李培峰

列斐伏爾認為，在城市空間的生產過程中，國家政治權力主導一切。城市空間內工業(yè)遺產的保護利用，是一個諸多要素參與和反應的過程，政府既是空間內的重要主體，也是工業(yè)遺產保護利用的重要動力。

2020年6月，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國務院國資委、國家文物局、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《推動老工業(yè)城市工業(yè)遺產保護利用實施方案》（以下簡稱《實施方案》），強調工業(yè)遺產在推動城市振興中的作用，將工業(yè)遺產的認識提到了一個新的高度。

一、我國對工業(yè)遺產保護利用的新認識

2006年之前，工業(yè)遺產在我國沒有明確的定義。2006年之后，相繼發(fā)布的《第七批全國重點文物保護單位名錄》《關于推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導意見》《關于加強分類引導培育資源型城市轉型發(fā)展新動能的指導意見》等文件中都出現(xiàn)了“工業(yè)遺產”這一概念，國家對工業(yè)遺產的認識逐步提高，尤其是前不久出臺的《實施方案》，雖然落腳點在推動老工業(yè)城市全面振興，但對于工業(yè)遺產的認識已上升到了一個新的高度。

（一）第一次提出工業(yè)遺產是社會主義先進文化的典型代表

《實施方案》將工業(yè)遺產視為社會主義先進文化的典型代表。這一表述將工業(yè)遺產的認識提到了一個新的高度。《實施方案》還將工業(yè)遺產與社會經濟發(fā)展相結合，以便更好地“堅定文化自信”“培育新動能”“彰顯城市特色”。

（二）第一次提出建設新時代中國特色工業(yè)文化

《實施方案》首次提出“建設新時代中國特色工業(yè)文化”這一理念，并將這一理念作為工業(yè)遺產保護利用的指導思想之一。2015年5月，國務院出臺《中國制造2025》，提出要培育中國特色的制造文化，實現(xiàn)中國制造向中國創(chuàng)造轉變。2016年，工信部、財政部發(fā)布《關于推進工業(yè)文化發(fā)展的指導意見》，提出培育有中國特色的工業(yè)文化，推動工業(yè)大國向工業(yè)強國轉變。從“中國特色的制造文化”到“中國特色的工業(yè)文化”，再到《實施方案》的“新時代中國特色工業(yè)文化”，體現(xiàn)了我國對以工業(yè)遺產為代表的工業(yè)文化的認識轉變。

（三）第一次提出以文化振興帶動老工業(yè)城市全面振興、全方位振興

《實施方案》將工業(yè)遺產的作用提升到作為老工業(yè)城市高質量發(fā)展的新動力源，從物質改造和精神塑造兩個方面，通過“工業(yè)遺產+博物館”“工業(yè)遺產+旅游”“工業(yè)遺產+文創(chuàng)空間”“工業(yè)遺產+公共文化服務”“工業(yè)遺產+城市特色”等五大工程的扎實推進，發(fā)力新業(yè)態(tài)、新模式，帶動老工業(yè)城市全面振興、全方位振興，這也是前所未有的。

二、政府在工業(yè)遺產保護利用中存在的問題

新時代背景下，國家對于工業(yè)遺產的保護利用有了新的認識，指出政府應在其中發(fā)揮更大的作用。但與此不相協(xié)調的是，政府在保障工業(yè)遺產保護利用方面仍存在一些問題。

（一）工業(yè)遺產管理和規(guī)劃滯后

工業(yè)遺產管理和規(guī)劃滯后所帶來的后果是，雖然我國工業(yè)遺產的規(guī)模不小，但真正得到保護利用的遺產數(shù)量較少，涉及范圍較窄，缺乏對歷史文脈和人文因素的呼應，多是零散的單體改造，未出現(xiàn)規(guī)模性、綜合性的保護利用案例，缺少統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃和管理。一些項目還存在過度改造的問題，忽視了原有遺產的歷史特征和建筑特色。

我國現(xiàn)行的工業(yè)遺產保護利用的管理體制沿是雙線的，一條是文物保護管理，另一條是城市建設。具體到部門是由國家文物局和住房和城鄉(xiāng)建設部兩個平行的行政管理部門共同承擔。另外，還會涉及到文物部門、規(guī)劃部門、國土部門、文化部門等（見表1）。雖然看似各有分工，但在工業(yè)遺產的保護利用實際運行中，“九龍治水”現(xiàn)象依然存在，部門之間管理職能存在交叉重疊，易出現(xiàn)管理真空等問題。

（二）現(xiàn)有工業(yè)遺產法律法規(guī)以保護為主，整體層級較低

《中華人民共和國文物保護法》規(guī)定，近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等不可移動文物，根據它們的歷史、藝術、科學價值，可以分別確定為全國重點文物保護單位，省級文物保護單位，市、縣級文物保護單位。除此以外，與工業(yè)遺產保護利用相關的法律法規(guī)主要以“建議”“意見”“管理辦法”“辦法”“通知”“方案”等形式出現(xiàn)，法律約束力較差。例如，《國家工業(yè)遺產管理暫行辦法》著重于規(guī)范保護管理、利用發(fā)展、監(jiān)督檢查等，“保護管理”方面對權屬人和地方政府“應當”有所約束，“利用發(fā)展”方面主要使用“鼓勵”和“支持”等用語，無任何約束性。

（三）資金渠道單一

我國工業(yè)遺產的保護利用資金來源主要有兩類，一是中央和地方的文物保護項目的財政撥款，二是在促進文化產業(yè)發(fā)展中涉及工業(yè)遺產保護利用的財政稅收優(yōu)惠政策?，F(xiàn)有資金政策主要存在三個問題：一是財政資金側重于文物維修，開放性利用和運營涉及較少;二是大多數(shù)沒有納入保護體系的工業(yè)遺產無法得到政府財政的支持;三是我國目前尚未形成法律法規(guī)保障多方參與共同投入的機制。

三、政府保障工業(yè)遺產保護利用的建議

（一）國外工業(yè)遺產管理體制的啟示

國外工業(yè)遺產保護利用大多實施分級管理。例如，英國管理體系分為兩級，國家環(huán)保部負責制定相關法規(guī)政策，執(zhí)行部門是地方規(guī)劃機構。此外，在工業(yè)遺產保護利用方面也有不少非政府機構發(fā)揮著重要作用，如不列顛考古委員會、古建筑保護協(xié)會等參與到工業(yè)遺產的拆除、修改以及規(guī)劃等工作之中。

立足我國的國情，同時借鑒西方相對成熟的工業(yè)遺產管理經驗，可以對我國的工業(yè)遺產保護利用管理體制的發(fā)展產生積極作用。首先，對國家和地方的工業(yè)遺產保護利用實行行政管理部門單一化，從體制上避免日常管理由于“九龍治水”而形成職責不清的狀況。其次，完善現(xiàn)有管理體制，國家層面以國家工業(yè)遺產管理委員會為最高協(xié)調機構，負責制定政策、協(xié)調各方;地方各自成立相應機構承擔、落實具體職責。最后，建立社會監(jiān)督機構，以第三方的角色參與工業(yè)遺產的保護利用全過程。

（二）建立有法規(guī)約束力的分級保護體系

目前來看，我國工業(yè)遺產中，只有少數(shù)工業(yè)遺產是有保護身份的，大部分是沒有保護身份的。對前者的保護利用由相關保護部門進行管理和規(guī)劃，文化價值和經濟價值的實現(xiàn)都是關注的重點;對后者的保護利用則彈性較大，多側重于經濟價值的實現(xiàn)。在實際保護利用過程中，大多以重要工業(yè)遺產、比較重要工業(yè)遺產和一般工業(yè)遺產等模糊的分類方法。工業(yè)遺產保護規(guī)劃應當納入城市總體規(guī)劃或者單獨規(guī)劃，在獨立的部門管理下，建立分級保護再利用體系，形成獨立的專業(yè)部門管理、其他部門配合的運作機制，給予工業(yè)遺產獨立的保護身份和管理體制。

（三）加強法律法規(guī)及其他制度的創(chuàng)新

按照時空社會學的觀點，傳統(tǒng)性、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性被壓縮到了同一個時空之中，三者不是取代關系而是包容關系，三者的統(tǒng)一過程是學習的過程，必須進行制度和機制創(chuàng)新。因此，工業(yè)遺產的保護利用不僅需要管理機制上的創(chuàng)新，更需要進行制度的創(chuàng)新。

1.英國工業(yè)遺產保護法律建設對我國的啟示

英國工業(yè)遺產保護方面的法規(guī)逐步完備健全。首先，是在立法依據及其保護范圍上逐漸清晰明確，英國第一部關于工業(yè)遺產保護的法律《古跡法》（1882），將具有代表性和重大歷史價值的工業(yè)建筑納入古跡范圍，成為工業(yè)遺產保護立法的依據;《城市環(huán)境法》（1933）劃定了古跡建筑區(qū)域，明確和擴大了工業(yè)遺產的保護范圍。其次是對保護機構進行法律授權，《歷史建筑和古跡法》（1953）在法律上為授權國家機關開展工業(yè)遺產保護提供了依據。之后是立法確保保護的強制性，《規(guī)劃（登錄建筑和保護區(qū)）法》（1990）明確了保護區(qū)和登錄建筑的強制保護程序和具體措施。

英國工業(yè)遺產保護法律建設對于我國具有一定的參考價值。首先，我國工業(yè)遺產保護利用的立法工作要從提升其法律地位入手。在現(xiàn)有相關法律的基礎上，推進關于保護利用的專門法的立法工作，發(fā)揮法律的強制作用，增強保護利用的執(zhí)行力度，做到有法可依。其次，建立和完善相關法律法規(guī)，明確單一的保護利用主體機構及其職責。最后，完善對保護利用主體、管理機構和資金使用的法律授權。

2.相關政策創(chuàng)新——資金扶持和多方參與

資金扶持政策法規(guī)創(chuàng)新。國外在工業(yè)遺產保護的資金籌措方面渠道較廣，既有國家財政撥款，又有銀行貸款，還可以吸收社會團體、私人資本等參與。我國需要進行資金扶持方面政策的創(chuàng)新，首先要利用好稅收政策，對工業(yè)遺產開發(fā)利用項目給予稅收減免和財政補貼優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)積極參與其中。例如，若工業(yè)遺產保護性利用達到一定要求，可以給予增值稅、所得稅以及不動產稅的折減優(yōu)惠，以體現(xiàn)其公共性，提升市民幸福感和獲得感。其次，建立以政府為主體的多元化投入機制，吸收民間資本、非政府機構等投入，保障穩(wěn)定的資金來源。最后，建立專項資金用于遺產價值展示、公共文化服務等支出投入。

保障多方參與的政策創(chuàng)新。工業(yè)遺產保護利用不但要傳承工業(yè)文化，還要發(fā)揮其社會效益，保障人民群眾的文化權益，讓更多的人民群眾共享城市文明發(fā)展成果。工業(yè)遺產保護利用法律體系中就包含鼓勵多方參與的制度設計，其目的是要打造保護利用中的多方參與平臺，吸引和鼓勵更大范圍、更廣層次的主體參與，從制度上保證群體參與的全過程。在保護利用項目規(guī)劃、審批以及實施結果評估等環(huán)節(jié)均應設置群眾參與的法定程序，并予以公示。同時，積極培育非政府組織參與到工業(yè)遺產保護利用全過程，保障廣大人民群眾的文化權益。

[責任編輯： 劉 ?霞]