劉賢能 謝文玲 余少鋒

摘要：重大行政決策是一個地區(qū)范圍內(nèi)涉及重大利益的行政決策，其正確的實(shí)施與否影響到群眾的根本利益，而且，一個地區(qū)的重大行政決策體現(xiàn)了一個地區(qū)或者部門的治理能力。2019年出臺的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》，為政府開展重大行政決策提供了法律依據(jù)。當(dāng)前，《條例》施行的時間較短，在實(shí)踐操作中還存在著重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為寬泛等一系列問題。本文以云浮市重大行政決策為視角，從完善重大行政決策存在的問題入手，就提出推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化作出相關(guān)思考。

關(guān)鍵詞：治理能力;重大;行政決策;認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

2019年10月28日至31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆四中全會在北京召開，會議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），決定明確了到2035年，要基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，國家治理能力現(xiàn)代化被提上日程。

一、重大行政決策

對于一個行政區(qū)域而言，影響最大的莫過于重大行政決策。重大行政決策的落實(shí)與否，關(guān)系到一個地區(qū)的人民群眾的生活水平，關(guān)系到該地區(qū)各方面的建設(shè)水平。從行政法的角度來看，行政決策可以界定為基于國家或社會公共利益的考量，行政主體基于法律規(guī)定的權(quán)力，依照決策規(guī)則和程序，依法對法律規(guī)定范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出決定的一系列活動。[李昆松：《論重大行政決策的合法性審查》，2019年中共湖北省委黨校碩士學(xué)位論文。]而重大行政決策，目前較為權(quán)威的說法體現(xiàn)在《條例》第三條列舉的五項(xiàng)內(nèi)容，其列舉的五項(xiàng)措施均要求是重大公共政策和措施、重要規(guī)劃、公共建設(shè)項(xiàng)目以及有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的事項(xiàng)。歸根結(jié)底，重大行政決策主要是影響社會公眾切身利益的重大決策事項(xiàng)。其能否有效實(shí)施直接體現(xiàn)了一個地區(qū)、一個部門的治理能力水平。重大的行政決策落實(shí)到位，一般的行政決策也自然而然地會提高落實(shí)的水平;而重大行政決策落實(shí)存在的問題，一般的行政決策更會存在更多不同的問題。因此，一個地區(qū)的重大行政決策的規(guī)范與落實(shí)程度，直接體現(xiàn)了這個地區(qū)的治理能力現(xiàn)代化水平。換言之，要實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)，必須進(jìn)一步規(guī)范落實(shí)重大行政決策制度。完善好重大行政決策制度，相當(dāng)于治理能力現(xiàn)代化水平更好地向前推進(jìn)了一大步。

二、重大行政決策實(shí)施過程中存在的問題

（一）重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛

目前，國家層面關(guān)于重大行政決策的行政法規(guī)主要是《條例》，除此以外，尚未制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則等文件。重大行政決策的認(rèn)定主要依靠《條例》中第三條規(guī)定的五項(xiàng)內(nèi)容。如第一項(xiàng)規(guī)定的“有關(guān)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共措施和政策”，該“重大”二字如何理解，目前沒有標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)各部門之間的認(rèn)定也是不盡相同。有些地區(qū)可能納入重大行政決策的范疇，有些地區(qū)則會認(rèn)為該決策不應(yīng)納入重大行政決策的范疇?！稐l例》中規(guī)定的其他幾項(xiàng)，均以重大以及涉及社會公眾切身利益這兩個構(gòu)成要素組成的。而從政府的行政決策來看，大部分的行政決策均會涉及到社會公眾切身利益。因此，對于如何把握重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還存在一定的分歧。由于重大行政決策需要經(jīng)過公眾參與、專家論證等一系列程序，需時較長，在這種情況下就會造成部分行政機(jī)關(guān)，不愿意將決策列入重大行政決策的范圍，從而導(dǎo)致群眾對于重大行政決策的參與權(quán)的減損。

圖1：廣東省地級市2019年重大行政決策數(shù)量圖

圖1是課題組從廣東省各政府官網(wǎng)搜集的廣東省地級市2019年的重大行政決策的數(shù)量圖（其中東莞市、陽江市、茂名市、潮州市數(shù)據(jù)缺失）。從圖1可以看出，各地級市政府對于重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)把握并不一致，其認(rèn)識也有所不同。如果僅從經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來看，中山市等珠三角地級市要比非珠三角的地級市發(fā)展較好，但重大行政決策的數(shù)量卻有明顯差異，這也說明了各地對于重大行政決策的認(rèn)識程度并不一致。

圖2：云浮市重大行政決策類型占比圖

云浮市2019年重大行政決策數(shù)共4個，從云浮市的重大行政決策類型來看，50%的重大行政決策來源于自然資源方面，即使從汕尾市的重大行政決策來看，規(guī)劃類的重大行政決策占比也比較高。出現(xiàn)這種情況的主要原因是因?yàn)橹卮笮姓Q策程序暫行條例對于自然資源以及規(guī)劃等進(jìn)行了列舉，但各地對于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的把握依然不一，如汕尾市自然資源類型的重大行政決策的數(shù)量為0，這兩者之間的差異出現(xiàn)的原因依然在于認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛所致。

（二）認(rèn)定上的主體罰則監(jiān)督機(jī)制未形成

如前所述，由于重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚不能具體化，是否作為重大行政決策主要是決策機(jī)關(guān)來進(jìn)行認(rèn)定。從政府的重大行政決策角度來看，政府需要作出的重大行政決策，必須依靠各決策的具體承辦部門來對一個行政決策是否重大來進(jìn)行把握。如若決策承辦單位不提出啟動重大行政決策的提議，決策機(jī)關(guān)較難掌握應(yīng)當(dāng)列入重大行政決策的范圍。

“兩害相權(quán)取其輕”，由于《條例》對于重大行政決策的具體認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，決策單位或者決策承辦單位在決策的過程中，只要不認(rèn)定該決策屬于重大行政決策的范疇，行政機(jī)關(guān)就可以不需履行該公眾參與、專家論證等一系列規(guī)定的程序。這就會造成部分行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定重大行政決策的過程中，可以不認(rèn)定則不予認(rèn)定，或者敷衍了事，只出臺少量重大行政決策。而按照《條例》第38條規(guī)定，決策機(jī)關(guān)違反規(guī)定的，由上一級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正。而由于《條例》出臺的時間不長，相應(yīng)的報備等配套制度或者實(shí)施細(xì)則尚未出臺，這就使得上一級行政機(jī)關(guān)對于下級行政機(jī)關(guān)重大行政決策知曉的程度不足，監(jiān)督的力度大為減少。而且，行政法規(guī)還規(guī)定了重大行政決策需接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，目前，對于人大及其常委會的監(jiān)督，究竟是事前監(jiān)督還是事后監(jiān)督，還是僅僅通過人大會議討論的才需要進(jìn)行監(jiān)督，仍處于實(shí)踐探索中。

（三）公眾參與程度不高，路徑不暢

公眾參與是重大行政決策與一般行政決策的在程序上的一個較為明顯的區(qū)別，一般行政機(jī)關(guān)作出決策，較多地是行政機(jī)關(guān)自己調(diào)查研究，然后作出相關(guān)決策。由于重大行政決策涉及的決策事項(xiàng)較為重大，引入公眾參與的初衷是充分考慮群眾意見，聽取群眾對于決策的意見，為重大行政決策的出臺以及實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，從保障群眾知情權(quán)以及充分調(diào)動群眾的積極性這點(diǎn)來說，公眾參與是重大行政決策與一般行政決策很重要的區(qū)別。目前，較多的重大行政決策征求公眾意見主要通過決策草案、制定單位的網(wǎng)站等方式向社會公告，社會公眾對制定單位的網(wǎng)站知之甚少。網(wǎng)站的流量決定了群眾對于重大行政決策的參與程度，公眾參與程度普遍不高。

（四）專家論證中，專家的選取機(jī)制不夠規(guī)范

重大行政決策的程序規(guī)定了對于專業(yè)性較強(qiáng)的重大行政決策，應(yīng)當(dāng)組織專家對該決策進(jìn)行論證。目前，由于各地的決策咨詢論證專家?guī)焐性诮ㄔO(shè)當(dāng)中，對于專家的選取，尚未有更為詳細(xì)的規(guī)定。因此，重大行政決策過程中涉及較為專業(yè)的問題，各單位對于專家選取均不一樣。而且，對于專家的考核，以及專家的選取，具有一定的隨意性。這就導(dǎo)致該專家論證程序的作用未能得到充分的發(fā)揮。

（五）風(fēng)險評估中的評估細(xì)則有待細(xì)化

風(fēng)險評估的結(jié)果，是重大行政決策的重要依據(jù)。對于風(fēng)險評估的開展，各部門都是根據(jù)自身的實(shí)際情況來進(jìn)行的。風(fēng)險評估的結(jié)果也是不盡相同，但作為重大行政決策承辦單位，出于推行重大行政決策的前提，風(fēng)險評估就會出現(xiàn)評估為低風(fēng)險的傾向，從而導(dǎo)致風(fēng)險評估程序流于形式。而且，由于風(fēng)險評估的具體細(xì)則仍未細(xì)化，缺乏類似資產(chǎn)評估師之類的評估流程以及細(xì)則，從而弱化了風(fēng)險評估的作用。

三、推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的構(gòu)想

（一）完善重大行政決策相關(guān)配套細(xì)則立法

如前所述，當(dāng)前重大行政決策施行過程中存在的一系列問題，大部分出現(xiàn)于相關(guān)規(guī)定尚不完善的基礎(chǔ)上。出臺重大行政決策相關(guān)細(xì)則，是重大行政決策施行過程中必須面對的問題。上述所提的施行過程中遇到的問題，在全國各地均部分存在。要達(dá)到重大行政決策程序設(shè)定的初衷，只有對重大行政決策制定和實(shí)施過程中遇到的問題進(jìn)行細(xì)化，才能真正達(dá)到提高決策質(zhì)量和效率的目的。建議細(xì)化重大行政決策的條件，明確對于重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。及時公布應(yīng)當(dāng)列入重大行政決策的相關(guān)目錄，同時完善立法體制機(jī)制，在重大行政決策實(shí)施的過程中，形成反饋機(jī)制，促進(jìn)法律進(jìn)一步完善。

《條例》規(guī)定了上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對下級行政機(jī)關(guān)的重大行政決策情況進(jìn)行監(jiān)督，因此建議完善報備制度。對于各機(jī)關(guān)實(shí)施的重大行政決策情況，在上級機(jī)關(guān)實(shí)行報備，更有利于上級行政機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督。

（二）堅(jiān)持法治依靠人民，提高公眾參與重大行政決策的程度

按照中央關(guān)于治理能力現(xiàn)代化的有關(guān)決定部署，要堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民的原則。重大行政決策作為一個行政機(jī)關(guān)重要的決策，對一個行政機(jī)關(guān)施政的占比較大。這些決策，均會對人民群眾產(chǎn)生較為重大的影響，因此公眾參與的程度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高。讓公眾能夠充分參與到?jīng)Q策中來，能從一定程度上體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，而且，充分發(fā)揮人民群眾的智慧，對于決策制定出來以后的實(shí)施也有著積極的促進(jìn)作用。目前，公眾參與重大行政決策的程度不高，主要是因?yàn)槿狈y(tǒng)一的參與途徑。各重大行政決策的公開征求意見均有自身的渠道與方法，這就導(dǎo)致群眾參與需要首先知悉行政單位公開征求意見的時間與途徑。因此，建議通過技術(shù)手段，建立統(tǒng)一的公眾參與平臺。讓關(guān)心政治的人民群眾有充分參與政治的途徑，監(jiān)督重大行政決策的正確實(shí)施。

（三）通過技術(shù)手段進(jìn)行專家?guī)旃芾?，助推重大行政決策專業(yè)性問題的解決

專家論證是重大行政決策程序中的一個重要環(huán)節(jié)，由于部分重大行政決策的專業(yè)性較強(qiáng)，專家?guī)斓臎Q策咨詢論證專家?guī)斓慕⒕统蔀榻鉀Q專業(yè)性問題的必然舉措。目前，對于專家?guī)斓倪\(yùn)行管理制度以及誠信考核和退出機(jī)制尚在完善中，各重大行政決策制定機(jī)關(guān)對于專家的選取標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。因此，通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對專家的公平選取，以及對專家?guī)斓母黜?xiàng)專長進(jìn)行篩選，更有利于選取正確的專家為重大行政決策提供更好的意見，從而助推重大行政決策的落實(shí)。通過技術(shù)手段，能夠就近調(diào)配專家的使用，更能夠?yàn)檎恼_決策奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

（四）風(fēng)險評估制度有待進(jìn)一步完善

根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，風(fēng)險評估可以通過輿情跟蹤、重點(diǎn)走訪、會商分析等方式，用定性分析與定量分析的方法對重大行政決策是否可行等問題進(jìn)行分析。風(fēng)險評估報告是決策者作出決策的重要依據(jù)，但是，對于怎樣運(yùn)用輿情跟蹤、怎樣會商分析等問題，現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章尚未作出具體的規(guī)定。評估是一門學(xué)問，是一門學(xué)科，法規(guī)中并沒有要求決策承辦單位必須委托具有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)對重大行政決策的可行性、風(fēng)險的可控性等進(jìn)行評估。因此，建議今后立法過程中，增加對風(fēng)險評估的具體規(guī)定，或者參考專業(yè)的資產(chǎn)評估師或者房地產(chǎn)評估師等成熟的評估制度，對重大行政決策的評估進(jìn)行進(jìn)一步的完善，從而防止風(fēng)險評估制度流于形式。

（五）完善人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督重大行政決策制度

《條例》規(guī)定了重大行政決策必須接受本級人民代表及其常委會的監(jiān)督，但由于存在行政機(jī)關(guān)所屬部門制定的重大行政決策，按照法律不一定屬于本級人大及其常委會討論決定的范圍。在這種情況下，人大及其常委會對于該行政機(jī)關(guān)所屬部門的重大行政就難以進(jìn)行監(jiān)督。因此，應(yīng)當(dāng)完善人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督制度，可以通過報備制度等方式讓重大行政決策進(jìn)入人大及其常委會的監(jiān)督視野，從而充分發(fā)揮人大代表等社會力量的監(jiān)督作用，讓權(quán)力置于陽光之下，確保行政機(jī)關(guān)權(quán)力的正確行使，讓行政機(jī)關(guān)的決策真正為人民謀幸福。