買木提明·熱西提，沈偉

間接征收語(yǔ)境下公共利益的多重維度及比例原則的解釋路徑

買木提明·熱西提，沈偉

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海，200030)

由于公共利益概念不斷變動(dòng)的特質(zhì)，國(guó)際投資條約只是以簡(jiǎn)單類型化的方式對(duì)其進(jìn)行列舉。公共利益范圍的寬泛性和投資條約本身的諸多缺陷導(dǎo)致了投資仲裁庭對(duì)東道國(guó)公共利益的相對(duì)忽視。根據(jù)傳統(tǒng)的條約解釋規(guī)則解釋舊一代投資條約的公共利益條款，進(jìn)而界定間接征收導(dǎo)致了不確定性，出現(xiàn)條約的不連貫解釋問題。對(duì)國(guó)際投資協(xié)定中公共利益條款的研究以及對(duì)間接征收案件中仲裁庭的推理思路的分析，揭示了國(guó)際投資法中公共利益的多重維度。將公共利益和東道國(guó)監(jiān)管措施對(duì)外國(guó)投資者的不利影響置于比例原則的框架內(nèi)，可以有效解釋公共利益相關(guān)條款并發(fā)揮公共利益作為間接征收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的作用。在今后的條約實(shí)踐中細(xì)化公共利益條款的內(nèi)容，可以減少國(guó)際投資體制中公共利益的模糊性導(dǎo)致的條約條款的不一致解釋問題。而在比例原則框架下對(duì)公共利益條款作系統(tǒng)的解釋，可以提高包括基于舊一代投資協(xié)定在內(nèi)的投資條約條款解釋的一致性。晚近的國(guó)際投資協(xié)定實(shí)踐已經(jīng)取得了一些有益的進(jìn)展。

投資仲裁；條約解釋；公共利益；比例原則

一、引言

在超過半數(shù)的已公開的國(guó)際投資仲裁案件中，索賠人援引了間接征收條款①。間接征收的界定是國(guó)際投資仲裁中一個(gè)由來(lái)已久的問題，焦點(diǎn)是確立間接征收的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。雖然“效果標(biāo)準(zhǔn)”和“目的標(biāo)準(zhǔn)”在投資仲裁實(shí)踐中被廣泛適用，但不同仲裁庭在處理案情類似、條約條文相似的案件時(shí)作出的裁決不一致甚至截然相 反[1]。這里引起爭(zhēng)論的問題是，在認(rèn)定東道國(guó)政府的行為對(duì)外國(guó)投資者的投資是否構(gòu)成間接征收時(shí)，是只考慮政府行為對(duì)外國(guó)投資者的投資帶來(lái)的不利影響，還是也兼顧政府措施的目的[2]。采用“目的標(biāo)準(zhǔn)”意味著充分考慮東道國(guó)的公共利益，對(duì)政府的管制權(quán)予以足夠的尊重，而采用“效果標(biāo)準(zhǔn)”則意味著片面保護(hù)投資者的利益卻不顧東道國(guó)的公共利益訴求[3]。仲裁庭一般通過條約解釋認(rèn)定間接征收是否滿足公共利益(public interest)要求，以此實(shí)現(xiàn)外國(guó)投資者的利益保護(hù)與東道國(guó)的規(guī)制權(quán)(right to regulate)之間的價(jià)值取向和利益平衡。實(shí)踐中，由于國(guó)際投資協(xié)定一般只規(guī)定“公共利益”作為合法征收的要件之一②，而不詳細(xì)界定或者定義“公共利益”，不僅不同的仲裁庭在界定間接征收時(shí)是否考慮公共利益方面存在差異，而且那些考慮了東道國(guó)公共利益的仲裁庭對(duì)公共利益條款的解釋也存在不一致。只有仲裁庭對(duì)公共利益保護(hù)條款的正確解釋使得投資者和東道國(guó)對(duì)自己的行為有合理預(yù)期，兩者的利益得到合理平衡，投資爭(zhēng)端解決機(jī)制面臨的合法性危機(jī)才能得到緩解，投資仲裁作為投資爭(zhēng)議解決的有效平臺(tái)才能繼續(xù)發(fā)展。

二、間接征收案件中公共利益條款的解釋差異

根據(jù)投資協(xié)定，公共利益是征收行為合法性的一項(xiàng)必要條件，即不管是直接征收還是間接征收都只能出于公共利益③。在新一代的眾多國(guó)際投資協(xié)定(以下簡(jiǎn)稱“IIAs”)④中，公共利益與正當(dāng)程序、非歧視、充分有效及時(shí)補(bǔ)償?shù)葪l件并列，構(gòu)成征收合法性的必要條件，未滿足其中任何一項(xiàng)條件的政府行為就構(gòu)成非法征收⑤。雖然世界各國(guó)對(duì)公共利益的大致范圍及內(nèi)涵有一定的共識(shí)[4]，但各國(guó)因歷史、文化、國(guó)家體制和社會(huì)發(fā)展水平的不同，對(duì)公共利益的解讀有所不同[4](前言)。在國(guó)際投資仲裁中，爭(zhēng)端各方在利益的驅(qū)動(dòng)下也會(huì)對(duì)此進(jìn)行不同的解釋。

鑒于公共利益范圍的不確定性以及在仲裁實(shí)踐中的彈性，加上現(xiàn)有3000多個(gè)IIAs⑥中的 實(shí)質(zhì)保護(hù)條款和它們的審查標(biāo)準(zhǔn)的千差萬(wàn)別，在有些間接征收案件中仲裁庭對(duì)公共利益保護(hù)條款的不一致解釋是可以被接受的。語(yǔ)言上的差別會(huì)造成不同的解釋角度和可能，也會(huì)增加實(shí)質(zhì)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)適用的不確定性，類似的案情同樣會(huì)導(dǎo)致不同的裁決[5]。因此，此處所說(shuō)的不一致的解釋指的是投資仲裁中公共利益條款的不合理的不一致解釋。換言之，在案情基本類似、投資協(xié)定條文相似的情況下，各仲裁庭在認(rèn)定政府行為的性質(zhì)時(shí)(是否構(gòu)成征收)作出不連貫甚至截然相反或矛盾的結(jié)論。例如，仲裁庭在Urbaser and CABB v. Argentina案中申明，為決定政府措施是否構(gòu)成征收，首先需要查明相關(guān)措施“是否構(gòu)成善意、非歧視的合法管制行為”⑦。顯然，仲裁庭在此考慮了政府采取措施的目的。而在Siemens v. Argentina案中，被申訴方(阿根廷)反對(duì)仲裁庭在裁定政府措施是否構(gòu)成間接征收問題上只考慮措施的負(fù)面影響，可仲裁庭回應(yīng)稱“條約只提到效果等同于征收的措施”而不是其背后的目的⑧。在這兩起案件中，仲裁庭所依據(jù)的都是阿根廷與他國(guó)簽署的BIT，其征收條款相似，在相關(guān)條款中同樣規(guī)定東道國(guó)有權(quán)采取維持公共秩序所必要的措施⑨?？墒?，這兩個(gè)案件的仲裁庭在界定間接征收時(shí)，對(duì)是否考慮公共目的持截然相反的態(tài)度，得出矛盾解釋。一方面，解釋上的這種分歧反映的是對(duì)在界定間接征收時(shí)是否考慮政府措施的意圖所持的不同態(tài)度。在審查的第一步就將政府措施的目的納入考查范圍，意味著仲裁庭傾向于考慮東道國(guó)的規(guī)制權(quán)。而以政府措施的影響作為決定性因素來(lái)判斷一項(xiàng)措施是否構(gòu)成間接征收，反映著相對(duì)偏向保護(hù)外資的態(tài)度。另一方面，對(duì)投資條約仲裁制度破壞性更大的可能是不同仲裁庭在考慮公共利益時(shí)出現(xiàn)的差異。有些案件的仲裁庭之所以選擇以規(guī)制措施的影響作為界定間接征收的決定性甚至唯一標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)樵S多早期投資條約的措辭相對(duì)粗糙，沒有為東道國(guó)保留足夠的監(jiān)管空間。仲裁庭根據(jù)不同條約解釋的方法會(huì)對(duì)投資協(xié)定中公共利益條款以及公共利益的不同維度作出不同的解釋。投資者提出征收索賠的基礎(chǔ)可能會(huì)是一般例外條款，也可能是重大安全例外條款，而國(guó)際投資協(xié)定中公共利益的不同維度在確定征收時(shí)具有不同的權(quán)重或意義。國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中不一致的條約解釋會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重后果?！爸俨猛?duì)國(guó)際投資協(xié)議條款的不一致的解釋引起了人們對(duì)現(xiàn)有解決投資者與國(guó)家爭(zhēng)端制度的合法性的擔(dān)憂。”[6]由于對(duì)實(shí)質(zhì)性保護(hù)條款的解釋不一致，東道國(guó)政府監(jiān)管行動(dòng)的法律后果處于不確定的狀態(tài)，東道國(guó)的政策制定者們愈加強(qiáng)烈地感到現(xiàn)在的國(guó)際投資協(xié)定過度地限制了本國(guó)政府的政策空間。所以，實(shí)現(xiàn)投資者利益和東道國(guó)利益之間的合理平衡是一國(guó)制定國(guó)際投資政策和條約體系所面臨的主要挑戰(zhàn)和困境[7]。

“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且還應(yīng)以人們看得見的方式得到實(shí)現(xiàn)?！盵8]在投資爭(zhēng)端解決機(jī)制面臨危機(jī)的情況下，東道國(guó)和投資者都需要清楚地“看到”仲裁庭的分析路徑。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議(以下稱“UNCTAD或貿(mào)發(fā)會(huì)議”)一直在從程序和實(shí)質(zhì)方面促進(jìn)國(guó)際投資協(xié)定和投資仲裁機(jī)制的改革⑩，加強(qiáng)國(guó)際投資制度的系統(tǒng)一致性[6]。經(jīng)過各國(guó)與貿(mào)發(fā)會(huì)議的多年努力，改革取得了一些積極成果[9?10]。根據(jù)貿(mào)發(fā)會(huì)議的調(diào)查，最近的雙邊投資條約(2012—2014年)中有65%明確將公共政策利益列為其序言中明文規(guī)定的條約目標(biāo)，而2011年之前僅有10%的雙邊投資協(xié)定包括此類條款。盡管各國(guó)的首要目的是確保有足夠的監(jiān)管空間，各國(guó)在為加強(qiáng)國(guó)際投資體制一致性的改革中與UNCTAD產(chǎn)生了一定的共鳴，然而，考慮到大多數(shù)新簽署的雙邊投資條約沒有明確的規(guī)定以應(yīng)付投資仲裁出現(xiàn)的不確定性，改善系統(tǒng)一致性的改革前景并不明朗，更不用說(shuō)構(gòu)成國(guó)際投資協(xié)議大多數(shù)的舊的雙邊投資協(xié)定。

投資者與國(guó)家之間的多數(shù)爭(zhēng)議都是依據(jù)那些舊的雙邊投資協(xié)定提出的，這些舊一代國(guó)際投資協(xié)定的規(guī)定相當(dāng)簡(jiǎn)單，幾乎不足以在以條約為基礎(chǔ)的仲裁中產(chǎn)生連貫的解釋。國(guó)際投資體制的改革已經(jīng)是多年的議題，但是改革沒有太大進(jìn)展。此外，投資仲裁由臨時(shí)或特設(shè)仲裁庭進(jìn)行，因遵循先例原則(stare decisis)在投資仲裁中不適用，難以像其他爭(zhēng)端解決機(jī)制那樣形成體系化的判例法體系。所以，即使改革措施在制定新的投資條約時(shí)贏得各國(guó)的普遍歡迎，也很難對(duì)舊一代雙邊投資條約中公共利益條款的不一致解釋問題產(chǎn)生積極影響。因此，推動(dòng)國(guó)際投資條約解釋的一致性，在積極推進(jìn)改革的同時(shí)，借鑒現(xiàn)有條約解釋規(guī)則和原則是必要而且合理可行的。

三、間接征收仲裁案件中公共利益條款差異化解釋之根源

間接征收案件中對(duì)公共利益條款的解釋不一致，原因是多方面的。比如，多數(shù)仲裁庭在解釋條約時(shí)援用的《維也納條約法公約》(簡(jiǎn)稱“VCLT”)的解釋規(guī)則就存在模糊的地方，解釋規(guī)則本身需要得到解釋[11]。也有研究發(fā)現(xiàn)，一些仲裁庭在援引VCLT解釋投資條約時(shí)敷衍了事，并沒有遵守其中的條約解釋規(guī)則[11](184)。解釋的不一致性問題也可以部分地歸因于適用法律的不同。有仲裁庭明確指出，根據(jù)ICSID公約第42條規(guī)定，條約文本規(guī)定若干個(gè)適用的法律，且爭(zhēng)端雙方之間沒有明確約定優(yōu)先適用的法律時(shí)，仲裁庭有權(quán)認(rèn)定適用的法律。此外，也有一些仲裁庭未優(yōu)先適用投資協(xié)定的相關(guān)條款或?qū)⑺鼈冏鳛榇我囊?guī)則來(lái)適用，導(dǎo)致習(xí)慣國(guó)際法被優(yōu)先適用，而有的ICSID撤銷程序則維持了原裁定(在下文中會(huì)進(jìn)一步詳述)。這些做法進(jìn)一步破壞對(duì)公共利益條款的一貫解釋。然而，這些原因只揭示了導(dǎo)致公共利益條款解釋不一致的某些外在 因素。

除了這些外在因素外，導(dǎo)致公共利益條款在間接征收案件中的解釋不一致的內(nèi)在原因是其在投資協(xié)定中呈現(xiàn)的多重維度或多維性?！肮怖妗笔莻€(gè)不確定、抽象變動(dòng)的概念，在社會(huì)科學(xué)的各領(lǐng)域有不同的含義。德沃金認(rèn)為公共利益是一種柔性的、可妥協(xié)的概念，是個(gè)政策范疇，這種特征使它無(wú)法明確定義[12]。在國(guó)際投資法上，它一般指一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的根本或基本利益與這個(gè)國(guó)家的基本法律和道德規(guī)范[13]，或國(guó)家基本法律制度、社會(huì)的根本利益和善良風(fēng)俗[14]。為公共利益而采取的措施包括東道國(guó)為提高人們健康水平、環(huán)境、“促進(jìn)東道國(guó)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)與生態(tài)進(jìn)步”而采取的各種合法的監(jiān)管措施[15]。在國(guó)際投資協(xié)定中，公共利益一般在序言部分有所提及。除此之外，投資協(xié)定中的公共利益相關(guān)規(guī)定以一般例外條款、重大安全例外條款、征收條款和其他條款等形式出現(xiàn)[16?17]。在國(guó)際投資法以及更廣泛的國(guó)際法其他領(lǐng)域，“公共利益”(public interest)、“公共目的”(public purpose)、“社會(huì)利益”(social interest)、“公共福利”(public welfare)等概念的內(nèi)容是相互交織的，可以互換使用[18?19]。就本文而言，公共利益的上述幾個(gè)概念可以互換使用。國(guó)際投資條約除了征收條款之外一般不會(huì)直接使用“公共利益”一詞。這在一定程度上反映了締約國(guó)對(duì)公共利益的謹(jǐn)慎態(tài)度，它們擔(dān)心其范圍的廣泛性可能導(dǎo)致管制權(quán)的濫用。

公共利益在投資協(xié)定中至少表現(xiàn)為征收的合法性要件、實(shí)施規(guī)制權(quán)力的基礎(chǔ)和根本安全利益三個(gè)維度。仲裁庭有責(zé)任作出讓人們“理解并遵循其推理”的裁定，而正確區(qū)分公共利益的這三種維度的邊界有助于澄清仲裁庭裁決背后的理由?！爸俨猛ノ搓愂銎渌罁?jù)的理由”，裁決可能被撤銷，裁決未能充分說(shuō)明其所依據(jù)的理由，則各東道國(guó)也可能會(huì)誤解仲裁庭對(duì)公共利益監(jiān)管的立場(chǎng)，進(jìn)一步質(zhì)疑現(xiàn)有投資爭(zhēng)端解決機(jī)制所具有的合法性與能力。

(一)為了公共利益：出于公共利益是合法征收的基礎(chǔ)

除了早期的少數(shù)雙邊投資條約，大多數(shù)投資條約均規(guī)定，東道國(guó)的一項(xiàng)重要投資保護(hù)義務(wù)是不征收外資，除非是為了公共利益。公共利益、正當(dāng)程序、非歧視和補(bǔ)償是征收合法性的條件。一般而言，不符合上述任何一種條件，征收行為都是非法的[20]。換言之，在國(guó)際投資體制中，沒有將公共利益作為合法征收的必要條件是一個(gè)例外。從這個(gè)意義上講，國(guó)家的征收權(quán)不是絕對(duì)權(quán)力，“公共利益標(biāo)準(zhǔn)要求，征收行為只能是為公益目的，而不能是為了追求個(gè)體的利益”[21]。仲裁庭在ADC v. Hungary案中明確指出，“匈牙利政府的運(yùn)輸戰(zhàn)略、法律法規(guī)需要跟歐盟法統(tǒng)一”等緣由不能充分證實(shí)政府進(jìn)行征收是為了公共利益，所以仲裁庭認(rèn)為征收是非法的。仲裁庭在Valeri Belokon v. Kyrgyz Republic案中指出，吉爾吉斯斯坦(簡(jiǎn)稱“吉國(guó)”)政府實(shí)施的一系列行為不是為了公共利益，而是為了實(shí)現(xiàn)政府通過法律渠道無(wú)法實(shí)現(xiàn)的狹義的利益，所以它不滿足合法征收的公共利益要件。此時(shí)，公共利益只是滿足征收合法性的要件之一。當(dāng)政府措施以公共利益為目的時(shí)，仲裁庭會(huì)繼續(xù)審查它是否滿足不歧視、正當(dāng)程序等其他要件。政府行為滿足公共利益要件但未滿足正當(dāng)程序、合理補(bǔ)償?shù)纫械娜我庖粋€(gè)，同樣會(huì)構(gòu)成非法征收。

公共利益標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定主要是為了給予國(guó)家一定的監(jiān)管空間，國(guó)家征收外國(guó)投資者的投資應(yīng)是為了保護(hù)合法的公共利益。這就表明國(guó)家干預(yù)外國(guó)投資者的投資，在國(guó)內(nèi)法上應(yīng)有合理基礎(chǔ)，而相關(guān)法律必須是“合宜、確切、可預(yù)見的”[22]。從公共利益的角度來(lái)區(qū)分合法征用和非法征收的意義在于，兩者在投資仲裁中使用的補(bǔ)償/賠償標(biāo)準(zhǔn)不同[23]。從規(guī)制政策的角度看，公共利益也對(duì)東道國(guó)的行政行為形成一定的法治約束，形成國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的有效互動(dòng)。

(二)間接征收案件中利益權(quán)衡的參照物

公共利益在投資條約中的第二個(gè)維度是利益平衡的參照物，就是在評(píng)價(jià)政府實(shí)行的規(guī)制權(quán)是否過度干涉外國(guó)投資者權(quán)利時(shí)，將它與外國(guó)投資者的利益相權(quán)衡。公共利益的這個(gè)維度通常以投資條約中的一般例外條款的形式呈現(xiàn)。投資協(xié)定一般都規(guī)定，“除極其特殊的情況下，一締約方為保護(hù)公共利益采取的非歧視性的公共衛(wèi)生、安全、環(huán)境等管制措施不構(gòu)成間接征收”。該類條款的目的在于把符合一定條件的政府行為排除在間接征收的范圍之外，從而保護(hù)東道國(guó)的監(jiān)管政策空間?！熬喖s國(guó)為保護(hù)一般例外條款允許的特定公共利益而采取的正當(dāng)國(guó)家管理行為構(gòu)成征收的例外，即不構(gòu)成間接征收?！?](99)

根據(jù)該類條款的字面含義，如果政府采取的措施非歧視性地普遍適用并滿足公共利益標(biāo)準(zhǔn)，除極少數(shù)情況之外，一般不構(gòu)成間接征收，東道國(guó)不需因該行為給外國(guó)投資者帶來(lái)的損失給予補(bǔ)償。換言之，東道國(guó)政府行使的監(jiān)管措施構(gòu)成征收是例外，在一般情況下即使監(jiān)管措施對(duì)外國(guó)投資者產(chǎn)生負(fù)面影響，這些措施也不構(gòu)成征收，政府不需要進(jìn)行補(bǔ)償。

在劃定間接征收與在合理范圍內(nèi)實(shí)施的國(guó)家監(jiān)管行為之界線時(shí)，公共利益的這一維度會(huì)引致不確定性。不難發(fā)現(xiàn)，條款規(guī)定的不構(gòu)成征收的政府措施和歸為“極少數(shù)情況”的政府行為都是為了公共利益。根據(jù)條款規(guī)定，兩者之間的主要區(qū)別在于東道國(guó)的行為對(duì)投資者的投資、合理預(yù)期帶來(lái)的負(fù)面影響的嚴(yán)重性程度，以及行為和行為要保護(hù)的公益目的之間的比例問題。換言之，當(dāng)政府行為產(chǎn)生的負(fù)面影響在一定合理范圍時(shí)投資者可以接受，該行為就不構(gòu)成間接征收，而負(fù)面影響超過這個(gè)合理范圍時(shí)，國(guó)家就要承擔(dān)間接征收的補(bǔ)償責(zé)任。從這個(gè)角度看，間接征收和合理管制權(quán)行為的界線就是行為帶來(lái)的負(fù)面影響的嚴(yán)重性程度。在仲裁實(shí)踐中，有些仲裁庭忽視了公共利益這個(gè)參照物，而在利益平衡時(shí)考慮到公共利益的那些仲裁庭給予它的權(quán)重也有所不同。

在最近結(jié)案的Teinver v. Argentina一案中，仲裁庭肯定甚至稱贊了阿根廷政府為確保偏遠(yuǎn)地區(qū)的交通便利，以促進(jìn)地區(qū)間連接而采取的一系列行為。仲裁庭稱，“一旦公共利益被證明是征收發(fā)生的原因，在決定如何最好地促進(jìn)其公共利益時(shí)，必須給予一個(gè)國(guó)家一定程度的尊重”。仲裁庭最終認(rèn)定阿根廷的行為的確是以公共利益為目的，因此構(gòu)成合法的間接征收而不是非法征收。

從仲裁庭在該案中的分析可以看出這樣的推理：首先，如果政府采取的行為不是為了公共利益，構(gòu)成非法征收。其次，政府行為雖然是為了公共利益，但一旦它給投資者帶來(lái)的負(fù)面影響或損失超出投資者該承受的范圍，該行為就構(gòu)成間接征收。雖然這個(gè)推理過程顯得非常合理，但也凸顯了一個(gè)解釋上的困難。正如仲裁庭在Teinver案中所表述的，公共利益被證明為征收的緣由時(shí)，仲裁庭應(yīng)對(duì)國(guó)家行為給予一定的尊重。也就是說(shuō)，仲裁庭權(quán)衡公共利益，給予國(guó)家一定的尊重以后再?zèng)Q定政府的行為是否構(gòu)成征收。本案最初的爭(zhēng)議是界定政府行為是否構(gòu)成間接征收，而非區(qū)分間接征收和非法征收的界線。值得指出的是，仲裁庭在該案中因公共利益的存在只是駁回了投資者的非法征收訴求，而沒有排除合法征收的存在。在這點(diǎn)上，爭(zhēng)端的焦點(diǎn)發(fā)生了變化。

仲裁庭在界定國(guó)家行為的性質(zhì)(間接征收還是管制權(quán)的合理行使)時(shí)，對(duì)公共利益的不同考量可能會(huì)產(chǎn)生截然不同的裁決結(jié)果。在Teinver v. Argentina案中，假設(shè)仲裁庭不認(rèn)可阿根廷政府的公共利益辯護(hù)(即不予絲毫的尊重)，那么征收因未滿足公共利益要件而違法，應(yīng)給予非法征收的賠償。像該案結(jié)果這樣，政府充分證明公共利益的存在，只是措施對(duì)投資者的影響超出投資者該承受的合理程度，那就構(gòu)成間接征收。而投資者的損失相對(duì)少或存在的公共利益相當(dāng)重要的時(shí)候，政府措施可能不構(gòu)成間接征收。將國(guó)家采取的管制措施界定為警察權(quán)力(police power)的合理行使或?qū)⑵浯_定為極端相反的非法征收的結(jié)果，也就取決于仲裁庭對(duì)政府規(guī)制權(quán)的尊重程度。因公共利益本身的特征和投資仲裁中考量公共利益方法上的缺陷，兩種極端之間的間接征收就變得非常難以界定，東道國(guó)行為的后果相應(yīng)難以預(yù)測(cè)。

(三)根本安全利益：嚴(yán)重而緊迫威脅下的重大公共利益

當(dāng)前大多數(shù)投資協(xié)定都包含根本安全例外條款或不排除措施條款(non-precluded measures)[24]，其措辭一般是“本協(xié)定不得解釋為阻止締約方采取其認(rèn)為對(duì)履行其有關(guān)維持或者恢復(fù)國(guó)際和平、安全或保護(hù)本國(guó)根本安全利益方面的義務(wù)所必要的措施”。如前所述，即使東道國(guó)以公共利益為目的而采取措施，該措施也有可能被界定為間接征收。而采取符合“不排除措施條款”規(guī)定的措施，東道國(guó)就不需為投資者遭受的損失承擔(dān)責(zé)任[25?26]。在某種意義上，投資協(xié)定例外條款所保護(hù)的利益根據(jù)重要程度的不同可分為重大公共利益和一般公共利益，而“根本安全利益是最重要的公共利益”[27]。BIT中規(guī)定的公共道德、環(huán)境等一般例外與經(jīng)濟(jì)危機(jī)、戰(zhàn)爭(zhēng)等所涉及的根本的國(guó)家安全利益例外之間有所區(qū)分，因?yàn)樗鼈兊姆秶?、使用條件并不一樣[28]。

公共利益的前兩種維度體現(xiàn)的是其在一般或“正?！鼻闆r下的特征，比如為保持和/或改善人們生活條件而建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等情形。根本安全利益反映的則是國(guó)家重大安全利益受到嚴(yán)重而緊迫的威脅的情形，即“國(guó)家本身的存在、其政治或經(jīng)濟(jì)的生存、其基本服務(wù)的繼續(xù)正常運(yùn)作、維持國(guó)內(nèi)和平、其一部分人口的生存、其領(lǐng)土或其一部分的環(huán)境保護(hù)等遭受嚴(yán)重危險(xiǎn)”[29]。盡管一般情況下的規(guī)制措施和緊急狀態(tài)下采取的措施都對(duì)私人權(quán)利產(chǎn)生負(fù)面影響，但這些措施所要保護(hù)的公共利益的社會(huì)重要性各不相同。在正常情況下，政府在追求公共利益方面有充足的時(shí)間和備用選擇。但是，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的根本安全利益面臨緊迫而嚴(yán)重危險(xiǎn)時(shí)，政府就不得不在有限的時(shí)間內(nèi)采取必要的緊急措施。由于政府沒有足夠時(shí)間收集信息并評(píng)估擬采取的措施對(duì)私人利益可能產(chǎn)生的影響，國(guó)家在采取緊急措施方面享有更廣泛的自由裁量權(quán)。從這個(gè)角度來(lái)看，應(yīng)該從兩個(gè)不同的維度去評(píng)價(jià)一般公共利益管制下采取措施的必要性和在一個(gè)國(guó)家面臨緊急情況時(shí)采取措施的必要性。相應(yīng)地，仲裁庭在裁定政府措施的性質(zhì)的時(shí)候需要采用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府在緊急狀態(tài)下采取的措施要給予更廣泛的尊重。

公共利益的以上三個(gè)維度可以通過公民環(huán)境權(quán)的例子得到清晰的闡釋。作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，環(huán)境權(quán)在我國(guó)是得到憲法保護(hù)的?？墒?，具有平等規(guī)范地位的諸多權(quán)利不一定具有同等的社會(huì)重要性，因?yàn)橐恍?quán)利所蘊(yùn)含的價(jià)值比其他一些權(quán)利所代表的價(jià)值更重要[30](118)。公民環(huán)境權(quán)中的次級(jí)權(quán)利雖然都屬于憲法權(quán)利，但它們的社會(huì)重要性各不相同，因此它們享有不同程度的保護(hù)。比如，與參與權(quán)、環(huán)境與人權(quán)、教育權(quán)、獲取信息和尋求救濟(jì)的權(quán)利等程序性環(huán)境權(quán)相比，“享有安全和健康的食物和水的權(quán)利、在健康環(huán)境中享有充足的住房、土地使用和生活條件的權(quán)利、享有安全和健康的工作環(huán)境的權(quán)利”等實(shí)體環(huán)境權(quán)[31]更加重要。國(guó)家在追求某項(xiàng)與環(huán)境有關(guān)的公共利益的過程中所實(shí)施的措施給外國(guó)投資者帶來(lái)負(fù)面影響時(shí)，為了正確確定公共利益的負(fù)擔(dān)分配，審判機(jī)構(gòu)需要確定國(guó)家通過采取正受到質(zhì)疑的措施所追求的是公共利益的哪一個(gè)維度。例如，為了提高居民生活環(huán)境，政府可以征收投資者的土地使用權(quán)，這里體現(xiàn)的是公共利益在投資協(xié)定中的第一個(gè)維度，也是最基本的維度。因?yàn)檎胧┑膭?dòng)機(jī)是公共利益，征收行為符合公共利益要求。如果政府的動(dòng)機(jī)不是合法的公共利益(比如說(shuō)剝奪外國(guó)投資者的土地使用權(quán)而將其轉(zhuǎn)給本國(guó)企業(yè))，那么征收就是非法的。

在另一種場(chǎng)景中，假設(shè)為了抑制對(duì)污染行業(yè)的投資，政府適度提高了相關(guān)稅收。因投資協(xié)定規(guī)定“締約一方采取的旨在保護(hù)公共健康、安全及環(huán)境等在內(nèi)的正當(dāng)公共福利的非歧視的管制措施，不構(gòu)成間接征收”，政府無(wú)需補(bǔ)償私人。但是，如果政府對(duì)上述行業(yè)增稅一倍，那么這項(xiàng)措施極有可能構(gòu)成征收。因?yàn)檎拇胧┐鞌×送鈬?guó)投資者的合理預(yù)期，即在可預(yù)見的一段時(shí)間內(nèi)，稅率即使不是完全不變，也將保持相對(duì)穩(wěn)定，增稅幅度不會(huì)那么高。這兩種情景描繪了公共利益的第二個(gè)維度。從這個(gè)意義上說(shuō)，合理監(jiān)管與征收之間的界限是負(fù)擔(dān)增加的程度，因?yàn)椤八扇〉拇胧﹪?yán)重超過維護(hù)相應(yīng)正當(dāng)公共福利的必要”。

在第三種情境中，假設(shè)一個(gè)國(guó)家的部分地區(qū)正面臨一種致命的傳染性病毒，這種病毒可能通過呼吸或昆蟲叮咬傳播，為了控制病毒的傳播，政府實(shí)施了最嚴(yán)格的交通管制，對(duì)來(lái)自傳染病區(qū)的所有人進(jìn)行了細(xì)致的檢查，并限制了前往該地區(qū)的游客數(shù)量。有外國(guó)投資者在該地區(qū)運(yùn)營(yíng)一家長(zhǎng)途公共交通企業(yè)，由于交通管制而遭受了嚴(yán)重?fù)p失，而政府實(shí)施交通管制也是為了保護(hù)公眾健康。這類危難以及危急情況體現(xiàn)了公共利益的第三個(gè)維度--——根本安全利益。

投資協(xié)定中公共利益的上述三個(gè)維度對(duì)界定間接征收具有不同的重要性或意義，正確認(rèn)識(shí)這些維度，對(duì)于判斷被指控的措施的性質(zhì)至關(guān)重要。不僅這三個(gè)維度對(duì)征收具有不同的意義，同一個(gè)維度在不同的審查階段也具有不同的意義。如下文所討論的，在(直接)征收案件中仲裁庭首先考查的是征收行為是否為了促進(jìn)或保護(hù)公共利益而實(shí)施。在間接征收案件的審查中，理想的出發(fā)點(diǎn)是審查一項(xiàng)措施是構(gòu)成警察權(quán)范圍內(nèi)的管制措施還是構(gòu)成間接征收，而不是僅僅將公共利益視為排除非法征收可能性的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，在確定一項(xiàng)措施的性質(zhì)時(shí)，仲裁庭如果將公共利益僅視為排除非法征收可能性的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可能存在一個(gè)危險(xiǎn)的假設(shè)，即被質(zhì)疑的措施構(gòu)成征收。在調(diào)查的初步階段，仲裁庭審查的是公共利益是否存在的問題，而不是它的分量。就這一步而言，上述公眾利益的第一和第二維度是需要仲裁庭明鑒的，而公共利益的第三個(gè)維度——根本安全利益往往是不證自明的。就間接征收案件中的歸責(zé)而言，公共利益的上述第一個(gè)維度沒有實(shí)際意義，它不能作為非補(bǔ)償性監(jiān)管措施與間接征收之間的分界線。投資者基于根本安全利益條款提出索賠請(qǐng)求時(shí)，投資者遭受的損失往往很嚴(yán)重，而且損失主要是由東道國(guó)所采取的措施造成的。在東道國(guó)為保護(hù)根本安全利益而采取的措施符合一定要求的情況下，哪怕該措施對(duì)私人利益造成重大損失，東道國(guó)也不會(huì)承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)閷儆诟景踩娣秶鷥?nèi)的措施不構(gòu)成對(duì)條約義務(wù)的違反。正確區(qū)分公共利益的三個(gè)維度對(duì)于投資仲裁中的歸責(zé)問題至關(guān)重要。如前所述，期望各國(guó)近期內(nèi)一致接受ISDS的程序改革或修改它們各自的投資條約以包括更具體明確的公共利益條款是不現(xiàn)實(shí)的。公共利益條款的一致解釋和加強(qiáng)國(guó)際投資體制的系統(tǒng)一致性需要采用更加嚴(yán)格和全面的分析方法。

四、適用比例原則解釋與間接征收有關(guān)的公共利益條款

雖然存在大量的反對(duì)意見[32?33]，比例原則和根據(jù)比例原則進(jìn)行條約解釋已經(jīng)在投資仲裁中被適用，以解釋公平待遇等內(nèi)涵廣泛的術(shù)語(yǔ)，或平衡相互競(jìng)爭(zhēng)的利益。由于比例原則在國(guó)際投資法理學(xué)和條約解釋規(guī)則中有其淵源，因此這里不討論比例原則在投資仲裁中適用之可行性等問題。適用比例原則有利于在公共利益和私人利益沖突的情況下提供更清晰的分析框架。在投資仲裁中適用比例原則，對(duì)于有效解釋模糊術(shù)語(yǔ)能起到輔助作用，使我們“看到”公共利益的各種維度。與其他一些關(guān)于比例原則的研究不同，我們認(rèn)為比例原則在具體解釋時(shí)應(yīng)該包含四個(gè)子原則。

(一)合法性審查原則

確定政府所聲稱的公共利益的真實(shí)性或合法性是仲裁庭在比例原則下進(jìn)行審查的第一步，獨(dú)立于整個(gè)比例原則的其余部分。也就是說(shuō)，它并不真正影響政府措施是否最終被確定為間接征收。合法性審查階段的作用是區(qū)分合法的征收和非法的征收。公共利益是合法征收的要件之一，在大多數(shù)情況下，它也是首先要考慮的因素。在合法性審查階段，通過調(diào)查被審查的政府行為是否追求合法目的來(lái)篩檢不合法的目的[34]，“任何追求不正當(dāng)目的的決定顯然是不合理的”[35]。不歧視、補(bǔ)償、正當(dāng)法律程序和正當(dāng)?shù)墓怖娑际呛戏ㄕ魇盏臈l件，但這些法律要件對(duì)征收的重要性和作用有所不同[36]。政府未能滿足這些要求中的任何一項(xiàng)，征收可能就是非法的，但每項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)征收的非法性具有不同的意義。如果沒有真正的公共利益作為基礎(chǔ)，征收肯定是非法的，但是輕微違反正當(dāng)程序或不補(bǔ)償?shù)炔⒉灰欢〞?huì)使征收成為非法[37]。實(shí)踐中，政府一般不會(huì)實(shí)施明顯缺乏公共利益基礎(chǔ)的措 施[38]，因此大多數(shù)非法征收都是由于政府違反正當(dāng)程序、非歧視性待遇或補(bǔ)償要求而發(fā)生的。即使在政府措施被確定為構(gòu)成非法征收的案件中，大多數(shù)索賠人也沒有質(zhì)疑公共利益的真實(shí)性，而且仲裁庭也很少會(huì)認(rèn)為被申請(qǐng)東道國(guó)所聲稱的公共利益是虛假的。在British Caribbean Bank v. Belize案中，仲裁庭認(rèn)為審查中的政府措施部分是出于對(duì)投資者的敵意，而不是出于實(shí)際的公共目的。在該案中，即使給予政府行為尊重，東道國(guó)的措施也缺乏公共目的性，因此是非法征收。

通過比例原則分析的合法性審查環(huán)節(jié)能夠體現(xiàn)公共利益的第一個(gè)維度，即征收行為之合法性要件。仲裁中僅援引公共利益并不符合這一要求，因?yàn)槟菢拥脑?，政府在任何案件中都?huì)援引公共利益作為辯護(hù)理由，使這一要求變得沒有意義。正如前面所述，大多數(shù)情況下政府不會(huì)采取明顯缺乏公共利益基礎(chǔ)的措施，因此通過比例原則分析的合法性審查步驟對(duì)界定間接征收沒有實(shí)際的作用。更重要的是，由于沒有滿足征收合法性的任何一項(xiàng)條件的征收就是非法的，只要仲裁庭能確定不補(bǔ)償?shù)那樾危筒粫?huì)繼續(xù)審查政府所聲稱的公共目的的真實(shí)性，而幾乎所有的案件中都存在不予補(bǔ)償問題，且它在仲裁中最容易被觀察到。

(二)適當(dāng)性原則

政府措施需要同時(shí)滿足兩個(gè)條件才能通過合法性要件的審查要求，一個(gè)是上述的實(shí)際存在的公共目的，另一個(gè)是受到質(zhì)疑的措施與此公共目的的關(guān)聯(lián)性(nexus)。對(duì)受質(zhì)疑的措施與其追求的目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)進(jìn)行審查的過程就是適當(dāng) 性原則的本義。盡管仲裁實(shí)踐尚未澄清這種關(guān)系應(yīng)該有多強(qiáng)，但關(guān)聯(lián)性的要求并不是非常苛刻的[34](138)。適當(dāng)性原則并不要求這些措施實(shí)際上促進(jìn)了所述目標(biāo)，只要政府證明其實(shí)施這些措施的意圖是為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就足夠了。關(guān)聯(lián)性要求公共目的與受到質(zhì)疑的措施之間存在因果關(guān)系，即東道國(guó)政府需要證明這些措施是“為了”公共目的。這意味著如果所審查的措施實(shí)際上是在公共利益的掩蓋下追求其他非公共目的，即使也存在某些公共目的，它們?nèi)匀粺o(wú)法滿足適當(dāng)性評(píng)價(jià)的要求。因?yàn)?，即使同時(shí)存在公共利益與非公共利益，政府不是“為了”公共利益在行動(dòng)。在某種程度上，合法性和適當(dāng)性可歸入單一的適當(dāng)性評(píng)價(jià)之內(nèi)。因?yàn)椋皇恰盀榱恕彼龉材繕?biāo)而采取的措施一般是追求了非公共利益的，無(wú)法滿足合法性要求。更進(jìn)一步，如果明顯追求非公共利益，這些措施就不能通過第一步的合法性標(biāo)準(zhǔn)的要求并將屬于非法征收的范圍，因此也不會(huì)進(jìn)入適當(dāng)性審查階段。

適當(dāng)性原則的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)比合法性審查更高，因?yàn)榇蠖鄶?shù)案件中的公共利益目的是不言而喻的，可是所采取的政府措施與其背后的目的之間的合理聯(lián)系就需要舉證證明。British Caribbean Bank v. Belize案的仲裁庭進(jìn)一步得出結(jié)論，“為了公共目的”要求被申訴方必須提出一個(gè)公共目的，并合理地說(shuō)明這些措施如何有助于實(shí)現(xiàn)這一目的。不能滿足適當(dāng)性原則的要求也會(huì)導(dǎo)致公共利益抗辯被駁回，相關(guān)措施最終會(huì)被認(rèn)定為非法征收。與合法性要求一樣，“只有極少數(shù)措施不會(huì)通過適當(dāng)性要求”，因?yàn)闆]有理由認(rèn)為追求了真正公共利益的政府會(huì)采取完全無(wú)助于推進(jìn)所述利益的措施[38]。Philip Morris v. Uruguay案的仲裁庭申明，沒有必要審查這些措施是否達(dá)到預(yù)期的效果，只要這些措施是“合理的”就足夠了。如果“所采取的措施與該事項(xiàng)成比例 且該措施是出于善意”，該措施就不違反條約義務(wù)。只要這些措施是基于真正的公共目的，仲裁庭就會(huì)對(duì)東道國(guó)選擇和實(shí)施措施方面給予一定的尊重，并且國(guó)家的行為不會(huì)因?yàn)檩p微的缺陷而不能通過適當(dāng)性原則的評(píng)價(jià)。

(三)必要性原則

一般語(yǔ)境下的公共利益規(guī)制，主要是指一種“不以緊急狀態(tài)、國(guó)家安全或公共秩序?yàn)榛A(chǔ)的規(guī)制”[39]，是“正?！鼻樾蜗碌谋O(jiān)管行為。簡(jiǎn)言之，必要性原則要求行政者所選擇的手段的限制性或負(fù)面影響不超過達(dá)到公共目的所必要的限度。就間接征收請(qǐng)求權(quán)而言，措施的必要性的真正含義往往會(huì)在仲裁實(shí)踐中丟失。這是因?yàn)橐恍┲俨猛グ岩话闱樾蜗聦?shí)施的公共利益規(guī)制措施的必要性(necessity of a measure)和國(guó)際法上的必要性抗辯(necessity defense)混為一談。從必要性審查的角度講，如果一項(xiàng)措施被認(rèn)為是征收性的，那不是因?yàn)檎耆粦?yīng)該采取該措施，而是因?yàn)樵摯胧┑南拗菩孕Ч^了必要限度。這里進(jìn)行必要性審查，是為了確定“監(jiān)管者是否有較不嚴(yán)厲的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)它認(rèn)為面臨危險(xiǎn)的合法和重大的公共利益”。

盡管一般語(yǔ)境下的監(jiān)管措施和國(guó)家緊急狀態(tài)下采取的措施都是為了保護(hù)公共利益目的而實(shí)施的，但它們屬于兩個(gè)不同的范疇。前者規(guī)定的是在“正常”情況下警察權(quán)行使的必要界限，后者的側(cè)重點(diǎn)則是緊急情況帶來(lái)的社會(huì)負(fù)擔(dān)的分配問題。在投資協(xié)定中，通常意義上的管制措施的有關(guān)內(nèi)容是通過一般例外條款予以呈現(xiàn)的，而必要性抗辯是根本安全利益相關(guān)條款的規(guī)范內(nèi)容?！?一般)例外限制的是條約義務(wù)的范圍，這意味著在滿足例外條件的情況下措施不會(huì)違反條約，而必要性抗辯只有在本應(yīng)禁止這種行為的情況下才會(huì)起作用，為這種行為辯護(hù)。”[40]如前所述，盡管一般例外與根本安全例外下采取的措施都對(duì)私人權(quán)利有負(fù)面影響，但它們理應(yīng)保護(hù)的公共利益的社會(huì)重要性各不相同。在投資仲裁中，應(yīng)根據(jù)政府措施所要保護(hù)的公共利益的重要性和公共利益面臨的潛在威脅，適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行審查。在仲裁實(shí)踐中，習(xí)慣國(guó)際法意義上的必要性抗辯與一般例外條款規(guī)定的“必要的措施”被混淆的一個(gè)重要原因是，一般監(jiān)管措施的“必要性”的確切含義很難確定,“也難以確定其適用的門檻”[41]。

通過一般措施的必要性與必要性抗辯的分析，可以清楚地揭示兩者不同的規(guī)范內(nèi)容，并為進(jìn)一步凸出一般措施必要性的審查標(biāo)準(zhǔn)作鋪墊。因?yàn)椋壤瓌t下的必要性原則也缺乏具體內(nèi)容，沒有可操作的分析方法，實(shí)踐中只能依賴審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)尋求必要性原則的客觀化。必要性原則確實(shí)要求監(jiān)管者選擇對(duì)私人權(quán)益限制較小并能推動(dòng)公共目的的措施，是對(duì)個(gè)人權(quán)利的限制不超過必要范圍的措施[42]。但是，限制性較小的替代措施的存在還不足以否認(rèn)政府措施的必要性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)選擇的措施不僅應(yīng)該是對(duì)受監(jiān)管者產(chǎn)生負(fù)面影響較小的措施，還需要能夠達(dá)到預(yù)期的公共目的。所以，片面地將必要性原則等同于最少限制原則[43]或“唯一辦法”是不恰當(dāng)?shù)?。將必要性審查視為“唯一辦法”，表明將一般監(jiān)管中的必要措施與習(xí)慣國(guó)際法中的必要性抗辯混為一談。而將必要性審查等同于“最少限制方式”的問題在于，它只強(qiáng)調(diào)監(jiān)管者在諸多措施中應(yīng)選擇對(duì)私人權(quán)利的影響最小的那個(gè)，卻忽略了措施的成本。當(dāng)然，實(shí)施措施的成本與措施對(duì)私人權(quán)利施加的限制或損害之間的平衡，應(yīng)在最后一步即狹義的比例原則中進(jìn)行?？墒恰白钌傧拗啤边@樣的表述隱含著不計(jì)成本地去選擇對(duì)私人權(quán)利影響最小的措施，如果以這種方式理解，那么在每一項(xiàng)監(jiān)管措施之外，都有另一種限制性最小的措施。

在前面的例子中，政府為了改善人們生活環(huán)境而建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，對(duì)個(gè)人權(quán)利影響最小的選擇當(dāng)然是另選遠(yuǎn)離私人財(cái)產(chǎn)的地方，而不是在原先計(jì)劃的地點(diǎn)建造這個(gè)設(shè)施?？墒?，行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)施行某一個(gè)政策或進(jìn)行規(guī)制時(shí)有其綜合考量，其中就包括各種成本，僅僅因?yàn)槟硞€(gè)人無(wú)法容忍而改變?cè)瓉?lái)的公共政策計(jì)劃，可能就意味著成本會(huì)大幅增加。從這個(gè)角度來(lái)講，最少限制或最小損害指的是相對(duì)最小損害，而“最小損害的手段，是在相同有效性下的最小損害”[44]。如果一項(xiàng)措施不能實(shí)現(xiàn)所追求的公共利益，那么即使它對(duì)私人利益的限制作用最小，也不是可取的。在司法審查中，只注重措施的最小損害或同時(shí)也兼顧措施的有效性和成本，反映了兩種不同的必要性審查標(biāo)準(zhǔn)。既然例外條款不是自我判斷性的，并且考慮到國(guó)家的制度能力[34](146?148)，仲裁庭在必要性審查中持監(jiān)管友好的態(tài)度，給予國(guó)家一定的尊重可能更合適。如果存在對(duì)私人利益影響較小的可行措施，并且其能夠解決監(jiān)管者手頭的問題，那么一項(xiàng)措施就不能通過必要性審查。幾個(gè)仲裁庭指出，與公共利益有關(guān)的措施，如善意并遵循正當(dāng)程序而實(shí)施的話，足以通過必要性審查，必要性不要求政府采取的是最佳解決方案，可是采取的措施不能“過猛”。有些仲裁庭認(rèn)為，措施是合法的、善意或不歧視的就可以通過必要性的審查要求。必要性原則不要求行政者選擇的必須是對(duì)私人權(quán)利限制最小的措施，只要這種限制不明顯超過必要限度即可，在國(guó)際投資仲裁中更是要求尊重東道國(guó)的裁 量權(quán)。

(四)狹義的比例原則

比例原則的前三個(gè)子原則分別考查被審查的措施背后的目的是否合法、采取的措施與背后的目的之間是否存在合理的關(guān)系以及是否存在對(duì)私人權(quán)益影響更小并能實(shí)現(xiàn)公共利益目的的其他措施等問題。以上三個(gè)步驟的焦點(diǎn)都是措施本身，審查的是措施與公共利益之間的關(guān)系，它們不涉及公共利益與私人利益之間的權(quán)衡問題。狹義的比例原則所做的是在比例原則框架內(nèi)的最終平衡。它需要回答的問題是，政府采取受到質(zhì)疑的該措施是否值得，即這些措施帶來(lái)的社會(huì)效益是否大于私人利益因這些措施而遭受的損失。這一步的核心問題是正確界定要平衡的公共利益，因此，有必要防止利益概念的過度泛化。正如前面所提到的，如果投資仲裁中的東道國(guó)總是以公共衛(wèi)生、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境保護(hù)等一些宏觀的公共利益做辯護(hù)，那么適用嚴(yán)格意義上的比例原則就變得沒有意義。因?yàn)?，在大多?shù)情況下，東道國(guó)的這些利益關(guān)系國(guó)家的存亡或者社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，私人利益總是要讓位于它們。

在狹義的比例原則下進(jìn)行的平衡，是指在監(jiān)管措施實(shí)施之前的私人利益狀況與之后的狀況之間的比較，以及實(shí)施監(jiān)管措施之前的公共利益狀態(tài)與其實(shí)施后的狀態(tài)之間的比較[42](351)。因此，這里比較的是國(guó)家措施帶來(lái)的邊際社會(huì)效益和由措施引起的對(duì)私人權(quán)利的邊際損害[42]。同樣，當(dāng)在間接征收索賠中進(jìn)行嚴(yán)格意義上的比例平衡時(shí)，應(yīng)將管制措施所取得的邊際社會(huì)效果與外國(guó)投資者所承受的邊際成本進(jìn)行比較。PL Holdings訴波蘭案是國(guó)際投資仲裁庭進(jìn)行全面比例審查的少數(shù)案件之一。在該案中，被申訴方(波蘭)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了糾正請(qǐng)求方的行為采取了措施并給請(qǐng)求方造成重大損失。仲裁庭認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)確實(shí)以公共利益為目的采取了措施，監(jiān)管者為保護(hù)銀行業(yè)的穩(wěn)定采取措施是沒有問題的，在一些情況下，“為此目的所采取的這樣的措施是完全合理的，并符合比例原則”?？墒?，為了符合比例原則，“一項(xiàng)措施不能太過分，它的缺點(diǎn)不能大于優(yōu)點(diǎn)”。該仲裁庭申明，如果政府所面臨的挑戰(zhàn)的嚴(yán)重性或它所追求的公共目標(biāo)的重要性不能證明它的消極影響是合理的，那么一項(xiàng)措施就是過分的。正如該案仲裁庭所指出的，在這種情況下，國(guó)家銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定性應(yīng)被視為一般背景而不是考量的主要參數(shù)。與受到質(zhì)疑的措施的不利影響進(jìn)行權(quán)衡的具體公共利益是申請(qǐng)人遵守銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)定或預(yù)防其不遵守這些規(guī)定可能對(duì)公共利益造成的破壞性后果，措施的影響不應(yīng)與保護(hù)整個(gè)銀行體系的穩(wěn)定性這一目的之間進(jìn)行權(quán)衡。

在Occidental v. Ecuador (II)案中，厄瓜多爾辯稱其采取的措施是為了保障國(guó)家碳?xì)浠衔锕芾碇贫鹊耐暾裕俨猛ヒ舱J(rèn)為東道國(guó)強(qiáng)調(diào)遵守其管理制度的重要性是合理的?？墒侵俨猛ヒ仓赋觯@里進(jìn)行權(quán)衡的公共利益不是管理制度的完整性，而是東道國(guó)達(dá)到對(duì)石油和天然氣開發(fā)企業(yè)發(fā)出“威懾信息”這一目的。顯然，東道國(guó)的措施讓索賠人承擔(dān)的代價(jià)與針對(duì)索賠人的不法行為不成比例，且與被告可能希望達(dá)到的具體公共利益的重要性和有效性也不成比例。正如該案仲裁庭所做的那樣，在進(jìn)行(狹義的)比例權(quán)衡時(shí)，要清晰地區(qū)分公共利益監(jiān)管的總目的與具體的公共利益，應(yīng)在后者與私人利益之間進(jìn)行權(quán)衡。在這種情況下，如果將公共利益管制的目標(biāo)理解為要權(quán)衡的具體公共利益，那么它將與索賠人所遭受的損失進(jìn)行權(quán)衡，而索賠人很可能因此而敗訴。

在平衡中防止公共利益的泛化意味著控制公共利益的范圍，但這并不意味著仲裁庭對(duì)國(guó)家的措施選擇本身提出質(zhì)疑。事后質(zhì)疑各國(guó)處理其公共事務(wù)的做法意味著對(duì)國(guó)家監(jiān)管權(quán)力的過度干涉或侵犯，這將與在投資者-國(guó)家仲裁中適用比例原則的最初目的背道而馳。因此，有必要正確認(rèn)識(shí)該原則在國(guó)際投資仲裁中的作用。比例原則在國(guó)際投資仲裁中是一個(gè)分析框架或解釋工 具[45]，是一種審查方法[34](26,29)，不宜將它作為審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)待[34](31)。當(dāng)仲裁庭就一項(xiàng)措施何時(shí)屬于“極少的”征收作出裁決時(shí)，比例原則可能發(fā)揮指導(dǎo)作用[46]。國(guó)際司法中審查標(biāo)準(zhǔn)反映的是初始決策者與后續(xù)裁判者之間權(quán)力的垂直分配關(guān)系，它涉及國(guó)家責(zé)任的確定與國(guó)家主權(quán)的保護(hù)等問題[47]。審查標(biāo)準(zhǔn)與審查方法有著不同的功能[25]，可是不少仲裁庭混淆了這兩者[48]。審查方法側(cè)重于關(guān)注政府干預(yù)權(quán)利的做法是否可以被容許，而審查標(biāo)準(zhǔn)更多地反映審查方法適用的寬嚴(yán)程度。因此，在狹義比例原則的適用背景下，對(duì)私人利益與公共利益進(jìn)行橫向權(quán)衡時(shí)，比例原則可以作為審查方法。橫向平衡意味著仲裁庭在這一步做的是簡(jiǎn)單的價(jià)值中立的權(quán)衡，其在權(quán)衡私人利益和公共利益時(shí)應(yīng)保持克制，并尊重國(guó)家對(duì)措施的選擇和執(zhí)行。從功能的角度看，仲裁庭扮演的是一個(gè)事后監(jiān)督者的角色，而東道國(guó)在處理本國(guó)公共事務(wù)上享有廣泛的行政裁量權(quán)，而且東道國(guó)最了解本國(guó)公共利益相關(guān)事務(wù)。因此，狹義上的比例原則所要求的“適當(dāng)?shù)钠胶狻睉?yīng)是一種消極的要求，即它只能說(shuō)明什么樣的情形是不成比例的，而不應(yīng)事先確定什么是成比例的?！八元M義比例原則實(shí)質(zhì)是對(duì)過度的禁止”，它只禁止嚴(yán)重的不合比例[49]。也就是說(shuō)，事后的裁判者不能預(yù)先確定政府應(yīng)達(dá)到的一個(gè)圓滿的狀態(tài)，只要政府的措施不是明顯的不成比例，它就滿足狹義比例原則的要求。

五、晚近發(fā)展及趨勢(shì)

為了合理平衡外國(guó)投資者利益與東道國(guó)的公共利益，提高公共利益保護(hù)條款解釋的一致性，近期的某些IIAs積極地采納了UNCTAD提出的一些改革政策建議。與本議題有關(guān)的國(guó)際投資協(xié)定的最新發(fā)展趨勢(shì)可簡(jiǎn)單概括為三個(gè)方面。

首先，就明確國(guó)際投資協(xié)定中的公共利益的內(nèi)容和范圍而言，國(guó)際投資協(xié)定采取了盡可能詳細(xì)地列出公共利益內(nèi)容、細(xì)化保護(hù)具體公共利益的措施內(nèi)容、規(guī)定獨(dú)立的“規(guī)制權(quán)條款”(right to regulate)等措施。列舉一般例外條款中例外的內(nèi)容后制定獨(dú)立的例外條款，然后再制定規(guī)制權(quán)條款強(qiáng)調(diào)監(jiān)管權(quán)，是近期投資協(xié)議(或其他包含投資條款的經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制)為平衡東道國(guó)和外國(guó)投資者的利益而采取的新措施的重點(diǎn)。例如，《加勒比論壇國(guó)家?英國(guó)EPA》首先在“一般例外條款”(general exception clause)中列舉了公共安全與公共道德，秩序，保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，貴金屬進(jìn)出口等諸多例外規(guī)定。緊接著它制定了單獨(dú)的“安全例外”(security exceptions)和“稅收”(taxation)例外條款。該協(xié)定在“目標(biāo)和范圍”條款中規(guī)定“保留監(jiān)管和引進(jìn)新法規(guī)以實(shí)現(xiàn)合理政策目標(biāo)的權(quán)利”，并在“環(huán)境”(environment)一章和“社會(huì)影響方面”(social aspects)一章分別制定了獨(dú)立的“保護(hù)水平與規(guī)制權(quán)”(levels of protection and right to regulate)條款。其他協(xié)定也采取了類似的做法，除了大量的一般例外條款之外還規(guī)定獨(dú)立的“規(guī)制權(quán)條款”，以確保在不違反條約義務(wù)的情況下根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要制定或修改法律和公共政策，足以看出各東道國(guó)已經(jīng)非常重視投資條約制定的這些新做法在保護(hù)公共利益方面的必要性與重要作用。

其次是對(duì)協(xié)議條款的解釋或適用提供共同解釋的機(jī)制的出現(xiàn)和國(guó)內(nèi)法在認(rèn)定監(jiān)管措施 合法性方面的優(yōu)先地位的確認(rèn)。至于準(zhǔn)確有效地解釋投資條約的相關(guān)條款，越來(lái)越多的國(guó)家在制定條約時(shí)也在嘗試新的解釋方法，這些舉措將對(duì)促進(jìn)解釋的一致性和維持規(guī)制權(quán)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?！稓W盟?越南投資保護(hù)協(xié)定》制定了專門的“解釋規(guī)則條款”(rules of interpretation)，規(guī)定締約方設(shè)立一個(gè)由締約方代表組成的委員會(huì)，“當(dāng)解釋問題引起嚴(yán)重關(guān)切時(shí)……，委員會(huì)可通過對(duì)本協(xié)定條款的解釋，任何此類解釋對(duì)仲裁庭和上訴庭均具有約束力”?！栋拇罄麃?香港投資協(xié)定》規(guī)定：“本協(xié)議條款各方的聯(lián)合解釋對(duì)仲裁庭具有約束力，仲裁庭作出的任何決定或裁決應(yīng)與該聯(lián)合解釋一致?！庇删喖s方提供條約解釋的做法至少在提供解釋的這些國(guó)家所涉及的案件中能夠提高解釋的一致性。因?yàn)?，雖然一個(gè)國(guó)家與不同國(guó)家簽訂的投資條約的條款有所不同，可是它對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定往往是一致的。退一步講，如果一個(gè)國(guó)家在其簽訂的不同的投資條約中對(duì)同一事項(xiàng)有不同的規(guī)定，最惠國(guó)待遇原則的功效也能讓對(duì)投資者最有利的規(guī)定得以普遍適用。

國(guó)內(nèi)法在認(rèn)定監(jiān)管措施合法性方面的優(yōu)先地位的確認(rèn)也是晚近IIAs發(fā)展的一個(gè)亮點(diǎn)。《佛得角?匈牙利BIT》規(guī)定：“仲裁庭無(wú)權(quán)確定根據(jù)當(dāng)事國(guó)的國(guó)內(nèi)法據(jù)稱構(gòu)成違反本協(xié)議的措施的合法性，并且一項(xiàng)措施是否與本協(xié)定相符，仲裁庭可酌情將一方的國(guó)內(nèi)法視為事實(shí), 在這樣做時(shí)，仲裁庭應(yīng)遵循該方法院或當(dāng)局對(duì)國(guó)內(nèi)法的現(xiàn)行解釋?！北M管此類條款沒有賦予締約方在監(jiān)管問題上的絕對(duì)自我判斷權(quán)(協(xié)議和社會(huì)對(duì)法律的普遍理解約束東道國(guó))，但這在保護(hù)監(jiān)管空間方面仍是一個(gè)相當(dāng)大的進(jìn)步。如上所述，間接征收涉及的往往是社會(huì)正常情況下的監(jiān)管措施，它關(guān)切的一般不是重大安全利益。所以，間接征收案件中要裁決的政府措施需結(jié)合特定的社會(huì)背景來(lái)分析?？梢钥隙ǖ氖?，國(guó)家制定國(guó)內(nèi)法律，而且在涉及間接征收有關(guān)的微妙問題上，國(guó)內(nèi)法院和監(jiān)管當(dāng)局對(duì)自己的社會(huì)非常熟悉，因此能夠?qū)ο嚓P(guān)法律作出更好的解釋。

最后是在間接征收條款中比例原則的隱現(xiàn)和間接征收被排除在條約范圍之外。在本研究中，對(duì)比例原則在解釋公共利益條款中的應(yīng)用的分析是基于對(duì)比例原則作為國(guó)際法一般原則認(rèn)可的。然而，如上所述，雖然比例原則已被幾個(gè)投資仲裁庭采用，但一些學(xué)者仍然質(zhì)疑它是否適用于該領(lǐng)域?！度毡?摩洛哥BIT》規(guī)定，確定一項(xiàng)措施是否構(gòu)成間接征收時(shí)，除其他因素外，應(yīng)考慮“就公共利益目的而言，這種措施是否不成比例”。除極少數(shù)情況外，“例如，一項(xiàng)或一系列措施的目的或后果是極端嚴(yán)重或不成比例的”，否則締約方為公共利益實(shí)施的非歧視性措施不構(gòu)成間接征收?！吨忻乐?韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》也有同樣的規(guī)定，而且在其腳注里指出“一個(gè)相關(guān)的考慮可能包括投資者是否承擔(dān)了不成比例的負(fù)擔(dān)，比如一個(gè)超過了投資者或投資應(yīng)該為公眾利益所承受的特殊的代價(jià)”。盡管這些條款并未明確規(guī)定比例原則的適用，但“不成比例”一詞意味著進(jìn)行比例原則意義上的權(quán)衡。這一相對(duì)較新的方法，雖然薄弱且?guī)缀醪黄毡椋赡転樵谕顿Y條約仲裁中適用比例原則提供一些支持。

將多發(fā)生爭(zhēng)議的特定經(jīng)濟(jì)部門或領(lǐng)域排除在投資爭(zhēng)端解決機(jī)制范圍之外是晚近投資協(xié)定發(fā)展中的一個(gè)趨勢(shì)[50]，將間接征收這一重要爭(zhēng)端類型排除在爭(zhēng)端解決機(jī)制之外可能是一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)。巴西分別與圭亞那、阿聯(lián)酋簽訂的BIT中制定了“直接征收”條款，并明文規(guī)定征收條款只包括直接征收。而《巴西?印度BIT》更進(jìn)一步規(guī)定“為了更加確定，本條約僅涵蓋直接征收……”。美墨加協(xié)定里，美國(guó)與墨西哥之間的投資爭(zhēng)端解決規(guī)定縮減了投資者提出ISDS索賠的理由范圍，并規(guī)定投資者基于國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇提出的索賠理由只能是準(zhǔn)入后的待遇問題，不包括準(zhǔn)入前待遇，基于征收條款的索賠也不包括間接征收。盡管將間接征收排除在爭(zhēng)端解決機(jī)制之外很難說(shuō)是一種趨勢(shì)，但它仍然反映了各國(guó)對(duì)這一問題的態(tài)度?？梢灶A(yù)見，如果不促進(jìn)條約解釋的一致性，各國(guó)不能合理地預(yù)測(cè)其關(guān)于外國(guó)投資的管制措施的后果，那么越來(lái)越多的國(guó)家在簽署新條約時(shí)可能會(huì)采取這一方法。

六、結(jié)論

國(guó)際投資法體系在條約制定和爭(zhēng)端解決方面都發(fā)生著深遠(yuǎn)的變革，目標(biāo)是在東道國(guó)的公共利益和外國(guó)投資者的利益之間實(shí)現(xiàn)適當(dāng)?shù)钠胶?。不可避免地，平衡這兩個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利會(huì)引出這樣一個(gè)問題:在什么樣的情況下，國(guó)家執(zhí)行的公共利益規(guī)制措施構(gòu)成間接征收？正如本文所討論的，現(xiàn)有眾多條約的公共利益條款各不相同，不同的投資仲裁庭在仲裁中對(duì)這些條款的解釋也各不相同，對(duì)哪些情況構(gòu)成間接征收作出了大量前后不一的裁決。現(xiàn)在有效的投資協(xié)定中早期的雙邊投資條約占大多數(shù)，而這些早期投資條約中包含了相當(dāng)簡(jiǎn)陋的公共利益條款和征收條款。如果認(rèn)為提高國(guó)際投資制度的系統(tǒng)一致性是值得追求的價(jià)值取向，那么在仲裁中作出解釋相對(duì)一致的裁決也是必不可少的。但是，期望大部分締約國(guó)近期簽署包含有更具體的公共利益和征收條款的新的國(guó)際投資協(xié)議是不現(xiàn)實(shí)的。鑒于發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家之間投資貿(mào)易領(lǐng)域日益突出的利益沖突，國(guó)際社會(huì)也不可能在不久的將來(lái)就投資者國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革事宜達(dá)成一致，以建立更加成熟的機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)當(dāng)前存在的問題。

比例原則在國(guó)際投資仲裁案件審查中的特性或定性影響其適用及其結(jié)果。本研究從一個(gè)實(shí)用主義的角度看比例原則，認(rèn)為其在審查中扮演多重角色，既可以作為解釋工具(審查方法)提供分析框架，也可以作為利益平衡的工具(審查標(biāo)準(zhǔn))。本研究將公共利益置于比例原則的前三個(gè)子原則之下進(jìn)行審查，試圖讓公共利益得到有效解釋。然后在狹義的比例原則下對(duì)外國(guó)投資者利益與相對(duì)具體化的公共利益進(jìn)行權(quán)衡。比例原則的前三個(gè)子原則都與政府的公共利益目的有關(guān)，分別考查措施背后的目的是否合法、措施與目的是否有關(guān)聯(lián)、是否存在能達(dá)到該公共目的并且副作用更小的措施等問題。合法性審查是后續(xù)所有審查的前提，如果所采取的措施不能通過合法性審查，政府就要承擔(dān)責(zé)任，哪怕措施與政府聲稱的目的有關(guān)聯(lián)并且采取的是給私人利益造成最小損失的措施。間接征收案件中，狹義比例原則檢驗(yàn)政府的措施是否值得，即政府措施所取得的效果是否大于投資者所遭受的損失，它與措施背后的目的無(wú)關(guān)。比例原則不僅可以為在間接征收語(yǔ)境下解釋公共利益條款提供一條出路，在解釋公平公正待遇等抽象概念時(shí)也會(huì)發(fā)揮作用。在比例原則的分析框架下，可以清楚地看到國(guó)際投資協(xié)定中的公共利益存在三個(gè)維度，并在間接征收的界定標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)一步加以審查。如此一來(lái)，適用比例原則不僅可以對(duì)公共利益條款進(jìn)行有效解釋，而且可以將間接征收與非補(bǔ)償性規(guī)制措施相區(qū)分。

① 據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易暨發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)統(tǒng)計(jì)，截至2017年7月，已公開的國(guó)際投資仲裁案件中75%的索賠人援引了間接征收條款。詳見UNCTAD, Special Update on Investor-State Dispute Settlement: Facts And Figures IIA Issue Note, No. 3, 2017, p.5. Available at: https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaepcb2017d7_en.pdf; (accessed on 07 February 2020).

② 比如《中德BIT》(1985)第四條規(guī)定：“……只有為了公共利益，依照法律程序并給予補(bǔ)償，締約另一方可對(duì)締約一方投資者在其境內(nèi)的投資進(jìn)行征收。補(bǔ)償?shù)闹Ц恫粦?yīng)不適當(dāng)?shù)剡t延，并應(yīng)是可兌換的和可自由轉(zhuǎn)移?！敝械翨IT(2003)第四條(2)款規(guī)定：“締約一方投資者在締約另一方境內(nèi)的投資不得被直接或間接地征收、國(guó)有化或者對(duì)其采取具有征收、國(guó)有化效果的其他任何措施(以下稱‘征收’)，除非為了公共利益的需要并給予補(bǔ)償?！?/p>

③ 參見Article 6, 2012 U.S. Model Bilateral Investment Treaty. 美國(guó)雙邊投資協(xié)定范本的實(shí)質(zhì)保護(hù)條款非常有代表性，也被諸多國(guó)家仿效，所以本文在分析中也主要參考其有關(guān)條款。

④ 聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議將各國(guó)2010年之前簽署的雙邊投資協(xié)定(其中大部分是在20世紀(jì)90年代談判的)稱為舊的雙邊投資條約,而2010年之后的投資協(xié)定被稱為新一代投資協(xié)定。參見UNCTAD, PHASE 2 OF IIA REFORM: MODERNIZING THE EXISTING STOCK OF OLD-GENERATION TREATIES. Available at: http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaepcb2017d3_en.pdf(accessed 6/20/2019).

⑤ 早期的BIT并不完全吸收“四要件”。以1985年《中國(guó)?新加坡BIT》為例，第六條中關(guān)于征收條款的規(guī)定沒有涵蓋“除非是為了公共利益”或類似規(guī)定，僅僅規(guī)定“除非這種措施是為法律所準(zhǔn)許的目的、是在非歧視性基礎(chǔ)上、是根據(jù)其法律并伴有補(bǔ)償，該補(bǔ)償應(yīng)能有效地實(shí)現(xiàn)，并不得無(wú)故遲延”。

⑥ 截至2020年2月15日，國(guó)際投資條約總數(shù)已達(dá)3291個(gè)(其中雙邊投資協(xié)定2901個(gè)，帶有投資條款的其他條約390個(gè))。詳見：UNCTAD, International Investment Agreements Navigator. Available at: https://inves- tmentpolicy.unctad.org/international-investment-agre-ements (accessed 2/20/2019).

⑦ Urbaser S.A. and Consorcio de Aguas Bilbao Biskaia, Bilbao Biskaia Ur Partzuergoa v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/07/26, Award (8 December 2016), para. 992.

⑧ Siemens A.G. v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/02/8, Award (6 February 2007), para.270.

⑨ 這兩起案件所依據(jù)的兩個(gè)BIT(《阿根廷?德國(guó)BIT》、《阿根廷?西班牙BIT》)的征收條款都基本相似。詳見：Siemens v. Argentina, Award 2007, para 270; Urbaser and CABB v. Argentina, Award 2016, paras 999-1000.

⑩ 相關(guān)改革措施詳見：UNCTAD, International Investment Agreements-IssuesNotes, http://unctad.org/en/pages/pub- lications/Intl-Investment-Agreements---Issues-Note.aspx, and UNCTAD, International Investment Policies for Development (Issue Series). http://unctad.org/en/pages/publications/Intl-Investment-Policies-for-Development-(Issue-Series).aspx. (22/20/2019).

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The multi-dimensions of public interest in the context of indirect expropriation and the interpretation path of the principle of proportionality

Rexiti·Maimutiming, SHEN Wei

(KoGuan School of Law, Shanghai Jiao Tong University, Shanghai 200030, China)

Due to the constantly-changing nature of public interest, IIAs simply lists it in simple typologies. The wide scope of the public interest and many shortcomings of the IIAs lead to the relative negligence of the investment tribunals towards the public interest of the host countries. Interpreting the old-generation investment treaties according to the conventional treaty interpretive rules, and defining the indirect expropriation clauses brought about inconsistent treaty interpretations and the legitimacy crisis of the investment dispute settlement mechanism. Studying public interest clauses in international investment treatiesand analyzing the reasoning threads of arbitration tribunals in expropriation cases disclose the multi-dimensions of public interest in international investment law. Putting the public interest and the adverse effects of the host country's regulatory measures on foreign investors into the framework of the principle of proportionality can effectively interpret relative causes of the public interest provisions and allow the public interest to play its role as a determining standard of indirect expropriation. Refining the contents of public interest provisions in future treaty practice can reduce the problem of inconsistent interpretation of treaty provisions caused by the ambiguity of public interest in the international investment system. Systematic interpretation of public interest provisions within the framework of the principle of proportionality can improve the consistency of interpretation of investment treaty provisions, including those based on the investment agreements of the old generation. The recent practice of international investment agreements has made some useful progress.

investment arbitration; treaty interpretaion; public interest; principle of proportionality

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2020.04.010

D996.4

A

1672-3104(2020)04?0082?18

2019?12?23；

2020?02?20

2019年度中國(guó)?上海合作組織國(guó)際司法交流合作培訓(xùn)基地研究基金項(xiàng)目“一帶一路沿線國(guó)家投資風(fēng)險(xiǎn)治理的條約化路徑——以上合組織成員為研究對(duì)象” (19SHJD004)；中國(guó)法學(xué)會(huì)2018年度部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)課題 “‘一帶一路’上的國(guó)際金融中心——滬港金融市場(chǎng)規(guī)制機(jī)制比較研究”(CLS(2018)B09)

買木提明·熱西提，維吾爾族，新疆庫(kù)車人，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：國(guó)際投資法，聯(lián)系郵箱：xjkusan@126.com；沈偉，江蘇啟東人，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院特聘教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法、金融法

[編輯: 蘇慧]