高玉美 李曉華

（1.中共開封市委黨校，河南 開封 475000；2.河南省卓衡律師事務(wù)所，河南 鄭州 450000）

一、法治政府是國家治理能力現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志

（一）中國特色法治政府的內(nèi)涵及目標(biāo)

現(xiàn)代意義上的“法治”就是“良法善治”，其基本內(nèi)涵包括規(guī)范和制約權(quán)力、尊重和保障權(quán)利。最早提出法治政府概念的是英國啟蒙思想家洛克，其著作《政府論》里最核心的觀點(diǎn)即“法治政府應(yīng)是有限、分立和負(fù)責(zé)任的政府”［1］84-87。我國在全面深化改革開放的新時期，提出的法治政府概念是中國特色社會主義法治建構(gòu)的產(chǎn)物，法治政府就是依法運(yùn)行的政府，其本質(zhì)是政府通過法治途徑把人民授予的國家行政權(quán)力“關(guān)在籠子里”，“法治政府強(qiáng)調(diào)國家行政權(quán)行使的法治化以及依法辦事、依法行政的基本原則，依法行政是法治政府的核心內(nèi)涵”［2］30-32，法治政府奉行“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”，由法律制度界定了政府作為的邊界，凸顯法律規(guī)則對權(quán)力的規(guī)范與制約，以確保行政主體、行政內(nèi)容和行政程序的合法性。當(dāng)前，行政體制改革的新目標(biāo)就是建立同時具備“有限政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府”特征的法治政府。

黨的十八屆四中全會的主題是全面推進(jìn)依法治國，其中一個重大問題是如何用法治來規(guī)范政府和市場的邊界。2016 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》，確定了法治政府建設(shè)的時間表和路線圖，要求到2020 年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化理念的深入貫徹，法治政府建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，是促進(jìn)營商環(huán)境法治化，加強(qiáng)市場主體產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）法治政府建設(shè)是營商環(huán)境優(yōu)化的重要環(huán)節(jié)

我國經(jīng)濟(jì)自進(jìn)入新常態(tài)以來，由于勞動力、環(huán)境資源等傳統(tǒng)要素成本優(yōu)勢加速弱化，經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，營商環(huán)境已經(jīng)超越招商政策和要素成本，成為吸引企業(yè)投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵。近年來，黨中央、國務(wù)院從提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的高度，一再強(qiáng)調(diào)優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力，就是提高國家綜合競爭力。2018 年，李克強(qiáng)總理在十三屆全國人大一次會議上強(qiáng)調(diào)，建設(shè)國際一流營商環(huán)境就要加強(qiáng)與國際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則相對接。2019 年，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上做出“法治就是最好的營商環(huán)境”的重要論斷，更加強(qiáng)調(diào)法治在優(yōu)化營商環(huán)境中的引領(lǐng)與保障作用，營商環(huán)境優(yōu)化工作的重點(diǎn)應(yīng)放在走深走實(shí)制度保障方面。

市場經(jīng)濟(jì)按照其自身規(guī)則和規(guī)律，內(nèi)在要求自主和平等，建立一套以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、公平競爭為基本導(dǎo)向的營商法律制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，市場經(jīng)濟(jì)是基于規(guī)則治理的經(jīng)濟(jì)，依法平等保護(hù)各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益，在法治框架內(nèi)調(diào)整各類市場主體的利益關(guān)系，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動力。法律法規(guī)應(yīng)該為市場主體提供基本的行為模式和運(yùn)作程序，成為調(diào)整、引導(dǎo)、保障、激勵經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，只有市場主體擁有財(cái)產(chǎn)、使用財(cái)產(chǎn)和自由處置財(cái)產(chǎn)的權(quán)利得到尊重與保護(hù)，從事商事活動的制度性交易成本減少，才能最大限度地激發(fā)市場主體活力，最大化提高市場配置資源的效率。

市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)由國家立法機(jī)關(guān)依照法定程序制定的法律規(guī)范予以規(guī)制，市場主體的形塑、市場行為的規(guī)范、市場體系的構(gòu)建及市場監(jiān)管行為的規(guī)制等方面都要納入法治的軌道。因此，建設(shè)法治政府，促進(jìn)營商環(huán)境法治化是社會主義法治經(jīng)濟(jì)的根本保障，是推進(jìn)依法治國的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

二、開封市建設(shè)法治政府優(yōu)化營商環(huán)境的成效

近年來，開封市以黨的十八大和十九大精神為指引，緊緊圍繞落實(shí)國家《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》確定的法治政府建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，建立健全法治政府建設(shè)落實(shí)機(jī)制，制定了《開封市法治政府建設(shè)實(shí)施方案》，已經(jīng)取得顯著成效，具體如表1 所示。

表1 開封市2017 與2018 年法治政府建設(shè)成效一覽表

近年來，開封市法治政府建設(shè)開展得如火如荼，依法行政的各個環(huán)節(jié)快速步入規(guī)范化、制度化軌道，一些制度創(chuàng)新和制度施行效果成為亮點(diǎn)。在轉(zhuǎn)變政府職能方面，投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行“四個五”行政審批新模式，創(chuàng)新“三雙三聯(lián)”“1234”精準(zhǔn)化協(xié)同化監(jiān)管。在商事制度方面創(chuàng)新“35 證合一”“48 證聯(lián)辦”，以“減證”帶動“簡政”，得到了李克強(qiáng)總理的肯定。在制約和監(jiān)督行政權(quán)力行使方面，創(chuàng)設(shè)權(quán)力行使風(fēng)險評估和分級預(yù)警機(jī)制；2018 年完善了行政執(zhí)法人員持證上崗、資格管理及依法行政考核制度。在健全依法行政決策機(jī)制方面，嚴(yán)格落實(shí)重大行政決策五步走程序，發(fā)揮法律顧問作用，參與地方立法的調(diào)研和論證、合法性審查、疑難涉法事務(wù)咨詢等工作，為市政府依法行政提供了保障。在服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)方面，政府部門主動適應(yīng)和引領(lǐng)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢，創(chuàng)新不動產(chǎn)登記服務(wù)“開封模式”。在全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制方面，創(chuàng)新行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制，充分發(fā)揮示范點(diǎn)的示范引領(lǐng)作用，評選出優(yōu)秀行政執(zhí)法案卷，其中，開封市XX 大藥房無證購進(jìn)藥品案例，被選為河南省行政執(zhí)法十大指導(dǎo)案例之—，在全省 推廣。

三、開封市法治政府建設(shè)存在的問題及改進(jìn)對策

（一）開封市法治政府建設(shè)存在的問題

目前，開封市依法行政工作雖然取得了一些成效，但與法治政府建設(shè)的要求相比還存在一定差距。法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)依然存在，依法行政工作中仍存在一些不容忽視的問題。

1.產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治思維尚未確立

開封市地處經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的內(nèi)陸，深受中原傳統(tǒng)文化的侵染，近年來雖然在國家“中部崛起”及自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，開放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得長足進(jìn)展，但市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，法治是最好營商環(huán)境的理念還沒有深入人心，行政權(quán)力干預(yù)資源配置從而引發(fā)腐敗的現(xiàn)象時有發(fā)生，個別領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識不強(qiáng)，加強(qiáng)市場主體產(chǎn)權(quán)保護(hù)，維護(hù)契約自由及公平競爭市場秩序的法治思維未能完全確立，與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，提升國家治理能力的宏觀要求不相適應(yīng)。

2.法治政府考核與評價體系有待改進(jìn)

開封市于2017 年制定了《開封市法治政府建設(shè)實(shí)施方案》，這是開啟法治政府建設(shè)的重大轉(zhuǎn)機(jī)，在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型陽光政務(wù)、全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制等方面成效顯著，典型行政執(zhí)法案卷被選為河南省行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，走在全省前列。但目前法治政府考核方式仍然是傳統(tǒng)體制內(nèi)部自上而下的評比，僅憑法律法規(guī)制定的數(shù)量、壓縮行政審批時間等流程改造式改革還不能客觀公正地反映法治政府建設(shè)的真實(shí)水平，不能成為驅(qū)動法治政府建設(shè)良性發(fā)展的強(qiáng)勁動力。

（二）開封市法治政府建設(shè)改進(jìn)對策

1.加強(qiáng)法治宣傳，確立產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治思維

產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代國家治理體系的基石，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是法治政府依法行政的核心要義。開封市實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展需要法治化的營商環(huán)境，法治政府建設(shè)是其重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。確立以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心的法治政府理念，提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的法治思維能力，應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，全面推動智慧化服務(wù)型法治政府建設(shè)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，推進(jìn)依法行政職能、權(quán)限、程序法定化。同時，提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，完善政府法律顧問制度，建立健全依法決策機(jī)制，完善對規(guī)范性文件的合法性審查機(jī)制，建立行政執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)依法行政監(jiān)督，推動法治政府建設(shè)不斷走向規(guī)范化、 制度化。

2.完善法治政府考核與評價體系

構(gòu)建民主科學(xué)的考核評價體系的根本目標(biāo)是“以評促建”，以形成良性運(yùn)作的法治政府考核及發(fā)展機(jī)制，逐步打造有利于產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治化營商環(huán)境。開封市全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、廉潔高效、守法誠信的法治政府，需建立健全獨(dú)立第三方主持的考核評價體系，以“公眾滿意度”為價值導(dǎo)向，確定量化法治政府的評價維度和評價標(biāo)準(zhǔn)，在“政府職能履行，重大行政決策、憲法法律全面實(shí)施、行政權(quán)力依法運(yùn)行、人民權(quán)益保障、服務(wù)型政務(wù)能力提升、行政執(zhí)法制約監(jiān)督”等方面開展調(diào)查及評議，形成客觀公正的評議結(jié)果。