胡珊

疫情防控期間，各地政府都采取了大量嚴(yán)防死守的“硬核”措施，這也使得緊急情況下政府應(yīng)急措施的權(quán)力邊界成為輿論討論的焦點(diǎn)。

行政應(yīng)急措施的法律依據(jù)來自行政應(yīng)急性原則，行政應(yīng)急性原則是行政合法性原則的例外，以往較少被學(xué)界提及，在司法實(shí)踐中也運(yùn)用不多。但在此次疫情中，大量行政應(yīng)急措施的合法性不斷面臨質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，說明對(duì)于行政應(yīng)急性原則的研究和討論有現(xiàn)實(shí)意義。

案例

2014年11月25日，吉林省×市×牧業(yè)公司豬場的一些生豬突然因不明原因死亡，牧業(yè)公司的負(fù)責(zé)人馬上向當(dāng)?shù)匦竽琳緢?bào)告了情況。到次月9日，豬場死亡的生豬已達(dá)409頭。

同年12月18日，該市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心工作人員將在豬場取樣的豬血清樣本送到了省動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心進(jìn)行檢驗(yàn)。檢驗(yàn)顯示，樣本的豬瘟病毒和豬圓環(huán)病毒均為陽性。次日，省防治動(dòng)物重大疫病指揮部辦公室向該市防治動(dòng)物重大疫病指揮部辦公室下發(fā)通知，要求對(duì)疫區(qū)進(jìn)行封鎖，撲殺疫點(diǎn)所有病豬和帶毒豬。同年12月22日，在當(dāng)?shù)厥姓M織下，該豬場341頭生豬被撲殺，409頭病死豬被無害化處理。

但此事并未畫上句號(hào)。2015年1月15日，牧業(yè)公司再次報(bào)告養(yǎng)殖豬死亡，經(jīng)該市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心檢驗(yàn)，此次豬死亡原因?yàn)閭魅拘苑窝住⒘餍行愿篂a。同年2月6日，牧業(yè)公司收到了該市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所發(fā)來的一份監(jiān)督意見，監(jiān)督意見禁止牧業(yè)公司疑似染疫和易感的生豬流出豬場，也禁止牧業(yè)公司從外界引入或購進(jìn)生豬，理由是經(jīng)專家組診斷，牧業(yè)公司的病豬疑似蹄葉炎或口蹄疫。

同年2月8日，為了徹底消除豬瘟疫情隱患，根據(jù)吉林省防治動(dòng)物重大疫病指揮部辦公室的一份《關(guān)于對(duì)×市相關(guān)動(dòng)物防疫技術(shù)工作約談的意見》精神，×市市政府組織多部門工作人員對(duì)牧業(yè)公司豬場的797頭生豬全部進(jìn)行了撲殺。撲殺時(shí)根據(jù)評(píng)估人員的評(píng)估，797頭生豬同時(shí)點(diǎn)的市場價(jià)格為126萬余元。但這個(gè)價(jià)格，牧業(yè)公司認(rèn)為過低。

2016年6月，牧業(yè)公司將×市市政府告上法庭，稱市政府在沒有任何法律文書的前提下，對(duì)其所飼養(yǎng)的797頭生豬進(jìn)行了撲殺，卻只給公司每頭生豬480元的補(bǔ)償，與公司的損失相差甚遠(yuǎn)，要求法院確認(rèn)市政府撲殺其797頭生豬的行政行為違法，并賠償其經(jīng)濟(jì)損失200萬元。

法院認(rèn)為，根據(jù)吉林省動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心出具的檢驗(yàn)報(bào)告，能夠證明牧業(yè)公司飼養(yǎng)的生豬感染了豬瘟病毒，市政府為了迅速撲滅疫病、控制疫情，避免造成更大損失，組織多部門對(duì)牧業(yè)公司的生豬進(jìn)行撲殺的行為并無不當(dāng)，但造成的損失應(yīng)該給予合理補(bǔ)償。根據(jù)評(píng)估機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場實(shí)測，當(dāng)場認(rèn)定的價(jià)格比較客觀地反映了被撲殺生豬當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格情況，據(jù)此判決×市市政府給付牧業(yè)公司補(bǔ)償款126萬余元。

說法

行政應(yīng)急性原則是現(xiàn)代行政法治原則的重要內(nèi)容之一，指的是行政機(jī)關(guān)為保障國家安全、社會(huì)秩序或公共利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，在面臨自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或社會(huì)安全事件等緊急情況時(shí)，可以實(shí)施一系列控制緊急情況和消除危機(jī)的應(yīng)對(duì)措施，其中既包括有法律授權(quán)的，也包括沒有法律授權(quán)的措施。

在緊急狀態(tài)下，為了有效控制局面，賦予行政機(jī)關(guān)更強(qiáng)有力的行政權(quán)力是現(xiàn)實(shí)需要，但這并不意味著應(yīng)急性行政行為完全不受限制。行政應(yīng)急性原則的最終目的是通過化解危機(jī)因素，恢復(fù)和維持公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動(dòng)關(guān)系，因此，“秩序”是應(yīng)急性原則的核心價(jià)值，即在非常態(tài)的情況下也要建立一種法治秩序。

換言之，行政機(jī)關(guān)可能采用一些非常態(tài)手段應(yīng)急，這些非常態(tài)手段的運(yùn)用，可以是不具有法律依據(jù)的“非規(guī)定動(dòng)作”，但必須是在法治框架內(nèi)的“允許動(dòng)作”。

為了避免行政權(quán)力快速擴(kuò)張可能導(dǎo)致的濫用，行政應(yīng)急性原則本身也對(duì)行政應(yīng)急權(quán)力的行使進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。比如，必須存在明確無誤的、現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)或緊急情況，且常態(tài)措施已無法應(yīng)對(duì)危機(jī)；行政機(jī)關(guān)采取的緊急措施須得到有權(quán)機(jī)關(guān)的事先授權(quán)或是事后確認(rèn)；應(yīng)急行為必須受到公正原則，尤其是比例原則的約束。

在剛剛過去的疫情中，由于以征用為名截留口罩、打麻將被破門執(zhí)法等好幾起公共事件的發(fā)生，行政應(yīng)急行為的主體適格、措施適度被法律界人士頻頻提及。所謂主體適格，討論的落腳點(diǎn)在于應(yīng)急行為實(shí)施主體的法定權(quán)限，即各級(jí)行政機(jī)關(guān)及法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格遵守法定權(quán)限，不能越權(quán)采取應(yīng)急行為，實(shí)施的手段也應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定。所謂措施適度，討論的其實(shí)是比例原則的適用，即各級(jí)政府及其部門根據(jù)法律規(guī)定采取的疫情防控措施，要與疫情可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)，有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。

此外，值得一提的是，由于多年以來對(duì)于行政應(yīng)急性原則的研究一直處于行政法學(xué)的邊緣地帶，行政應(yīng)急行為的適用程序、救濟(jì)方式等問題亟待在相關(guān)法律法規(guī)的制修訂中加以解決，行政應(yīng)急性原則還需要更加完善的法律機(jī)制作為保障。