劉波

【關(guān)鍵詞】新冠肺炎疫情 ?美國 ?公共衛(wèi)生體系 ? ?【中圖分類號】R199 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前，美國新冠肺炎疫情日益惡化，成為疫情全球大流行的“震中”。作為當(dāng)今世界上最大的發(fā)達(dá)國家，美國的醫(yī)療衛(wèi)生水平全球領(lǐng)先，其在公共衛(wèi)生制度設(shè)計、法規(guī)支撐體系、多元治理參與等方面走在世界的前列，但在此次新冠肺炎疫情應(yīng)對中并沒有表現(xiàn)出與其身份相符的應(yīng)對能力。

國家突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理能力不足，錯失遏制疫情蔓延的最佳窗口期

第一，在多元復(fù)合公共衛(wèi)生治理制度設(shè)計下，美國政府面對新冠肺炎疫情，重視程度不夠，應(yīng)對緩慢，錯失了遏制疫情蔓延的最佳窗口期。經(jīng)過百年多的公共衛(wèi)生發(fā)展，美國公共衛(wèi)生體系形成了多元主體復(fù)合的治理結(jié)構(gòu)，既有從聯(lián)邦政府到各地方政府自上而下的垂直權(quán)力分層治理，也有政府機(jī)構(gòu)、私營部門和社區(qū)志愿部門權(quán)力共享的扁平多元主體參與式治理，這種復(fù)合結(jié)構(gòu)制度設(shè)計在應(yīng)對正常時期的國家公共衛(wèi)生治理相對完備合理。當(dāng)新冠肺炎疫情在中國暴發(fā)時，美國政府采取了針對一般性流感的舉措來加以應(yīng)對，并于1月31日宣布新冠肺炎疫情觸發(fā)全國公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)。但后來新冠肺炎疫情發(fā)展軌跡表明，它的破壞力、影響力之深遠(yuǎn)百年未遇，堪稱近年來最大的“黑天鵝”事件，其全球蔓延又是典型的“灰犀?！笔录?。美國復(fù)合公共衛(wèi)生治理體系在應(yīng)對類似于新冠肺炎疫情，需要動員全國資源的緊急事件時，采取一般性應(yīng)對舉措會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺陷。

應(yīng)對新冠肺炎疫情，需要美國聯(lián)邦政府展現(xiàn)強(qiáng)有力的公共衛(wèi)生治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，但特朗普政府行動遲緩，把政治選舉置于疫情防控之上。在新冠肺炎疫情全球暴發(fā)初期、疫情相對容易控制的階段，美國政府沒有給出有效的預(yù)警，屢屢錯失大范圍的檢測機(jī)會。早在1月初，美國多名專家曾發(fā)出警告，但美國政府沒有給予足夠重視，白宮的口徑始終保持著“樂觀主義”的態(tài)度，即使2月份歐洲各國宣布國家面臨“至暗時刻”，“無需恐慌”仍是白宮的主基調(diào)。波士頓學(xué)院康奈爾護(hù)理學(xué)院的流行病學(xué)家兼助理教授納迪亞·阿伯雷扎姆表示，“盡管有許多科學(xué)家警告美國領(lǐng)導(dǎo)層可能會發(fā)生這種大規(guī)模的流行病，但政府還是沒有做任何準(zhǔn)備，很多政治家都在忙著為選舉做準(zhǔn)備”。

第二，美國公共衛(wèi)生疾病監(jiān)管程序復(fù)雜，導(dǎo)致無法及早發(fā)現(xiàn)病例、集中力量進(jìn)行追蹤聯(lián)系、開展足夠的病毒測試。面對新冠肺炎疫情這樣的大流行病，需要政府集中力量收集和監(jiān)測國內(nèi)外相關(guān)數(shù)據(jù)，以便及早發(fā)現(xiàn)新出現(xiàn)的病例。廣泛而準(zhǔn)確的病毒檢測是有效控制疫情的關(guān)鍵舉措，作為美國公共衛(wèi)生治理體系的中樞機(jī)構(gòu)，美國疾病預(yù)防控制中心（CDC）雖然對新冠肺炎疫情作出一定反應(yīng)，但對嚴(yán)重程度預(yù)警不夠，整體應(yīng)對速度較慢，沒有在主要的學(xué)術(shù)醫(yī)學(xué)中心進(jìn)行循環(huán)試驗，增加更多檢測設(shè)備。由于繁瑣的監(jiān)管程序以及對患者的隱私保護(hù)，CDC在初期無視他國已有的檢測技術(shù)，拒絕世界衛(wèi)生組織使用的檢測試劑，固執(zhí)己見堅持自主研發(fā)檢測試劑，既延誤時間，也影響質(zhì)量，導(dǎo)致病毒檢測速度放慢，加速疫情傳播。2月4日，CDC完成自主研發(fā)，并得到美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）許可使用。但此時，受FDA相關(guān)法律程序限制，實(shí)施檢測機(jī)構(gòu)僅限于CDC的實(shí)驗室，各州醫(yī)院、各大學(xué)醫(yī)學(xué)研究機(jī)構(gòu)和私人診所無法獲得授權(quán)資質(zhì)進(jìn)行檢測研發(fā)。直到2月29日，美國首例死亡病例發(fā)生，這距離美國首例確診病例已發(fā)生一個多月，F(xiàn)DA才解除禁止州立實(shí)驗室開發(fā)自己的試劑盒禁令，允許地方醫(yī)學(xué)實(shí)驗室和私營公司自行檢測，但對病毒檢測對象仍嚴(yán)格限定在有中國旅行史或與確診患者密切接觸并出現(xiàn)發(fā)燒、咳嗽疑似癥狀者，這導(dǎo)致來自歐洲的國際旅客以及大量無癥狀感染者沒有及時獲得檢測，病毒在社區(qū)大面積傳播。在4月10日國會眾議院舉行的一場聽證會上，美國國家過敏和傳染病研究所主任安東尼·福奇表示，“病毒檢測系統(tǒng)沒有適應(yīng)我們現(xiàn)在的需要，這是一種失敗，我們承認(rèn)這一點(diǎn)”。

第三，持續(xù)的國際旅行輸入是美國加速病毒傳播的重要原因，美國政府對此沒有給予足夠的重視。根據(jù)目前統(tǒng)計學(xué)分析判斷，美國疫情最開始是從國際旅行輸入病例開始，在疫情第一階段，如果美國政府采取有效措施，防止病例從歐洲輸入，后來的大規(guī)模傳染概率會大大降低。特朗普政府1月31日就下令對來自中國的旅客入境限制，但是2月份隨著歐洲疫情暴發(fā)，特朗普仍堅稱美國人感染冠狀病毒的風(fēng)險“非常低”，沒有對歐洲國家采取類似于針對中國的旅行禁令。“前門”雖封，但新冠病毒從“后門”魚貫而入，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2月份，美國來自疫情重災(zāi)區(qū)意大利的國際旅客人數(shù)為139305人，來自申根國家的國際旅客人數(shù)174萬人，直到3月11日美國政府才禁止來自歐洲的旅客，但為時已晚。誠如美國蘭德公司政策研究員麗貝卡·哈法吉所言：“采取堅決果斷的國家行動勢在必行。然而，聯(lián)邦政府的反應(yīng)發(fā)展緩慢，令人震驚，這使人們對病毒的性質(zhì)以及解決該病毒的必要步驟感到困惑?！?/p>

第四，集中力量進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的重要舉措。在本次疫情應(yīng)對策略初期，特朗普政府采取有別于奧巴馬政府應(yīng)對H1N1流感政府衛(wèi)生治理架構(gòu)，除美國疾病預(yù)防控制中心（CDC）外，其他聯(lián)邦政府部門參與協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不明顯。奧巴馬政府時期，在白宮總統(tǒng)國家安全委員會下設(shè)立全球衛(wèi)生安全小組，被指定為聯(lián)邦緊急公共衛(wèi)生應(yīng)對協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)衛(wèi)生與公共服務(wù)部、國土安全部、疾病預(yù)防控制中心、教育部、商務(wù)部以及國防部等機(jī)構(gòu)之間的合作，但是，這一專門負(fù)責(zé)疫情防控的專職部門在2018年被特朗普政府解散。前美國國土安全部長珍妮特·納波利塔諾認(rèn)為：“特朗普政府沒有能夠像奧巴馬第一個任期時爆發(fā)H1N1流感那樣，認(rèn)真地應(yīng)對新冠病毒流行，而是放棄了國家安全委員會統(tǒng)籌衛(wèi)生資源這種好的傳統(tǒng)做法。直到白宮成立特別工作組以后，才看到政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織應(yīng)對行動。”

美國醫(yī)療衛(wèi)生運(yùn)行體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷

第一，美國醫(yī)療保健體系市場化改革，導(dǎo)致過于依賴私人執(zhí)業(yè)人員和私營醫(yī)院。美國擁有世界上最發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)體系，醫(yī)療領(lǐng)域多年的市場化改革致使美國通過市場為民眾提供初級保健服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)。私營醫(yī)療服務(wù)占據(jù)美國醫(yī)療服務(wù)半壁江山，美國的醫(yī)療機(jī)構(gòu)中80%是私立機(jī)構(gòu)，公立醫(yī)院只占15%左右，主要為特定對象服務(wù)，比如退伍軍人等。私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)占絕大多數(shù)，意味著美國聯(lián)邦政府和州政府不可能直接調(diào)動美國的私立醫(yī)院和醫(yī)生去抗擊疫情。美國只有在宣布國家處于緊急狀態(tài)下，才能開放政府的資金支持，征調(diào)私人企業(yè)生產(chǎn)口罩、防護(hù)服和呼吸機(jī)，有償征用私人物業(yè)和私營企業(yè)，包括醫(yī)院在內(nèi)，為抗擊疫情服務(wù)。私營醫(yī)療組織高度獨(dú)立化運(yùn)營，本質(zhì)上以追求利潤為最大目標(biāo)，雖然在重大流行病危機(jī)中能積極配合政府，但長期的運(yùn)營慣性導(dǎo)致在短時期內(nèi)較難改變盈利模式，及時與政府進(jìn)行融合協(xié)調(diào)。根據(jù)美國特魯姆研究所的一項調(diào)查，新冠肺炎疫情期間大量醫(yī)院存在裁員現(xiàn)象，裁員數(shù)據(jù)超過4.3萬，這導(dǎo)致醫(yī)護(hù)人員失業(yè)數(shù)創(chuàng)下了近30年新高。醫(yī)院裁員主要是因為美國各州下達(dá)命令，為新冠肺炎確診患者騰出醫(yī)療資源，暫停非緊急醫(yī)療服務(wù)，這導(dǎo)致私營醫(yī)院手術(shù)減少，收入也相應(yīng)銳減，為避免財務(wù)危機(jī)，一些醫(yī)院選擇降低成本、裁減醫(yī)護(hù)人員。醫(yī)護(hù)人員收入減少以及被裁員只是美國私營醫(yī)療體系中的一個系統(tǒng)性問題，新冠肺炎疫情危機(jī)則使這個問題進(jìn)一步凸顯。醫(yī)院是疫情防控的重要陣地，醫(yī)生是重要力量，只有落實(shí)好待遇保障，確保一線醫(yī)務(wù)工作人員安全健康，才能最終戰(zhàn)勝疫情。美國私營醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)對疫情的效率和自我犧牲精神明顯不足，這也是病例爆炸式增長的重要原因。此外，在應(yīng)對新冠肺炎疫情早期，美國采取的是市場化檢測服務(wù)收費(fèi)，保險公司不承擔(dān)測試費(fèi)用，這些成本壁壘導(dǎo)致一些低收入群體因為費(fèi)用問題，無法及時有效獲得檢測。

第二，美國醫(yī)療專項經(jīng)費(fèi)大幅削減以及醫(yī)療物資制造業(yè)空洞化，導(dǎo)致全國性突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，醫(yī)療服務(wù)能力不足。特朗普上臺后，在過去兩年的美國聯(lián)邦預(yù)算提案中，總體保持削減衛(wèi)生與公眾服務(wù)部門經(jīng)費(fèi)趨勢，美國疾病預(yù)防控制中心等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的預(yù)算和人員被大幅削減。疾病預(yù)防與控制方面的預(yù)算大幅縮水，不僅威脅聯(lián)邦總體公共衛(wèi)生應(yīng)對能力，還對州和地方公共衛(wèi)生部門造成打擊，因為地方部門嚴(yán)重依賴CDC向基層社區(qū)提供資金支持。當(dāng)新冠肺炎疫情暴發(fā)時，受經(jīng)費(fèi)影響，地方政府沒有很好地對大規(guī)模社區(qū)人口流動進(jìn)行有效跟蹤。盡管美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位于世界前列，但醫(yī)院服務(wù)能力并沒有隨著美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展而相應(yīng)大幅提升，美國的醫(yī)院床位容量低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國家水平。此外，美國醫(yī)療資源配置也不合理，重癥監(jiān)護(hù)病房床位太少，呼吸機(jī)也不足。根據(jù)美國醫(yī)院協(xié)會（AHA）的數(shù)據(jù)，重癥監(jiān)護(hù)病房（ICU）的床位不到10萬張，并且絕大多數(shù)已經(jīng)被占用。大約5%的新冠肺炎感染者需要重癥監(jiān)護(hù)，因此美國在中度危機(jī)情況下至少需要20萬張ICU床位，重度危機(jī)情況下需要多達(dá)290萬張床位，而且重癥患者也需要呼吸機(jī)，但美國只有16萬臺呼吸機(jī)，很多醫(yī)院資源利用已達(dá)到極限。

第三，美國醫(yī)療物資制造業(yè)空洞化，導(dǎo)致口罩、消毒液、呼吸機(jī)、防護(hù)服等物資生產(chǎn)能力不足。雖然美國的高科技等高端制造業(yè)很發(fā)達(dá)，但低端制造業(yè)空洞化嚴(yán)重，很多基礎(chǔ)工業(yè)轉(zhuǎn)移到中國、泰國、越南等國家，而口罩生產(chǎn)、呼吸機(jī)等醫(yī)療物資是基礎(chǔ)工業(yè)，這恰恰是美國的弱項。因此，疫情突然暴發(fā)，美國很難達(dá)到像中國這樣的制造業(yè)大國的醫(yī)療物資生產(chǎn)速度。3月22日，特朗普發(fā)表推特督促“美國汽車制造商福特、通用和特斯拉加快生產(chǎn)呼吸機(jī)和其他醫(yī)療物品”。盡管美國制造商開始制造呼吸機(jī)等醫(yī)療防護(hù)設(shè)備，但短時間內(nèi)的產(chǎn)能很難滿足巨大需求。

第四，美國醫(yī)療保險體系復(fù)雜，慢性疾病人口比例較大，就醫(yī)成本高昂，客觀上增加疫情防控難度。美國年輕人口總量雖比其他發(fā)達(dá)國家多，但患有高膽固醇、糖尿病、心臟疾病、呼吸道疾病等慢性疾病的人口比例要大于其他發(fā)達(dá)國家。慢性基礎(chǔ)性疾病患病率高，是傳染病的易感人群和高危易發(fā)人群，而新冠肺炎疫情的危重患者慢性病居多，死亡率也最高。此外，美國有超過2700萬人沒有任何形式的醫(yī)療保險，醫(yī)保不充分者則更多，沒有醫(yī)療保險的患者費(fèi)用比有醫(yī)療保險的患者費(fèi)用高150%—200%左右。即使在擁有私人保險的美國人中，近一半約6000萬人都有高扣除額計劃，治療新冠肺炎仍需要支付數(shù)千美元。從克林頓政府開始，美國進(jìn)行了多次醫(yī)療領(lǐng)域改革，但直到特朗普任職，依然沒有解決醫(yī)療保險問題。這么多群體缺乏有效的醫(yī)療保險，導(dǎo)致很多人沒有及時去醫(yī)院就診，加速新冠肺炎疫情在社區(qū)擴(kuò)散蔓延。即使是有保險的美國民眾，一旦患上新冠肺炎，呼叫救護(hù)車去醫(yī)院，醫(yī)保也無法覆蓋所有的治療支出，導(dǎo)致家庭面臨較大的財務(wù)壓力。

此外，美國沒有統(tǒng)一規(guī)定帶薪病假，只有11個州以及首都華盛頓特區(qū)提供帶薪病假，另外39個州沒有這項福利。一些生病的人沒時間去看醫(yī)生，仍繼續(xù)工作，增加了新冠肺炎疫情傳播的風(fēng)險。直到3月14日，美國國會眾議院投票通過一項疫情應(yīng)對經(jīng)濟(jì)救助法案，提出了包括免費(fèi)開展新冠病毒檢測、支持疫情期間帶薪病假、擴(kuò)大失業(yè)保險和食品補(bǔ)助范圍等各類救助措施，才部分緩解美國家庭面對疫情的沉重壓力。

面對新冠肺炎疫情這一全球性挑戰(zhàn)，沒有哪個國家可以獨(dú)善其身，也沒有哪個國家可以包打天下。相互補(bǔ)臺、凝聚共識、消除偏見、尋求對話是增強(qiáng)當(dāng)前全球抗擊疫情信心的唯一選擇;尊重、理解、互信是解決當(dāng)下也是未來人類社會應(yīng)對全球公共衛(wèi)生突發(fā)事件的最佳良藥。因此，新冠肺炎疫情暴露出來的美國公共衛(wèi)生治理體系的缺陷既需要美國不斷完善國內(nèi)公共衛(wèi)生突發(fā)應(yīng)急管理制度，同時更需要加強(qiáng)國際合作，共同打贏這場全球疫情防控阻擊戰(zhàn)。

（作者為北京市社會科學(xué)院外國問題研究所所長、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①Rebecca L.Haffajee et al， Thinking Globally， Acting Locally —— The U.S. Response to Covid-19，The New England Journal of Medicine， April 28， 2020.

②彭丹妮：《美國為何錯過黃金防控期？》，中國新聞周刊網(wǎng)，2020年4月7日。

③王聰悅：《美國公共衛(wèi)生治理：沿革、經(jīng)驗與困境》，《當(dāng)代世界》，2020年第4期。

責(zé)編/銀冰瑤 ? ?美編/李祥峰