曾遠(yuǎn)

摘要：加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制是單位整個(gè)內(nèi)部控制體系建設(shè)的重要細(xì)化方面之一;通過(guò)不斷完善固定資產(chǎn)投資各階段內(nèi)部控制流程，逐漸提高固定資產(chǎn)投資全過(guò)程管理水平，能夠有效控制投資成本和風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)效益最大化，在推進(jìn)事業(yè)單位做好科學(xué)研究以及社會(huì)服務(wù)工作的過(guò)程中起到至關(guān)重要的作用。文章針對(duì)固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制的重要理論進(jìn)行了總結(jié)，歸納了事業(yè)單位固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制管理的現(xiàn)狀，闡述了實(shí)際工作中存在的具體問(wèn)題及產(chǎn)生的原因，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：固定資產(chǎn)投資;內(nèi)部控制;事業(yè)單位

引言

事業(yè)單位的固定資產(chǎn)均屬于國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。2019年10月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于2018年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告，該專項(xiàng)報(bào)告首次亮出我國(guó)各級(jí)各類行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的“家底”。報(bào)告顯示，近70年來(lái)我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)規(guī)模實(shí)現(xiàn)了跨越式增長(zhǎng);截至2018年末，全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總額33.5萬(wàn)億元，其中70%為事業(yè)單位資產(chǎn);事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有效促進(jìn)了社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

根據(jù)國(guó)務(wù)院決策部署，進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的長(zhǎng)期任務(wù)。事業(yè)單位固定資產(chǎn)是開(kāi)展科研工作的基礎(chǔ)保障，通過(guò)投資和研制先進(jìn)的設(shè)備，能夠提高科技成果轉(zhuǎn)化效率，解決核心技術(shù)短板問(wèn)題，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供有力的科技支撐。因此，事業(yè)單位必須運(yùn)用內(nèi)部控制管理思路，及時(shí)發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資管理工作薄弱環(huán)節(jié)和問(wèn)題，通過(guò)不斷優(yōu)化內(nèi)部控制流程提升資產(chǎn)管理水平，切實(shí)提高固定資產(chǎn)投資資金使用效益，才能有效推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

一、固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制相關(guān)理論分析

固定資產(chǎn)投資是指以貨幣形式表現(xiàn)的建造和購(gòu)置固定資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，投資程序包括從投資項(xiàng)目立項(xiàng)開(kāi)始，經(jīng)過(guò)詳細(xì)的可行性論證，按照經(jīng)批準(zhǔn)的投資決策有序開(kāi)展采購(gòu)工作;執(zhí)行過(guò)程主要包括預(yù)算編報(bào)、資金籌措、合同簽訂、財(cái)務(wù)管理、進(jìn)度驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，直至固定資產(chǎn)達(dá)到預(yù)計(jì)可使用狀態(tài)并完成交付。

（一）固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制內(nèi)涵及目標(biāo)

固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理的過(guò)程，包括一系列對(duì)單位內(nèi)部制約機(jī)制進(jìn)行調(diào)整的計(jì)劃、方法與程序，其重要程度隨著固定資產(chǎn)投資規(guī)模的擴(kuò)大而愈發(fā)顯著。

固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制的基本目標(biāo)是為確保固定資產(chǎn)投資執(zhí)行過(guò)程按照相關(guān)法律法規(guī)真實(shí)有效的開(kāi)展，及時(shí)發(fā)現(xiàn)投資過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)與漏洞，采取必要的內(nèi)控措施預(yù)防和糾正舞弊行為，保障固定資產(chǎn)投資達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（二）固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制重點(diǎn)

單位在實(shí)施固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制過(guò)程中，至少應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管控，并采取具體的控制措施：（1）權(quán)責(zé)分配和職責(zé)分工應(yīng)當(dāng)明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理;（2）固定資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按需取得，投資計(jì)劃充分可行，投資規(guī)模合理適當(dāng)，決策和審批程序應(yīng)當(dāng)明確并嚴(yán)格執(zhí)行;（3）固定資產(chǎn)投資預(yù)算、工程進(jìn)度、驗(yàn)收使用等環(huán)節(jié)控制流程應(yīng)當(dāng)清晰全面且有明確的制度規(guī)定;（4）固定資產(chǎn)投資成本核算等會(huì)計(jì)處理應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度規(guī)定，相關(guān)財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確。

（三）固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)

有效性評(píng)價(jià)是內(nèi)部控制監(jiān)督檢查的一項(xiàng)重要內(nèi)容，有助于發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行中存在的問(wèn)題并及時(shí)給予糾正。單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際情況和特點(diǎn)，確定內(nèi)部控制基本五要素（內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制措施、信息與溝通、監(jiān)督檢查）是否同時(shí)存在并以整合的方式持續(xù)運(yùn)行，從五方面入手詳細(xì)評(píng)價(jià)內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和影響因素。

二、事業(yè)單位固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制管理的現(xiàn)狀

事業(yè)單位固定資產(chǎn)內(nèi)部控制管理起步較晚，盡管近年來(lái)國(guó)家相繼頒布了一系列國(guó)有資產(chǎn)管理辦法以及相關(guān)內(nèi)控管理?xiàng)l例來(lái)加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位固定資產(chǎn)的管控，但由于事業(yè)單位缺少盈利目標(biāo)的驅(qū)使，并且隨著我國(guó)綜合國(guó)力的提升和改革的迫切需要，投入到事業(yè)單位的基本建設(shè)財(cái)政資金逐年加大，這部分資金是供事業(yè)單位無(wú)償使用的，這就導(dǎo)致事業(yè)單位提升固定資產(chǎn)投資內(nèi)控管理水平的動(dòng)力不足;主要問(wèn)題表現(xiàn)為單位重購(gòu)置輕管理、內(nèi)部控制體系不健全、制度不完善，使用人和各職能部門管理意識(shí)薄弱、責(zé)任不明確，缺少監(jiān)督檢查和績(jī)效考核機(jī)制等。由此造成了固定資產(chǎn)投資風(fēng)險(xiǎn)加大，事業(yè)單位占用大量財(cái)政資金的同時(shí)也增加了單位自身經(jīng)營(yíng)成本，導(dǎo)致有限的資源不能得到合理配置。因此，不斷優(yōu)化固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制流程、切實(shí)提高資產(chǎn)管理水平仍然是事業(yè)單位在未來(lái)持續(xù)發(fā)展中面臨的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)。

三、固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制運(yùn)行缺陷原因分析

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置缺陷

事業(yè)單位缺少專門的資產(chǎn)管理部門，相關(guān)部門僅對(duì)本部門涉及的業(yè)務(wù)內(nèi)容予以關(guān)注;這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置必然導(dǎo)致整個(gè)資產(chǎn)管理過(guò)程中存在關(guān)鍵控制點(diǎn)的遺漏，各部門還停留在被動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和等待解決問(wèn)題的管理模式;即便發(fā)現(xiàn)了內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，對(duì)于不屬于本部門業(yè)務(wù)范疇的，由于沒(méi)有實(shí)際的監(jiān)管和追責(zé)權(quán)利，也僅能履行提醒義務(wù);在實(shí)際工作中，許多內(nèi)控問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)都是老生常談的話題，由此可以看出，單憑某一個(gè)部門的力量很難推動(dòng)整個(gè)單位內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)化改進(jìn)。機(jī)構(gòu)設(shè)置缺陷是最根本的缺陷，直接導(dǎo)致了單位無(wú)法實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的、全過(guò)程、全員的內(nèi)控管理，也使得開(kāi)展具體工作時(shí)產(chǎn)生更多內(nèi)部控制運(yùn)行缺陷成為必然。

（二）制度建設(shè)缺陷

由于未建立資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一指導(dǎo)固定資產(chǎn)相關(guān)工作，事業(yè)單位缺少針對(duì)固定資產(chǎn)管理全過(guò)程的、明確每一環(huán)節(jié)責(zé)任部門及其職責(zé)內(nèi)容的、單位層面的管理制度;各部門通常根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和上級(jí)單位制度制訂出本部門業(yè)務(wù)層面的管理辦法，制度內(nèi)容沒(méi)有充分結(jié)合本單位實(shí)際特點(diǎn);各部門都從自身的利益出發(fā)，而沒(méi)有立足于整個(gè)單位的管理提升，部門之間難以在制度會(huì)簽時(shí)達(dá)成共識(shí)，制度修訂完善過(guò)程阻礙重重;制度中涉及的獎(jiǎng)懲辦法往往非常寬泛，沒(méi)有具體的績(jī)效考核和追責(zé)方案;這就導(dǎo)致事業(yè)單位固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制制度建設(shè)不夠完善，實(shí)施過(guò)程中達(dá)不到真正加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的效果。

（三）過(guò)程管理缺陷

事業(yè)單位在財(cái)政資金執(zhí)行率和兩金占用方面通常面臨上級(jí)單位考核的壓力，因此在日常內(nèi)控管理中對(duì)于流動(dòng)資產(chǎn)的重視程度要大于固定資產(chǎn)，往往將更多的精力投入到往來(lái)款項(xiàng)的清理和實(shí)物資產(chǎn)的清查工作中。然而，固定資產(chǎn)投資形成在建工程后要經(jīng)過(guò)一定時(shí)間、若干階段的制造和調(diào)試才能形成實(shí)物資產(chǎn)，在這一期間采購(gòu)單位現(xiàn)場(chǎng)看不到資產(chǎn)實(shí)物;由于財(cái)力和人力的限制，隨時(shí)對(duì)每一項(xiàng)在建工程情況都進(jìn)行實(shí)地考察也是不現(xiàn)實(shí)的，這就造成了固定資產(chǎn)投資這一環(huán)節(jié)內(nèi)控監(jiān)管的缺失。

如果一項(xiàng)資產(chǎn)采購(gòu)任務(wù)未按照合同約定的進(jìn)度完成交付，就很有可能存在無(wú)法按照預(yù)期目標(biāo)正常執(zhí)行的投資風(fēng)險(xiǎn)，影響后續(xù)的研制任務(wù)甚至導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。固定資產(chǎn)未按期交付的原因，一方面是由于合同單位違約行為造成，例如設(shè)備的實(shí)際制造進(jìn)度與已開(kāi)具發(fā)票體現(xiàn)的進(jìn)度嚴(yán)重不符或者設(shè)備一直無(wú)法達(dá)到約定的技術(shù)指標(biāo)等;另一方面是因?yàn)椴少?gòu)單位自身疏于管理，未能及時(shí)掌握已達(dá)到預(yù)計(jì)可使用狀態(tài)的資產(chǎn)情況并在第一時(shí)間辦理交付手續(xù)，導(dǎo)致固定資產(chǎn)賬實(shí)不符，并且延誤了資產(chǎn)計(jì)提折舊時(shí)間，使得成本核算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，造成了財(cái)務(wù)核算風(fēng)險(xiǎn)。

雖然，從財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)能夠反映出長(zhǎng)期在建工程情況，但財(cái)務(wù)部門沒(méi)有真正的監(jiān)管權(quán)利，除了詢問(wèn)和督促相關(guān)部門之外，并沒(méi)有切實(shí)有效的防范和解決措施。而采購(gòu)部門和業(yè)務(wù)部門都認(rèn)為資產(chǎn)不能如期交付并不是本部門的責(zé)任;使用部門的相關(guān)人員存在已經(jīng)離職或者由于懼怕承擔(dān)責(zé)任，故意隱瞞真實(shí)合同進(jìn)展情況的行為，諸如此類部門間的不配合加大了推進(jìn)內(nèi)部控制過(guò)程管理的難度。

四、固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制優(yōu)化建議

（一）內(nèi)部環(huán)境優(yōu)化——內(nèi)部控制的基礎(chǔ)

單位內(nèi)部環(huán)境是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從完善組織機(jī)構(gòu)設(shè)置（如圖1所示）與明確權(quán)責(zé)分配開(kāi)始，逐步消除影響和制約內(nèi)部控制建立與執(zhí)行的各種內(nèi)部阻礙。

建立專門的資產(chǎn)管理部門是十分必要的，資產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)建立單位層面的資產(chǎn)管理制度，在制度中明確相關(guān)部門在各個(gè)環(huán)節(jié)的具體職責(zé)，例如在固定資產(chǎn)投資預(yù)算管理環(huán)節(jié)的職責(zé)描述中，要明示出由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)哪些數(shù)據(jù)信息的統(tǒng)計(jì);這樣一來(lái)，由于單位層面資產(chǎn)內(nèi)控制度的約束，相關(guān)部門在本部門管理辦法中必須全面的、有針對(duì)性的列出相應(yīng)的管理細(xì)則，并運(yùn)用信息化管理手段在日常工作中將內(nèi)控管理所需信息進(jìn)行及時(shí)的搜集和歸檔，便于后續(xù)內(nèi)控管理環(huán)節(jié)的統(tǒng)計(jì)和分析。

資產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)參與固定資產(chǎn)投資業(yè)務(wù)的全過(guò)程管理，包括審批、計(jì)劃下達(dá)、執(zhí)行過(guò)程監(jiān)控等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這樣才能全面掌握整個(gè)單位的固定資產(chǎn)分布狀況，在進(jìn)行固定資產(chǎn)投資決策時(shí)才能做出正確的判斷，同時(shí)也能夠及時(shí)反映和制止執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)行為。

此外，責(zé)任追究常態(tài)化有助于提高單位全員的內(nèi)控意識(shí)和責(zé)任感，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)、反舞弊和績(jī)效評(píng)價(jià)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)同資產(chǎn)管理部門加強(qiáng)內(nèi)部控制，這也是對(duì)資產(chǎn)管理部門自身工作進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)的有效方式。

（二）充分利用信息化手段優(yōu)化全過(guò)程管理

加強(qiáng)事業(yè)單位信息化建設(shè)，使其能夠幫助內(nèi)部控制工作提高信息質(zhì)量、促進(jìn)信息整合、便于部門間開(kāi)展協(xié)作;事業(yè)單位運(yùn)用有效性評(píng)價(jià)方法，認(rèn)真梳理現(xiàn)存的內(nèi)部控制流程缺陷之后，可以建立專門的資產(chǎn)管理軟件，也可以選擇完善現(xiàn)有軟件，將所有投資過(guò)程關(guān)鍵控制點(diǎn)的進(jìn)度完成情況和數(shù)據(jù)逐項(xiàng)錄入到統(tǒng)一的單位信息化管理軟件中，做到實(shí)時(shí)更新維護(hù)和資源共享;例如：將在建工程進(jìn)展情況反映在合同系統(tǒng)中，對(duì)于未按期完成交付的資產(chǎn)采購(gòu)合同設(shè)置自動(dòng)報(bào)警提示，便于資產(chǎn)管理部門和審計(jì)監(jiān)督部門及時(shí)掌握和加快投資工作進(jìn)展，同時(shí)也可以監(jiān)控和制止使用人和采購(gòu)人員的風(fēng)險(xiǎn)行為。

結(jié)語(yǔ)

不斷提升固定資產(chǎn)投資內(nèi)部控制管理水平對(duì)于單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)改革有著十分重要的意義，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)清晰的認(rèn)識(shí)到自身管理水平與現(xiàn)代化企業(yè)仍存在一定的差距;內(nèi)部控制問(wèn)題不是偶然發(fā)生和孤立存在的，只有從源頭徹底優(yōu)化單位內(nèi)部控制環(huán)境，才能真正發(fā)揮內(nèi)部控制管理行為的作用，從根本上杜絕相似內(nèi)控隱患的產(chǎn)生，切實(shí)幫助事業(yè)單位合理配置和有效利用國(guó)有資產(chǎn)，提高保障和促進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的能力。

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