冶宏鈞

摘要：青海省少數(shù)民族地區(qū)的社會治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中富有特色的重要組成部分。近年來，在青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會治理方面進行了諸多創(chuàng)新和實踐，治理思路較為明晰、治理體系逐步建立、治理能力日益增強，但仍然存在一些困境需充分考量和應(yīng)對。本文梳理了青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會治理的一些困境，并提出了具體舉措和相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族聚居區(qū);社會治理;困境與對策

黨的十九屆四中全會提出“構(gòu)建基層政府社會治理新格局”，反映了我們黨對社會運行規(guī)律和治理規(guī)律認識的深化，體現(xiàn)了一切依靠群眾、一切為了群眾的根本方針，為加強和創(chuàng)新基層政府社會治理提供了科學(xué)指引。青海省少數(shù)民族地區(qū)社會治理是推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中富有特色的重要組成部分。青海省少數(shù)民族人口居住分散、流動性較大，且在聚居地區(qū)易形成相當(dāng)數(shù)量和規(guī)模的集聚人群或社區(qū)，不同民族的文化和宗教信仰等因素與社區(qū)居民在文化水平、生活方式、價值認同等方面存在顯著差異，為基層政府社會治理帶來困難。本文梳理歸納青海省各少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會治理中特色做法和一些困境，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對策。

一、青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會治理的有效經(jīng)驗

黨的十八大以來，全省各級黨委和政府牢牢把握推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求，高度重視加強和創(chuàng)新基層政府社會治理，特別是民族地區(qū)黨委政府積極開展基層政府社會治理研究和探索，不斷完善民族地區(qū)社會治理體系，在民族地區(qū)基層政府社會治理方面積累了不少經(jīng)驗和有效舉措，概括為以下幾方面：

（一）堅持基層黨建引領(lǐng)社會治理工作

基層黨組織是聯(lián)系黨和群眾的紐帶，擔(dān)負著基層政府社會治理的重要任務(wù)。各地積極以提高城鄉(xiāng)治理能力為目標，圍繞青海省少數(shù)民族群眾需求，把黨的建設(shè)貫穿于基層政府社會治理的全過程，打破傳統(tǒng)條塊分隔、封閉運行的黨建模式，探索建立健全“黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組+黨建聯(lián)席會議+街道大工委+社區(qū)大黨委”四級組織體系，實行鄉(xiāng)村、社區(qū)大黨委制，團結(jié)帶領(lǐng)黨員群眾參與基層治理。積極適應(yīng)城市化群體結(jié)構(gòu)變化，推進基層黨建工作創(chuàng)新，推動單位黨建、行業(yè)黨建、區(qū)域黨建互聯(lián)互動，拆除相互封閉的圍墻和藩籬，實現(xiàn)以區(qū)域帶個體促全局。廣泛應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”“智慧黨建”等工作方式，線上線下同頻共振，不限時間、地點，為居民開展服務(wù)。

（二）持續(xù)開展民族團結(jié)進步的宣傳教育

民族團結(jié)是各民族之間的團結(jié)和各民族內(nèi)部的團結(jié)，是維護社會穩(wěn)定、祖國統(tǒng)一、國家長治久安的重要保證，是各族群眾的共同愿望和根本利益所在，是青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會治理的基礎(chǔ)保障。各地全面貫徹黨的民族政策，深化民族團結(jié)進步教育，持續(xù)開展民族團結(jié)宣傳教育，深化“民族團結(jié)進步月”活動，實施創(chuàng)建行動計劃，推動民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動進學(xué)校、社區(qū)、鄉(xiāng)村、機關(guān)、企業(yè)、軍營、社會組織和宗教活動場所，持續(xù)開展民族團結(jié)進步模范人物評選活動、民族團結(jié)進步先進集體一級模范個人表彰等，有力促進各民族交往、交流、交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。

（三）完善具有可操作性的社會治理工作制度

制度是最基本的保障，治理理念所強調(diào)靈活的、可操作的、聯(lián)結(jié)多主體的制度構(gòu)建。一些地區(qū)在網(wǎng)格化社會管理的基礎(chǔ)上，結(jié)合民族地區(qū)實際，積極探索治理制度創(chuàng)新，形成暢通的“輸入+輸出+反饋”機制。同時，在鄉(xiāng)村、社區(qū)各項事務(wù)管理中推廣責(zé)任制與網(wǎng)格化管理相合模式，使網(wǎng)格化社區(qū)治理模式逐步常態(tài)化。例如，一崗雙責(zé)與聯(lián)點包片責(zé)任制，將領(lǐng)導(dǎo)干部、民族宗教界人大代表、政協(xié)委員分組，對少數(shù)民族群眾聚居鄉(xiāng)村、社區(qū)實行網(wǎng)格化包片責(zé)任制。有效的制度能夠規(guī)范并重塑行為，提供正式的利益表達平臺和整合機制，使基層政府社會治理中各行為主體的利益與行為得到保障和約束。

（四）高度重視青海少數(shù)民族群眾權(quán)力保障

政策層面，各地堅決落實黨的民族政策和民族區(qū)域自治制度，不斷完善民族區(qū)域自治配套法規(guī)體系，頒布實施一系列條例和地方性法規(guī)，有效保障了少數(shù)民族群眾的合法權(quán)利。公共服務(wù)層面，一些地區(qū)堅持統(tǒng)一和自治相結(jié)合、民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合，針對特定地區(qū)、特殊問題、特別事項實行差別化政策，減少同一地區(qū)民族之間的公共服務(wù)政策差異。例如，堅持把國家對民族地區(qū)的補助費、支持地區(qū)的專項資金全部用于少數(shù)民族聚居地區(qū)發(fā)展，并隨財政收入增長逐年加大轉(zhuǎn)移支付力度，大力推進脫貧攻堅，幫扶力度之大、投入資金之巨、派出人員之多，前所未有，民族地區(qū)脫貧攻堅取得了巨大成效，與全國差距正逐步縮小。

（五）調(diào)動多主體參與基層政府社會治理

多元共治不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、強政府、大社會”的共同治理模式。青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)寺院等宗教活動場所、宗教團體組織分布較多，各地積極完善宗教活動場所、宗教組織治理機制，發(fā)揮其在宣傳教育、矛盾調(diào)解、幫扶濟困等方面的特定優(yōu)勢和聯(lián)系群眾的橋梁作用，使群眾自覺參與到基層政府社會治理中，自覺維護地區(qū)社會和諧穩(wěn)定。同時，積極扶持和引導(dǎo)民族企業(yè)及個人參與基層政府社會治理事務(wù)，通過成立民族基金會、參與民族宗教界代表例會等方式和渠道，推動基層社區(qū)發(fā)展。

二、青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會治理面臨的主要困境

經(jīng)過多年的理論和實踐探索，青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會治理取得了較為豐碩的成果，總體呈現(xiàn)出主題明確、內(nèi)容豐富、特色鮮明、各有所長的發(fā)展態(tài)勢，并形成了較為穩(wěn)定的體制機制和有效的治理措施。但是，也要清醒地認識到在取得長足進步的同時，青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會治理仍然存在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、治理能力水平不高等諸多困境，需要我們?nèi)婕氈碌乜剂糠治觥?/p>

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平較為低下

青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟發(fā)展水平低。由于自然和歷史原因，特別是改革開放后，我國東西部地區(qū)經(jīng)濟上的差距逐步拉大。青海省少數(shù)民族地區(qū)人均GDP、人均工業(yè)總產(chǎn)值、人均儲蓄、人均消費、人均收入等指標均低于全國平均水平。少數(shù)民族地區(qū)特別是青南牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，大交通、人畜飲用水、通訊、看病就醫(yī)、上學(xué)讀書、農(nóng)田灌溉等生產(chǎn)生活方面的基礎(chǔ)仍然十分薄弱。產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)業(yè)層次低，三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，第一產(chǎn)業(yè)比重高，農(nóng)牧業(yè)效益偏低。青海省少數(shù)民族地區(qū)采掘工業(yè)和原料工業(yè)等資源型重工業(yè)所占比重較高，投資效益較差，總體上青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較為低下。

（二）社會組織能力不強

社會組織是現(xiàn)代社會發(fā)展過程中逐漸分化出來的產(chǎn)物，是社會建設(shè)的重要載體，具有直面社會需求、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、積累社會資金、均衡群體利益的重要功能，具有為社會提供公共服務(wù)、參與社會治理、化解各種矛盾、整合社會資源、加強交流合作的重要作用。當(dāng)前，青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層社會組織建設(shè)薄弱，管理體制機制不夠健全，社會組織工作自主性受限，經(jīng)費不足，服務(wù)居民的功能不強?，F(xiàn)有的社區(qū)設(shè)施和功能不能完全滿足居民多元化需求。一些社區(qū)設(shè)施開放程度不高，管理、服務(wù)不到位，致使居民認同感、歸屬感不強?；鶎由鐣ぷ骱凸卜?wù)從業(yè)人員的年齡、知識結(jié)構(gòu)不能很好地適應(yīng)實際工作需要。社會組織的數(shù)量少、規(guī)模小、結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展相對滯后。

（三）社會參與治理不夠

受社區(qū)基層組織建設(shè)能力影響，群眾組織程度較低，參與社會治理的積極性不高。社會組織參與基層政府社會治理方式單一，行政主導(dǎo)明顯，導(dǎo)致社會組織在參與過程中被動，參與基層政府社會治理的深度和廣度不夠。特別是宗教活動場所作為青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)社會治理的重要主體之一，自身管理水平和能力還不夠，參與社會治理的方式、方法較為簡單，自身優(yōu)勢和作用沒有得到發(fā)揮和利用。宗教界人士、宗教活動場所管理人員等參與基層政府社會治理的渠道不多，主動參與性和積極性不高等。青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會治理，一方面存在與一般地區(qū)治理所普遍面臨的問題。另一方面，還存在一些自身特有的問題和困難，這些問題必須在今后的研究和實踐中認真考量分析、著力解決推進。

三、加強青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會治理的對策

黨的十九屆四中全會提出，要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國。做好青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會治理，必須充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制，確?；鶎诱鐣卫砟軌蛘嬲龑崿F(xiàn)“共建共治共享”。

（一）從青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)視角下加強基層政府社會治理

當(dāng)前，青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)發(fā)展相對滯后，實現(xiàn)各民族共同富裕、共同繁榮、共同進步，必須堅定不移，堅持以發(fā)展為第一要務(wù)，加快推進青海省少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

1.加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。認真貫徹落實好民族地區(qū)支持政策措施，堅持從民族地區(qū)實際出發(fā)，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，發(fā)展具有本地特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育支柱產(chǎn)業(yè)。采取特殊政策措施，支持青海省少數(shù)民族地區(qū)在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式過程中大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，努力形成傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)新格局，形成一批具有民族特色、地區(qū)特點的產(chǎn)業(yè)品牌。

2.繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，推進生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)。把青海省少數(shù)民族地區(qū)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點，加大建設(shè)投資力度，加快推進道路、水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力推進棚戶區(qū)改造、農(nóng)牧民住房建設(shè)。鞏固和發(fā)展青海省少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)成果，扎實推進生態(tài)工程建設(shè)，建立健全生態(tài)保護和資源開發(fā)補償機制。

3.著力保障和改善民生，大力發(fā)展社會事業(yè)。要把改善生存環(huán)境、生產(chǎn)生活條件和加快社會事業(yè)發(fā)展，作為支持青海省少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的首要任務(wù)，作為優(yōu)先加快發(fā)展的著力點和基礎(chǔ)建設(shè)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，提升基本公共服務(wù)保障水平，鼓勵支持新辦普惠制幼兒園，提升小學(xué)整體教育質(zhì)量，擴大優(yōu)質(zhì)教育覆蓋面和受益面。加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)，做實家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，方便各族群眾就醫(yī)。加強居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，全面推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。完善生活服務(wù)圈建設(shè)，補充基本便民服務(wù)網(wǎng)點，重點織補早餐點、菜場、便利店等便民設(shè)施。實施文化惠民工程，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居文化站建設(shè)，推進綜合文化體育設(shè)施全覆蓋，提高使用率。

4.堅持問需于民，及時解決群眾身邊的困難。建立群眾訴求快速響應(yīng)機制，充分發(fā)揮村居委員、網(wǎng)格員等線上線下作用，拓寬社情民意反映渠道，充分利用微信、短視頻等新媒體傾聽群眾呼聲，迅速回應(yīng)群眾關(guān)切。堅持民有所呼、我有所應(yīng)，群眾訴求就是哨聲，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門雙向派單機制和職責(zé)清單等，妥善處理群眾身邊的煩心事、鬧心事，不斷增強各族群眾獲得感。

（二）從青海少數(shù)民族聚居地區(qū)治理基礎(chǔ)建設(shè)視角下加強基層政府社會治理

抓基層、打基礎(chǔ)，做好群眾工作，是提升社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求。加強青海少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會治理，抓好基層、打好基礎(chǔ)尤為關(guān)鍵，必須整合優(yōu)化基層政府社會治理分子，理順各種關(guān)系和職能，明確各類基層組織在社會治理中的職能和邊界，構(gòu)建齊抓共管的基層治理大格局。

1.加強基層黨組織建設(shè)。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)基層政府社會治理必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行，需要突出基層黨組織建設(shè)在社會治理中的引領(lǐng)作用，充分發(fā)揮基層黨建的載體功能，確保基層政府社會治理的正確方向、整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)村黨組織政治功能，完善基層黨組織對轄區(qū)治理重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，優(yōu)化決策程序，全面提升基層抓黨建、抓治理、抓服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)能力。以區(qū)域化黨建為重點，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村黨組織三級上下貫通，村居黨建、單位黨建、行業(yè)黨建多方聯(lián)動，基層黨組織覆蓋廣泛、組織有力的基層黨建工作體系。

2.加強群眾自治組織建設(shè)。梳理和規(guī)范不同黨政機構(gòu)、群眾自治組織的社會治理權(quán)限，正確厘定基層政府社會治理事務(wù)中的職能邊界，科學(xué)配置基層黨政部門、群眾自治組織的社會治理職責(zé)權(quán)限。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居民自治、民主協(xié)商、群團帶動、社會參與等機制，推動各級黨組織和在職黨員“雙報到”制度，健全黨員干部走訪聯(lián)系群眾、企業(yè)制度，引領(lǐng)各類群眾組織做好服務(wù)群眾工作，并在服務(wù)中凸顯黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。

3.加強社會組織、非公經(jīng)濟組織建設(shè)。強化“兩新”組織黨的建設(shè)，充分調(diào)動不同主體參與社會治理的積極性，有效整合各種力量和資源，確立權(quán)責(zé)明晰、分工負責(zé)、內(nèi)在驅(qū)動、激勵有效的基層政府社會治理責(zé)任鏈條，調(diào)動社會力量的自主性和積極性，激發(fā)市場和社會活力，進一步健全基層政府社會治理體制。

4.推進社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”。發(fā)揮群眾自治組織作用，積極引入社會組織、非公經(jīng)濟組織專業(yè)力量，將專業(yè)支持與基層內(nèi)在的資源有機整合，各類組織之間、各利益群體之間、各種社會力量之間的良性互動，形成以社區(qū)、村居為資源配置平臺，以社會組織、非公經(jīng)濟組織為組織載體，以社會工作人才隊伍為專業(yè)支撐，優(yōu)化配置三方資源，構(gòu)建以培育社會組織、非公經(jīng)濟組織，發(fā)展社會工作，促進社區(qū)參與為格局的“三社聯(lián)動”機制，著眼于打通社會治理的“最后一公里”，探索基層政府社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基層治理。

（三）從青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)多元治理主體視角下加強基層政府社會治理

青海省少數(shù)民族群眾大部分是信仰宗教的，青海省少數(shù)民族聚居地區(qū)宗教活動場所較多。宗教寺院既是基層社會單位，也是基層政府社會治理的多元主體之一，必須始終堅持以社會主義核心價值觀為引導(dǎo)，發(fā)揮宗教寺院在社會治理中的作用。

1.加強和改進宗教寺院管理。強化“屬地管理、分級負責(zé)”原則，推進基層宗教事務(wù)管理體制機制創(chuàng)新，建立完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)點、民宗系統(tǒng)干部包片宗教活動場所制度，實現(xiàn)由宗教工作部門“單一封閉型”管理向“多層次、多組織、多形式、復(fù)合型”管理轉(zhuǎn)變，逐步完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居共同管理宗教事務(wù)的“1+3”工作模式，正確引導(dǎo)宗教與基層政府社會治理建設(shè)相適應(yīng)。堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與宗教活動場所、宗教界代表人士的聯(lián)系機制，認真實施寺院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宗教教職人員社會保障、寺院危舊殿堂維修加固、寺院公共服務(wù)建設(shè)“六大工程”項目，落實好宗教寺院民管會辦公經(jīng)費、民管會成員工作津貼和教職人員生活補助等困難和問題，切實為宗教活動場所和宗教界人士辦好事、解難事，使宗教界人士共享改革發(fā)展成果。

2.加強寺院民主管理委員會的組織建設(shè)。經(jīng)過民主協(xié)商、選舉成立的寺院民主管理委員會對寺院的教務(wù)、財物和行政等事務(wù)進行民主管理，是社會主義制度下的宗教寺院與舊社會宗教寺院的根本區(qū)別，也是推進宗教寺院社會管理工作的一個重要方面。要堅持把政治上靠得住、學(xué)識上有造詣、品德上能服眾，且有一定管理能力，關(guān)鍵時刻敢說敢管的教職人員充實到寺院民主管理委員會中，使寺院的管理權(quán)牢牢掌握在愛國愛教的教職人員手中，使寺院民主管理委員會成為有效管理寺院和教職人員的核心力量。持續(xù)完善宗教活動場所民主管理委員會主任、主要教職人員民主評議辦法、請銷假、演講稿審核備案、宗教活動場所財務(wù)監(jiān)督等相關(guān)制度，切實提升宗教活動場所依法管理水平。

3.積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)，堅持以培育和踐行社會主義核心價值觀為引領(lǐng)。以教職人員和信教群眾為重點，以群眾喜聞樂見的宣傳方式為載體，潛移默化、春風(fēng)化雨，使社會主義核心價值觀、民族團結(jié)進步成為各族群眾的自覺追求和行為規(guī)范。加強輿論宣傳陣地建設(shè)，充分利用宗教領(lǐng)域“六個一”和“四進”活動，以重要節(jié)慶舉行升旗儀式、制作文化墻、宣傳欄等形式，在宗教寺院營造社會主義核心價值觀、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化進寺院的濃厚宣傳氛圍。以平安寺院、和諧寺院、“十星級”寺院創(chuàng)建、“四進”清真寺等活動為載體，引導(dǎo)宗教界人士積極開展愛國愛教、法律法規(guī)、民族團結(jié)等內(nèi)容的宣傳教育，增強信教群眾“三個離不開”“五個認同”思想認識，進一步筑牢宗教界人士中華民族共同體意識。

青海省少數(shù)民族地區(qū)基層政府社會治理是一項綜合系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟、文化、宗教等各方面、各領(lǐng)域，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治理有機統(tǒng)一，因地制宜、因需施策、精準發(fā)力、務(wù)求實效，不斷提升各族群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)能力，讓問題解決在基層，矛盾化解在基層，讓各族群眾有更多歸屬感、安全感、幸福感、獲得感。

（作者單位：青海民族大學(xué)）