[摘要] 大數(shù)據(jù)時代的公共危機高頻發(fā)生、持續(xù)時間長且極其復(fù)雜。大數(shù)據(jù)時代改變了公共決策的運作流程和基本邏輯，需加強數(shù)據(jù)共享和信息治理，以提升政府的公共危機應(yīng)對能力。公共危機管理中的數(shù)據(jù)共享與信息治理技術(shù)是把雙刃劍，應(yīng)興利除弊，在數(shù)據(jù)計算基礎(chǔ)上精準(zhǔn)治理，以實現(xiàn)治理手段乃至治理模式的根本變革。

[關(guān)鍵詞] 大數(shù)據(jù)技術(shù);? 公共危機;? 應(yīng)對能力;? 治理模式創(chuàng)新;? 新冠肺炎疫情

[中圖分類號] R184; D630.8? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ?[文章編號] 0529-1445（2020）03-0021-04

當(dāng)前面臨的新冠肺炎疫情是典型的公共危機，而公共危機本質(zhì)上是一種社會風(fēng)險。一般認(rèn)為，社會風(fēng)險是因人員和信息的高度流動所造成的。因為這種流動造成了社會環(huán)境的不確定性和社會關(guān)系的高度復(fù)雜性。在工業(yè)社會，由于社會發(fā)展遵循著線性發(fā)展的規(guī)律，因此，即便存在著社會風(fēng)險，也是可以預(yù)知且可以控制的。但是，當(dāng)人類步入網(wǎng)絡(luò)社會，情況大有不同。伴隨著信息化、全球化，人流、物流、信息流交織在一起，形成了極其復(fù)雜的社會狀態(tài)，德國著名社會學(xué)家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）將這種社會狀態(tài)稱為“風(fēng)險社會”。1如果單純從社會關(guān)系的高度復(fù)雜性和社會環(huán)境的高度不確定性來看，網(wǎng)絡(luò)時代確實符合風(fēng)險社會的特征。但是，這種看法又是片面的。如果從唯物辯證法的觀點來分析問題，凡事無絕對，網(wǎng)絡(luò)時代除了增加社會風(fēng)險因素之外，也會減少因信息匱乏所造成的社會決策失誤，在某種意義上，網(wǎng)絡(luò)又增加了社會的確定性。另一方面，借助網(wǎng)絡(luò)可以實現(xiàn)信息公開、透明，從而將紛紛擾擾的社會環(huán)境簡單化。因此，網(wǎng)絡(luò)時代又重構(gòu)了公共危機的防范和治理能力。

大數(shù)據(jù)技術(shù)助力公共危機管理

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)時代的“更新?lián)Q代產(chǎn)品”。在網(wǎng)絡(luò)中，各種應(yīng)用所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)可以為我們進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析提供便利。大數(shù)據(jù)是總價值高，然而價值密度較低的數(shù)據(jù)，從海量數(shù)據(jù)中提取有用信息的過程相當(dāng)于沙里淘金，但是，只要正確運用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，就完全可以將社會治理中的風(fēng)險因素及其關(guān)聯(lián)篩選出來。

對于應(yīng)對公共危機而言，防患于未然無論是付出的成本還是造成的損失，總是遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于亡羊補牢。運用互聯(lián)網(wǎng)收集來自各個方面的信息，在綜合分析、研判的基礎(chǔ)上，強化公共危機的預(yù)警能力，對于化解重大社會風(fēng)險，特別是涉及面廣、涉及人數(shù)眾多的公共衛(wèi)生風(fēng)險，防止造成社會恐慌和重大疫情傳播，意義重大。

網(wǎng)絡(luò)時代改變了公共決策的運作流程和基本邏輯。傳統(tǒng)決策往往按照組織層次逐級收集信息并決策，但這些信息可能是片面的、錯誤的，也難以及時傳遞。由于本位主義或者專業(yè)知識不足，信息收集方對于基本情況的認(rèn)識存在片面性。有時下級出于種種考慮，對上級也存在虛報、隱瞞的情況。傳統(tǒng)的信息傳輸渠道通暢性不足，這是下情難以迅速上達(dá)的重要原因。應(yīng)對復(fù)雜的公共危機問題，作出決策的高層領(lǐng)導(dǎo)，需要完整、準(zhǔn)確、及時的信息。顯然，在高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下，依賴傳統(tǒng)決策方式已難適應(yīng)。借助互聯(lián)網(wǎng)，決策者可以更加全面地收集來自各個方面的信息，運用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)進(jìn)行社會風(fēng)險因素的精準(zhǔn)研判，迅速形成決策并借助網(wǎng)絡(luò)的廣泛傳播功能，將決策直接傳遞到基層的執(zhí)行者，以減少可能存在的信息“腸梗阻”現(xiàn)象。

只有集思廣益，才能避免決策失誤。面對復(fù)雜而多變的公共危機，需要集中多方面的智慧，更好地發(fā)揮專家、學(xué)者的作用。比如新冠肺炎，這是一種新型的疾病，對于這種疾病的病征、治療以及流行病學(xué)特征等，必須組織專業(yè)團隊進(jìn)行研究。在這一過程中，通過網(wǎng)絡(luò)在國內(nèi)乃至國際層面共享信息、聯(lián)合研究，對于早日實現(xiàn)抗擊疫情的勝利極為必要。

對于大規(guī)模疫情傳播的群防群治，需要動員公眾參與，讓公眾早知曉、早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早治療，減少人群聚集和大規(guī)模人口流動，以切斷病毒傳播的渠道。網(wǎng)絡(luò)社交媒體，比如微信、微博等，在促進(jìn)信息傳播方面起到了重要的作用。

城市是人口密集的區(qū)域，也是公共危機高發(fā)的地方，特別是在常住人口和流動人口上千萬級別的特大城市，傳染病一旦在人際傳播，就會形成巨大的社會風(fēng)險。因此，必須將智慧城市建設(shè)與政府架構(gòu)設(shè)計、政府職能轉(zhuǎn)變、政務(wù)流程再造結(jié)合起來，以優(yōu)化資源配置，更好地防控和治理社會風(fēng)險。運用大數(shù)據(jù)、人臉識別等技術(shù)可以精確識別疫情高危人群，及時采取應(yīng)對措施。

人工智能技術(shù)的引入有助于實現(xiàn)智慧公共服務(wù)，提高政務(wù)服務(wù)效率。在抗擊新冠肺炎疫情的關(guān)鍵時期，應(yīng)盡可能減少人員流動和面對面接觸，很多地方都將線下辦理的公共服務(wù)改為線上辦理，“最多跑一次”乃至一次都不用跑。這樣一來，必然大大增加線上服務(wù)的需求。對于一些程序性非常強的服務(wù)，比如疑難解答等，可以引入人工智能技術(shù)，在線直接辦理。

習(xí)近平總書記強調(diào)：“要鼓勵運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用?！?

在疫情監(jiān)測方面，通過電信大數(shù)據(jù)，可以統(tǒng)計分析全國特別是武漢和湖北等重點地區(qū)的人員動態(tài)流動情況，分析預(yù)測確診、疑似患者及密切接觸人員等重點人群的動態(tài)流動情況，支撐疫情防控部署。截至2020年2月13日，中國聯(lián)通已經(jīng)建立了“區(qū)域人口流動”等13個大數(shù)據(jù)模型，開發(fā)了基于人口流動的疫情防控、風(fēng)險預(yù)報等大數(shù)據(jù)平臺，向各級疫情防控部門交付3017份數(shù)據(jù)分析報告。

在防控救治方面，武漢市開發(fā)了“武漢微鄰里”微信小程序。市民實名注冊，小程序會通過手機定位他的具體位置，確定他所在社區(qū)組織和相應(yīng)的志愿者。此后，與他相關(guān)的社會活動、信息通告將通過小程序予以告知。如果他出現(xiàn)發(fā)燒，應(yīng)第一時間通過系統(tǒng)上報病情，系統(tǒng)會立刻提供網(wǎng)絡(luò)診斷，并定位和登記他的隔離地址。如果需要就醫(yī)，所在的社區(qū)會通過志愿者安排車輛將他送到醫(yī)院，同時在系統(tǒng)上跟蹤他的病情進(jìn)展。社區(qū)會要求周圍其他成員遠(yuǎn)離他的隔離地點，志愿者會安排消毒人員上門按不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行消毒。

為助力疫情防控期間安全復(fù)工復(fù)產(chǎn)，工信部要求中國移動、中國聯(lián)通、中國電信等電信企業(yè)充分發(fā)揮電信大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，向用戶免費開通短信查詢功能，用戶可以查詢本人最近15天和30天內(nèi)途經(jīng)的省市信息。必要時，該信息可以提供給有關(guān)部門，作為本人是否到訪疫區(qū)的重要參考。

公共危機管理中的數(shù)據(jù)共享與信息治理

公共危機的發(fā)生往往是多因一果，因果聯(lián)系也極其復(fù)雜而且處于變動不居的狀態(tài)之中。要對公共危機進(jìn)行正確研判，必須共享多方面的信息。在傳統(tǒng)治理條件下，各部門一般將獲得的信息視為私有的，不愿意共享。在電子政務(wù)建設(shè)的初期，只是將傳統(tǒng)治理的做法照搬到網(wǎng)上，而并未實現(xiàn)政府業(yè)務(wù)流程再造，我們看到的是諸多的“信息孤島”或者一個個的“數(shù)據(jù)煙囪”。每一個部門都在收集自己需要的數(shù)據(jù)，但又不與其他部門共享，從而形成“信息孤島”。每一個部門也都借助自己的下級縱向地收集數(shù)據(jù)，從而形成了“數(shù)據(jù)煙囪”林立的狀況。這兩種情況都造成了信息資源的浪費，后者還加重了基層的負(fù)擔(dān)。

應(yīng)對公共危機，必須共克時艱，同心聚力。信任是一種稀缺的資源，而謠言對信任的破壞力是極大的。一旦信任被破壞，要重建信任必須付出巨大努力和相當(dāng)長的時間。在大數(shù)據(jù)時代，一方面，信息公開有助于樹立公開、公正、公平的政府形象，有利于塑造政府與公眾的信任關(guān)系，但另一方面，網(wǎng)絡(luò)的匿名性增大了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的難度，各種網(wǎng)絡(luò)謠言充斥網(wǎng)絡(luò)空間。如果政府沒有及時應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情，很有可能謠言比真相跑得更快、傳得更廣。為此，應(yīng)當(dāng)強化信息治理。信息治理并非簡單刪帖，更不僅是進(jìn)行相應(yīng)的處罰，這種做法本質(zhì)都是“堵”。信息治理要求對網(wǎng)絡(luò)信息進(jìn)行疏導(dǎo)，對于謠言或者錯誤的認(rèn)識，應(yīng)通過權(quán)威平臺辟謠，還要及時公開相關(guān)信息，消除公眾因信息不足造成的焦慮和恐慌。

公共危機管理，特別是應(yīng)對重大疫情，單靠政府的力量是不夠的，還需要發(fā)揮社會組織的作用。慈善捐贈可以匯集社會的力量，解決重大疫情短期之內(nèi)急劇增長的物資、人力、財力等方面的迫切需求。然而，由于多方面的原因，某些慈善組織的公信力不高，捐贈財物的分配不夠透明，以致引發(fā)公眾的質(zhì)疑。解決這一問題，除了開放查詢平臺，方便公眾查詢跟蹤捐贈財物的使用情況，還可以運用區(qū)塊鏈技術(shù)，進(jìn)行慈善組織的信任建設(shè)。

區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N新興的信息技術(shù)，其本質(zhì)是在網(wǎng)絡(luò)上建立一個共享數(shù)據(jù)庫，共享數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)是依靠各網(wǎng)絡(luò)行為主體進(jìn)行維護的，任何一個人對于數(shù)據(jù)的更改都會留下記錄，這種公開透明的機制確保數(shù)據(jù)全程留痕，從而使得數(shù)據(jù)不可篡改、便于回溯。因此，區(qū)塊鏈技術(shù)為網(wǎng)絡(luò)空間稀缺的信任資源提供了強大的技術(shù)支持。與其他技術(shù)（如數(shù)字簽名技術(shù)）一起，區(qū)塊鏈技術(shù)為網(wǎng)絡(luò)行為主體進(jìn)行合作搭建了信任平臺。

大數(shù)據(jù)時代的公共危機治理變革

大數(shù)據(jù)時代的人流、物流、信息流等高速流動加大了公共危機的強度，提高了公共危機發(fā)生的頻率。公共危機一旦發(fā)生，往往持續(xù)相當(dāng)長時間。不僅如此，多種社會風(fēng)險因素的交織使得公共危機呈現(xiàn)出極其復(fù)雜的特征。這種復(fù)雜性增加了公共危機管理的困難，而且多種社會風(fēng)險的疊加效應(yīng)、由一種風(fēng)險衍生其他風(fēng)險、風(fēng)險結(jié)果的反饋又進(jìn)一步加強了風(fēng)險因素。

大數(shù)據(jù)時代公共危機的特征迫切需要我們在系統(tǒng)性思維的指導(dǎo)下強化網(wǎng)絡(luò)韌性，以增強網(wǎng)絡(luò)的公共危機預(yù)測能力、公共危機化解能力、公共危機適應(yīng)能力和變革社會環(huán)境的能力。

治理社會風(fēng)險，確保社會秩序，本質(zhì)上是一種公共服務(wù)。在網(wǎng)絡(luò)條件下，公共服務(wù)的生產(chǎn)機制并未改變，網(wǎng)絡(luò)改變的是公共服務(wù)供給的方式和流程。但網(wǎng)絡(luò)本身不可能自動供給公共服務(wù)，公共服務(wù)的主體仍舊是以政府為中心的公共組織。這要求我們必須正確認(rèn)識組織的實體性與網(wǎng)絡(luò)的虛擬性，正確處理組織的穩(wěn)定性與網(wǎng)絡(luò)治理的非連續(xù)性，并從根本上提高公共服務(wù)的效率。與之相應(yīng)的是，公共服務(wù)理念應(yīng)更加人性化，不能讓冷冰冰的機器成為政府與民眾之間的阻隔。

網(wǎng)絡(luò)改變了既有的組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了公共組織扁平化。網(wǎng)絡(luò)治理與組織運作的高度契合所形成的共生空間，增大了公共危機發(fā)生的可能性。在大數(shù)據(jù)條件下，公共危機治理必須運用大數(shù)據(jù)思維探究公共危機發(fā)生的內(nèi)在邏輯。公共危機治理要以準(zhǔn)確的信息為基礎(chǔ)，必須注重信息甄別，防范數(shù)據(jù)虛假現(xiàn)象，否則，基于錯誤的信息，不可能形成正確的認(rèn)識，公共危機治理更無從談起。

在風(fēng)險環(huán)境中，特別是在大數(shù)據(jù)時代，各種風(fēng)險因素交織在一起，傳統(tǒng)的管控方式往往捉襟見肘，必須強化多元主體的合作共治。互聯(lián)網(wǎng)為這種新型的公共危機治理方式提供了技術(shù)平臺和運作機制。從技術(shù)上來講，網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)并不存在絕對的信息中心，這種設(shè)計能夠保障在遭遇復(fù)雜的社會風(fēng)險時也能夠?qū)崿F(xiàn)順暢的信息溝通。在網(wǎng)絡(luò)空間，以政府為主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)行為主體，與企業(yè)、社會組織、技術(shù)社群、網(wǎng)民等一起，共同構(gòu)成公共危機治理的多元主體。這些主體在溝通、協(xié)商基礎(chǔ)上開展合作，各自發(fā)揮著其獨特的作用。

大數(shù)據(jù)時代的公共危機治理是在數(shù)據(jù)計算的基礎(chǔ)上進(jìn)行的精準(zhǔn)治理，實現(xiàn)了治理手段乃至治理模式的根本變革。在大數(shù)據(jù)時代，人們對于各種社會風(fēng)險要素可以實現(xiàn)網(wǎng)格化管理，運用物聯(lián)網(wǎng)收集風(fēng)險信息，基于數(shù)字化的風(fēng)險要素構(gòu)建時空模型，針對數(shù)據(jù)計算的結(jié)果進(jìn)行智能化應(yīng)對，并實現(xiàn)跨部門協(xié)作，動態(tài)優(yōu)化政府業(yè)務(wù)流程。在大數(shù)據(jù)支撐下，公共危機治理是一種以動治動的動態(tài)治理，公共危機治理流程是由治理者、治理對象、治理環(huán)境所形成的大數(shù)據(jù)流來驅(qū)動的。

現(xiàn)代公共危機治理的復(fù)雜性迫切需要引入包括大數(shù)據(jù)技術(shù)在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，從而實現(xiàn)治理模式的創(chuàng)新。1這種創(chuàng)新是一個從壓力驅(qū)動、技術(shù)驅(qū)動到主動創(chuàng)新，產(chǎn)生示范效應(yīng)并被逐步學(xué)習(xí)和移植的創(chuàng)新過程。社會風(fēng)險因素千頭萬緒、公共危機迫在眉睫等壓力，驅(qū)動著公共危機治理主體打破陳舊思維，引入網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)。公共危機治理主體也認(rèn)識到，在社會風(fēng)險治理中運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)能夠取得事半功倍的效果，因此，這種創(chuàng)新逐漸由被動轉(zhuǎn)向了主動。最初的創(chuàng)新成果被其他地區(qū)學(xué)習(xí)、借鑒，從而達(dá)到了擴散的效果。在新冠肺炎疫情防控工作中，充分利用“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”查找監(jiān)測密切接觸者和有風(fēng)險人員，這就是一種技術(shù)創(chuàng)新與管理創(chuàng)新的結(jié)合。實踐證明，只有實現(xiàn)公共危機治理的根本性變革，才能更好地應(yīng)對高度復(fù)雜性和高度不確定性的風(fēng)險社會。

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（作者簡介：李傳軍，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授）

責(zé)任編輯 / 梁齊勇