廖 凡

2020 年1 月15 日，中美兩國在華盛頓簽署第一階段《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)議》（以下稱《第一階段協(xié)議》），曠日持久的中美貿(mào)易戰(zhàn)暫時告一段落。除序言外，《第一階段協(xié)議》共有八章，分別是知識產(chǎn)權(quán)，技術(shù)轉(zhuǎn)讓，食品和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易〔含17 個附錄（annex）、1 個附件（appendix）和2 個附件（attachment）〕，①由于缺乏嚴(yán)格對應(yīng)的中文詞匯，《第一階段協(xié)議》中文本對annex、appendix 和attachment 的翻譯較為混亂。第三章（食品和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易）將annex 譯為“附錄”，將appendix 和attachment 均譯為“附件”；而第八章（最終條款）卻又將annex 譯為“附件”，將appendix 譯為“附錄”。《第一階段協(xié)議》中英文本均見中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/16/content_5469650.htm，2020年4月5日訪問。金融服務(wù)，宏觀經(jīng)濟政策、匯率問題和透明度，擴大貿(mào)易（含1 個附錄），雙邊評估和爭端解決，以及最終條款。其中，第五章為匯率章節(jié)，專門規(guī)定匯率問題以及與之相關(guān)的宏觀經(jīng)濟政策和透明度事宜?？傮w而言，在該章中雙方同意尊重彼此貨幣政策自主權(quán)，實施由市場決定的匯率制度，避免競爭性貶值，保持?jǐn)?shù)據(jù)透明度，通過協(xié)商解決分歧。①中國人民銀行網(wǎng)站：《關(guān)于中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議匯率章節(jié)的情況說明》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3960014/index.html，2020年4月5日訪問。相比貿(mào)易戰(zhàn)期間美國在人民幣匯率問題上咄咄逼人的單邊主義做法，②2019年8月5日，美國財政部將中國列為“匯率操縱國”，系1994年以來首次。這標(biāo)志著中美雙方就匯率問題達(dá)成階段性共識，朝向雙邊途徑以及國際貨幣基金組織（IMF）主導(dǎo)下的多邊途徑回歸。③在《第一階段協(xié)議》簽署前夕，美國財政部在其2020 年1 月13 日公布的匯率政策報告中取消了對中國“匯率操縱國”的認(rèn)定。See U.S. Department of the Treasury Office of International Affairs, Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States, https://home.treasury.gov/system/files/136/20200113-Jan-2020-FX-Re port-FINAL.pdf, visited on 5 April 2020.

《第一階段協(xié)議》匯率章節(jié)分為總則、匯率政策、透明度和執(zhí)行機制四個部分，共13 條。概而言之，這些條款中既有原則聲明也有具體規(guī)定，既有重申承諾也有新增義務(wù)，既有實體性條款也有程序性條款。其中，較具實質(zhì)意義的是有關(guān)匯率政策和透明度的內(nèi)容，而核心義務(wù)則是匯率義務(wù)，或者說不得操縱匯率的義務(wù)。盡管《第一階段協(xié)議》明確規(guī)定雙方的匯率分歧應(yīng)當(dāng)首先在雙邊評估和爭端解決安排框架下解決，但對于如何判定“匯率操縱”，協(xié)議中并無界定和說明，需要基于相關(guān)國際、國內(nèi)法律規(guī)則來認(rèn)識和分析。在國際法層面，IMF 關(guān)于匯率操縱問題的多邊規(guī)則是最重要的判定標(biāo)準(zhǔn)；在國內(nèi)法層面，由于中國并無認(rèn)定他國操縱匯率的立法，因此美國國內(nèi)法就成為主要坐標(biāo)。鑒此，本文首先對《第一階段協(xié)議》的主要內(nèi)容與核心義務(wù)作一介紹；然后分別討論IMF和美國關(guān)于匯率操縱問題的相關(guān)規(guī)則與實踐，以期為認(rèn)識和分析“不得操縱匯率”這一義務(wù)提供較為全面的規(guī)則背景；在此基礎(chǔ)上，最后一個部分對我國下一階段的工作重點以及仍然存在的風(fēng)險隱患加以反思和展望。

一、匯率章節(jié)的主要內(nèi)容與核心義務(wù)

（一）總則

總則部分的主要內(nèi)容有三：一是彼此尊重對方依據(jù)國內(nèi)法律的貨幣政策自主權(quán)；二是雙方認(rèn)識到實行靈活匯率制度在可行情況下能夠起到吸收沖擊的作用；三是雙方共同的目標(biāo)是奉行增強經(jīng)濟基本面、提升透明度并避免不可持續(xù)的外部失衡的政策。其中，尊重貨幣政策自主權(quán)意味著一方不能借助匯率問題干涉另一方自主實施的貨幣政策，這也是20世紀(jì)70年代布雷頓森林體系解體、浮動匯率合法化后國際貨幣體系的題中應(yīng)有之義。其余兩點則為國際社會的普遍共識。例如，第二點的完整表述為“強勁的經(jīng)濟基本面、穩(wěn)健的政策和具有韌性的國際貨幣體系對于匯率穩(wěn)定至關(guān)重要，從而促進強勁、可持續(xù)的經(jīng)濟增長和投資；實行靈活匯率制度在可行的情況下能夠起到吸收沖擊的作用”，與2018 年3 月二十國集團（G20）財政部長和央行行長會議公報中的措辭完全相同。①See Communiqué, G20 Finance Ministers & Central Bank Governors, http://www.g20.utoronto.ca/2018/2018-03-30-g20_finance_annex-en.html, visited on 5 April 2020.總則部分的第四點是關(guān)于匯率政策的承諾，為行文方便起見，放在匯率政策部分一并分析。

（二）匯率政策

匯率政策部分實際上是中美雙方在匯率政策上作出的承諾，包括：（1）恪守G20 公報中關(guān)于匯率的承諾，避免競爭性貶值或?qū)R率用于競爭性目的，包括對外匯市場進行大規(guī)模、持續(xù)、單向干預(yù)；（2）雙方均確認(rèn)受IMF協(xié)定約束，避免通過操縱匯率或國際貨幣體系來阻礙國際收支的有效調(diào)整或取得不公平的競爭優(yōu)勢；（3）實現(xiàn)并維持市場決定的匯率制度；（4）保持經(jīng)常溝通，就外匯市場情況、活動與政策進行溝通協(xié)商，并就IMF對各自的匯率評估進行溝通協(xié)商。

上述第一點是對近年來各國在G20 框架下相關(guān)承諾的重申。2016 年G20 領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會公報即載明：“我們重申，匯率的過度波動和無序調(diào)整會影響經(jīng)濟金融穩(wěn)定。我們的有關(guān)部門將就外匯市場密切討論溝通。我們重申此前的匯率承諾，包括將避免競爭性貶值和不以競爭性目的來盯住匯率?！雹凇抖畤瘓F領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會公報》，《人民日報》2016年9月6日，第4版。2018 年G20 財政部長和央行行長會議公報重申：“我們認(rèn)識到，匯率的過度波動和無序調(diào)整會影響經(jīng)濟金融穩(wěn)定。我們將避免競爭性貶值，不以競爭性目的來盯住匯率?！雹跾ee Communiqué, G20 Finance Ministers & Central Bank Governors, http://www.g20.utoronto.ca/2018/2018-03-30-g20_finance_annex-en.html, visited on 5 April 2020.2019 年G20 領(lǐng)導(dǎo)人大坂峰會宣言也再度“重申我們的財政部長和央行行長2018 年3 月做出的匯率承諾”。④G20, G20 Osaka Leaders’ Declaration, https://www.consilium.europa.eu/media/40124/final_g20_osaka_leaders_declaration.pdf, visited on 5 April 2020.第二點則是IMF 成員國均需遵守的法定義務(wù)。在固定匯率制解體后，《國際貨幣基金協(xié)定》（以下稱《基金協(xié)定》）第4 條第1 款成為約束成員國的主要法律條款。⑤參見廖凡：《國際貨幣金融體制改革的法律問題》，社會科學(xué)文獻出版社2012 年版，第132頁。根據(jù)該條款，IMF 成員國承諾同IMF 及其他成員國合作，以確保有秩序的外匯安排，促進匯率體系穩(wěn)定。為此目的，成員國負(fù)有四項義務(wù)，其中具有實質(zhì)意義的是第三項，即不得操縱匯率或國際貨幣制度來阻礙國際收支的有效調(diào)整或取得對其他成員國不公平的競爭優(yōu)勢?？梢姡诙c實際上是對該項義務(wù)的復(fù)述。

第三點要求雙方均應(yīng)實現(xiàn)并維持市場決定的匯率制度，既是美方的一貫主張，也與中方多年來匯率形成機制改革的方向一致，毋庸贅言。第四點規(guī)定雙方就外匯市場活動與政策以及IMF對各自的匯率評估進行溝通協(xié)商，則是一方面將雙邊協(xié)商作為匯率政策溝通協(xié)調(diào)的主渠道，另一方面強調(diào)以作為多邊國際組織的IMF 的具有權(quán)威性和客觀性的評估作為雙邊協(xié)商的基準(zhǔn)和參照。這本質(zhì)上是對美國近年來在匯率領(lǐng)域單邊主義做法的“糾偏”，將匯率分歧和爭議的解決拉回到雙邊和多邊軌道上來。

（三）透明度

透明度部分是關(guān)于數(shù)據(jù)透明度，主要內(nèi)容為：第一，雙方應(yīng)及時公布相關(guān)數(shù)據(jù)，包括國際儲備、遠(yuǎn)期頭寸、國際收支、進出口等數(shù)據(jù)；第二，雙方同意按時公布IMF 第4 條磋商報告，同時繼續(xù)參與IMF 官方外匯儲備貨幣構(gòu)成調(diào)查。具言之，雙方確認(rèn)按規(guī)定時間公開披露以下數(shù)據(jù)：（1）每月結(jié)束后不遲于30 日內(nèi)，按照IMF 關(guān)于國際儲備和外幣流動性的數(shù)據(jù)模板，公布每月外匯儲備和遠(yuǎn)期頭寸數(shù)據(jù)；（2）每季結(jié)束后不遲于90 日內(nèi)，公布每季度國際收支金融賬戶的子項數(shù)據(jù)，包括直接投資、證券投資與其他投資（貸款與應(yīng)收款）；（3）每季結(jié)束后90 日內(nèi)，公布每季度貨物與服務(wù)進出口情況。與此同時，雙方重申并繼續(xù)同意在IMF執(zhí)行董事會（以下稱“執(zhí)董會”）會議后四周內(nèi)，公布IMF 關(guān)于本方的第4 條磋商報告，包括對本方匯率的評估情況；如IMF 未公開上述信息，未被公開的一方應(yīng)主動要求IMF予以公開披露。

《基金協(xié)定》第4 條第3 款規(guī)定，IMF 應(yīng)當(dāng)監(jiān)督國際貨幣體系以保證其有效運行，并監(jiān)督成員國遵守其根據(jù)該條第1 款所承擔(dān)的一般義務(wù)；為此目的，IMF 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)密監(jiān)督成員國的匯率政策，并制定具體原則，在匯率政策上對所有成員國進行指導(dǎo)。此即IMF 匯率監(jiān)督職能的基本依據(jù)。IMF 的監(jiān)督包括兩種形式，即雙邊監(jiān)督和多邊監(jiān)督。雙邊監(jiān)督是通過持續(xù)監(jiān)測成員國的經(jīng)濟狀況并在必要時同成員國進行磋商，對每個成員國的相關(guān)政策進行評估并提出建議，重點關(guān)注是否存在影響國內(nèi)和外部穩(wěn)定的風(fēng)險，從而需要對經(jīng)濟或金融政策進行調(diào)整；多邊監(jiān)督則是對全球和地區(qū)經(jīng)濟趨勢進行監(jiān)測和評估，主要手段是定期發(fā)布《世界經(jīng)濟展望》和《全球金融穩(wěn)定報告》。相對而言，更具實質(zhì)意義的是以國別為基礎(chǔ)的雙邊監(jiān)督。根據(jù)《基金協(xié)定》第4 條第3 款第2 項，成員國應(yīng)當(dāng)提供雙邊監(jiān)督所需信息，并在IMF 提出要求時就其匯率政策問題同前者進行磋商，此即所謂“第4 條磋商”。

由于第4 條磋商屬于雙邊而非多邊監(jiān)督，因此IMF 并不強制要求公開磋商報告，是否公布由成員國自行決定。2004 年，IMF 首次公布中國磋商報告。①中國政府網(wǎng)：《人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人就2005 中國磋商報告答記者問》，http://www.gov.cn/jrzg/2005-11/18/content_101898.htm，2020年4月5日訪問。近年來，我國數(shù)據(jù)透明度不斷提高，IMF 經(jīng)我國同意每年都會定期公布中國第4 條磋商報告，介紹對我國經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟政策的全面評估情況。②中國人民銀行網(wǎng)站：《關(guān)于中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議匯率章節(jié)的情況說明》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3960014/index.html，2020年4月5日訪問。在此基礎(chǔ)上，《第一階段協(xié)議》明確了磋商報告的公布時限，并將公布報告從當(dāng)事國的權(quán)利變?yōu)榱x務(wù)，從被動配合（“同意”）變?yōu)橹鲃右?。這應(yīng)當(dāng)說一個實質(zhì)性的改變。同樣地，關(guān)于國內(nèi)相關(guān)數(shù)據(jù)的公布，我國已于2014 年采納了IMF 數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)（SDDS），并已常態(tài)化公布宏觀經(jīng)濟及匯率相關(guān)數(shù)據(jù)，③中國人民銀行網(wǎng)站：《關(guān)于中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議匯率章節(jié)的情況說明》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3960014/index.html，2020年4月5日訪問。但《第一階段協(xié)議》將這一工作由自主公布的權(quán)利變?yōu)闂l約規(guī)定的義務(wù)，仍系實質(zhì)性改變。

（四）執(zhí)行機制

執(zhí)行機制實際上是分歧解決機制。《第一階段協(xié)議》規(guī)定，雙方如在匯率問題方面出現(xiàn)分歧，應(yīng)由中國人民銀行和美國財政部在第七章的雙邊評估和爭端解決安排框架下解決；若仍不能解決，一方還可請求IMF在其職責(zé)范圍內(nèi)予以處理，包括對另一方的宏觀經(jīng)濟和匯率政策、數(shù)據(jù)透明度以及報告情況進行嚴(yán)格監(jiān)督，或者發(fā)起正式磋商并提供適當(dāng)意見。

根據(jù)第七章，雙方各自設(shè)立由指定的副部長和指定的副貿(mào)易代表牽頭的“雙邊評估和爭端解決辦公室”，負(fù)責(zé)評估與協(xié)議履行相關(guān)的具體問題，接受任何一方提交的與協(xié)議履行相關(guān)的申訴，以及嘗試通過磋商解決爭端。如一方（“申訴方”）認(rèn)為另一方（“被申訴方”）的行為不符合《第一階段協(xié)議》，申訴方可向被申訴方的雙邊評估和爭端解決辦公室提出申訴。如申訴在副部級層面未獲解決，申訴方可將該問題提交至中國國務(wù)院分管副總理和美國貿(mào)易代表，后者應(yīng)視情況進行磋商；若磋商不能達(dá)成共識，一方可以“采取行動，包括停止其在本協(xié)議下的某一義務(wù)，或采取其認(rèn)為適當(dāng)?shù)?、以相稱的方式實施的補救措施”。

值得注意的是，第7.4 條進而規(guī)定：“如被申訴方認(rèn)為申訴方依照本項采取的行動基于善意，被申訴方不會采取反制措施，或以其他方式挑戰(zhàn)相關(guān)行動（or otherwise challenge such action）。如被申訴方認(rèn)為申訴方的行動基于惡意，其救濟手段是向申訴方提交書面通知退出本協(xié)議?！边@意味著，任何一方在其認(rèn)為必要和適當(dāng)時均可采取單方行動，而任何一方在其認(rèn)為必要和適當(dāng)時也均可選擇退出《第一階段協(xié)議》，而無須承擔(dān)直接法律后果。換言之，協(xié)議并無硬性的執(zhí)行機制，其執(zhí)行與否取決于雙方權(quán)衡利弊后的自主選擇。具體到匯率問題，《第一階段協(xié)議》規(guī)定：在雙方無法達(dá)成共識時，通過作為多邊國際組織的IMF在其職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助解決。這既符合IMF作為匯率評估權(quán)威機構(gòu)的職責(zé)，也有利于約束單邊主義行為。

二、IMF關(guān)于匯率操縱問題的多邊規(guī)則與實踐

如上所述，《基金協(xié)定》第4 條第1 款規(guī)定了成員國在匯率和安排方面的一般性義務(wù)，特別是不得操縱匯率的義務(wù)。但是，對于何為“操縱匯率”、何為“阻礙國際收支的有效調(diào)整”或“不公平的競爭優(yōu)勢”，《基金協(xié)定》并無進一步說明。1977年、2007 年和2012 年，IMF 執(zhí)董會先后通過了《匯率政策監(jiān)督?jīng)Q定》（以下稱《1977年決定》）、《對成員國政策雙邊監(jiān)督的決定》（以下稱《2007 年決定》）和《雙邊和多邊監(jiān)督?jīng)Q定》（又名《綜合監(jiān)督?jīng)Q定》，以下稱《2012 年決定》），對匯率監(jiān)督事項作出了細(xì)化規(guī)定。

《1977 年決定》沒有對“操縱匯率”作出界定，只是列舉了IMF 在評判成員國是否存在匯率操縱行為時應(yīng)當(dāng)考察的六項監(jiān)測指標(biāo)。①這六項監(jiān)測指標(biāo)是：（1）在外匯市場進行持續(xù)、大規(guī)模的單向干預(yù)；（2）以國際收支為目的的不可持續(xù)的或帶來過高流動性風(fēng)險的官方或準(zhǔn)官方借款，或過度的、長時間的官方或準(zhǔn)官方外國資產(chǎn)積累；（3）出于國際收支目的，實行、大幅強化或長期維持對經(jīng)常交易或支付的限制性或鼓勵性措施，或者出于國際收支目的，實行或大幅修改對資本流入或流出的限制性或鼓勵性措施；（4）出于國際收支目的，實行非正常鼓勵或阻止資本流動的貨幣和其他國內(nèi)金融政策；（5）匯率表現(xiàn)與經(jīng)濟和金融基本條件（包括影響競爭和長期資本流動的因素）無關(guān)；（6）不可持續(xù)的私人資本流動。其中，第6項系1995年IMF修改《1977年決定》時所增加。需要注意的是，這六項內(nèi)容僅僅是IMF 進行評判時的“指標(biāo)”或者說“參考”，而不是匯率操縱的“定義”或者判斷是否存在匯率操縱行為的“標(biāo)準(zhǔn)”。換言之，即使成員國的匯率政策符合一個或多個監(jiān)測指標(biāo)，也并不必然意味著成員國違反了其匯率義務(wù)或者構(gòu)成了匯率操縱。②參見賀小勇、管榮：《WTO 與IMF 框架下人民幣匯率機制的法律問題》，法律出版社2010年版，第96-97頁。取而代之的《2007 年決定》對上述指標(biāo)進行了修正和補充，共列出七項指標(biāo)，其中前四項與《1977 年決定》相同，后三項則為：（5）根本性匯率失調(diào)；（6）大量和持續(xù)的經(jīng)常賬戶逆差或順差；（7）私人資本流動導(dǎo)致的對外部門顯著脆弱性，包括流動性風(fēng)險。其中，“根本性匯率失調(diào)”和“大量和持續(xù)的經(jīng)常賬戶逆差或順差”都不無為中國量身定做的意味，增大了中國面臨的壓力和風(fēng)險；中國當(dāng)時對該決定基本持批評態(tài)度。③《葛華勇就〈對成員國政策雙邊監(jiān)督?jīng)Q定〉通過答問》，http://www.gov.cn/gzdt/2007-06/24/content_659699.htm，2020年4月5日訪問。但《2007 年決定》也明確了一點，即這些監(jiān)測指標(biāo)不等于判斷標(biāo)準(zhǔn)，而僅僅是IMF 在對成員國進行監(jiān)督時“需徹底考察并可能有必要與成員國討論的情況”。④參見國際貨幣基金組織：《對成員國政策的雙邊監(jiān)督》，2007 年6 月15 日執(zhí)董會決議，第15條，https://www.imf.org/external/np/sec/pn/2007/chn/pn0769c.pdf，2020年4月5日訪問。

更重要的是，《2007 年決定》的附錄對操縱匯率作了相對明確的界定。附錄第2 條規(guī)定，只有當(dāng)IMF 認(rèn)定一個成員國在操縱其匯率或國際貨幣體系，并且這種操縱是出于《基金協(xié)定》第4 條第1 款第3 項規(guī)定具體規(guī)定的兩種目的（即阻礙國際收支的有效調(diào)整或取得對其他成員國不公平的競爭優(yōu)勢）之一時，該成員國才違反了第4 條第1 款第3 項的規(guī)定。進而言之，“操縱匯率”是指實施目的在于影響匯率水平并且實際影響了匯率水平的政策；而“不公平的競爭優(yōu)勢”則要求，只有當(dāng)IMF 認(rèn)定一個成員國是為了造成以匯率低估形式出現(xiàn)的根本性匯率失調(diào)而實施這些政策，并且造成這種失調(diào)的目的在于擴大凈出口時，該成員國才會被認(rèn)為是為取得對其他成員國不公平的競爭優(yōu)勢而操縱匯率。此外，附錄第3 條還強調(diào)，IMF 有責(zé)任根據(jù)所有可獲得的證據(jù)，包括通過與有關(guān)成員國進行磋商，客觀地評價成員國是否在履行第4 條第1 款規(guī)定的義務(wù)；對于成員國就其政策目的所作的任何陳述，在存在合理懷疑的情況下不作出不利于成員國的判定。②參見國際貨幣基金組織：《對成員國政策的雙邊監(jiān)督》，2007 年6 月15 日執(zhí)董會決議，附錄，https://www.imf.org/external/np/sec/pn/2007/chn/pn0769c.pdf，2020年4月5日訪問。

基于上述定義，要構(gòu)成“匯率操縱”，必須既有行為（實施政策），又有結(jié)果（影響了匯率水平，造成根本性匯率失調(diào)），還有目的（擴大凈出口），應(yīng)當(dāng)說門檻頗高。不僅如此，IMF 對于成員國就其政策目的所作的任何陳述，還采取“疑罪從無”的原則，從而進一步增加了認(rèn)定匯率操縱的難度。③參見廖凡：《國際貨幣金融體制改革的法律問題》，社會科學(xué)文獻出版社2012 年版，第136頁。事實上，自《2007 年決定》通過以來，乃至自IMF成立以來，尚無成員國被認(rèn)定為操縱匯率。

2012 年7 月，IMF 執(zhí)董會通過了意義重大的《2012 年決定》，對雙邊監(jiān)督和多邊監(jiān)督進行了綜合闡述，并取代了《2007 年決定》。根據(jù)《2012 年決定》，IMF 的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)既關(guān)注單個國家也關(guān)注全球?qū)用娴慕?jīng)濟和金融穩(wěn)定，第4 條磋商既適用于雙邊監(jiān)督也適用于多邊監(jiān)督。④See IMF, Factsheet: Integrated Surveillance Decision, https://www.imf.org/external/np/exr/facts/pdf/isd.pdf, visited on 5 April 2020.雙邊監(jiān)督集中于可能導(dǎo)致國內(nèi)不穩(wěn)定，進而削弱系統(tǒng)性穩(wěn)定的政策；多邊監(jiān)督則集中于“可能影響國際貨幣體系有效運行的事項”，尤其是成員國的“匯率、貨幣、財政、金融政策以及有關(guān)資本流動政策”所造成的可能危及全球穩(wěn)定的外溢效應(yīng)，即便這些政策并未危及該成員國的國內(nèi)穩(wěn)定。①See IMF, Modernizing the Legal Framework for Surveillance―An Integrated Surveillance Decision, Revised Proposed Decisions, https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2012/071712.pdf, visited on 5 April 2020.

具言之，就雙邊監(jiān)督而言，《2012 年決定》指出，《基金協(xié)定》第4 條第1 款規(guī)定的成員國義務(wù)確定了雙邊監(jiān)督的范圍，成員國根據(jù)第4 條第1 款與IMF 和其他成員國合作，以確保有序的匯兌安排并促進形成穩(wěn)定的匯率體系（簡稱“系統(tǒng)性穩(wěn)定”）；而最有效地實現(xiàn)系統(tǒng)性穩(wěn)定的途徑是，每個成員國都實施能夠促進本國國際收支穩(wěn)定和國內(nèi)穩(wěn)定的政策，亦即與第4條第1款規(guī)定的成員國義務(wù)、特別是第4 條第1 款第1—4 項規(guī)定的具體義務(wù)相一致的政策。所謂“國際收支穩(wěn)定”，指不會或不太可能導(dǎo)致破壞性匯率變動（disruptive exchange rate movement）的國際收支狀況。②See IMF, Decision on Bilateral and Multilateral Surveillance, Decision No.15203-(12/72), 18 July 2012, Article 5, https://www.imf.org/external/SelectedDecisions/Description.aspx?decision=15203-(12/72), visited on 5 April 2020.據(jù)此，IMF在對每個成員國進行雙邊監(jiān)督時，匯率政策始終是監(jiān)督內(nèi)容，貨幣、財政和金融部門政策也是如此；而對于其他政策，則只有當(dāng)其顯著影響當(dāng)前或未來的國際收支或國內(nèi)穩(wěn)定時，才予以考察。③See Decision on Bilateral and Multilateral Surveillance, Decision No.15203-(12/72), July 18, 2012, Article 6, https://www.imf.org/external/SelectedDecisions/Description.aspx?decision=15203-(12/72), visited on 5 April 2020.

在雙邊監(jiān)督的原則和方式，包括監(jiān)測指標(biāo)方面，《2012 年決定》基本沿襲了《2007 年決定》的內(nèi)容。尤為值得一提的是，關(guān)于雙邊監(jiān)督的形式，《2012 年決定》將《2007 年決定》“對話和勸說是有效監(jiān)督的關(guān)鍵支柱”這一核心表述微調(diào)為“持續(xù)對話和勸說是有效監(jiān)督的關(guān)鍵支柱”，從而進一步突顯了監(jiān)督的柔性和耐性。在此基礎(chǔ)上，《2012年決定》繼續(xù)強調(diào)，IMF實施雙邊監(jiān)督時，將明確和坦誠地對被監(jiān)督國的有關(guān)經(jīng)濟發(fā)展、前景、風(fēng)險和政策進行評估，并就此提出建議；這些評估和建議旨在幫助該成員國作出政策選擇，并使其他成員國能夠與該成員國討論這些政策選擇；IMF在雙邊監(jiān)督中將營造與各成員國間坦誠公開對話以及相互信任的環(huán)境，并對各成員國一視同仁，即相似情況相似處理。④See Decision on Bilateral and Multilateral Surveillance, Decision No.15203-(12/72), July 18, 2012, Article 14, https://www.imf.org/external/SelectedDecisions/Description.aspx?decision=15203-(12/72), visited on 5 April 2020.

在判定“匯率操縱”的主客觀標(biāo)準(zhǔn)方面，《2012 年決定》附錄與《2007 年決定》附錄的規(guī)定完全一致，未作任何變更。換言之，認(rèn)定門檻沒有變化。進而言之，根據(jù)IMF 現(xiàn)有規(guī)則，即便真的認(rèn)定某個成員國操縱匯率，其所能采取的措施也只是指導(dǎo)該成員國進行必要政策調(diào)整，而不能自行或授權(quán)其他國家對該成員國實施制裁或報復(fù)。

三、美國關(guān)于匯率操縱問題的國內(nèi)立法與實踐

美國歷來有國內(nèi)法域外適用的傳統(tǒng)，在匯率領(lǐng)域也不例外。美國認(rèn)定他國操縱匯率的國內(nèi)法依據(jù)主要是其1988 年《貿(mào)易與競爭力綜合法》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988，以下稱《1988 年貿(mào)易法》）。根據(jù)該法第3004—3005 節(jié)，美國財政部應(yīng)每半年向國會提交一份國際經(jīng)濟政策和匯率政策報告，評估上一個半年度美國主要貿(mào)易伙伴國的匯率政策，確定其是否存在“通過操縱本國貨幣與美元之間的匯率來阻礙國際收支有效調(diào)整或在國際貿(mào)易中獲得不公平競爭優(yōu)勢”的行為。其基本邏輯是，在匯率被操縱的情況下，一國出口商品的競爭力得到增強，相當(dāng)于該國政府變相地向本國企業(yè)提供補貼，構(gòu)成不公平競爭，違反了國際貿(mào)易準(zhǔn)則。在《1988 年貿(mào)易法》中，美國對“匯率操縱國”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為“有實質(zhì)性全球經(jīng)常盈余且對美存在顯著雙邊貿(mào)易順差”，但未設(shè)定具體的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。盡管此法開了以美國國內(nèi)法評判乃至干涉他國匯率政策之先河，但其“殺傷力”相對有限：一方面，迄今為止美國財政部只將中國、日本、韓國列入過“匯率操縱國”名單，且除2019 年8 月這次外，自1994 年以后未再認(rèn)定任何國家操縱匯率；另一方面，即便認(rèn)定一國操縱匯率，該法也僅要求美國政府在IMF 框架內(nèi)或通過雙邊途徑與該國進行磋商，確保其定期調(diào)整匯率，而沒有授權(quán)采取單方制裁措施。

與此相關(guān)的更近的一項立法則是2015 年《貿(mào)易便利化與貿(mào)易執(zhí)行法》（Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015，以下稱《2015 年貿(mào)易法》）。①U.S. Department of The Treasury,Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015, https://home.treasury.gov/system/files/206/TFTE-Act-2015.pdf, visited on 5 April 2020.該法第701 節(jié)（“加強與美國某些主要貿(mào)易伙伴在貨幣匯率和經(jīng)濟政策上的接觸”）雖然刻意含糊其辭，但實質(zhì)上涉及匯率操縱的認(rèn)定及其法律后果。

《2015 年貿(mào)易法》第701 節(jié)第1 款要求美國財政部長每半年向國會提交一份關(guān)于美國主要貿(mào)易伙伴的宏觀經(jīng)濟政策和貨幣匯率政策的報告（與《1988 年貿(mào)易法》要求提交的報告合一），報告應(yīng)包含以下內(nèi)容：(1)該國與美國的雙邊貿(mào)易余額；(2)該國經(jīng)常賬戶余額占其GDP 的百分比；(3)在提交報告之前3 年內(nèi)，該國經(jīng)常賬戶余額占其GDP 的百分比的變化；（4）該國外匯儲備占其短期債務(wù)的百分比；（5）該國外匯儲備占其GDP 的百分比。在此基礎(chǔ)上，對于同時滿足以下三個條件的主要貿(mào)易伙伴，報告還應(yīng)包含對其宏觀經(jīng)濟政策和貨幣匯率政策的強化分析（enhanced analysis）：（1）對美國存在顯著的雙邊貿(mào)易順差；（2）有實質(zhì)性的經(jīng)常項目盈余；（3）持續(xù)單邊干預(yù)外匯市場。強化分析應(yīng)包含以下內(nèi)容：（1）該國貨幣市場的發(fā)展情況，包括貨幣干預(yù)方面的發(fā)展情況；（2）該國貨幣的真實有效匯率趨勢以及該貨幣被低估程度的趨勢；（3）該國資本管制和貿(mào)易限制的變化情況；（4）該國儲備積累的模式。

盡管上述條款中沒有直接出現(xiàn)“匯率操縱”一詞，但從相關(guān)表述不難看出，對于滿足上述三個條件而需要進行強化分析的主要貿(mào)易伙伴，美國實質(zhì)上是將其視為匯率操縱國。第701 節(jié)第2 款規(guī)定，對于這些國家，美國總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)通過財政部長與其進行強化雙邊接觸（enhanced bilateral engagement），具體包括：（1）敦促其實施相關(guān)政策，處理其貨幣低估、對美顯著貿(mào)易順差以及實質(zhì)性經(jīng)常項目盈余，包括與匯率管理有關(guān)的低估和順差/盈余；（2）表達(dá)美國對于此種低估和順差/盈余所造成的不利經(jīng)貿(mào)影響的關(guān)切；（3）知會該國美國總統(tǒng)有權(quán)采取補救行動；（4）制定具體行動計劃來解決低估和順差/盈余問題。上述做法可以單獨或合并采取。

不僅如此，第701 節(jié)第3 款還進一步規(guī)定，在強化雙邊接觸開始一年后，若美國財政部長認(rèn)為相關(guān)國家未能采取適當(dāng)政策糾正其低估和順差/盈余，則美國總統(tǒng)應(yīng)采取以下一項或多項補救行動：（1）禁止美國海外私人投資公司批準(zhǔn)任何對該國境內(nèi)項目的新增融資，包括任何保險、再保險或擔(dān)保；（2）禁止美國聯(lián)邦政府從該國采購任何貨物或服務(wù)，或者訂立任何此類采購合同；（3）指示美國駐IMF執(zhí)行董事要求對該國宏觀經(jīng)濟政策和匯率政策進行額外的嚴(yán)格審查，并在適當(dāng)時就發(fā)現(xiàn)的匯率操縱問題進行正式磋商；（4）指示美國貿(mào)易代表評估是否與該國簽訂雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定或者啟動相關(guān)協(xié)定談判。

概而言之，《2015 年貿(mào)易法》第701 節(jié)不但通過含糊其辭的表述規(guī)避了“匯率操縱”相對較高的認(rèn)定門檻，而且授權(quán)美國對其認(rèn)為存在匯率操縱嫌疑且不予配合的國家采取單方制裁行動。鑒于美國在全球的經(jīng)濟優(yōu)勢地位特別是金融主導(dǎo)地位，上述制裁手段應(yīng)當(dāng)說具有很強的殺傷力和威懾力。

對于“主要貿(mào)易伙伴”“顯著雙邊貿(mào)易順差”“實質(zhì)性經(jīng)常項目盈余”“持續(xù)單邊干預(yù)外匯市場”等關(guān)鍵概念，《2015 年貿(mào)易法》未作界定，而是授權(quán)美國財政部制定并公布具體標(biāo)準(zhǔn)。從2019年5月發(fā)布的報告開始，美國財政部啟用了新的標(biāo)準(zhǔn)，其中，“主要貿(mào)易伙伴”是指與美國的年雙邊貨物貿(mào)易總額超過400 億美元的國家（2018 年有21 個國家滿足這一條件）；“顯著雙邊貿(mào)易順差”是指對美貿(mào)易順差至少200億美元；“實質(zhì)性經(jīng)常項目盈余”是指經(jīng)常項目盈余至少占GDP的2%；“持續(xù)單邊干預(yù)外匯市場”則是指在12個月中的至少6個月持續(xù)進行凈外匯購買，且購買量占該12 個月期間內(nèi)GDP 的至少2%。①See U.S. Department of the Treasury Office of International Affairs, Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States,May 2019, pp.3-4, https://home.treasury.gov/system/files/206/2019-05-28-May-2019-FX-Report.pdf, visited on 5 April 2020.上述門檻較之以前有所降低，新舊對比詳見下表。

表1 《2015年貿(mào)易法》下的美國財政部新門檻

縱觀《2015 年貿(mào)易法》生效以來的全部八份美國財政部報告（2016 年4 月、2016 年 10 月、2017 年 4 月、2017 年 10 月、2018 年 4 月、2018 年 10 月、2019 年 5 月、2020 年1 月），尚無任何一個主要貿(mào)易伙伴被認(rèn)定滿足全部三項門檻條件。但與此同時，美國財政部還制定了一份主要貿(mào)易伙伴監(jiān)測名單（monitoring list），對于名單上所列國家的貨幣實踐和宏觀經(jīng)濟政策均予以密切關(guān)注。滿足三項門檻條件中兩項的主要貿(mào)易伙伴都將列入監(jiān)測名單；雖不滿足三項門檻條件中的兩項，但在美國總貿(mào)易逆差中占據(jù)不成比例的大份額的主要貿(mào)易伙伴也將列入監(jiān)測名單。據(jù)此，最新的2020 年1 月報告中的監(jiān)測清單包括十個國家，即中國、日本、韓國、德國、意大利、愛爾蘭、新加坡、馬來西亞、越南和瑞士；其他九個國家是因為滿足三項門檻條件中的兩項而入選，中國則是因為所謂“占據(jù)不成比例的美國總貿(mào)易逆差份額”而列名。②See U.S. Department of the Treasury Office of International Affairs, Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States, January 2020, pp.5, 41.

如上所述，相較于《1988 年貿(mào)易法》，《2015 年貿(mào)易法》在“匯率操縱”認(rèn)定特別是其法律后果方面表現(xiàn)出更加咄咄逼人的單邊主義色彩。這種態(tài)勢可以溯源至21 世紀(jì)初，當(dāng)時在中國對美貿(mào)易順差持續(xù)增長的背景下，“匯率操縱”話題迅速升溫。早在2003 年，反華急先鋒、民主黨參議員查爾斯·舒默（Charles Schumer）就在美國參議院提出所謂“舒默法案”，其核心內(nèi)容是中國如果不在六個月內(nèi)調(diào)整人民幣匯率，美國就將對所有進口的中國商品加征27.5%的懲罰性關(guān)稅。在共和黨參議員林賽·格雷厄姆（Lindsey Graham）加入后，該法案更名為“舒默—格雷厄姆法案”，并在2005年4月進入?yún)⒆h院實質(zhì)表決議程。盡管由于種種原因（包括人民幣匯率改革啟動），舒默和格雷厄姆其后宣布放棄對該法案進行的正式表決，但美國國會針對人民幣匯率的立法沖動并未消除，新版本的“舒默—格雷厄姆法案”在全球金融危機之后很快卷土重來。例如，美國參議院于2011 年通過《貨幣匯率監(jiān)督改革法案》，要求美國政府對存在所謂“根本性匯率失調(diào)”的國家優(yōu)先采取行動。從該法案對“優(yōu)先行動”（priority action）的描述來看，與《2015 年貿(mào)易法》第701節(jié)如出一轍。①根據(jù)該法案，一旦一國貨幣被美國財政部認(rèn)定為需要優(yōu)先采取行動，美國政府即應(yīng)立即同該國進行雙邊磋商，促使后者制定適當(dāng)政策糾正根本性失調(diào)；與此同時應(yīng)就相關(guān)調(diào)查結(jié)果咨詢IMF 的意見，并鼓勵其他國家共同向根本失調(diào)國施壓。該法案還進一步規(guī)定：如果根本失調(diào)國在其貨幣被制定為優(yōu)先行動貨幣后90 日內(nèi)仍不制定政策或者采取可辨識的行動糾正匯率失調(diào)，美國政府就將在貿(mào)易和投資領(lǐng)域采取一系列報復(fù)與制裁行動，包括停止針對這些國家的商品和服務(wù)的聯(lián)邦政府采購。如果360 日內(nèi)不采取行動，那么美國海外私人投資公司就要停止參與這些國家的項目融資，并反對新的多邊銀行融資項目；同時，美國貿(mào)易代表應(yīng)將糾紛起訴至WTO，財政部和美聯(lián)儲應(yīng)聯(lián)合其他國家中央銀行對該國貨幣市場進行懲罰性干擾。參見廖凡：《國際貨幣金融體制改革的法律問題》，社會科學(xué)文獻出版社2012 年版，第138-139頁。盡管該法案最終未能成為立法，但在第701節(jié)中不難看到它的影子。

四、反思與展望

匯率問題復(fù)雜敏感，“匯率操縱”更是一頂各國難以達(dá)成共識、主觀性和政治性極強的“帽子”。這一點從IMF成立迄今從未認(rèn)定任何成員國操縱匯率，以及美國財政部對于《2015 年貿(mào)易法》三項門檻條件的量化基準(zhǔn)的靈活修改，均可得到印證。美國財政部2019 年8 月5 日認(rèn)定中國為“匯率操縱國”，依據(jù)的是《1988 年貿(mào)易法》而非《2015 年貿(mào)易法》；②U.S. Department of the Treasury, Treasury Designates China as a Currency Manipulator, https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm751, visited on 5 April 2020.如上所述，中國并未滿足美國財政部當(dāng)前為《2015 年貿(mào)易法》三個門檻條件所設(shè)定的基準(zhǔn)。美國財政部放棄《2015 年貿(mào)易法》下相對清晰的量化標(biāo)準(zhǔn)而訴諸《1988 年貿(mào)易法》下更為寬泛的自由裁量權(quán)，并“恰好”在人民幣匯率“破七”③參見《人民幣匯率緣何“破7”，影響幾何》，《新華每日電訊》2019年8月6日，第6版。次日這一并非提交匯率政策報告的時點宣布中國為“匯率操縱國”，與美國總統(tǒng)特朗普在推特上的指控前后呼應(yīng)，表現(xiàn)出明顯的政治導(dǎo)向性和相當(dāng)?shù)闹饔^隨意性。④中國人民銀行網(wǎng)站：《中國人民銀行關(guān)于美國財政部將中國列為“匯率操縱國”的聲明》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3870431/index.html，2020 年 4 月 5 日訪問。

在此背景下，《第一階段協(xié)議》匯率章節(jié)以去政治化的方式重申中美雙方在匯率方面的共識，并為未來可能出現(xiàn)的分歧預(yù)設(shè)了解決方式和渠道，有助于加強雙方在匯率問題上的溝通，有效管控分歧，也為未來大國之間協(xié)調(diào)匯率政策立場提供了可參考的范本。同時，匯率章節(jié)注意突顯和維護IMF作為主要國際經(jīng)濟組織和匯率評估權(quán)威機構(gòu)的地位，有助于促成中美雙方在既有多邊規(guī)則框架下解決相關(guān)問題和分歧，約束保護主義和單邊主義行為。但也要看到，美方對于人民幣匯率問題“積怨”已久，而特朗普執(zhí)政以來美式單邊主義也是甚囂塵上，①參見孫南翔：《美式經(jīng)貿(mào)單邊主義：形式、動因與法律應(yīng)對》，《環(huán)球法律評論》2019 年第1期，第179-192頁。加之特朗普本人的反復(fù)無常和不可預(yù)測，《第一階段協(xié)議》能否完全抑制美國的單邊主義沖動、將中美匯率分歧“綁定”在雙邊和多邊軌道上，還有待觀察和檢驗。就目前而言，作為匯率糾紛中相對被動的一方，中國需要從以下三個方面進一步做好相關(guān)工作，爭取最好結(jié)果。

（一）善意履行《第一階段協(xié)議》

盡管《第一階段協(xié)議》匯率章節(jié)的多數(shù)內(nèi)容均屬對我國已有國際承諾和國內(nèi)做法的重申，但并非無足輕重的簡單重復(fù)。首先，如上所述，匯率章節(jié)的“透明度”部分將包括IMF 第4 條磋商報告在內(nèi)的范圍廣泛的各類相關(guān)數(shù)據(jù)的公布由自主進行的權(quán)利變?yōu)闂l約規(guī)定的義務(wù)，并規(guī)定了非常具體的公布期限，從而形成了頗為確定和嚴(yán)格的外在約束。其次，也是更具實質(zhì)意義的是，匯率章節(jié)的“匯率政策”部分明確規(guī)定雙方應(yīng)避免競爭性貶值，避免將匯率用于競爭性目的，“包括對外匯市場進行大規(guī)模、持續(xù)、單向干預(yù)”。這一規(guī)定的意義不容小視。如上所述，《基金協(xié)定》第4 條第1 款并未對匯率操縱加以定義，盡管IMF 執(zhí)董會從《1977 年決定》到《2012 年決定》都將對外匯市場的大規(guī)模持續(xù)單向干預(yù)列為監(jiān)控指標(biāo)的第一項，但這些監(jiān)測指標(biāo)只是IMF 在對成員國進行監(jiān)督時“需徹底考察并可能有必要與成員國討論的情況”，②See Decision on Bilateral and Multilateral Surveillance, Decision No.15203-(12/72), 18 July 2012, Article 22, https://www.imf.org/external/SelectedDecisions/Description.aspx?decision=15203-(12/72), visited on 5 April 2020.亦即IMF 進行評判時的指標(biāo)或者說參考，而不是匯率操縱的定義或者判斷標(biāo)準(zhǔn)。而《第一階段協(xié)議》明確將之作為競爭性貶值或者將匯率用于競爭性目的之做法的一部分加以禁止，從而使其同匯率操縱直接掛鉤，并確定無疑地構(gòu)成當(dāng)事國的條約義務(wù)。這應(yīng)當(dāng)說是一個非常重大的變化。從上述對美國《2015年貿(mào)易法》的分析可以想見，這一變化應(yīng)當(dāng)是美方所主導(dǎo)的。

由于匯率問題的微妙和復(fù)雜，禁止操縱匯率的雙邊協(xié)定的守約激勵和約束效果堪憂。③例如，早在2013 年，針對所謂中國操縱貨幣的指控，美國就有論者指出：“在一個禁止操縱匯率的雙邊協(xié)定中，雙方的守約激勵都不多。欺騙產(chǎn)生的短期收益較之任何可能隨之而來的不利后果都要容易辨識得多。此外，這類協(xié)定的當(dāng)事方也不大可能寫入任何合法的強制執(zhí)行機制。也許當(dāng)事方可以同意由第三方來仲裁其爭議，但主權(quán)方面的顧慮很可能會阻止任何一方作出這類讓步。因此，兩國間唯一可能的協(xié)定就是某種政治收益多于實質(zhì)內(nèi)容的君子協(xié)定。”See Laurence Howard, Chinese Currency Manipulation: Are There Any Solutions, 27 Emory International Law Review 1215, 1232-1233 (2013).從《第一階段協(xié)議》匯率章節(jié)和爭端解決章節(jié)的相關(guān)規(guī)定看，也的確沒有提供硬性的強制執(zhí)行或爭端解決機制。盡管如此，基于經(jīng)濟金融實力的現(xiàn)實對比以及貿(mào)易戰(zhàn)以來的事態(tài)發(fā)展，如果協(xié)議因得不到有效遵守而重返單邊主義做法，無論孰是孰非，從潛在的后果和影響看，中方恐怕將會承受更大的實際壓力。例如，一個不得不考慮的現(xiàn)實問題是，盡管目前中國并不符合美國《2015 年貿(mào)易法》為啟動“強化雙邊接觸”設(shè)定的三項門檻條件，但美國財政部對于這三項門檻條件的量化基準(zhǔn)有完全的自由裁量權(quán)；從理論上說，其在必要時完全可以調(diào)整相關(guān)基準(zhǔn)，達(dá)到為中國“量身定做”的效果。這種可能性，從中國雖然并未滿足三項門檻條件中的兩項，卻仍被美國財政部以對美貿(mào)易順差過大為由而“特事特辦”地列入監(jiān)測名單，已經(jīng)可見一斑。而如上所述，《2015 年貿(mào)易法》包含有《1988 年貿(mào)易法》所沒有的授權(quán)美國采取單邊行動的內(nèi)容，其潛在“殺傷力”要更為巨大。鑒此，我國應(yīng)當(dāng)秉持最大誠意，善意履行匯率章節(jié)相關(guān)義務(wù)，并充分發(fā)揮雙邊評估和爭端解決辦公室的日常溝通協(xié)調(diào)功能，通過合作和協(xié)商解決相關(guān)問題和分歧。

（二）進一步完善匯率形成機制

人民幣匯率實行以市場供求為基礎(chǔ)的、有管理的浮動匯率制度。②參見《中華人民共和國外匯管理條例》（2008年修訂），第27條。2005 年7月21 日，人民幣啟動匯率形成機制改革，不再單一盯住美元，實行以市場供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣調(diào)節(jié)、有管理的浮動匯率制度。③參見中國人民銀行《關(guān)于完善人民幣匯率形成機制改革的公告》，〔2005〕第16號。這意味著1997 年亞洲金融危機期間采取的人民幣單一盯住美元的臨時性政策結(jié)束，重返1994 年匯率并軌之后確立的有管理浮動安排。④需要指出的是，根據(jù)《基金協(xié)定》第4 條第2 款，選擇何種外匯安排和匯率制度由成員國自行選擇，只需要通知IMF 即可。因此，無論是單一盯住美元還是參考一籃子貨幣調(diào)節(jié)，均屬中國基于現(xiàn)實情況和自身需求有權(quán)進行的自主選擇，本身并不涉及是否違反《基金協(xié)定》義務(wù)、是否操縱匯率的問題。改革進程雖因2008 年全球金融危機而一度停滯，但2010 年6 月19 日中國人民銀行宣布進一步推進人民幣匯率形成機制改革，增強人民幣匯率彈性，①中國人民銀行網(wǎng)站：《進一步推進人民幣匯率形成機制改革，增強人民幣匯率彈性》，http://www.pbc.gov.cn/zhengcehuobisi/125207/125217/125922/125945/2845819/index.html，2020年4月5日訪問。被普遍視為重啟匯改的標(biāo)志。2015 年8 月11 日，中國人民銀行宣布調(diào)整人民幣對美元匯率中間價報價機制，做市商參考上日銀行間外匯市場收盤匯率，向中國外匯交易中心提供中間價報價。②中國人民銀行網(wǎng)站：《中國人民銀行關(guān)于完善人民幣兌美元匯率中間價報價的聲明》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/2927054/index.html，2020 年 4 月 5 日訪問。此舉是增強人民幣匯率形成機制市場化程度及匯率彈性的又一重要舉措，有“8·11匯改”之稱。

經(jīng)此一系列改革，人民幣匯率形成機制的規(guī)范化和市場化水平不斷提升，進步有目共睹。盡管如此，不足依然存在，人民幣匯率具體如何形成、如何浮動，外界仍然相對缺乏公開透明的了解渠道，這也是其他國家對人民幣匯率機制誤解較多的一個重要原因。③參見管?。骸秴R率操縱的法律與實踐評析》，《經(jīng)貿(mào)法律評論》2019年第5期，第43頁。例如，在IMF執(zhí)董會與中國2019年第4條磋商中，執(zhí)董會就強調(diào)“加強匯率政策透明度也很重要”，同時“部分執(zhí)董也要求對外匯干預(yù)措施進行披露”。④國際貨幣基金組織網(wǎng)站：《國際貨幣基金組織執(zhí)董會結(jié)束與中華人民共和國2019 年第四條磋商》，https://www.imf.org/zh/News/Articles/2019/08/09/pr19314-china-imf-executive-boar d-concludes-2019-article-iv-consultation，2020年4月5日訪問。值得一提的是，盡管2019年第4條磋商報告認(rèn)為人民幣匯率水平與經(jīng)濟基本面基本相符，但其涵蓋的時間范圍是2018年，并不包括2019年人民幣匯率的變化情況。因此，國內(nèi)媒體以2019年第4條磋商報告的結(jié)論來反駁美國財政部2019 年8 月針對中國的同期行為作出的“匯率操縱”認(rèn)定，⑤參見吳樂珺：《IMF 重申人民幣匯率符合中國經(jīng)濟基本面》，《人民日報》2019 年8 月11日，第3版。嚴(yán)格來說在邏輯上是存在問題的。

有鑒于此，應(yīng)以《第一階段協(xié)議》的簽訂和履行為契機，繼續(xù)深化人民幣匯率市場化改革，進一步完善人民幣匯率形成機制，特別是強化相關(guān)匯率政策和匯率操作的透明度。與此同時，面對諳熟游戲規(guī)則、擅長“法律戰(zhàn)”的美國同行，我國相關(guān)部門有必要強化底線思維，在制定、發(fā)布相關(guān)政策和規(guī)則時注意措辭的嚴(yán)謹(jǐn)和穩(wěn)妥，避免授人以柄。例如，2019 年8 月5 日人民幣匯率“破七”后，中國人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答《金融時報》記者提問時強調(diào)：“近年來，在應(yīng)對匯率波動過程中，人民銀行積累了豐富的經(jīng)驗和政策工具，并將繼續(xù)創(chuàng)新和豐富調(diào)控工具箱，針對外匯市場可能出現(xiàn)的正反饋行為，要采取必要的、有針對性的措施……”⑥李國輝：《人民幣匯率完全能夠在合理均衡水平上保持基本穩(wěn)定：人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人就人民幣匯率問題答本報記者問》，《金融時報》2019年8月6日，第1版。這一表態(tài)旋即被美國財政部作為認(rèn)定中國操縱匯率的重要論據(jù)，認(rèn)為“這是中國人民銀行公開承認(rèn)其擁有操縱貨幣的大量經(jīng)驗，并仍準(zhǔn)備繼續(xù)這樣做”。①See U.S. Department of the Treasury, Treasury Designates China as a Currency Manipulator, 5 August 2019,https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm751, visited on 5 April 2020.這種解讀當(dāng)然是欲加之罪何患無辭，但也提醒我們后續(xù)在處理類似問題時必須慎之又慎。

（三）做好“匯率補貼”指控預(yù)判和預(yù)案

在中美匯率分歧背景下，一個與“匯率操縱”相關(guān)的值得關(guān)注的問題，是將匯率與補貼掛鉤、認(rèn)為匯率低估構(gòu)成世界貿(mào)易組織（WTO）所禁止的出口補貼的所謂“匯率補貼”指控。WTO對于匯率事項有無管轄權(quán)（以及如果有，何種意義上的管轄權(quán)）、WTO 相關(guān)涵蓋協(xié)定是否適用于匯率領(lǐng)域，在理論上是一個見仁見智的問題，涉及對《基金協(xié)定》第4 條、《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第15 條、1996 年《國際貨幣基金組織與世界貿(mào)易組織協(xié)定》等法律文本的解讀，特別是對“外匯安排”（exchange arrangements）、“匯率政策”（exchange rate policies）、“外匯行動”（exchange action）等關(guān)鍵術(shù)語的含義及其相互關(guān)系的理解。②參見伏軍：《WTO 外匯爭端管轄安排：模糊性及其現(xiàn)實理性》，《現(xiàn)代法學(xué)》2007 年第5期，第128-135頁。但美國國內(nèi)實踐已經(jīng)走到前頭。早在2010 年9 月，美國眾議院就以壓倒性多數(shù)（348:79）通過所謂“萊恩—墨菲法案”（全稱是《貨幣改革促進公平貿(mào)易法案》），要求對貨幣幣值低估的國家征收懲罰性關(guān)稅，而中國是該法案的主要目標(biāo)?！叭R恩—墨菲法案”的主要內(nèi)容是：一旦外國政府在外匯市場從事長期、大規(guī)模的干預(yù)，導(dǎo)致其貨幣在18 個月里平均低估5%以上，即構(gòu)成根本性匯率失調(diào)；匯率失調(diào)雖為貨幣措施，但實際上通過降低出口產(chǎn)品價格的方式而提供了補貼，因此構(gòu)成出口補貼，受到損害的美國產(chǎn)業(yè)有權(quán)對其提起反補貼訴訟；授權(quán)美國商務(wù)部認(rèn)定匯率低估是否構(gòu)成出口補貼，并對被認(rèn)定給予補貼的出口國征收反補貼稅。③參見廖凡：《國際貨幣金融體制改革的法律問題》，社會科學(xué)文獻出版社2012 年版，第144-145頁。

雖然“萊恩—墨菲法案”最終沒有成為立法，但“匯率補貼”指控的陰影并未消散，在中美貿(mào)易戰(zhàn)中卷土重來。2019 年5 月23 日，美國商務(wù)部發(fā)布公告稱，擬修改其反補貼國內(nèi)規(guī)則，“對低估其貨幣對美元匯率、造成出口補貼的國家征收反補貼稅”。美國商務(wù)部部長羅斯稱，此舉旨在“警告外國出口商，商務(wù)部可以對損害美國產(chǎn)業(yè)的匯率補貼進行反制，外國將不能再利用貨幣政策來占美國工人和企業(yè)的便宜”。①See U.S. Department of Commerce, The Department of Commerce Amends Countervailing Duty Process, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2019/05/department-com merce-amends-countervailing-duty-process, visited on 5 April 2020.2020 年2 月4 日，修改后的反補貼規(guī)則正式公布。②See U.S. Department of Commerce, The Department of Commerce Issues Final Rule for Countervailing Unfair Currency Subsidies, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2020/02/department-commerce-issues-final-rule-countervailing-unfair-currency, visited on 5 April 2020.新規(guī)則首先是放寬了補貼“專向性”（specificity）的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)既有規(guī)則，補貼只有專門提供給某個企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，或者某組企業(yè)（group of enterprises）或產(chǎn)業(yè)時，才具有專向性，而“外貿(mào)”企業(yè)并不足以構(gòu)成這樣一個“組”。事實上，對于美國國內(nèi)企業(yè)關(guān)于人民幣低估構(gòu)成出口補貼的調(diào)查要求，美國商務(wù)部過往均以不具有專向性為由予以拒絕。但新規(guī)則明確規(guī)定，“在確定補貼是否是提供給……某‘組’企業(yè)或產(chǎn)業(yè)時，商務(wù)部長通常將認(rèn)為從事國際貨物買賣的企業(yè)（enterprises that buy or sell goods internationally）構(gòu)成這樣的組”。③19 CFR 351.502 (c).不僅如此，最終規(guī)則還刪除了規(guī)則草案“主要從事國際貨物買賣的企業(yè)”中的“主要”（primarily）一詞，從而意味著即便是并非以國際貿(mào)易為主業(yè)的企業(yè)也可以被納入認(rèn)定范圍。④See Scott S. Lincicome & Brian Picone, US Department of Commerce Publishes Final Rule on Treatment of Alleged“Currency Undervaluation”in Countervailing Duty Proceedings,https://www.whitecase.com/publications/alert/us-department-commerce-publishes-final-rule-treatment-alleged-currency, visited on 5 April 2020.其次，新規(guī)則明確規(guī)定匯率低估可以構(gòu)成認(rèn)定補貼所要求的“利益”；而在確定一國貨幣的匯率是否存在低估時，“商務(wù)部長通常會考慮該國的真實有效匯率與中期內(nèi)反映了適當(dāng)政策、達(dá)到外部平衡的真實有效匯率之間的差距”。⑤19 CFR 351.528 (a).

美國商務(wù)部的上述反補貼新規(guī)則不僅有悖其既往實踐，也與WTO 反補貼規(guī)則相抵牾。WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》（以下稱《反補貼協(xié)定》）明確規(guī)定，構(gòu)成補貼需要具有專向性，即“補貼的獲得明確限于特定企業(yè)”，包括單個或一組企業(yè)（第2 條）。就出口補貼而言，這是指“僅以出口實績?yōu)闂l件或?qū)⑵渥鳛槿舾善渌麠l件之一提供的有條件的補貼”（第3 條），亦即出口業(yè)績是給予補貼的必要條件。⑥參見廖凡：《國際貨幣金融體制改革的法律問題》，社會科學(xué)文獻出版社2012 年版，第153-154頁。顯而易見的是，即便匯率低估可以被認(rèn)定為一種“利益”，⑦關(guān)于這個問題同樣存在很大爭議，但限于篇幅不作展開?！矮@益者”顯然也不限于外貿(mào)企業(yè)或行業(yè)，不能滿足《反補貼協(xié)定》所要求的“專向性”。美國商務(wù)部此舉無異于直接挑戰(zhàn)WTO規(guī)則，體現(xiàn)出強烈的單邊主義色彩。

美國商務(wù)部關(guān)于“匯率補貼”的最新規(guī)則，與美國財政部關(guān)于“匯率操縱”的判定權(quán)力遙相呼應(yīng)，①在評估一國匯率是否存在低估及其低估幅度時，商務(wù)部“將請財政部長提供其評估和結(jié)論”。19 CFR 351.528 (c). 商務(wù)部會將財政部的評估和結(jié)論記錄在案，同時允許有關(guān)當(dāng)事方提交事實材料來反駁、澄清或糾正財政部的評估和結(jié)論。換言之，商務(wù)部將會尊重財政部在評估匯率低估方面的專業(yè)知識，但是否存在與補貼有關(guān)的匯率低估的最終判斷仍是由商務(wù)部來作出。See Department of Commerce International Trade Administration, Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85(23) Federal Register 6038 (2020).對于中國出口商品和企業(yè)構(gòu)成巨大的潛在威脅。盡管《第一階段協(xié)議》已經(jīng)達(dá)成，但鑒于該協(xié)議的約束力并不強，美國繼續(xù)拿人民幣匯率問題“說事”、乃至將其單邊主義規(guī)則作為下一階段談判施壓手段的可能性，仍然存在。對此一定要強化底線思維，在進一步完善人民幣匯率形成機制的同時，對可能到來的“匯率補貼”指控做好足夠的心理準(zhǔn)備和應(yīng)對預(yù)案，包括在WTO 提起爭端解決之訴。而如上所述，“匯率補貼”規(guī)則在專向性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上明顯違反《反補貼協(xié)定》，應(yīng)當(dāng)成為其中一個重要的起訴理由。