關(guān)鍵詞 高校 自行招標(biāo) 監(jiān)督機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：葉建華，中國(guó)政法大學(xué)，紀(jì)委辦監(jiān)察處，副研究員，研究方向：教育管理。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.321

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十六條規(guī)定：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)”?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十一條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)”。監(jiān)督是各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的一項(xiàng)重要的工作，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、經(jīng)常性的工作。懲防兼治、重在預(yù)防，抓早抓小、防微杜漸。中央央紀(jì)委十八屆三中全會(huì)提出“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”的“三轉(zhuǎn)”工作要求，聚焦“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)”的主業(yè)。“三轉(zhuǎn)”并不是說(shuō)監(jiān)督工作不重要了或者不需要了，我們只是在監(jiān)督的方式方法上轉(zhuǎn)變以往的全程監(jiān)督的工作方式。特別是在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，我們的監(jiān)督工作不但沒(méi)有放松，而且更加強(qiáng)化了。抓住主要矛盾，有的放矢，在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題早提醒早整改，避免小錯(cuò)誤釀成大的錯(cuò)誤。同時(shí)還要努力做到監(jiān)督到位，做到不缺位、不越位。懲治腐敗是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的一項(xiàng)長(zhǎng)期性的重要工作，但懲治并不是我們最終的目的;通過(guò)預(yù)防教育和廉政監(jiān)督，把腐敗消滅在萌芽狀態(tài)，形成一個(gè)風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)，構(gòu)建一個(gè)良好的教書(shū)育人的環(huán)境是我們的最終目標(biāo)。

隨著我國(guó)高等教育的發(fā)展，國(guó)家對(duì)高等教育的投入逐年加大，招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)也越來(lái)越多，高等學(xué)校招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中以權(quán)謀私和權(quán)力尋租等的腐敗案件也時(shí)有發(fā)生。因此，加強(qiáng)高等學(xué)校招標(biāo)采購(gòu)的監(jiān)管已是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的重要監(jiān)督內(nèi)容。

一、高等學(xué)校招標(biāo)采購(gòu)工作的特點(diǎn)

（一）高等教育的公共屬性決定招標(biāo)采購(gòu)的強(qiáng)制性

公辦高等學(xué)校是國(guó)家出資舉辦的事業(yè)單位，其教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源是國(guó)家。國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，舉辦高等學(xué)校，為國(guó)家培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。隨著高等教育的改革和發(fā)展，國(guó)家提倡高校自主辦學(xué)、自主發(fā)展，采取多種形式辦學(xué)，鼓勵(lì)社會(huì)力量支持高?？茖W(xué)研究，鼓勵(lì)高校多種渠道籌集科研經(jīng)費(fèi)等政策發(fā)展高等教育事業(yè)?！吨腥A人民共和國(guó)高等教育法》第六十條規(guī)定：“高等教育實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、高等學(xué)校多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照教育法第五十六條的規(guī)定，保證國(guó)家舉辦的高等教育的經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人向高等教育投入”。因此，高校經(jīng)費(fèi)也有“國(guó)撥資金”和“自籌資金”之說(shuō)。國(guó)撥資金是各級(jí)政府教育行政主管部門(mén)撥付的高等教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)或?qū)ｍ?xiàng)資金，屬于財(cái)政性資金。自籌資金主要來(lái)源于企業(yè)或校友的捐贈(zèng)，是國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充。國(guó)家教育行政主管部門(mén)對(duì)高校自籌資金的使用用途方面也給予高校一定的自主權(quán)，但高校對(duì)自籌資金的使用方式上并沒(méi)有例外。這是因?yàn)椋曰I資金與國(guó)撥資金都同屬于教育經(jīng)費(fèi)，具有公共屬性，關(guān)系到社會(huì)公共利益和安全。通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式采購(gòu)還可以降低項(xiàng)目成本，提高公共資金使用效益和社會(huì)效益。

（二）采購(gòu)項(xiàng)目種類(lèi)多樣性特點(diǎn)決定招標(biāo)適用法律法規(guī)體系的多重性

高等教育經(jīng)費(fèi)使用用途除用于教學(xué)管理和科學(xué)研究的投入資金以外，還要進(jìn)行校園建設(shè)和校舍修繕等投入。因此，高校招標(biāo)投標(biāo)主要適用的法律法規(guī)包括三個(gè)方面的內(nèi)容：（1）工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)。包括：新建項(xiàng)目和修繕項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的設(shè)備和材料等的采購(gòu)，達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的必須依據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》進(jìn)行招標(biāo)。（2）高校用于教學(xué)管理和科學(xué)研究等使用財(cái)政性資金需要采購(gòu)的物質(zhì)和設(shè)備屬于國(guó)務(wù)院和省市自治區(qū)人民政府依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或采購(gòu)限額以上的貨物和服務(wù)，達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。（3）高校用于教學(xué)、科研需要采購(gòu)原產(chǎn)地在中國(guó)關(guān)境外的進(jìn)口設(shè)備、儀器達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)根據(jù)商務(wù)部《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)。

（三）高校教育經(jīng)費(fèi)的分散性決定采購(gòu)方式的多樣性

高校教育經(jīng)費(fèi)的公用屬性決定招標(biāo)采購(gòu)的必然性。采用招標(biāo)投標(biāo)交易方式不僅僅是對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約，降低廉政風(fēng)險(xiǎn);更重要的還是降低項(xiàng)目成本、提高資金使用效益。這是因?yàn)椋袠?biāo)投標(biāo)交易過(guò)程也需要支出一定的費(fèi)用。特別招標(biāo)人要進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研、招標(biāo)方案策劃、委托招標(biāo)代理等均需支付一定的費(fèi)用。唯有項(xiàng)目需求達(dá)到一定規(guī)模，采用招標(biāo)投標(biāo)交易方式降低的項(xiàng)目成本大于招標(biāo)支出的費(fèi)用，才能體現(xiàn)招標(biāo)機(jī)制的作用。因此，招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法都對(duì)強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)資金規(guī)定了最低數(shù)額限制。但是，高校教育經(jīng)費(fèi)往往比較分散，除工程建設(shè)項(xiàng)目之外，大部分設(shè)備和物質(zhì)采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)資金還達(dá)不到強(qiáng)制招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)。為了降低廉政風(fēng)險(xiǎn)，防止采購(gòu)權(quán)濫用，很多高校采取自愿招標(biāo)或自行招標(biāo)。無(wú)論是強(qiáng)制招標(biāo)還是自愿招標(biāo)，只要采購(gòu)人選擇了招標(biāo)方式均必須遵守招標(biāo)投標(biāo)法的基本原則以及相關(guān)規(guī)定。沒(méi)有達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目可以根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)需要，按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的規(guī)定分別采用邀請(qǐng)招標(biāo)、或競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等采購(gòu)方式。

二、高校招標(biāo)采購(gòu)監(jiān)督存在的問(wèn)題

（一）重程序輕實(shí)體導(dǎo)致監(jiān)督工作流于形式

招標(biāo)監(jiān)督包括程序監(jiān)督和實(shí)體監(jiān)督兩部分內(nèi)容。程序監(jiān)督是指針對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是否嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定的程序?qū)嵤┍O(jiān)督;實(shí)體監(jiān)督是指針對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是否符合招標(biāo)投標(biāo)法及其配套法律法規(guī)和政策、規(guī)定的實(shí)體性要求實(shí)施監(jiān)督。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)既要做到實(shí)體公正，還要做到程序正當(dāng)，只有二者兼?zhèn)湔拍軐?shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)法所追求的公開(kāi)、公平和公正。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的程序性的規(guī)定通常都是法律、法規(guī)明確規(guī)定的，是解決實(shí)體問(wèn)題的路徑和方法。實(shí)踐中，違法招標(biāo)一般不在程序上做手腳，而往往都是以程序正當(dāng)?shù)暮戏ǖ耐庖聛?lái)蒙蔽監(jiān)督人員的眼睛。由于專(zhuān)業(yè)知識(shí)的局限性，監(jiān)督人員往往對(duì)實(shí)體部分的專(zhuān)業(yè)性知識(shí)缺乏了解，導(dǎo)致招標(biāo)監(jiān)督停留在程序正當(dāng)上，沒(méi)有對(duì)實(shí)體內(nèi)容實(shí)施有效的監(jiān)督，造成監(jiān)督缺失。

（二）監(jiān)督人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺，監(jiān)督中難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題

招標(biāo)工作本身就是一個(gè)集技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律于一體的綜合管理工作。招標(biāo)監(jiān)督人員與招標(biāo)人、投標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)處于信息不對(duì)稱(chēng)的地位，再加上招標(biāo)監(jiān)督人員缺乏招標(biāo)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，監(jiān)督中不易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。例如，招標(biāo)人將本應(yīng)由一個(gè)標(biāo)包整體發(fā)包的項(xiàng)目分解成若干個(gè)獨(dú)立的部分來(lái)規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)的情況;利用“障眼法”在招標(biāo)文件中隱藏一些限制條件致使部分投標(biāo)文件無(wú)效等。這些違規(guī)限制條件一般非專(zhuān)業(yè)人員不容易看出來(lái)，投標(biāo)人稍有疏忽就可能成為廢標(biāo)。

（三）法律法規(guī)和政策性規(guī)定掌握不準(zhǔn)，監(jiān)督工作容易產(chǎn)生矛盾

在招標(biāo)投標(biāo)中，招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。但是，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)具有實(shí)效性和政策性的特點(diǎn)。監(jiān)督權(quán)“一票否決”運(yùn)用不準(zhǔn)會(huì)與被監(jiān)督對(duì)象產(chǎn)生不和諧的問(wèn)題。例如，招標(biāo)投標(biāo)中的異議和質(zhì)疑法律都有明確的答復(fù)時(shí)間要求，不能按時(shí)限要求答復(fù)將影響招標(biāo)進(jìn)程，甚至造成招標(biāo)失敗。招標(biāo)監(jiān)督是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的工作職責(zé)，也是黨和人民賦予的一項(xiàng)權(quán)利。既要為黨和人民做好經(jīng)濟(jì)建設(shè)的守護(hù)者;也不能淪為革命道路上的“攔路虎”和“絆腳石”。

（四）招標(biāo)和使用沒(méi)有完全分離，造成監(jiān)督困難

高校招標(biāo)采購(gòu)標(biāo)的種類(lèi)繁多，單項(xiàng)招標(biāo)資金比較低（除工程建設(shè)項(xiàng)目外），一般都達(dá)不到公開(kāi)招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)，高校自愿采用招標(biāo)方式采購(gòu)可以降低廉政風(fēng)險(xiǎn)。高校相關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員大多集中在使用部門(mén)。因此很多高校并沒(méi)有成立招標(biāo)采購(gòu)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，基本上就是使用者自己招標(biāo)。例如：工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)由基建部門(mén)負(fù)責(zé)招標(biāo)，物質(zhì)設(shè)備采購(gòu)由資產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)招標(biāo)、藥品采購(gòu)由校醫(yī)院負(fù)責(zé)、圖書(shū)資料采購(gòu)由圖書(shū)管理部門(mén)負(fù)責(zé)、糧油蔬菜有后勤保障部門(mén)負(fù)責(zé)。這種多部門(mén)招標(biāo)專(zhuān)業(yè)化程度較低，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，給監(jiān)督造成一定的困難。招標(biāo)和使用同屬于一個(gè)部門(mén)，不能形成有效的制約。

此外，高校自行招標(biāo)的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家可選擇性小，大多數(shù)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家都集中在使用部門(mén)，使高校自行招標(biāo)流于形式。

三、完善高校招標(biāo)采購(gòu)監(jiān)督的新模式

招標(biāo)采購(gòu)工作是高校的一項(xiàng)重要工作，也是高校權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域。招標(biāo)工作又是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的技術(shù)工作。如何做好高校招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域的監(jiān)督管理是高校紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的重要課題。按照以往的招標(biāo)過(guò)程全程監(jiān)督，不僅耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力，也未必能取得好的監(jiān)督效果。結(jié)合筆者多年紀(jì)檢監(jiān)察工作的經(jīng)驗(yàn)，探索以事前報(bào)告、事中抽查或檢查、事后備案的招標(biāo)監(jiān)督新模式。

一是事前報(bào)告：主要是招標(biāo)前的準(zhǔn)備工作監(jiān)督。招標(biāo)人事前向紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)通報(bào)擬招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目的情況。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)通過(guò)書(shū)面審查招標(biāo)項(xiàng)目是否具備招標(biāo)條件、招標(biāo)資金落實(shí)情況;審查招標(biāo)方式是否合法合規(guī)、審查招標(biāo)項(xiàng)目是否具備自行招標(biāo)的要求，包括《招投標(biāo)法》規(guī)定的公開(kāi)招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)、《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定和《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)》的特殊要求等內(nèi)容。特別是審查招標(biāo)文件中是否存在以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，或者對(duì)潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇。在招標(biāo)監(jiān)督審查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)提醒招標(biāo)人、及時(shí)糾正招標(biāo)中的錯(cuò)誤。

二是事中抽查或檢查：主要是招標(biāo)過(guò)程監(jiān)督檢查。重點(diǎn)是招標(biāo)過(guò)程的程序監(jiān)督：按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)過(guò)程的監(jiān)督檢查。事中監(jiān)督內(nèi)容包括：招標(biāo)公告是否按照規(guī)定在指定的媒體上發(fā)布、公告的期限是否符合法律法規(guī)和高校自行招標(biāo)的有關(guān)要求，以及評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成情況和產(chǎn)生的程序是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定。

三是事后備案：評(píng)標(biāo)結(jié)束后，由招標(biāo)人將主要招標(biāo)材料及中標(biāo)人的投標(biāo)書(shū)等文件提交紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)存檔備查。存檔招標(biāo)文件主要是用于處理招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的異議或投訴。

懲防兼治重在預(yù)防，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要將招標(biāo)監(jiān)督關(guān)口前移，抓早抓小、有的放矢。在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題早提醒早糾正，避免小錯(cuò)誤釀成大的錯(cuò)誤。通過(guò)預(yù)防教育和廉政監(jiān)督，把腐敗消滅在萌芽狀態(tài)，形成一個(gè)風(fēng)清氣正的良好校園環(huán)境。

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