馬鵬超，朱玉春

(西北農(nóng)林科技大學 經(jīng)濟管理學院，陜西 楊凌 712100)

農(nóng)村水環(huán)境是指分布在廣大農(nóng)村的河流、湖沼、溝渠、池塘、水庫等地表水體、土壤水和地下水體的總稱[1]，是農(nóng)村生產(chǎn)生活不可或缺的基礎條件，直接關系著農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民健康及農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境污染問題也相伴而生，其中水環(huán)境污染問題尤為嚴重，存在著“邊治理、邊衰退”和地方政府監(jiān)管乏力問題。十九大報告強調(diào)“著力解決突出環(huán)境問題”，其中要求“加快水污染防治、水環(huán)境治理以及實施水岸線綜合管理”。河長制正是解決我國復雜水問題、完善水治理體系、保障國家水安全的一項制度創(chuàng)新，因其簡單易行、有效實用，很快在全國形成擴散效應[2]。截至2018年6月底，全國31個省(直轄市、自治區(qū))已全面建立河長制，共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長30多萬名，并設立村級河長76萬名，打通了河長制“最后一公里”，完成了河長制從“有名”到“有實”轉變。然而，河長制實質(zhì)上是一種黨政領導責任承包制，雖然能通過政府部門內(nèi)部動員解決因“放任自流”而導致的“公水悲劇”，但在實踐中也面臨著主體信任、權責對等、合作協(xié)調(diào)等碎片化困境。需要強調(diào)的是，處在“治水第一線”，并且扮演“執(zhí)行末梢”和“輸出端口”角色的基層(村居級)河長，肩負著治水“最后一公里”的落實任務。多數(shù)基層(村居級)河長由黨政領導兼任，擁有的體制內(nèi)資源十分有限，繁忙的行政事務使他們沒有精力真正對河道進行管護，尤其面對面廣量大的中小河道、小微水體，很難做到全面了解。因此，僅靠基層河長的“單核治理”很難實現(xiàn)河流管護長效化，“政府管不到、基層管不好、市場管不了”的基層治水困境仍然存在[3]。農(nóng)村水環(huán)境所具有的公共物品屬性、強外部性及地域性決定了水環(huán)境治理是一項涉及面很廣的社會系統(tǒng)工程，要破解農(nóng)村基層水環(huán)境治理困境，彌補基層河長“單核治理”能力短板，增強河長制的政策效應，需要引入第三方治理，提升公眾參與度[4-5]。公眾既是農(nóng)村水環(huán)境污染的直接受害者，也是治理成效的直接受益者，他們具有自發(fā)合作參與水環(huán)境污染治理的內(nèi)生動力。因此，可以通過公眾參與來完善和推動這種帶有“運動式治理” 特征的“河長制”治理模式實現(xiàn)長效化。

公眾對優(yōu)質(zhì)環(huán)境的訴求能夠有效推動地方政府更加關注環(huán)境治理問題，公眾環(huán)境參與度越高的地區(qū)，環(huán)境污染的EKC曲線會更早地跨越拐點，達到經(jīng)濟增長與環(huán)境改善雙贏的發(fā)展階段[6]。河長制全面推行背景下，越來越多的基層河長通過吸納和推動公眾參與來提升水環(huán)境治理效率。然而，囿于公眾參與渠道、參與機制的限制，以及公眾長期形成的“政府依賴性”和“搭便車”心理，導致公眾自下而上的主動參與較少，參與效果較差，呈現(xiàn)出高關注度、低參與度狀態(tài)[5-7]。如何提高公眾的參與度，真正實現(xiàn)全民治水，使公眾真切體驗到參與感、獲得感、幸福感，是一個需要回答的問題。解決這一問題的關鍵在于是否能夠構建適宜公眾參與的激勵與約束機制，塑造與當?shù)丨h(huán)境相匹配的公眾參與模式[8-9]。因此，有必要對當前農(nóng)村水環(huán)境治理的公眾參與機制及模式進行系統(tǒng)分析。

鑒于此，本文擬通過分析典型的實踐案例，探究農(nóng)村水環(huán)境治理中公眾參與的模式類型及具體做法，歸納總結不同模式的優(yōu)劣勢及各自的適用條件。此外，政府權力與公眾權利的互動，使得公眾參與形式多樣化，如何協(xié)調(diào)二者間的張力，既保證公眾有效參與，又確保參與權利不被濫用，也是一個需要深入探討的重要問題。目前，相關文獻對這些問題的研究仍然不夠充分，而對這些問題的深入剖析和解答，可為河長制的落地生根和長效運行擴展新的政策路徑，為公眾有效參與提供科學的實踐依據(jù)。

一、研究設計

1.研究方法

本研究試圖探討河長制推行中農(nóng)村水環(huán)境治理的公眾參與模式以及能否破解農(nóng)村基層治水困局，屬于運行機制及內(nèi)在機理的探究問題，為此，本文選擇案例分析方法。同時，為了系統(tǒng)考察當前公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理模式的運行機制、優(yōu)劣及適用條件，以及不同模式間的可能影響因素及互動關系，形成局部到整體、個別到一般的學術轉換，本文采取比較案例分析方法[10]。

2.案例選擇

江蘇作為河長制的發(fā)源地，是當前河長制全面推行的標桿，特別強調(diào)了公眾參與對河長制長效運行的重要性。根據(jù)江蘇省政府辦公廳印發(fā)的《關于在全省全面推行河長制的實施意見》及《江蘇省生態(tài)河湖行動計劃(2017—2020年)》要求，2020年河湖水功能區(qū)水質(zhì)達標率80%以上，加快組建覆蓋省市縣鄉(xiāng)村的五級河長體系，完善雙河長模式，在行政河長之外，廣泛吸納公益民間河長，發(fā)揮公眾的監(jiān)督、管護和決策作用，實現(xiàn)河長制政府主導與公眾參與的良性互動，確保河長制的長效運行。

課題組綜合考慮江蘇省各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、河湖自然資源、河長制推行等因素，并與當?shù)睾娱L辦負責人座談交流后，選取蘇州、徐州、無錫、宜興四個地區(qū)為樣本區(qū)。具體理由如下：①2019年蘇州河長制工作經(jīng)驗入選中組部組織編選工作案例，作為江蘇省治水工作的唯一入選案例，有必要進行深入考察；②2007年太湖藍藻污染治理中，無錫率先推出河長制，是河長制的發(fā)源地，治水經(jīng)驗豐富；③在農(nóng)村基層治水中，宜興依托數(shù)字網(wǎng)絡推出“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”治理模式，在河湖監(jiān)督和公眾參與方面發(fā)揮了重要作用，有很強的推廣性；④徐州與蘇州、無錫、宜興相比，存在顯著的差異(地理位置差異、文化差異和經(jīng)濟差異)，并且徐州的河長制治水成效僅次于蘇州，有很好的代表性。

在確定了調(diào)研區(qū)域后，課題組于2019 年7—8月先后對樣本區(qū)開展了實地調(diào)查。首先，課題組就河長制推行中農(nóng)村水環(huán)境治理的組織體系、考核機制、宣傳形式、公眾參與程度及參與效果等與河長辦負責人進行了座談，了解了河長制推行中公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理的主要做法和遇到的問題。然后，課題組根據(jù)河長辦提供的信息，綜合考慮各村的群眾基礎、產(chǎn)業(yè)結構、河湖資源等因素，采用分層抽樣方法，在每個樣本區(qū)選取4個鄉(xiāng)村(社區(qū))，對每個鄉(xiāng)村(社區(qū))的黨政干部及河長進行了座談，然后采用深入訪談法對樣本區(qū)的居民、黨員、民間河長、養(yǎng)殖大戶和村內(nèi)企事業(yè)單位工作人員等進行訪談，并采用參與式觀察法實地參與他們的創(chuàng)新性治水模式，進而深入理解農(nóng)村水環(huán)境治理的公眾參與模式及影響因素。通過深入調(diào)查，課題組發(fā)現(xiàn)，在樣本鄉(xiāng)村中，蘇州T村、徐州Y村、無錫H村、宜興S村的公眾參與成效顯著，具有很強的代表性。

二、農(nóng)村水環(huán)境治理中的公眾參與：四種典型模式的剖析

1.蘇州T村水環(huán)境治理中的決策型公眾參與：村莊磋商小組模式

決策型公眾參與是指政府賦予公眾一定的自由裁量權，公眾不但參與公共政策的決策過程，而且決定公共政策的執(zhí)行規(guī)則，保證政策的公平性并提高其支持度。大范圍的公共決策更多是通過人大代表投票決出，由公眾來決定的公共決策，一般都出現(xiàn)在農(nóng)村基層或者小范圍層面[11]。參與式治理理論也認為，政府對公眾進行賦權，使其參與到公共事務決策過程之中，可以提升公共政策的執(zhí)行效率[12]。

(1)T村基本情況介紹。T村地理位置接近鎮(zhèn)中心，村內(nèi)河網(wǎng)密布，流經(jīng)村莊的河流有2條。全村共15個經(jīng)濟社，戶籍家庭600余戶，人口約2 700人。T村城鎮(zhèn)化水平較高，村民大多在村集體下屬企業(yè)或者周邊單位務工。村集體對村內(nèi)公共事務非常關注，尤其涉及村集體收入、環(huán)境治理等村民切身利益的公共決策，因為村集體分紅、福利及村莊生態(tài)環(huán)境對其收入和生活而言非常重要。近年來，隨著河長制的全面推行，T村開始注重水生態(tài)環(huán)境保護，村莊磋商小組應時而生。

(2)村莊磋商小組模式的運行機制。村莊磋商小組是一個水環(huán)境治理團隊，由行政河長、民間河長、河道觀察員、村民代表四類主體構成。行政河長由黨政領導擔任、民間河長由關心河道環(huán)境的熱心公眾擔任、河道觀察員由環(huán)保人士擔任、村民代表由村民投票選出。該模式有一套完整的運作機制：①宣傳動員。小組成員向公眾宣傳水環(huán)境治理的方針政策、法律法規(guī)，開展公益活動，并積極動員公眾參與水生態(tài)保護，喚醒公眾對水生態(tài)的再認知；②監(jiān)督管護。小組成員每周開展一次河道巡查，文明督辦活動，及時記錄、上報河流水質(zhì)變化情況，對亂排亂倒垃圾、亂采亂挖河道行為及時制止，并與排污企業(yè)進行談判，商討賠償事宜；③診斷問題。對嚴重的水環(huán)境問題(黑臭水、藻類大量繁殖、工業(yè)企業(yè)排放的有機污染等)及時診斷，提出初步的解決方案；④反饋問題。在了解了基本情況后，小組成員傾聽公眾的意見、建議和訴求，然后對收集的意見進行歸納和總結，形成書面意見和建議；⑤解決問題。綜合考慮政府指示、專家意見、公眾意愿和現(xiàn)實情況后，提出最終的治理方案。在行政河長的主導下，村莊磋商小組按照治理方案對出現(xiàn)的水環(huán)境問題進行綜合治理；⑥信息公開。治理結束后，村莊磋商小組宣布水環(huán)境治理情況，并及時公布治理資金的使用明細。T村通過賦權與民、整合地方資源、制定共同的治水規(guī)則等方式，使信任、合作、規(guī)則成為治理的力量源泉，有效規(guī)避了參與者過度追求短期利益行為，使長期合作共贏成為常態(tài)。

(3)村莊磋商小組模式的實踐成效。村莊磋商小組模式改變了水環(huán)境治理“政府干、公眾看”的治理困局，實現(xiàn)了政府力量與公眾力量的良性互動，成為當?shù)厮h(huán)境治理的重要力量。在村莊磋商小組的努力下，村莊涉水矛盾糾紛事件得到妥善處理，村民亂倒亂排行為、企業(yè)違法排污行為明顯減少，黑臭河道整治工作提前完成，顯著提升了T村的治水效率。此外，村莊磋商小組綜合全村人的智慧，推出了適合T村實際的“一河一策”治理方案，初步形成了互聯(lián)互通、水岸清潔、生態(tài)良好的現(xiàn)代河網(wǎng)體系，使T村更加生態(tài)宜居，成為遠近聞名的生態(tài)示范村，增強了村民的歸屬感和認同感。雖然T村的村莊磋商小組模式還處于起步階段，但是它在提升農(nóng)村基層治水效率、實現(xiàn)社會民主、增強公眾認同方面的價值已經(jīng)凸顯。

2.徐州Y村水環(huán)境治理中的管護型公眾參與：以河養(yǎng)河模式

奧斯特羅姆提出的多中心治理理論認為，在公共池塘治理中，讓公眾成為管護主體，實行自主治理，能夠實現(xiàn)行政力量與社會力量的優(yōu)勢互補，地方經(jīng)驗和專業(yè)知識的有效結合，在一定程度上可以彌補政府與市場的雙重失靈，有助于提升公共品的供給效率。下面以徐州Y村為例，揭示以河養(yǎng)河模式的管護機制和實踐成效。

(1)Y村基本情況介紹。Y村戶籍家庭300余戶，人口約1 400人，村內(nèi)水系發(fā)達，流經(jīng)河流共3條，村民的收入主要來源于水產(chǎn)養(yǎng)殖。長期以來，由于村組織治水資金緊張，疏于管理，河流兩岸生活垃圾亂倒亂放、牲畜糞便及工業(yè)廢水亂排，導致村莊水環(huán)境污染日益惡化，嚴重影響了村民的生活質(zhì)量和身心健康。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施與河長制的全面推行，Y村充分挖掘和利用自身流域資源，創(chuàng)新性地提出了以河養(yǎng)河的市場化管護模式，將河道管護與水產(chǎn)養(yǎng)殖結合起來，實現(xiàn)以魚凈水和養(yǎng)魚富民的目標。

(2)以河養(yǎng)河模式的管護機制。Y村以河養(yǎng)河模式的基本思路是在水行政主管部門的批準下，村組織利用絕大部分河道水面的水產(chǎn)養(yǎng)殖功能，以優(yōu)惠的政策向社會公眾發(fā)包河道水面經(jīng)營養(yǎng)殖權，做到每條河道有人管，每處塘壩可利用。該模式有一套完整的管護機制：①確定第一責任人。Y村以河養(yǎng)河工作的第一責任人為行政河長，在治水工作中發(fā)揮統(tǒng)領作用；②劃定承包范圍。按照河道的長度、面積、水質(zhì)等自然特征,規(guī)劃河道公眾承包的基本條件和水產(chǎn)養(yǎng)殖的技術指標,形成一個統(tǒng)一的生態(tài)資源水系，實現(xiàn)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)；③發(fā)布招標信息。擬定水面發(fā)包的市場化運作文件,向社會發(fā)布水面發(fā)包的招標信息，包括連帶保潔責任、考核獎勵、人員聘用、協(xié)議內(nèi)容等，鼓勵水面養(yǎng)殖能人、大戶、村民合伙人積極參與選聘，公開競聘；④確定承包責任人。綜合考慮各選聘人的經(jīng)營能力和信譽，選取適合的承包責任人，與其簽訂承包經(jīng)營養(yǎng)殖協(xié)議,并收取年度水面養(yǎng)殖發(fā)包金即保證金，落實具體的責任，切實做到養(yǎng)殖收益與河道管護責任不脫節(jié)；⑤強化過程監(jiān)督。行政河長每月組織專業(yè)人員對承包河道的管護情況進行跟蹤檢查，對河道承包責任人進行監(jiān)督和指導，每季度聽取承包人經(jīng)營和河道管護情況匯報，協(xié)調(diào)解決經(jīng)營中遇到的問題和困難；⑥建立績效考核體系。每半年行政河長和相關專業(yè)技術人員對河道進行重點監(jiān)測考核，把握關鍵指標，量化打分，并向社會公布考核結果；年底，由行政河長牽頭組織民間河長、第三方機構對村莊所有河道進行全面檢查考核，并嚴格按照承包協(xié)議進行獎懲。對治理成效突出的承包人，通過以獎代補方式予以獎勵，并降低承包價格激勵其管護自覺性。而對考核不合格、造成水體污染的承包人，扣除其保證金，甚至無條件解除合同等方式予以處理。

(3)以河養(yǎng)河模式的實踐成效。實行以河養(yǎng)河模式后，Y村河道管護效果有目共睹。經(jīng)濟效益方面，Y村往年需要動用大量的人力、物力對河道垃圾進行清理，以河養(yǎng)河模式的實施，使Y村節(jié)約河道保潔經(jīng)費2萬元，每畝河道可增加養(yǎng)殖收入3 000元，每年給全村帶來的收入達到30萬元，既減輕了政府負擔，又增加了村民收入；社會效益方面，由于河長監(jiān)督指導到位，考核獎懲公平公正，社會公眾承包積極性和管護主動性得到極大提升，并得到水行政主管部門的肯定和支持。作為水環(huán)境治理的利益相關者，不再是政府一方唱獨角戲，公眾從以往事不關己，高高掛起的心態(tài)，到現(xiàn)在的積極參與，實現(xiàn)了水環(huán)境治理從旁觀者到參與者的轉變，村民切實體驗到了水環(huán)境治理的獲得感、幸福感。

3.無錫H村水環(huán)境治理中改善型公眾參與：民間河長模式

汪錦軍曾借鑒西方“社區(qū)警務”案例提出了公共服務改善型公眾參與概念，他認為公眾作為公共服務的對象，其有序參與對改善公共服務質(zhì)量具有顯著正向影響[11]。在水環(huán)境治理中，流域的整體性和流動性決定了地方政府之間、政府與公眾之間需要協(xié)同治理，不僅需要身兼數(shù)職的行政河長，更需要相對專業(yè)的民間河長。民間河長模式與西方社區(qū)治理中的“社區(qū)警務”模式類似，都體現(xiàn)了協(xié)同治理的重要性。

(1)H村基本情況介紹。H村是無錫市的一個城邊村，戶籍家庭600余戶，人口約2 700人。村周邊聚集了大量的服裝和食品生產(chǎn)相關企業(yè)，村民主要收入來源為土地、廠房租金。流經(jīng)H村的河流有3條，2007年之前，H村附近工業(yè)污水及村民生活污水亂排導致水生態(tài)環(huán)境惡化。隨著無錫首次提出河長制，處于城邊村的H村河長為彌補自身治水能力短板，廣泛啟動“民間河長”招募計劃，村組織通過情感支持和黨政引領的方式吸引公眾廣泛參與，發(fā)揮公眾在河長制推行中的示范、宣傳和監(jiān)督作用。

(2)H村民間河長模式的具體做法。民間河長模式是水環(huán)境治理公眾參與的一種形式，具有公益性、自愿性、廣泛性等特點，是對行政河長的有益補充。H村實行以環(huán)保志愿者、專家學者、退休干部為主的民間河長模式，其具體做法是：①組建公益環(huán)保聯(lián)盟。依托H村緊鄰無錫市的優(yōu)勢，通過環(huán)保志愿服務團隊組建一個公益性的環(huán)保聯(lián)盟，有效彌補專業(yè)民間河長人數(shù)不足的問題；②民間河長招募。行政河長根據(jù)H村水環(huán)境現(xiàn)實情況，評估當前需要的民間河長數(shù)量，制定詳細的民間河長招募計劃，并向社會公布。根據(jù)參選者的年齡、背景、治理經(jīng)驗進行篩選，確定所需要的民間河長，頒發(fā)聘用證書。對招募的民間河長進行系統(tǒng)的培訓，提升民間河長水環(huán)境治理的專業(yè)技能。③日常巡河。民間河長扮演巡查員、宣傳員、參謀員、聯(lián)絡員和示范員的角色，認河、巡河、治河、護河是他們?nèi)粘９ぷ鞯某B(tài)。對發(fā)現(xiàn)的河道兩岸可見污染進行拍照記錄并按程序向行政河長與社會公眾進行反饋，舉報非法偷排企業(yè)、驅逐非法電魚，對公眾的亂倒亂排行為進行勸導，通過日常勸導改善公眾不良行為習慣；④監(jiān)督行政河長。民間河長不僅對非法排污行為進行勸導和舉報，同時也對行政河長進行監(jiān)督，監(jiān)督其治理決策是否反映村民的共同意愿、是否符合當?shù)貙嶋H情況，避免環(huán)境決策中行政專斷的發(fā)生(圖1)。

圖1 雙河長制的責任界定

(3)H村民間河長模式的實踐成效。當前，H村民間河長共有6名，以帶動者、監(jiān)督者和建議者的身份參與水環(huán)境治理，實現(xiàn)了水環(huán)境治理從“獨奏”到“合唱”的轉變，治理成效顯著。水質(zhì)改善方面，調(diào)研顯示，近三年企業(yè)非法排污、公眾亂倒亂排現(xiàn)象顯著下降，Ⅱ類水以上標準的河道監(jiān)測斷面占比達到80%。政府與公眾關系方面，行政力量與公眾力量有效結合，發(fā)揮了行政力量與社會力量的協(xié)同效應，公眾對政府的認同感不斷增強；治理方式創(chuàng)新方面，民間河長模式緩解了水環(huán)境治理中“行政專斷”所帶來的合法性問題，強化了監(jiān)督問責機制，促進相關部門履職盡責[13]。

4.宜興S村水環(huán)境治理中的監(jiān)督型公眾參與：互聯(lián)網(wǎng)+河長制模式

數(shù)字治理理論認為，互聯(lián)網(wǎng)通信技術的發(fā)展使得數(shù)字治理成為公共治理的重要工具，突破了公權部門與私人部門相互交流的信息壁壘，使信息共享在公共治理的供給主體間成為可能[14]。在公共事務治理中，監(jiān)督是最典型的公眾參與形式，監(jiān)督型公眾參與主要表現(xiàn)為公眾參與意見表達、舉報投訴、政民互動，但不參與公共決策?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+河長制”模式是典型的監(jiān)督型公眾參與。

(1)S村基本情況介紹。S村位于宜興市S鎮(zhèn)的中心，流經(jīng)河流總共有3條，戶籍家庭500余戶，人口約2 300人。S村的傳統(tǒng)工藝紫砂壺聞名全國，村民主要收入來源為紫砂壺銷售，村民互聯(lián)網(wǎng)認知水平高，紫砂壺的主要銷售渠道為電商平臺。2013年之前，S村水生態(tài)環(huán)境污染嚴重，盡管推行了黨政領導責任承包的河長制，但是個人亂倒亂排、企業(yè)非法排污的行為仍然不見好轉。S村依托公眾高度的互聯(lián)網(wǎng)認知，開發(fā)了“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”治水APP，專門設置了“隨手拍”問題曝光應用端口，實時接收社會公眾對河道水環(huán)境的投訴和監(jiān)督，彌補河長監(jiān)管盲區(qū)。

(2)S村“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”模式的運行機制?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+河長制”模式是基于移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，以及行政河長身兼數(shù)職難以進行全面管護的情景，由河長內(nèi)部巡河APP，升級為可以吸收公眾監(jiān)督和投訴的全民治水APP，是公眾參與治水的一種重要形式。S村有一套完整的監(jiān)管機制：①信息公開機制?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+河長制”治水APP核心功能之一是收集、處理、反饋、發(fā)布水環(huán)境的監(jiān)督舉報信息，公眾可借助此平臺查詢本地區(qū)黑臭水整治、河流兩岸垃圾清理情況，全面掌握本區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量，降低了公眾的信息搜尋成本；②舉報激勵機制。S村將“有獎投訴”機制納入“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”APP應用中。公眾通過“有獎投訴”應用端口進行實時舉報投訴，對發(fā)現(xiàn)的水污染現(xiàn)象、非法排污行為實時拍照上傳，系統(tǒng)根據(jù)舉報人所在區(qū)域進行定位，確定污染源位置。行政河長對公眾的監(jiān)督、舉報行為及時回應，充分尊重村民在水環(huán)境治理中的關鍵作用。行政河長核實舉報情況后，通過治水APP發(fā)放最高5元的激勵金，對輕微水體污染的舉報發(fā)放1元的激勵金，每季度前5名的舉報者可以額外獲得50～100元不等的激勵金；③河長考核機制。在S村水環(huán)境治理及河長的考評中，其中一個關鍵環(huán)節(jié)是公眾評議，充分尊重公眾評議，若公眾滿意度達到80%以上，可以認定水環(huán)境治理初見成效，若公眾滿意度低于80%，則由環(huán)境評估的第三方機構進行專業(yè)評估，若第三方評估不合格，追究河長責任。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水行政部門每年每季度會對每個村進行水環(huán)境治理情況進行監(jiān)督考核，考核結果納入年度績效，和年底獎金掛鉤。如果公眾的監(jiān)督、投訴舉報不能及時處理解決，村組織的相關負責人將會被“扣分”，公眾評價低于70分的“不及格”負責人將會被環(huán)保約談。S村完整的“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”監(jiān)督機制，保證了公眾有效參與、水污染及時治理、河長積極履責。

(3)S村“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”模式的實踐成效。“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”模式的應用為水環(huán)境治理縱向層級的業(yè)務聯(lián)動和橫向層級的信息流轉提供了渠道，也為公眾有效參與開啟了機會之窗，同時彌補行政河長的監(jiān)管盲區(qū)，滿足了基層治水高效化、精細化和全面化的要求，是對傳統(tǒng)組織管理方式的漸進式修正，是技術與制度、政府與公眾有效結合的典型案例。目前，“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”在各地的水環(huán)境治理中應用越來越普遍，社會公眾對治水的責任感和參與度不斷提升，倒逼監(jiān)督行政河長治水工作，充分彰顯了S村“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”模式的有效性和適用性。

三、農(nóng)村水環(huán)境治理中的公眾參與：四種典型模式的比較歸納

通過剖析江蘇省四個村莊的典型治水案例發(fā)現(xiàn)，四種模式各有優(yōu)劣，參與主體和適用條件也不盡相同(見表1)。

表1 四種典型模式比較

第一，對于村莊磋商小組而言，參與主體以黨員、鄉(xiāng)村精英為主。模式優(yōu)勢在于公眾參與治水決策，反映村民共同意愿，代表村民與排污企業(yè)談判，保障村集體共同利益。但該模式弊端在于，作為一種新興的治水模式，尚未形成支撐其長效運行的體系，缺乏有效的約束和激勵機制，可持續(xù)性有待時間檢驗。該模式適宜經(jīng)濟基礎好，公眾主體認知強(權利認知、責任認知、民主認知和治理方式認同感)，村兩委大力支持的村莊推行。

第二，對于以河養(yǎng)河模式而言，參與主體以村莊養(yǎng)殖大戶、種植大戶、村莊能人為主。模式優(yōu)勢在于市場化運作，按合同履職，責任與收入掛鉤，治水效率更高。但該模式的弊端在于存在參與主體利益不一致，無法根除委托代理問題，需要建立利益聯(lián)結機制。該模式適宜市場化程度高，水系發(fā)達，公眾經(jīng)營能力強，利益聯(lián)結機制完善，能夠平衡生產(chǎn)規(guī)模與水生態(tài)環(huán)境之間張力的村莊推行。

第三，對于民間河長模式而言，參與主體以關心村莊水環(huán)境的環(huán)保志愿者、專家學者、退休干部為主。模式優(yōu)勢在于民間河長水環(huán)境治理的專業(yè)能力，彌補行政河長能力短板，同時倒逼行政河長積極履職，規(guī)避河長行政專斷。但該模式弊端在于，容易出現(xiàn)雙河長的利益合謀，在情感支持之外，如何保證民間河長制的長效運行需要深思。該模式適宜黨建基礎好、治水氛圍濃、雙河長合作能力強的村莊推行。

第四，對于互聯(lián)網(wǎng)+河長制而言，參與主體以村莊居民、附近企業(yè)人員為主。模式優(yōu)勢在于，借助移動互聯(lián)網(wǎng)技術，實現(xiàn)水環(huán)境治理的全民參與，彌補河長監(jiān)管盲區(qū)。但該模式弊端在于，公眾的被動參與、單向參與，依賴行政河長的反饋，需要完善的溝通反饋機制。若行政河長對公眾的反饋不及時，會影響公眾參與積極性、持續(xù)性。該模式適宜數(shù)字化程度高，干群互動頻繁的村莊推行。

四、結論與延伸性討論

1.結 論

河長制全面推行背景下引導和鼓勵公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理，培育治河、護河的民間力量，有利于矯正農(nóng)村基層治水偏差，提升河長制的執(zhí)行效率，是河長制落地生根和長效運行的重要保障。筆者依據(jù)參與式治理理論、多中心治理理論、協(xié)同治理理論、數(shù)字治理理論，按照公眾參與程度不同，將農(nóng)村水環(huán)境治理的公眾參與分為決策型、改善型、管護型及監(jiān)督型四種類型。在實踐中，公眾參與模式的選擇需因地制宜，不宜搞一刀切。對于公眾主體認知強、村兩委大力支持的村莊適宜村莊磋商小組模式；治水氛圍濃、雙河長合作能力強的村莊適宜民間河長模式；市場化程度高、公眾經(jīng)營能力強的村莊適宜以河養(yǎng)河模式；數(shù)字化程度高、干群互動頻繁的村莊適宜互聯(lián)網(wǎng)+河長制模式。但不論實行哪一種模式，都要理解農(nóng)村水環(huán)境治理是一項民生工程，最終都要看村民是否得到了實惠、村民是否真切體驗到了獲得感、幸福感。

2.延伸性討論：農(nóng)村水環(huán)境治理中公眾參與的邊界

在農(nóng)村水環(huán)境治理中，雖然四種典型參與模式基本上實現(xiàn)了公眾利益與政府目標的有效結合，達成了外部制度設計和內(nèi)部組織動員所期望的結果和目標，但從長遠來看，農(nóng)村水環(huán)境治理的公眾參與邊界依然需要厘清。河長制的順利推進需要公眾的科學有效參與及合理的邊界秩序，而公眾的有效參與及邊界秩序取決于公眾參與行為，公眾的參與行為主要依賴于參與主體、參與事項、參與權力、參與途徑四項內(nèi)容[15]。鑒于農(nóng)村水環(huán)境治理這一參與事項已然明確，因此下文從公眾參與的主體邊界、權力邊界、途徑邊界展開探討。

(1)主體邊界：政府主導與公眾參與的有效融合。環(huán)境治理的公眾參與指除了政府之外的個人或社會組織通過正式與非正式途徑參與到環(huán)境治理行動和決策中。農(nóng)村基層治水中，需要制度對各參與主體的邊界和角色功能進行明確定位，理順各參與主體間的權責利關系，模糊的主體邊界會導致主體間的沖突和治理失序。就公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理而言，參與主體可歸納為三類，即政府、公眾和社會組織。其中，政府扮演著主導者的角色，負責水生態(tài)、水環(huán)境持續(xù)改善，牽頭組織治水方案的制定，是基層治水的第一責任人。公眾是最大的參與主體，他們是水環(huán)境最直接的利益相關者，比基層政府、社會組織及專家學者可能更了解當?shù)氐恼鎸嵡闆r與公眾訴求，以及農(nóng)村基層治水之道。因而河長制需要從封閉走向開放，讓更多公眾能夠參與監(jiān)督、決策、協(xié)商、執(zhí)行。產(chǎn)生于民間的社會組織具有專業(yè)性、公益性及滲透性等特點，主體功能主要是開展水環(huán)境調(diào)查研究、反映農(nóng)村基層真實情況、協(xié)助公眾有序參與。最終，政府與公眾之間實現(xiàn)優(yōu)勢互補，達到治理效果的最優(yōu)化。

(2)權力邊界：政府權力與公眾權利的良性互動。農(nóng)村公共事務治理中存在著一體多元的主體邊界，政府與公眾在農(nóng)村基層治水中的權力邊界何在，仍然是一個尚不明確的問題，但有一點可以明確的是，農(nóng)民以外的參與主體需要真正了解農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民意愿。為了更有效地推進河長制，有必要對各參與主體的權力邊界進行界定，既保證公眾有效參與，又確保權力參與不被濫用，合理平衡二者之間的張力。農(nóng)村基層治水中，政府與公眾各有自己的角色、優(yōu)勢和短板，政府在農(nóng)村水環(huán)境治理中不可能面面俱到，政府的權力邊界應主要放在提供公共服務、維持公共秩序方面，不要隨意“越權”——越過大多數(shù)農(nóng)民的意愿和訴求[16]。未來政府主要充當元治理的角色，把其他治理事務交給個體公眾和社會組織去完成，發(fā)揮公眾的主體性、靈活性、廣泛性及滲透性優(yōu)勢、實現(xiàn)政府權力與公眾權利良性互動，提升河長制政策效應。已有研究也指出，通過比較政府與公眾在鄉(xiāng)村公共治理中的角色功能和特點差異，進行權力邊界的劃分，可以實現(xiàn)社會分工和提升治理效率[17]。

(3)途徑邊界：正式與非正式途徑的適度平衡。在農(nóng)村公共事務治理中，如何平衡公眾多樣化的參與途徑，是一個值得探討的重要問題。公眾參與河長制治理，其正式途徑為民意調(diào)查、參與監(jiān)督、參與管護及參與決策等，公眾通過正式途徑參與有利于公共利益的達成和河長制的有效實施。但對威脅到公眾切身利益的公共決策，公眾在各種正式途徑受阻的情況下會通過極端的非正式途徑進行參與，比如游行示威、集體上訴、暴力抗議等，非正式途徑參與會導致治理失序、影響河長制的順利推進。政府如何平衡正式與非正式途徑，關鍵在于切實保障公眾的切身利益、重視公眾的合理訴求，從而擴展正式途徑邊界，在政策與法律框架下，視社會可接受程度，可適當放寬集體上訴等非正式參與途徑。

總之，就農(nóng)村水環(huán)境的善治而言，公眾參與邊界仍需平衡，只有實現(xiàn)政府主導與公眾參與的有效融合、政府權力與公眾權利的良性互動、正式與非正式途徑的適度平衡，才能在河長制推進中持續(xù)吸引公眾有效參與。