陶健偉

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

近年來，我國一直致力于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略都以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為基本要義。但是，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理政策，仍舊呈現(xiàn)明顯的城鄉(xiāng)二元化特征。上海作為現(xiàn)代化國際大都市，盡管在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面投入了大量財力、物力，但是在建設(shè)用地指標(biāo)緊約束的形勢下，村莊發(fā)展用地仍處于次位考量[1]。與城鎮(zhèn)地區(qū)建設(shè)用地相關(guān)規(guī)劃安排與土地供應(yīng)相比，上海農(nóng)村居民點的更新建設(shè)缺乏精準(zhǔn)的規(guī)劃引導(dǎo)與有力的用地政策支持。受到立基人口自然減少、本地農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、外來人口遷入以及農(nóng)業(yè)戶籍取消等因素影響，上海農(nóng)村宅基地空心化、長期閑置，承載人口老齡化與非農(nóng)化等現(xiàn)象屢見不鮮[2-4]。此外，由于農(nóng)業(yè)集約規(guī)?；?jīng)營水平提升，傳統(tǒng)宅基地承載的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)功能日益衰退，進(jìn)一步導(dǎo)致了存量宅基地利用效率降低。歷史上，受到農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通條件、水網(wǎng)布局等影響，上海農(nóng)村居民點呈現(xiàn)量多面廣、布局分散的特征[2,5]。自上世紀(jì)七八十年代以來，宅基地的新、改、擴(kuò)建普遍面臨村莊規(guī)劃與建筑設(shè)計缺失、選址審核與用地審批不規(guī)范、資格審查與建筑審批流于形式、開工查驗與竣工驗收不到位、后續(xù)監(jiān)管不力以及退出機(jī)制缺失等規(guī)劃建設(shè)與土地管理問題，導(dǎo)致了“一戶多宅”、實際占地與建筑面積超標(biāo)，未批先建、應(yīng)拆未拆、違規(guī)占地、隱形流轉(zhuǎn)等違規(guī)用地現(xiàn)象長期存在[2,6]。

根據(jù)上海市2035 總體規(guī)劃，上海在今后不到17 年時間內(nèi)，平均每年需完成約18 km2農(nóng)村居民點減量任務(wù)。按照宅基地利用率估計，平均每年需完成10-12 km2宅基地減量任務(wù)。宅基地的合理有序退出，一方面需要加快編制農(nóng)村居民點布局規(guī)劃、村莊規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃指引，另一方面需要優(yōu)化村民建房審批、宅基地利用管理政策，完善制度條件。以上兩個方面，均需要全面查清農(nóng)村宅基地利用與權(quán)屬現(xiàn)狀，推進(jìn)宅基地及其上房屋確權(quán)登記，夯實地籍?dāng)?shù)據(jù)與管理基礎(chǔ)。

1 上海宅基地管理沿革

1.1 國家、上海宅基地管理制度

（1）宅基地所有權(quán)、使用權(quán)設(shè)立與規(guī)范（1949-1982 年）

1950 年，國家公布《中華人民共和國土地改革法》，其中明確：農(nóng)民對其分得的土地和土地上的住宅擁有所有權(quán)。同時，允許宅基地的自由買賣和出租。1956 年一屆人大三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》也明確“宅基地不必入社”。根據(jù)這一規(guī)定，在社會主義改造時期，宅基地未改制為集體所有，所有權(quán)仍屬農(nóng)民。1962年《農(nóng)村人民公社條例修正草案》發(fā)布后，宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊，使用權(quán)歸社員。1963 年《中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中進(jìn)一步明確：宅基地上的附著物等永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣房屋或租售房屋的權(quán)利，房屋出賣后宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。由此，宅基地管理進(jìn)入以使用權(quán)為核心的管理階段。這一時期，上海宅基地管理政策與國家保持一致。

（2）宅基地審批制度建立與完善（1983-1998 年）

1982 年國務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，對村民建房實行審批制度。1986 年，國家頒布《土地管理法》，其中明確規(guī)定了宅基地使用權(quán)設(shè)立程序。其后，1990 年國務(wù)院批轉(zhuǎn)原國家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》，1991年國務(wù)院發(fā)布《土地管理法實施條例》，完善了宅基地審批管理職責(zé)、程序等具體要求。同一時期，上海逐步建立了地方性宅基地審批管理制度。1983 年上海頒布《上海市村鎮(zhèn)建房用地管理實施細(xì)則（試行）》，規(guī)定村鎮(zhèn)建房用地實行分級審批，對社員建房和社隊建房實行不同的審批流程。1992 年上海頒布《上海市農(nóng)村個人住房建設(shè)管理辦法》，對宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)范，對農(nóng)村個人建房用地實行“村委會受理、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核、縣（區(qū)）審批”的三級審核（批）制度。

（3）宅基地嚴(yán)格管理（1999 年至今）

1999 年，《土地管理法》修訂實施后明確：農(nóng)民出租、出賣房屋后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。同時，取消了部分城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口可以申請使用集體所有的土地建造住宅的規(guī)定。由此，“一戶一宅”原則得以確立，宅基地申請資格主體得到了有效規(guī)范，“小產(chǎn)權(quán)房”問題得到了有效遏制，全國自此進(jìn)入宅基地嚴(yán)格管理階段?；趪艺?，上海分別于2001 年頒布《關(guān)于上海市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的試點意見》，于2003 年頒布《關(guān)于鼓勵本市村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實施細(xì)則（試行）的通知》，鼓勵進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)村民將宅基地讓出給集體經(jīng)濟(jì)組織，不再申請宅基地，政府給予政策支持。2007 年發(fā)布的《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》中，明確鼓勵集體建房，引導(dǎo)居民點集中，提升宅基地利用效率。其后，上海相繼發(fā)布了若干政策文件引導(dǎo)村民相對集中居住?！凹小薄凹s”，成為上海宅基地管理的主要目標(biāo)。

1.2 上海宅基地確權(quán)登記

1987 年，上海首次全面啟動宅基地調(diào)查確權(quán)與登記發(fā)證工作，對符合“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”標(biāo)準(zhǔn)的宅基地核發(fā)宅基地使用證。至1992 年底，上海共發(fā)出農(nóng)村宅基地土地使用證101.3 萬張，登記發(fā)證率達(dá)到90%以上，大部分沿用至今。1996 年，上海市頒布《上海市房地產(chǎn)登記條例》后，宅基地使用權(quán)登記納入房地產(chǎn)登記范疇。但由于宅基地和地上房屋權(quán)利主體認(rèn)定、權(quán)利處分等方面存在較大區(qū)別，僅有少量宅基地核發(fā)了房地產(chǎn)權(quán)證。

自2014 年國家實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以來，上海市加大了不動產(chǎn)登記整合力度。2016 年，上海出臺了《上海市不動產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)定》，明確了宅基地依申請登記的原則，詳細(xì)規(guī)定了宅基地及其上房屋登記申請條件、主體、內(nèi)容、程序與要求。但是，受限于當(dāng)下宅基地管理政策與地籍?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)，上海新一輪宅基地確權(quán)登記尚未取得實質(zhì)進(jìn)展。

2 宅基地確權(quán)登記問題分析

2.1 確權(quán)登記基本要求

（1）統(tǒng)一登記

根據(jù)國家法規(guī)政策要求，對于宅基地及其上房屋，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一體登記。借鑒國有建設(shè)用地及其上房屋的登記規(guī)定，可參照執(zhí)行以下做法：一是，依法利用宅基地已建造房屋及其附屬設(shè)施的，申請人應(yīng)當(dāng)同時申請宅基地使用權(quán)及其上房屋所有權(quán)首次登記；二是，依法取得宅基地尚未建造房屋的，當(dāng)事人可以申請宅基地使用權(quán)首次登記；三是，合法受讓宅基地使用權(quán)、繼承或受遺贈宅基地其上房屋取得宅基地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)申請基地使用權(quán)及其上房屋轉(zhuǎn)移登記；四是，宅基地戶成員變化、宅基地或其上房屋面積變化等情形，應(yīng)當(dāng)視情況申請宅基地使用權(quán)或房屋所有權(quán)變更登記；五是，宅基地空閑，無任何房屋建設(shè)或其上房屋坍塌、拆除兩年以上未使用的，應(yīng)當(dāng)對宅基地使用權(quán)及其上房屋所有權(quán)同時予以注銷登記。

（2）“一戶一宅”

在當(dāng)前管理制度下，宅基地使用權(quán)實際是一種帶有基礎(chǔ)保障性質(zhì)的土地權(quán)利[7-8]?！耙粦粢徽钡姆ɡ磉壿嬈瘘c在于，宅基地使用權(quán)原始取得的資格限制。在2018 年中央一號文件提出的宅基地“三權(quán)分置”體系下，這種資格限制被稱為宅基地資格權(quán)。目前，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于宅基地資格權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)涵，有宅基地使用權(quán)說、成員權(quán)說、剩余權(quán)說等不同觀點[9-14]，但無論哪種觀點，都強(qiáng)調(diào)宅基地資格權(quán)具備兩項重要特征：權(quán)利主體的限定性與權(quán)利客體的定量性?；趯Y格權(quán)的解讀，結(jié)合當(dāng)前宅基地管理政策，筆者認(rèn)為“一戶一宅”至少應(yīng)包括兩層含義：一是，申請宅基地的村民戶應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資格條件，根據(jù)當(dāng)前政策規(guī)定與實際做法，通常綜合參考農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、戶籍身份等綜合確定。二是，除符合分戶條件外，已經(jīng)申請宅基地的村民戶，不得重復(fù)申請宅基地；已經(jīng)享受宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)的個人，不得新增宅基地使用面積。相應(yīng)地，可由“一戶一宅”原則延伸出宅基地取得過程中主體合法性和面積合規(guī)性兩項基礎(chǔ)要求。

（3）主體合法

以宅基地所有權(quán)、使用權(quán)分離與“一戶一宅”原則為前提，我國將宅基地限定于農(nóng)民集體（或稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）內(nèi)部成員使用。但是，在國家上位法中，尚缺乏對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員構(gòu)成的準(zhǔn)確解釋。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的方法主要有戶籍標(biāo)準(zhǔn)、土地承包經(jīng)營權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)等[15-18]。上海在宅基地審批與資格權(quán)管理中實際采用復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。

此外，根據(jù)“房隨地走、地隨房走”的原則，《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》中將宅基地取得的合法條件擴(kuò)大解釋為：合法取得宅基地、因合法取得房屋而占用宅基地兩種情形。即是說，在特定歷史條件下，通過繼承、轉(zhuǎn)讓、買賣取得宅基地其上房屋所有權(quán)的，可以進(jìn)行宅基地使用權(quán)登記，并予登記附注，以明確宅基地使用、流轉(zhuǎn)、收益、處分的限制條件。

（4）面積合規(guī)

根據(jù)國家相關(guān)政策要求，宅基地使用權(quán)應(yīng)該按照當(dāng)?shù)厥〖壢嗣裾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)（有審批文件的依據(jù)審批面積），依法確認(rèn)給本農(nóng)民集體成員。宅基地使用權(quán)面積，可以基于兩條基本路徑確定：一是依據(jù)歷史審批條件，二是依據(jù)當(dāng)前用地標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)歷史審批條件確權(quán)，先決條件是要有合法的用地審批材料，或能夠回溯宅基地審批面積的有效權(quán)屬證明材料，具體因?qū)徟⒔ㄔO(shè)時期的管理政策而異。若依據(jù)當(dāng)前用地標(biāo)準(zhǔn)確權(quán)，可以通過符合申請宅基地條件人數(shù)對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)面積確定。對于大城市郊區(qū)等城鎮(zhèn)化輻射地區(qū)，由于宅基地上人口減少、非農(nóng)化等問題，采用當(dāng)前用地標(biāo)準(zhǔn)會造成村民戶既得利益受損。實際操作中，一般將其作為合法取得宅基地但審批條件難以恢復(fù)情形下確權(quán)登記的后補(bǔ)手段。

（5）尊重歷史

尊重歷史是保障政府公信力、保護(hù)公民權(quán)益的核心要求。歷史上宅基地管理政策出現(xiàn)了一定幅度變化，造成了一定的管理混亂。充分尊重歷史，是解決各類歷史遺留問題的基本準(zhǔn)則。國家在最近一輪宅基地確權(quán)登記發(fā)證推進(jìn)工作中，反復(fù)發(fā)文強(qiáng)調(diào)了這一要求。早在1990 年，上海首輪宅基地確權(quán)登記工作中，曾出臺過《上海市土地管理局關(guān)于解決上海市農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記確權(quán)若干歷史問題的意見》，確定了無宅基地審批、審批信息不充分，繼承、轉(zhuǎn)讓、買賣、贈與、一戶多宅等歷史遺留問題的處置要求，取得了顯著成效，提高了登記發(fā)證效率。

以尊重歷史為前提下開展宅基地確權(quán)登記，核心需要解決三類問題：一是非本農(nóng)民集體成員原始、既受取得宅基地使用權(quán)的情形；二是用地審批依據(jù)缺失、內(nèi)容不充分、程序不合規(guī)的情形；三是戶口遷出、非農(nóng)化等引起的實際使用主體不合規(guī)，用地與建筑面積超出當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)的問題。

2.2 確權(quán)登記關(guān)鍵問題分析與對策

（1）宅基地使用權(quán)是否合法取得認(rèn)定

根據(jù)國家政策要求與上海管理沿革，宅基地使用權(quán)原始取得的合法渠道應(yīng)當(dāng)包括：合法審批取得；1983 年宅基地使用權(quán)審批正式實施之前，通過宅基地實際占用事實上取得。既受取得的合法渠道應(yīng)當(dāng)包括：通過本農(nóng)民集體（本集體經(jīng)濟(jì)組織）內(nèi)部合法轉(zhuǎn)讓取得；宅基地嚴(yán)格管理前，通過合法購買、受贈宅基地上房屋取得；原立基成員死亡后，法定繼承人通過合法繼承宅基地上房屋而取得。其中，后兩種情形取得的宅基地使用權(quán)具有相應(yīng)的限制條件。實際確權(quán)登記中，宅基地使用權(quán)取得的合法性認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)從登記技術(shù)規(guī)范層面，區(qū)別以上渠道分別明確有效權(quán)屬證明材料的種類，并對其審批（審核、登記）主體、時效、有效信息等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

（2）宅基地確權(quán)登記主體認(rèn)定

認(rèn)定宅基地確權(quán)登記主體，關(guān)鍵在于鎖定宅基地使用權(quán)原始取得主體；認(rèn)定原始取得主體，關(guān)鍵在于界定戶成員范圍及其主體資格[19-20]。宅基地使用權(quán)主體審核認(rèn)定，主要是在界定現(xiàn)狀戶成員是否本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基礎(chǔ)上，結(jié)合其戶籍性質(zhì)與戶口遷入遷出狀況，宅基地獲取、流轉(zhuǎn)與退出情況等，確定現(xiàn)狀戶成員是否具備使用權(quán)主體資格。

基于合法取得、“一戶一宅”兩個前提條件，宅基地確權(quán)登記主體認(rèn)定可以分解為兩個步驟：

首先，戶資格審查與計戶：銜接《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》中的計戶標(biāo)準(zhǔn)，以合法有效的宅基地審批、建房批準(zhǔn)文件等權(quán)屬證明材料計戶。同一宅基地現(xiàn)狀使用人對應(yīng)一個或多個居民戶口的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)戶成員資格審查結(jié)果組合計戶。符合分戶建房條件的，可以分戶后重新申請宅基地；具備分割登記條件的，可在原址宅基地的基礎(chǔ)上，以確保房、地權(quán)屬一致且合乎用地、建筑標(biāo)準(zhǔn)為前提，直接分割宅基地并分別予以確權(quán)。

其次，戶代表與戶成員認(rèn)定：為便于登記與后續(xù)管理，可以為每處宅基地確定權(quán)利主體代表，即戶代表。對于宅基地使用權(quán)原始取得的情形，戶代表應(yīng)優(yōu)先選擇原立基戶主，即原宅基地使用權(quán)申請主體代表；其次從立基成員中推舉產(chǎn)生。對于宅基地使用權(quán)繼受取得的情形，可以根據(jù)繼承、轉(zhuǎn)讓、受贈等權(quán)屬證明材料，確定相應(yīng)的第一順位權(quán)利人作為戶代表，并附注必要的限制條件。戶成員資格的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)涵蓋全部立基成員，以及確權(quán)時點符合村民建房條件的全部現(xiàn)狀戶成員。通過逐一梳理以上成員的戶口性質(zhì)、所在地、與戶代表關(guān)系等戶籍信息，以及宅基地使用權(quán)獲取、流轉(zhuǎn)與退出情況，確認(rèn)其是否具備使用權(quán)主體資格，并計算相應(yīng)的用地、建筑面積標(biāo)準(zhǔn)。戶口暫時遷出的現(xiàn)役軍人、武警、在校學(xué)生，服刑或者接受勞動教養(yǎng)的人員，根據(jù)當(dāng)前政策，等同現(xiàn)狀戶成員身份進(jìn)行審查認(rèn)定。因合法婚嫁關(guān)系來到本村長期生活的外地戶籍人口，計入戶成員，但不得單獨申請宅基地。

（3）宅基地使用權(quán)面積認(rèn)定與超占、超標(biāo)分類處置

宅基地使用權(quán)面積認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)把握三個基本原則：一是審批為先。有審批文件作為依據(jù)的，直接采用審批面積。二是尊重歷史。立基時點尚未實行宅基地審批的，包含僅實行建房審批的情形，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)時政策區(qū)分確權(quán)。三是兼顧現(xiàn)狀。具備分戶建房條件，或根據(jù)現(xiàn)狀戶成員確定的標(biāo)準(zhǔn)面積大于歷史審批面積與實際使用面積的，可以進(jìn)行宅基地新、改、擴(kuò)建審批，并重新確權(quán)登記。

基于以上原則，筆者按照國家要求，以上海不同時期宅基地審批規(guī)定為依據(jù)，按照有無用地標(biāo)準(zhǔn)以及用地標(biāo)準(zhǔn)的變化情況，提出以下三種分階段認(rèn)定方案：一是1983 年《上海市村鎮(zhèn)建房用地管理實施細(xì)則》實施前，完成立基、地上房屋建設(shè)的宅基地，且未經(jīng)拆遷、翻建的，按照實際使用面積確定宅基地使用權(quán)。二是1983 年《上海市村鎮(zhèn)建房用地管理實施細(xì)則》實施后至1986 年底，依法辦理建房用地批準(zhǔn)文件，并確定宅基地面積的，按照批準(zhǔn)面積核定宅基地使用權(quán)面積。建房用地審批材料上無宅基地面積審批信息的，根據(jù)《上海市土地管理局關(guān)于解決上海市農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記確權(quán)若干歷史問題的意見》確定宅基地使用權(quán)面積。三是1987 年《土地管理法》實施后，原則上宅基地使用權(quán)面積應(yīng)當(dāng)與宅基地合法審批面積一致。但是，從保障農(nóng)民權(quán)利的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)在確權(quán)登記之前，允許符合條件的村民戶申請分戶建房，對宅基地進(jìn)行改、擴(kuò)建，或進(jìn)行易地新建。屬于原址改、擴(kuò)建的，應(yīng)當(dāng)對原址宅基地新增面積進(jìn)行審核；屬于異地新建的，應(yīng)當(dāng)對與原址宅基地應(yīng)拆、保留面積，以及新址宅基地面積進(jìn)行審核。綜合考慮宅基地超占與超標(biāo)的情形（見表1），分類制定宅基地確權(quán)規(guī)則如下：

情形①：若宅基地宗地解析存在騰挪空間，應(yīng)當(dāng)在宅基地實際使用范圍的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)展該范圍邊界，解析為宅基地使用權(quán)界線，并按照審批面積進(jìn)行確權(quán)登記。若該宅基地符合地方規(guī)定的分戶建房或者在原址改建、擴(kuò)建或者易地新建條件的，從保障村民權(quán)益的角度考慮，允許宅基地上村民戶提出相應(yīng)申請，并根據(jù)最新審批材料重新進(jìn)行確權(quán)登記。

情形②：按照審批面積進(jìn)行確權(quán)登記。若該宅基地符合分戶建房或者在原址改建、擴(kuò)建或者易地新建條件的，可參照情形①處置。

情形③：原則上，按照審批面積進(jìn)行確權(quán)登記。若該宅基地符合分戶建房或者在原址改建、擴(kuò)建或者易地新建條件的，可在確定宅基地超占部分、地上超建房屋或房屋超建部分得到拆除后，可參照情形①進(jìn)行處置。

情形④：原則上，按照審批面積進(jìn)行確權(quán)登記。若該宅基地符合分戶建房或者在原址改建、擴(kuò)建或易地新建條件的，可參照情形①處置。

情形⑤、情形⑥：原則上，按照審批面積進(jìn)行確權(quán)登記。若該宅基地符合分戶建房條件的，可在確定宅基地超占與超標(biāo)部分、地上超建房屋或房屋超建部分得到拆除后，可參照情形①處置。

表1 宅基地超占超標(biāo)情形分類Table 1 Classification of homestead over occupancy

（4）地、房一體確權(quán)登記

根據(jù)國家要求，統(tǒng)一開展宅基地及其上房屋登記，前提條件是：宅基地其上房屋的權(quán)屬主體、界線應(yīng)當(dāng)與宅基地保持相對一致性。然而在實際操作中，房屋確權(quán)遠(yuǎn)比宅基地確權(quán)復(fù)雜，后者應(yīng)以前者為前提。這是由于：一方面，從房、地關(guān)系的角度出發(fā)，房屋依附于土地，不存在宅基地非法而房屋合法的情形。換言之，合法房屋必位于合法宅基地范圍內(nèi)。相反地，宅基地合法界址范圍內(nèi)可能會包含不合法的地上房屋，或者不合法的地上房屋超建部分。另一方面，不同于宅基地的平面式管理，房屋管理涉及高度、層數(shù)等豎向信息。房屋違規(guī)建設(shè)所涉情形遠(yuǎn)比宅基地違規(guī)利用復(fù)雜。以上海市為例，后者主要包括：一戶多宅、未批先占和面積超占、應(yīng)拆未拆，前者主要包括：未批先建、建筑占地面積超標(biāo)、建筑總面積超標(biāo)、層數(shù)超出、總高度或?qū)痈叱瑯?biāo)，副業(yè)棚舍層數(shù)大于1 層、超出主房占地面積規(guī)定比例等，二者復(fù)雜程度的差異可見一斑。因此，對于宅基地其上房屋統(tǒng)一確權(quán)登記，筆者建議采用“兩步走”的方法：第一步，開展現(xiàn)狀地籍測繪與宅基地權(quán)屬調(diào)查，完成宅基地使用權(quán)合法主體、面積認(rèn)定與界址解析。結(jié)合宅基地權(quán)屬調(diào)查及其上房屋歸屬指認(rèn)結(jié)果，確權(quán)到戶。第二步，進(jìn)一步開展房屋測繪、宅基地及其上房屋權(quán)屬詳查，對宅基地界址內(nèi)的實際建筑占地、分層建筑界線，以及合法建筑占地面積、建筑面積與權(quán)屬界線進(jìn)行區(qū)別確定。根據(jù)房屋權(quán)屬調(diào)查結(jié)果，確權(quán)到人。同時，對宅基地及其上房屋的權(quán)屬界線進(jìn)行解析，確保地、房權(quán)屬一致，最終完成統(tǒng)一登記。

3 結(jié)論與建議

本文根據(jù)國家、上海有關(guān)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與宅基地管理政策要求，對于宅基地確權(quán)登記的要點、難點問題進(jìn)行了集中探討，從宅基地使用權(quán)取得合法性界定、主體資格審查、面積認(rèn)定與超占、超標(biāo)分類處置，以及宅基地及其上房屋一體登記等方面，提出相應(yīng)的確權(quán)登記口徑，為上海乃至全國宅基地確權(quán)登記提供了一定的參考借鑒，對于上海加快宅基地制度改革，推進(jìn)宅基地使用權(quán)多元化利用、合理流轉(zhuǎn)與有序退出具有較強(qiáng)的現(xiàn)實意義。結(jié)合全文，總結(jié)形成以下結(jié)論與建議：

（1）加快完善權(quán)利體系，重點規(guī)定資格權(quán)性質(zhì)與內(nèi)涵、使用權(quán)取得與流轉(zhuǎn)條件

適時修訂物權(quán)法、民法典物權(quán)編、土地管理法等國家法律法規(guī)，優(yōu)化設(shè)定宅基地相應(yīng)土地權(quán)利。重點明確宅基地資格權(quán)性質(zhì)與內(nèi)涵，規(guī)定其設(shè)立條件、權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容與限制條件。同時，在國家法律法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實際，完善宅基地審批與利用管理政策。區(qū)別原始取得、既受取得兩種類型，明確宅基地使用權(quán)合法取得與流轉(zhuǎn)條件。

（2）科學(xué)界定主體資格，嚴(yán)格規(guī)范宅基地計戶與戶成員管理

在設(shè)立宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確宅基地權(quán)利主體范圍。借鑒成員權(quán)理論，加快出臺法規(guī)政策，科學(xué)界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)涵。嚴(yán)格規(guī)范宅基地計戶與戶成員資格審查，在宅基地使用權(quán)未經(jīng)流轉(zhuǎn)的前提下，確保使用權(quán)、資格權(quán)主體與符合村民建房條件的現(xiàn)狀戶成員三者一致。

（3）分類細(xì)化確權(quán)口徑，合理制定宅基地用地、建筑標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)不同歷史時期宅基地利用管理與審批情況，按照審批為先、尊重歷史、兼顧現(xiàn)狀三大原則，明確分階段宅基地使用權(quán)面積認(rèn)定要求。對于涉及宅基地超占與超標(biāo)的情形，分類細(xì)化處置方案，對于符合新、改、擴(kuò)建的情形，可在補(bǔ)辦審批手續(xù)后予以確權(quán)登記，充分保證農(nóng)民權(quán)益。同時，盡快修訂完善上海市村民建房管理辦法，基于宅基地利用現(xiàn)狀、功能及其承載的人口結(jié)構(gòu)、規(guī)模，科學(xué)測算人均、戶均用地與建筑需求，合理制定新增宅基地的用地面積、建筑面積等具體標(biāo)準(zhǔn)。

（4）分步實施權(quán)屬調(diào)查，有序?qū)崿F(xiàn)地、房統(tǒng)一確權(quán)登記

采用先地后房“兩步走”的調(diào)查確權(quán)方式，在農(nóng)村地籍調(diào)查工作基礎(chǔ)上，通過村級審查、鎮(zhèn)級審核、區(qū)級核定、公告確認(rèn)程序，開展宅基地戶與戶成員資格認(rèn)定，完成宅基地界址解析、確權(quán)到戶。在此基礎(chǔ)上，依登記申請或視管理需要，逐宗或逐區(qū)域開展不動產(chǎn)權(quán)屬調(diào)查，完成房屋界址解析、確權(quán)到人，最終實現(xiàn)宅基地及其上房屋統(tǒng)一登記。