劉希宇?歐陽鵬

[摘要] 首都都市圈作為國家重大戰(zhàn)略區(qū)域京津冀城市群的龍頭地區(qū)，人口流動規(guī)模大，影響范圍廣，應當以此次新冠肺炎疫情為鑒，統(tǒng)籌部署，精準施策，在都市圈乃至更大區(qū)域?qū)用嫣剿鹘⒁灾卮髠魅静∫咔闉榇淼耐话l(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機制，提高區(qū)域整體應急管理能力和治理水平。

[關鍵詞] 首都都市圈;? 區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控;? 新冠肺炎疫情;? 突發(fā)事件

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2020）03-0065-03

都市圈是城市群內(nèi)部以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。培育現(xiàn)代化都市圈是完善我國城鎮(zhèn)化總體格局、打通城市群——都市圈——中心城市鏈條的關鍵環(huán)節(jié)。而都市圈又是城市群的核心，是推進城市群高質(zhì)量發(fā)展的核心抓手。首都都市圈以北京和天津作為中心城市，其范圍還包括了廊坊、張家口、保定、唐山、雄安新區(qū)以及滄州六個地級市的部分區(qū)縣1。作為首都都市圈，不僅內(nèi)部聯(lián)系緊密，其輻射范圍更是擴展到全國，在政治、經(jīng)濟、文化等領域發(fā)揮重要作用。自2020年1月以來，新型冠狀病毒疫情暴發(fā)，武漢城市圈內(nèi)緊密的人口聯(lián)系與交通設施的互聯(lián)互通加速了疫情向周邊市縣擴散。在此背景下，疫情暴發(fā)的“前車之路”，可為全國其他地區(qū)優(yōu)化提升應急防控治理措施提供“后車之鑒”。

城市圈內(nèi)人員的高流動性，加劇了疫情的區(qū)域傳播擴散風險

2000年，湖北省和武漢市提出建設“武漢1+8城市圈”，即以武漢為核心，覆蓋黃石市、鄂州市、黃岡市、孝感市、咸寧市、仙桃市、潛江市、天門市的區(qū)域范圍。武漢城市圈是武漢人口流動的主要承載地，封城前離開武漢的約500萬人口，自1月10日至24日，近半數(shù)進入了城市圈內(nèi)其他八市，且隨著春節(jié)返鄉(xiāng)高峰的到來，該比例呈增長趨勢。

武漢城市圈內(nèi)城市是本次疫情發(fā)展的重災區(qū)。根據(jù)湖北省衛(wèi)健委的累計患病人數(shù)統(tǒng)計（2月19日24時），城市圈內(nèi)患病總?cè)藬?shù)占全國的74.4%，占湖北省總患病人數(shù)的89.5%。本次疫情在武漢集中爆發(fā)，城市圈內(nèi)其他城市的患病數(shù)同樣增長迅速，影響廣泛。人口流動的區(qū)域分布特征，與疫情暴發(fā)的區(qū)域特征，呈現(xiàn)高度相關性。以黃岡市與孝感市為例，武漢遷出至兩市的人口規(guī)模排在前兩位，而兩市的確診人數(shù)在全國排名中高居二、三位，僅低于武漢。

首都都市圈與武漢城市圈具有相似之處，武漢與北京作為都（城）市圈的中心城市，人口集聚效應明顯，與都（城）市圈內(nèi)市縣人口聯(lián)系緊密。根據(jù)同期百度遷徙數(shù)據(jù)，首都都市圈的人口流動比武漢城市圈有過之而無不及。同時，首都都市圈有北京和天津兩大中心城市，一旦發(fā)生疫情，兩座城市的傳播速度和聯(lián)防聯(lián)控難度將會更甚于此次武漢疫情，在疫情苗頭期進行精準封堵顯得更為重要。北京市人口遷移的外向性更強，除了都市圈內(nèi)部流動，流向上海、西安等跨區(qū)域中心城市的規(guī)模也很大，這對跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制提出了更高的要求。

新冠肺炎疫情對現(xiàn)有城市圈聯(lián)防聯(lián)控機制提出了嚴峻挑戰(zhàn)

城市圈層面缺乏應對以傳染病為代表的黑天鵝事件1協(xié)同保障機制，區(qū)域公共安全協(xié)同治理和監(jiān)測預警能力較弱。疫情發(fā)生后，城市圈層面缺乏統(tǒng)籌指揮組織，城市圈外圍二級縣市接收信息滯后、政策響應滯后、臨陣應急。同時，技術保障機制尚未建立，來自以地級市為單位的出行數(shù)據(jù)的分析已經(jīng)預警了高危險地區(qū)，但預警并未起到指導決策的作用，且大量可更精確預警、監(jiān)測的數(shù)據(jù)尚未共享使用。

武漢城市圈患病人數(shù)多，醫(yī)療防疫資源供應不足，初期救治工作難以覆蓋全部確診患者。市級相對優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療陣地，在收治床位、醫(yī)護人員、醫(yī)療防護物資方面均存在高度短缺。城市圈內(nèi)二級城市的醫(yī)療服務水平更加薄弱，有的城市沒有符合條件的傳染病醫(yī)院有效收治病人。而社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層醫(yī)療衛(wèi)生設施的短缺則進一步限制了收治救治工作的開展。

城市圈內(nèi)二級縣市面臨“燈下黑”的困境，協(xié)同應急管理能力有待加強。城市圈內(nèi)二級市縣無論在經(jīng)濟發(fā)展水平、城市發(fā)展韌性、應急管理能力等方面，都與中心城市存在差距。在排查隔離方面，面對大量流入的返鄉(xiāng)人口和確診患者的密切接觸者，防疫工作開展難度大，基層治理能力面臨嚴峻挑戰(zhàn)，未能及時開展有針對性的排查和有效隔離。防疫醫(yī)療物資保障工作方面，初期醫(yī)療資源多向武漢集聚，“外援”下沉到外圍市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)奏偏慢。

新冠肺炎疫情對京津冀城市群建立

聯(lián)防聯(lián)控機制的啟示

首都都市圈雖不是本次疫情的重災區(qū)，但也面臨巨大風險，應以此為鑒，提前防患，加快建立以重大傳染病疫情為代表的突發(fā)事件區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制。

共建都市圈聯(lián)防聯(lián)控保障機制，建立“組織保障、制度保障和技術保障”三位一體的協(xié)同保障機制。在組織保障機制方面，建立內(nèi)外并重的區(qū)域應急防控聯(lián)盟。對內(nèi)層面，組織聯(lián)合中心城市和外圍市縣建立都市圈區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機制，制定跨區(qū)域跨部門協(xié)調(diào)制度和章程。對外加強都市圈與跨區(qū)域省份及中心城市的信息互通與資源聯(lián)動。在制度保障方面，在國家傳染病防治法、突發(fā)事件應對法等相關法律法規(guī)基礎上，進一步細化完善面向都市圈層面的聯(lián)防聯(lián)控法規(guī)和政策體系，確保疫情防控阻擊戰(zhàn)中的相關部門和前線人員有據(jù)可依、有章可循。在技術保障方面，推進搭建都市圈區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控信息網(wǎng)絡平臺，重點加強都市圈區(qū)域應急數(shù)據(jù)的開放共享，搭建重大突發(fā)事件監(jiān)測預警響應系統(tǒng)，指導都市圈政策制定的科學化和管理的精細化。

預先制定都市圈分級診療、平戰(zhàn)結合的應急方案，保障基礎與彈性應急相結合，統(tǒng)籌醫(yī)療設施規(guī)劃布局。武漢疫情防控建立了四道分級醫(yī)療陣地，包括疑似病例篩查隔離的社區(qū)醫(yī)療陣地、輕癥病例收治隔離的方艙醫(yī)院陣地、重癥患者救治的“小湯山”醫(yī)院陣地、危重癥病人全力搶救的定點醫(yī)院陣地。其中，第一道防線需功在平時，應加大城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生設施用地供應和公共衛(wèi)生服務體系建設力度，統(tǒng)一排查并逐步補足設施用地和服務短板。針對第二道防線，緊急情況下征用體育館、會展中心等大型公共場所，推進開展可征用場所名錄整理及改造工作，布局一批方艙醫(yī)院。針對廣大村鎮(zhèn)地區(qū)，可借鑒軍隊醫(yī)護經(jīng)驗，采取高機動性、流動性的中小型方艙醫(yī)院，結合公交車、獻血車、房車營地等設施改造成方艙醫(yī)護點，快速響應分散的就診需求。而第三、四道防線，對建設標準、醫(yī)療水平均有較高要求，針對都市圈內(nèi)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源分布不均、局部覆蓋不足的現(xiàn)狀，應淡化屬地觀念，以都市圈為整體，結合人口分布特點，在國土空間規(guī)劃布局中要統(tǒng)籌考慮規(guī)劃布局大型應急醫(yī)療設施，預留出足夠的土地空間。

充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段，建立貫穿疫情萌芽期、爆發(fā)期、結束期不同階段的全流程監(jiān)測預警機制，做到有的放矢、精準防控。疫情萌芽期是封堵病毒的最佳時期，應加強大數(shù)據(jù)分析預警對應急管理工作的指導，對高風險地區(qū)盡早采取有指向性的防護檢疫措施。平日首都都市圈的流動人群以兩類為主，一是以商務、旅游人員為主的跨區(qū)域流動人群，應注重高鐵站、機場等大型交通樞紐的防護檢疫工作;二是以通勤、務工人員為主的都市圈內(nèi)部流動人群，應加強政府間信息互通、政策同步，注重公共交通設施和重點地區(qū)的防護檢疫工作。疫情暴發(fā)期，都市圈層面應基于實時監(jiān)測數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌開展收治病患、排查封堵、物資保障和其他有助于與疫情形勢相適應的應急管理工作。收治病患方面，保障各級醫(yī)院機構間信息互通，統(tǒng)籌推行對口定點幫扶，高效對接醫(yī)療人員、防護物資等稀缺資源。人員排查方面，聯(lián)合通信運營商，借助大數(shù)據(jù)工具篩選高危人群和高危地區(qū)，進行有針對性的排查和封閉小區(qū)管理。同時，及時公開發(fā)布患者的時空活動軌跡，指導以社區(qū)為基本單元的社會力量，開展有針對性的自治工作，避免過度恐慌和過度治理。物資保障方面，加強大數(shù)據(jù)監(jiān)控與民意反饋，統(tǒng)籌基本生活保障物資、關鍵產(chǎn)品生產(chǎn)部門的動態(tài)管理，保障超市、藥店、物流、菜場正常運轉(zhuǎn)，保障運輸通道暢通。此外，還應在關注弱勢群體、扶持中小企業(yè)、支持社會機構參與救助等方面，借助大數(shù)據(jù)精準施策，緩解防疫時期各項舉措的負外部性影響。疫情結束后，區(qū)域?qū)用鎽谝咔槿痰拇髷?shù)據(jù)信息，進行全方位的總結分析與反思評估，加強對災害事件的轉(zhuǎn)換學習，強化多元行政主體的協(xié)同組織能力。由于黑天鵝事件具有面向未來、不可完全預測、大量不確定等因素，學習能力使都市圈在面臨跨越閾值的災害時具有緩沖空間和“忍受度”。而協(xié)同的學習演練，也有助于產(chǎn)生有效的集體選擇機制，促進形成都市圈協(xié)同治理的強大合力。

綜上所述，都市圈協(xié)同發(fā)展是時代大勢所趨，對經(jīng)濟發(fā)展、民生福祉都有重要積極推動作用。正如一枚硬幣的兩面，新型冠狀肺炎疫情的爆發(fā)，為都市圈建立以重大流行病疫情為代表的突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機制敲響了警鐘。京津冀都市群努力建設世界級城市群，在區(qū)域防控機制建設方面，需要未雨綢繆、統(tǒng)籌部署、科學防范、精準施策，不斷完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，提高區(qū)域整體應急管理能力和治理水平。

[參考文獻]

[1] 優(yōu)勢互補互利共贏扎實推進 努力實現(xiàn)京津冀一體化發(fā)展[N].人民日報，2014-02-28.

[2] 黃奇帆. 新冠肺炎疫情下對中國公共衛(wèi)生防疫體系改革的建議[N].第一財經(jīng)，2020-02-11.

[3] 尹稚，袁昕，盧慶強等.中國都市圈發(fā)展報告2018[M].北京：清華大學出版社，2019.

（作者簡介：劉希宇，清華同衡新型城鎮(zhèn)化和戰(zhàn)略規(guī)劃研究所規(guī)劃師;歐陽鵬，清華同衡新型城鎮(zhèn)化和戰(zhàn)略規(guī)劃研究所所長）

責任編輯 / 高? ?斌