吳暇玉

摘要：伴隨著社會(huì)的飛速發(fā)展及科技時(shí)代的來(lái)臨，科技進(jìn)步帶給人類巨大利益，與此同時(shí)，也使人類面臨前所未有的風(fēng)險(xiǎn)。立足總體與歷史視角分析，人類不可能將風(fēng)險(xiǎn)徹底根除。但是針對(duì)具體的特定風(fēng)險(xiǎn)，人類具備能最大限度降低風(fēng)險(xiǎn)的能力。而作為社會(huì)與城鎮(zhèn)細(xì)胞的社區(qū)，在突發(fā)事件應(yīng)急體系中，占據(jù)基礎(chǔ)地位，同時(shí)在處置突發(fā)事件，降低風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。本文以突發(fā)事件管理為核心，具體分析社區(qū)所發(fā)揮出的優(yōu)勢(shì)與不足，并在此基礎(chǔ)上，提出了如何在突發(fā)事件管理中，更好的發(fā)揮社區(qū)的作用的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū);基層;突發(fā)事件;角色;作用

現(xiàn)階段，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，期間不斷涌現(xiàn)各種社會(huì)矛盾，并呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢(shì)，而且近年來(lái)還頻繁發(fā)生自然災(zāi)害與公共衛(wèi)生等事件?？傮w上分析，全國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的形勢(shì)極為嚴(yán)峻。而社會(huì)構(gòu)成的單位基本單位，就是社區(qū)，基層社區(qū)是居民們生活的主要場(chǎng)所。在社會(huì)治理應(yīng)急管理中，社區(qū)作為最底層單位占據(jù)著主戰(zhàn)場(chǎng)的地位，是突發(fā)事件發(fā)生與應(yīng)對(duì)的第一場(chǎng)所與現(xiàn)場(chǎng)，社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的成效，主要取決于社區(qū)應(yīng)急管理水平。社區(qū)承擔(dān)的應(yīng)急任務(wù)很多，但資源極少?；诖耍鐓^(qū)在應(yīng)急管理中，必須注重將各類主體的積極性充分的調(diào)動(dòng)起來(lái)。通過(guò)整合資源，以開(kāi)放、協(xié)作和功能互補(bǔ)的原則，構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)。使各主體能夠真正取長(zhǎng)補(bǔ)短，彼此互助，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的資源配置。社區(qū)應(yīng)急理念應(yīng)以防災(zāi)減災(zāi)為主，積極組建社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍，調(diào)動(dòng)居民與志愿者積極參與。通過(guò)進(jìn)一步深化自救互救理念，建設(shè)應(yīng)急文化，從而提升社區(qū)提供應(yīng)急服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，增強(qiáng)社區(qū)人民的和諧平安以及幸福指數(shù)。

一、基層社區(qū)在突發(fā)事件管理中的角色定位和優(yōu)勢(shì)

在滿足居民需求社會(huì)空間中，社區(qū)占據(jù)首要地位，在建設(shè)物質(zhì)文明和精神文明中，社區(qū)扮演著重要載體的角色，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中，更是發(fā)揮著不可替代的作用。社區(qū)是居民日常生活所承載的單元體，自治性是社區(qū)管理的基本特征，綜合性則是社區(qū)的功能特征，區(qū)域性是社區(qū)管轄方面的特征。社區(qū)在突發(fā)事件的應(yīng)急管理中，正是由于具備這些特征，所以更是彰顯了一定的優(yōu)勢(shì)。而這些優(yōu)勢(shì)是其他組織不具備的，以下四個(gè)方面為社區(qū)優(yōu)勢(shì)的主要體現(xiàn)：

1、具備對(duì)基層信息準(zhǔn)確掌握的優(yōu)勢(shì)

居民生活是以社區(qū)為單位的，社區(qū)基層組織對(duì)于社區(qū)自然環(huán)境、社區(qū)內(nèi)居民基本生活以及社區(qū)人口構(gòu)成狀況能夠準(zhǔn)確掌握。而就危機(jī)管理而言，主要是放在預(yù)防上，秉承未雨綢繆的原則開(kāi)展工作。社區(qū)對(duì)于發(fā)生在社區(qū)潛在的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)等所有情況都能夠及時(shí)掌握。并基于此，分析社區(qū)存在的風(fēng)險(xiǎn)，積極排查隱患，旨在把各類危機(jī)隱患消除在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，社區(qū)動(dòng)員和整合資源的能力較強(qiáng)。社區(qū)能夠調(diào)配社區(qū)中人力資源和物質(zhì)資源。一旦發(fā)生突發(fā)事件，社區(qū)對(duì)于各種物資和人員能夠快速、有效地調(diào)動(dòng)，通過(guò)聚集人員應(yīng)對(duì)危機(jī)。

2、具備危機(jī)溝通的優(yōu)勢(shì)

居民容易信任社區(qū)基層組織，在危機(jī)溝通中，社區(qū)具備很多優(yōu)勢(shì)。通過(guò)研究證實(shí)，個(gè)體是憑借直覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)斷定危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的，這些判斷通常偏差很大，在一定條件會(huì)造成極度恐慌的行為。而且在一般情況下，他人行為模式還會(huì)影響到個(gè)體行為。在他人行為的影響下，處于危機(jī)下的群體性行為極易產(chǎn)生。社區(qū)工作者基于信任的社區(qū)人際網(wǎng)絡(luò)，完成對(duì)社區(qū)管理層級(jí)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)有秩序的組織分散的居民。由居民選出的樓長(zhǎng)與業(yè)主委員會(huì)等，能積極為群眾辦實(shí)事，能夠走向基層了解居民的具體狀況。而這些優(yōu)勢(shì)會(huì)增強(qiáng)居民的信任感，一旦發(fā)生突發(fā)事件，社區(qū)工作者通過(guò)居民就能夠在第一時(shí)間了解到事件真相，進(jìn)而積極著手采取措施消除社區(qū)居民的恐懼情緒，以穩(wěn)定秩序，從而把突發(fā)事件帶給公眾的副作用降到最低，以有效防止群體性行為的發(fā)生，引導(dǎo)社區(qū)居民積極的集體行動(dòng)。

3、具有反應(yīng)迅速與行動(dòng)的及時(shí)優(yōu)勢(shì)

通常在發(fā)生大型災(zāi)難后，會(huì)有很多的受難者，而且出現(xiàn)通訊聯(lián)絡(luò)中斷，阻塞道路等狀況。消防和醫(yī)療服務(wù)部門(mén)第一時(shí)間無(wú)法深入到救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，鄰里等社區(qū)居民互助，就是人們戰(zhàn)勝災(zāi)難的重要的支撐力。同時(shí)，危機(jī)直接影響的對(duì)象，就是社區(qū)與其居民，同時(shí)社區(qū)組織與個(gè)人切身利益，緊密關(guān)聯(lián)著危機(jī)控制效果。社區(qū)借助原有組織化體系，能夠有效預(yù)警和預(yù)控危機(jī)，這樣才能最大化的降低危機(jī)規(guī)模。

二、基層社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中存在的不足

就突發(fā)事件管理工作而言，基層占據(jù)著重點(diǎn)地位，在我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制體系中，其基礎(chǔ)環(huán)節(jié)就是社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制。然而目前還有很多問(wèn)題存在于具體的推行過(guò)程中，從而在突發(fā)事件管理中，束縛了社區(qū)最大限度的發(fā)揮效能。

1、社區(qū)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)規(guī)范性不足，各方責(zé)任不明確

在目前的社區(qū)管理中，沒(méi)有明確各方責(zé)任，未能建立完善的預(yù)案機(jī)制，危機(jī)管理能力匱乏，欠缺公信力?？v觀我國(guó)社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)狀況，處于剛興起階段，突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)一些社區(qū)還沒(méi)有設(shè)置;或者雖然對(duì)于突發(fā)事件管理設(shè)置了專門(mén)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，但是沒(méi)有統(tǒng)一所設(shè)置的機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)了模式的多樣化。而且操作中規(guī)范性不足，存在沒(méi)有及時(shí)落實(shí)應(yīng)急保障資源問(wèn)題。

2、缺乏健全的信息報(bào)送體系，未能掌握先進(jìn)的技術(shù)

對(duì)于預(yù)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置以及應(yīng)急恢復(fù)而言，應(yīng)急信息占據(jù)著基礎(chǔ)地位。相對(duì)來(lái)看，所建設(shè)的社區(qū)應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)處于滯后狀態(tài)，遲報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)與瞞報(bào)信息現(xiàn)象普遍存在。一些社區(qū)甚至對(duì)于向誰(shuí)匯報(bào)應(yīng)急信息，匯報(bào)什么內(nèi)容都不了解。對(duì)于需要報(bào)什么樣的信息，不用報(bào)什么樣的信息不清楚，致使應(yīng)急信息受阻，甚至出現(xiàn)應(yīng)急處理延誤的狀況。同時(shí)，技術(shù)支持應(yīng)急管理工作滯后，上級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)沒(méi)有建立聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急平臺(tái)系統(tǒng)，也未能完善應(yīng)急管理的基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)和綜合應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，監(jiān)測(cè)監(jiān)控等功能沒(méi)有完全具備。

3、重視應(yīng)急工作程度不足，缺乏足夠的組織能力

社區(qū)個(gè)別部門(mén)沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到應(yīng)急工作的重要性，未能將其視為是一項(xiàng)重要的工作。重視排查分析安全隱患工作的能力不足，沒(méi)有做到很好掌握危險(xiǎn)源情況，不能及時(shí)獲得信息，致使突發(fā)公共事件不能真正實(shí)現(xiàn)有效防控。從不同工作角度分析，社區(qū)在理解應(yīng)急工作上，還存在著參差不齊的狀況，廣大基層干部應(yīng)急意識(shí)不足，沒(méi)有掌握應(yīng)有的應(yīng)急理論知識(shí)，匱乏應(yīng)急工作經(jīng)驗(yàn)，不能熟練處置應(yīng)急事件。整體看街道干部和社區(qū)干部現(xiàn)狀，因?yàn)槿狈ο到y(tǒng)指導(dǎo)和培訓(xùn)，使他們不具備一定的預(yù)警、疏導(dǎo)以及救援等能力。

4、居民沒(méi)有樹(shù)立較強(qiáng)的安全意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范能力

一些群眾匱乏公共安全意識(shí)，沒(méi)有足夠的防災(zāi)避險(xiǎn)能力。許多居民沒(méi)有充分了解各種常見(jiàn)災(zāi)害，應(yīng)對(duì)措施準(zhǔn)備不充分，也沒(méi)有足夠的防范風(fēng)險(xiǎn)能力和減輕各種災(zāi)害損失能力，并且自救互救能力不強(qiáng)。下面具體分析下一個(gè)典型案例，2008年11月14日，上海商學(xué)院發(fā)生火災(zāi)，當(dāng)時(shí)處于6層樓高宿舍的四名女生驚慌失措，從宿舍樓跳下，最后全部身亡，而導(dǎo)致此悲劇發(fā)生的根源就是這些學(xué)生沒(méi)有掌握火災(zāi)自救措施。

三、發(fā)揮基層社區(qū)在突發(fā)事件作用的相關(guān)建議

在突發(fā)事件應(yīng)急中，社區(qū)的地位與所發(fā)揮的作用至關(guān)重要，承擔(dān)著重要的應(yīng)急職責(zé)，能夠有效減輕破壞性災(zāi)難帶來(lái)的致命影響。但是，縱觀以往的一些案例，在突發(fā)事件管理中，基層社區(qū)占據(jù)著薄弱環(huán)節(jié)。在目前社區(qū)應(yīng)急管理中，還有許多問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)解決，增大了基層社區(qū)的治理難度。為扭轉(zhuǎn)此局面，應(yīng)充分的發(fā)揮出基層社區(qū)的優(yōu)勢(shì)，把改變社區(qū)劣勢(shì)作為重點(diǎn)工作來(lái)抓，促進(jìn)劣勢(shì)向優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，在突發(fā)事件應(yīng)急中不斷提升基層社區(qū)的作用。

1、加強(qiáng)基層社區(qū)硬件設(shè)施建設(shè)，為應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件提供物質(zhì)保障

盡快拆除一些危樓，定期檢查各項(xiàng)消防設(shè)施，建設(shè)相應(yīng)的應(yīng)急避難場(chǎng)所，設(shè)置報(bào)警裝置，配置醫(yī)療中心，促進(jìn)基層社區(qū)突發(fā)事件中應(yīng)對(duì)能力提升。在發(fā)生“5、12”大地震后，鄧家海元村山中劉漢希望小學(xué)距離汶川縣城15里路，在這次地震中其教學(xué)樓絲毫沒(méi)有損壞和垮塌，而且該校483名小學(xué)生與教職工全部撤離出來(lái)，這是個(gè)奇跡。通過(guò)這次事件有力說(shuō)明，在巨大的自然災(zāi)害面前，抗災(zāi)自救基礎(chǔ)就是社區(qū)的硬件環(huán)境，因此構(gòu)建完善的社區(qū)硬件環(huán)境是目前的當(dāng)務(wù)之急。

2、實(shí)現(xiàn)各方資源整合，完善應(yīng)急機(jī)構(gòu)建設(shè)

多元化是社區(qū)管理主體特點(diǎn)，而且當(dāng)前沒(méi)有統(tǒng)一設(shè)置應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，甚至設(shè)置專門(mén)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。操作中規(guī)范性不足，新舊交叉的狀況依然存在于許多社區(qū)中。產(chǎn)權(quán)單位復(fù)雜，存在管理組織重合狀況，而且各種利益沒(méi)有明確劃分好，存在多頭管理狀況，管理盲區(qū)存在。目前，處置部分突發(fā)事件責(zé)任機(jī)制不明確，沒(méi)有明確條塊職責(zé)分工。因此，基層社區(qū)應(yīng)調(diào)整工作方向，積極與公安等相關(guān)部門(mén)聯(lián)合，構(gòu)建“多網(wǎng)協(xié)同”機(jī)制，基于現(xiàn)有管理，實(shí)現(xiàn)各方資源的整合，為應(yīng)急管理工作在上新臺(tái)階而努力。

3、樹(shù)立防災(zāi)減災(zāi)的社區(qū)應(yīng)急理念，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

就社區(qū)應(yīng)急管理來(lái)說(shuō)，必須樹(shù)立正確的應(yīng)急理念，堅(jiān)持理論指導(dǎo)實(shí)踐原則來(lái)開(kāi)展社區(qū)的個(gè)性工作。治理理論下的應(yīng)急管理工作，預(yù)防與控制潛在危機(jī)和現(xiàn)實(shí)危機(jī)，都是社區(qū)應(yīng)管理工作的重中之重環(huán)節(jié)。在社區(qū)應(yīng)急管理工作中，樹(shù)立防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急理念，充分發(fā)揮其導(dǎo)向功能。在應(yīng)急管理中，社區(qū)處于基層地位，是主戰(zhàn)場(chǎng)。但在當(dāng)前應(yīng)急任務(wù)日益繁重的條件下，社區(qū)資源不足的劣勢(shì)極為明顯。為此，社區(qū)應(yīng)著眼于集中資源，避免求大求全。防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)成為社區(qū)應(yīng)急管理的重點(diǎn)，重視排查風(fēng)險(xiǎn)隱患工作，積極建設(shè)信息渠道，努力提高自救互救能力，推動(dòng)有限的資源功能最大化的發(fā)揮。提升制定應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性，建立預(yù)警機(jī)制。秉承暢通原則建設(shè)信息溝通渠道，構(gòu)建的應(yīng)急處置機(jī)制應(yīng)具備快速高效的特征，以精簡(jiǎn)高效為核心構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)體系。

4、組建以居民、志愿者為主力的社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍

在社區(qū)應(yīng)急管理中，社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍是重要的人力保障，在應(yīng)急預(yù)警與救援中，應(yīng)急隊(duì)伍如果具備成熟高效能力，所發(fā)揮出的作用是非常巨大的。在1997 年，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）就把“防災(zāi)社區(qū)”建設(shè)方案提出，并認(rèn)為社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組（CERT）建設(shè)是極為必要的。市民組織隊(duì)伍為CERT的性質(zhì)，在發(fā)生災(zāi)害時(shí)，能夠積極迅速的組織志愿者，及時(shí)把援助提供給社區(qū)居民。相比下，我國(guó)的志愿者組織一直以來(lái)發(fā)展都不是很成熟，目前還依然停留在傳統(tǒng)慈善福利事業(yè)層面，很少能看到專門(mén)的應(yīng)急志愿者組織。因此說(shuō)，政府引導(dǎo)和支持是組建社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍的必要條件，注重將社區(qū)自治組織的主導(dǎo)作用充分發(fā)揮出來(lái)，針對(duì)志愿者組織，積極挖掘其資源優(yōu)勢(shì)。動(dòng)員居民參與到應(yīng)急隊(duì)伍中，鼓勵(lì)專業(yè)技能志愿者參與應(yīng)急隊(duì)伍，組建具備救援能力的應(yīng)急隊(duì)伍。并定期實(shí)施專業(yè)培訓(xùn)和演練，在經(jīng)費(fèi)給予大力支持。

結(jié)論：

居民生活單元就是社區(qū)，社區(qū)是居民利益的共同體，一旦有重大意外事件發(fā)生，遭遇重大自然災(zāi)害，則人員傷亡的重點(diǎn)地段就是社。因此，對(duì)社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行建立和完善，在構(gòu)建和諧社區(qū)，構(gòu)建和諧社會(huì)中，所發(fā)揮的重要性不言而喻。受社區(qū)特殊性的影響，存在于社區(qū)傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式中的問(wèn)題還很多。而治理理論是以全新視角指導(dǎo)強(qiáng)化基層社區(qū)的應(yīng)急管理，以多主體、開(kāi)放以及協(xié)作與互補(bǔ)原則，指導(dǎo)構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)對(duì)各主體積極性的調(diào)動(dòng)，促進(jìn)各主體最大限度發(fā)揮出自身的資源優(yōu)勢(shì)，從而在防災(zāi)減災(zāi)安全社區(qū)建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)協(xié)作，共同發(fā)揮自身應(yīng)用的力量。所以，作為社區(qū)管理者，應(yīng)在發(fā)揮基層社區(qū)優(yōu)勢(shì)上下功夫，積極扭轉(zhuǎn)劣勢(shì)，向優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，推動(dòng)基層社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的不斷完善，從而最大限度降低災(zāi)害造成的損失，這是社區(qū)管理者的職責(zé)所在，也是歷史賦予其的重要使命。

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