比如，政府會(huì)按照“服務(wù)人數(shù)、評(píng)價(jià)”等指標(biāo)評(píng)價(jià)基層工作者。這些標(biāo)準(zhǔn)并不一定符合基層官僚自己的角色認(rèn)同。他們也許認(rèn)為應(yīng)當(dāng)更看重和服務(wù)對(duì)象個(gè)人的友誼，或是對(duì)整個(gè)社區(qū)生活質(zhì)量的改變。他們從上班第一天起就是按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)要求自己。他們認(rèn)為自己做得很好，這種自信支撐了他們的工作熱情。但是有一天，他們一直認(rèn)為理所當(dāng)然的標(biāo)準(zhǔn)被上級(jí)改變了，甚至在新的評(píng)價(jià)體制中，他們被評(píng)價(jià)為“不合格”的時(shí)候，那種失望、沮喪、憤懣便無可避免。這便是體制與個(gè)人沖突的生動(dòng)體現(xiàn)。如同很多孩子面對(duì)家長(zhǎng)的期待卻變得更加叛逆，沖突會(huì)轉(zhuǎn)化成各種極端的情緒。他們或者變得消極而失去對(duì)職業(yè)的熱情，或者變得極端，而對(duì)整個(gè)體制不滿。他們也可能改變自我認(rèn)同，老練地應(yīng)付上級(jí)要求，將自己視為完成任務(wù)的“工具”，而與生活的本真割裂開來。“不可能的境況”引發(fā)著來自體制基層的情感震蕩。

這種震蕩源于作為主體的人與作為體制一部分的人之間的沖突。這種沖突并不能通過理想主義教育來解決，也不會(huì)因利益激勵(lì)機(jī)制而消散。因?yàn)闊o論是再忠貞的理想主義者或再實(shí)際的功利主義者，都難以預(yù)料“體制”希望他們?cè)谀硞€(gè)時(shí)候該充當(dāng)什么角色。他們只能倉促應(yīng)付，今天引以為傲的優(yōu)點(diǎn)也許明天就成為被批評(píng)的缺陷。個(gè)人和體制間永遠(yuǎn)的齟齬使他們感到迷惑、無奈、沮喪、憤慨或漠然。這種負(fù)面的經(jīng)歷蠶食著官僚作為人所具有的真誠、信任與樸實(shí)：他們或者用體制化的語言把自己隱藏，或者把安全感寄托在更有資源的人身上。

上面的三個(gè)維度展現(xiàn)了官僚本真的存在狀態(tài)。當(dāng)我們把握住這種狀態(tài)，便可以探索一種“自下而上”視角，重新建立規(guī)范性的國家理論（250—252頁）。關(guān)于如何塑造更好的官僚隊(duì)伍，我們似乎已經(jīng)習(xí)慣于一些耳熟能詳?shù)恼f法：行政程序透明公開，建立強(qiáng)有力的法治監(jiān)督，公平的選拔和晉升機(jī)制，進(jìn)行理想價(jià)值教育等。這些措施預(yù)設(shè)了官僚的個(gè)人目的和公共行政目標(biāo)之間的差異。而體制建設(shè)的目標(biāo)就是讓官僚克服錯(cuò)誤的“私”，來實(shí)現(xiàn)正確的“公”的目標(biāo)。

這些制度固然重要，但在一個(gè)充滿差異的世界中，相比于統(tǒng)一對(duì)錯(cuò)而言，反思的能力也許是基層官僚更需要的。所謂反思，是人可以不斷跳出自我已有的窠臼，意識(shí)到本人所堅(jiān)持的，只是眾多不同理解世界方式的一種。在和而不同的格局中，人與人通過治理的過程連接起來。

理想政治體制可以引導(dǎo)官僚形成這樣的能力。首先，通過一些訓(xùn)練，官僚可以克服之前提到的情感偏執(zhí)：他們可以被引導(dǎo)分析自己如何形成了對(duì)某個(gè)服務(wù)對(duì)象的判斷，從而將“常識(shí)之智”，轉(zhuǎn)化為可申述的社會(huì)科學(xué)的分析。這種調(diào)節(jié)訓(xùn)練幫助他們反思自己的判斷如何產(chǎn)生，通過對(duì)照他人的認(rèn)識(shí)模式，時(shí)刻警醒自己不要沉迷于單一的認(rèn)識(shí)模式中。其次，通過制度環(huán)境建設(shè)，官僚可意識(shí)到自己雖然時(shí)刻處于充滿“異見”的世界，但同事的不同看法，并不代表人品或道德的高下，那只是大家理解世界方式的不同。不同觀點(diǎn)的表達(dá)，并不意味著哪種觀點(diǎn)要取得最終的勝利。每個(gè)人需要對(duì)他人保持開放和尊重，對(duì)自我保持戒慎。這種組織文化構(gòu)成了國家基層治理的健康肌體。最后，上級(jí)盡量尊重基層官僚對(duì)自我角色的設(shè)定。層層的任務(wù)加碼，對(duì)統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不斷強(qiáng)化，往往會(huì)加劇官僚的自我認(rèn)同與體制的碰撞沖突，這種沖突感只會(huì)逼迫官僚將自我與體制割裂開來，喪失自主的反思能力。相對(duì)于服從而言，體制設(shè)計(jì)者似乎更需要思考如何建立基層官僚的“誠意”：“誠”意味著在審慎的自我反思中，自主地看待自己的角色。當(dāng)體制可以展現(xiàn)出足夠的寬容，讓官僚保持這份誠意，官僚也就可以真誠地把體制與自我相容，而不是迎合上級(jí)、機(jī)械服從，卻又在內(nèi)心中將體制與個(gè)人對(duì)立起來的兩面人。

以上種種，似曾相識(shí)卻又有些陌生。說似曾相識(shí)，是因?yàn)樗鼈兂尸F(xiàn)的，是每個(gè)人正在經(jīng)歷著的本真生活;說有些陌生，是因?yàn)楹芏嘌芯恳呀?jīng)對(duì)這樣的生活視而不見太久。本書的標(biāo)題是“當(dāng)國家遇上馬路”。馬路所承載的，大概是那最為平凡而真實(shí)的生活世界。國家治理研究并非只是學(xué)者書齋中的理論陶醉或數(shù)據(jù)堆疊。與每天發(fā)生在馬路上的人來人往、喜怒哀樂的生活相比，那樣的書齋顯得過于狹隘了。治理過程融于生活世界而展開。研究治理，說到底，就是理解人在綿延不絕的生活中如何存在。作為被各種數(shù)據(jù)、理論、方法包圍著的社會(huì)科學(xué)工作者，也許到了找回這種本真的時(shí)候了。

（When the State Meets the Street：Public Service and Moral Axency.Bernardo Zacka，Harvard University Press，2017）