李曉策 鄭思俊 張 浪

1 國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)生態(tài)空間規(guī)劃建設(shè)的要求

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)生態(tài)空間規(guī)劃的總體要求

中共中央、國(guó)務(wù)院于2019年5月23日正式印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》），標(biāo)志著我國(guó)規(guī)劃體系進(jìn)入了新階段。國(guó)土空間規(guī)劃體系要求科學(xué)統(tǒng)籌布局各類國(guó)土空間，為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施提供空間保障和頂層指引[1]。

國(guó)土空間規(guī)劃作為區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性安排，強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和布局的整體優(yōu)化，從全域的國(guó)土層面對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)提出更高的要求[2]。《若干意見》中明確要求國(guó)土空間規(guī)劃要科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行，保護(hù)生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)[1]。

在國(guó)土空間總體規(guī)劃編制中，強(qiáng)調(diào)通過綠色空間網(wǎng)絡(luò)與山水格局的構(gòu)建優(yōu)化國(guó)土空間總體格局?！妒锌h國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》在國(guó)土空間格局優(yōu)化方面提出，強(qiáng)化各類自然資源保護(hù)利用，注重生態(tài)保護(hù)和耕地保護(hù)，統(tǒng)籌“山水林田湖草”等保護(hù)類要素和城鄉(xiāng)發(fā)展類要素布局，形成有效銜接機(jī)制，最終構(gòu)建完整連續(xù)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系；從以人為本的角度出發(fā)，充分利用歷史文化資源，構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)歷史文化體系，形成豐富的城鄉(xiāng)景觀序列和輪廓形態(tài)，體現(xiàn)城鄉(xiāng)山水格局特色[3]。

生態(tài)空間規(guī)劃只有在國(guó)土空間規(guī)劃體系下明確定位及要求，建立有效銜接傳導(dǎo)機(jī)制，才能有效促進(jìn)國(guó)土空間格局優(yōu)化與生態(tài)空間落地實(shí)施。

1.2 上海市國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)生態(tài)空間規(guī)劃建設(shè)的指引與要求

在黨中央、國(guó)務(wù)院總體部署下，2020年5月19日，《中共上海市委 上海市人民政府關(guān)于建立上海市國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見》正式印發(fā)，明確了上海市國(guó)土空間規(guī)劃體系的總體框架及主要內(nèi)容，通過構(gòu)建規(guī)劃編制審批、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類空間要素的全過程管理[4]。

規(guī)劃編制審批體系中要求在空間維度上，分為總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層次（圖1）。上海市國(guó)土空間規(guī)劃體系在國(guó)家提出的“五級(jí)三類”總體框架（圖2）的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海實(shí)際情況，對(duì)各類各層級(jí)規(guī)劃進(jìn)一步調(diào)整細(xì)化。其中專項(xiàng)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層次，總體規(guī)劃層次要求對(duì)全市涉及空間利用的內(nèi)容作出系統(tǒng)性安排，詳細(xì)規(guī)劃層次要求對(duì)城市開發(fā)邊界外的生態(tài)空間等區(qū)域作出統(tǒng)籌安排，明確規(guī)劃控制要求。

生態(tài)空間規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系下的專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)在總體層面對(duì)全域生態(tài)空間保護(hù)、結(jié)構(gòu)布局、體系建設(shè)等方面做出系統(tǒng)性安排，對(duì)涉及生態(tài)建設(shè)的下位規(guī)劃形成指引，并在詳細(xì)規(guī)劃層面對(duì)城市開發(fā)邊界外的生態(tài)空間作出統(tǒng)籌安排，明確規(guī)劃控制要求，深化落實(shí)生態(tài)空間范圍，確保落地實(shí)施。

1. 上海市國(guó)土空間規(guī)劃編制體系圖（圖片來源：上海市規(guī)劃資源局）

2. 國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”體系圖（圖片來源：中國(guó)自然資源報(bào)社）

2 上海市生態(tài)空間規(guī)劃發(fā)展歷程

2.1 基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃奠定骨架基礎(chǔ)

隨著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速化發(fā)展，城市建設(shè)用地?zé)o限擴(kuò)張，生態(tài)空間被不同程度占用，尤其上海這樣高密度建設(shè)城市，其生態(tài)用地總量日趨減少，生態(tài)空間結(jié)構(gòu)趨于破碎化。在土地資源緊張、資源約束條件下，上海需要探索一條新的生態(tài)建設(shè)路徑，在合理利用有限土地資源的基礎(chǔ)上，發(fā)揮生態(tài)資源的結(jié)構(gòu)性效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展[5]。

在上海市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”的要求下，2009年上海市啟動(dòng)基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃編制工作?；旧鷳B(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃以上海市綠地系統(tǒng)為基礎(chǔ)，將促進(jìn)市域綠地、耕地、林地和濕地等各類生態(tài)要素融合和連接，構(gòu)建市域“環(huán)、廊、區(qū)、源”的城鄉(xiāng)生態(tài)空間結(jié)構(gòu)[6]，形成以自然保護(hù)為主要目標(biāo)，滿足多種社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)功能，構(gòu)建成網(wǎng)絡(luò)化、多層次、功能復(fù)合的城鄉(xiāng)一體化綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系[7]。2012年《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》得到批復(fù)并建設(shè)實(shí)施，由此正式拉開了上海市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建及生態(tài)空間建設(shè)實(shí)施的序幕。

2.2 城市總體規(guī)劃明確生態(tài)之城建設(shè)目標(biāo)

2017年12月，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（以下簡(jiǎn)稱“上海2035”）獲國(guó)務(wù)院正式批復(fù)并實(shí)施?！吧虾?035”從建設(shè)活力繁榮創(chuàng)新之城、魅力幸福人文之城、可持續(xù)韌性生態(tài)之城三個(gè)分目標(biāo)出發(fā)，推動(dòng)上海邁向卓越的全球城市。

在“上海2035”生態(tài)之城的總體目標(biāo)下，明確提出“營(yíng)造綠色開放的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”，包含四個(gè)層次的要求：通過對(duì)城市開發(fā)邊界的嚴(yán)格管控，構(gòu)建全域統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)；嚴(yán)守生態(tài)紅線，明確海陸自然生態(tài)格局和基底，構(gòu)建覆蓋全市域的多層次、網(wǎng)絡(luò)化、功能復(fù)合的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系；通過加強(qiáng)各類生態(tài)空間的建設(shè)，提升生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與治理能力，切實(shí)提高城鄉(xiāng)人居環(huán)境；通過建立生態(tài)補(bǔ)償、監(jiān)測(cè)評(píng)估、用途管制等機(jī)制，有效保證生態(tài)空間落地實(shí)施[8]?！吧虾?035”為上海市生態(tài)空間建設(shè)實(shí)施明確了總體要求與建設(shè)目標(biāo)。

2.3 生態(tài)空間專項(xiàng)規(guī)劃提供頂層建設(shè)指引

在上海城市總體規(guī)劃“開門做規(guī)劃”的要求下，2014年，上海市生態(tài)空間規(guī)劃與上海市新一輪城市總體規(guī)劃編制工作同步開展，前期相關(guān)核心內(nèi)容和指標(biāo)已納入到城市總體規(guī)劃的成果之中。2020年4月，《上海市生態(tài)空間專項(xiàng)規(guī)劃（2018-2035）》（以下簡(jiǎn)稱《上海市生態(tài)空間規(guī)劃》）草案予以公示。

《上海市生態(tài)空間規(guī)劃》依據(jù)城市總體規(guī)劃、基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線等要求，將城市中以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為主的用地類型全部納入生態(tài)空間統(tǒng)籌考慮，包括城市綠地、林地、園地、耕地等類型，聚焦綠化、林地、濕地、耕地等要素，從要素保護(hù)與融合、體系建設(shè)與完善、品質(zhì)優(yōu)化與提升、機(jī)制保障與銜接四個(gè)方面為生態(tài)空間實(shí)施提供具體的建設(shè)引導(dǎo)[9]。

《上海市生態(tài)空間規(guī)劃》作為市域?qū)用鎸ｍ?xiàng)規(guī)劃，分解落實(shí)、逐層深化“上海2035”相關(guān)生態(tài)建設(shè)要求與指標(biāo)，構(gòu)建上海生態(tài)空間規(guī)劃與建設(shè)頂層設(shè)計(jì)藍(lán)圖，兼顧整體空間布局戰(zhàn)略性指引與具體建設(shè)實(shí)施機(jī)制構(gòu)建，對(duì)涉及生態(tài)建設(shè)的下位規(guī)劃形成系統(tǒng)性指導(dǎo)，有效落實(shí)上?！翱沙掷m(xù)的韌性生態(tài)之城”相關(guān)目標(biāo)與指標(biāo)。

2.4 相關(guān)規(guī)劃確保生態(tài)空間實(shí)施有效傳導(dǎo)

《上海市生態(tài)空間規(guī)劃》在“兩規(guī)合一”“生態(tài)之城”等要求指導(dǎo)下，經(jīng)歷了基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、城市總體規(guī)劃明確目標(biāo)、專項(xiàng)規(guī)劃頂層建設(shè)指引的發(fā)展歷程，逐漸明確了生態(tài)空間布局結(jié)構(gòu)與保護(hù)建設(shè)思路[10]。生態(tài)空間在下一步建設(shè)中，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)施傳導(dǎo)體系構(gòu)建（圖3）。

3. 上海市生態(tài)空間規(guī)劃發(fā)展歷程

4. 上海生態(tài)空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)示意圖

生態(tài)空間規(guī)劃充分銜接上海市國(guó)土空間規(guī)劃體系等上位規(guī)劃的指標(biāo)及空間布局要求，并通過區(qū)總體規(guī)劃、單元規(guī)劃，以及詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層次相關(guān)規(guī)劃深化管控要求，最終將生態(tài)空間建設(shè)目標(biāo)與指標(biāo)層層分解落實(shí)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間規(guī)劃的有效傳導(dǎo)。

3 上海生態(tài)空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)路徑

國(guó)土空間規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)區(qū)域之間以及規(guī)劃層級(jí)之間的協(xié)調(diào)性?？傮w規(guī)劃統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項(xiàng)領(lǐng)域的空間需求，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃[1][11]?！渡虾Ｊ猩鷳B(tài)空間規(guī)劃》作為國(guó)土空間規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃，在總體規(guī)劃層面對(duì)全域生態(tài)空間保護(hù)、結(jié)構(gòu)布局、體系建設(shè)等方面做出系統(tǒng)性安排，對(duì)涉及生態(tài)建設(shè)的下位規(guī)劃形成指引，并在各區(qū)總體規(guī)劃層面進(jìn)一步完善生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)；單元規(guī)劃層面，通過主城區(qū)單元規(guī)劃、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃等，將各級(jí)公園綠地落實(shí)并作為強(qiáng)制性內(nèi)容予以管控；在詳細(xì)規(guī)劃層面，通過控制性詳細(xì)規(guī)劃優(yōu)化城市開發(fā)邊界內(nèi)公園綠地布局，通過生態(tài)空間專項(xiàng)規(guī)劃深化城市開發(fā)邊界外的楔形綠地、生態(tài)間隔帶、近郊綠環(huán)、生態(tài)走廊等空間的保護(hù)與建設(shè)要求（圖4）。

3.1 以指標(biāo)約束為主線縱向傳導(dǎo)生態(tài)空間保護(hù)要求

生態(tài)空間規(guī)劃以指標(biāo)約束為主線，通過建立與各層次生態(tài)空間規(guī)劃相對(duì)應(yīng)的指標(biāo)體系，自上而下逐級(jí)傳導(dǎo)，落實(shí)城市總體規(guī)劃確定的核心生態(tài)指標(biāo)[12]。上海生態(tài)空間規(guī)劃將城市中關(guān)于生態(tài)空間總量、結(jié)構(gòu)布局、指標(biāo)體系等要求予以分解，通過分區(qū)、分項(xiàng)、分級(jí)規(guī)劃縱向傳導(dǎo)生態(tài)空間保護(hù)開發(fā)建設(shè)要求[13]，其中一類和二類重要生態(tài)空間進(jìn)行剛性管控傳導(dǎo)，三類、四類生態(tài)空間作為限制建設(shè)區(qū)，在嚴(yán)守約束性指標(biāo)的前提下，預(yù)留一定的彈性空間?；谏虾ｉ_發(fā)邊界內(nèi)外的不同管理體系，在各級(jí)各類規(guī)劃中進(jìn)一步劃分，明確控制要求及分項(xiàng)指標(biāo)。

3.2 通過單元規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃構(gòu)建橫向銜接機(jī)制

總體規(guī)劃層面的生態(tài)空間專項(xiàng)規(guī)劃，在頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)全域生態(tài)要素保護(hù)、結(jié)構(gòu)布局、體系構(gòu)建等內(nèi)容做出系統(tǒng)安排，建立貫穿規(guī)劃編制全體系、實(shí)施全過程的橫向銜接機(jī)制，對(duì)涉及生態(tài)建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃形成指導(dǎo)，有效落實(shí)生態(tài)空間建設(shè)保護(hù)目標(biāo)和指標(biāo)[14]。同時(shí)按照生態(tài)要素的類型和用地管理方式，分別在單元規(guī)劃層次和詳細(xì)規(guī)劃層次深化生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局、優(yōu)化空間布局、落實(shí)劃定管控地塊，明確各類區(qū)域管控要素和具體管控要求，保障生態(tài)空間總量不減少，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境品質(zhì)提升。

3.3 建立動(dòng)態(tài)行動(dòng)規(guī)劃?rùn)C(jī)制，有序?qū)嵤┍Ｗo(hù)建設(shè)任務(wù)

在時(shí)間維度上，生態(tài)空間規(guī)劃與國(guó)土空間總體規(guī)劃相銜接，建立近期建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃滾動(dòng)編制的實(shí)施機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整生態(tài)空間保護(hù)建設(shè)任務(wù)。近期建設(shè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)五年發(fā)展規(guī)劃協(xié)同編制，引導(dǎo)生態(tài)空間發(fā)展的原則、措施，以及保護(hù)建設(shè)任務(wù)的發(fā)展重點(diǎn)、建設(shè)時(shí)序和建設(shè)項(xiàng)目；依據(jù)近期建設(shè)規(guī)劃，確定生態(tài)要素的保護(hù)利用年度實(shí)施計(jì)劃，建立反饋、評(píng)估、調(diào)整機(jī)制。整體兼顧統(tǒng)籌國(guó)土空間總體規(guī)劃、階段發(fā)展目標(biāo)和時(shí)序安排，建立動(dòng)態(tài)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，做到相關(guān)各項(xiàng)各級(jí)規(guī)劃同步、有序?qū)嵤15]。

4 上海生態(tài)空間規(guī)劃傳導(dǎo)支撐體系

4.1 依托空間信息平臺(tái)，建立生態(tài)空間開發(fā)保護(hù)底圖

依托上海市國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，整合各類生態(tài)空間要素及關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，通過國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建立監(jiān)督信息系統(tǒng)，形成全域、全要素、全覆蓋的生態(tài)空間底圖；匯集上海四類控制線以及各類生態(tài)空間規(guī)劃管控規(guī)則，鎖定生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、公園綠地控制線等各類生態(tài)要素保護(hù)空間，形成統(tǒng)一的生態(tài)空間規(guī)劃底線，同時(shí)為后續(xù)專項(xiàng)規(guī)劃編制、監(jiān)測(cè)評(píng)估、項(xiàng)目落地實(shí)施等不同層次的應(yīng)用服務(wù)提供基礎(chǔ)規(guī)劃底板。

4.2 依托信息化技術(shù)，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)反饋機(jī)制

根據(jù)上海國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，依托衛(wèi)星遙感技術(shù)等信息化手段，建立生態(tài)空間動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。具體包括跟蹤監(jiān)測(cè)各項(xiàng)指標(biāo)，建立動(dòng)態(tài)預(yù)警反饋機(jī)制，實(shí)時(shí)掌握生態(tài)空間保護(hù)和建設(shè)情況，同時(shí)對(duì)水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、灘涂濕地等重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域，建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，完善信息共享的資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系；建立年度評(píng)估、五年度評(píng)估、重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)評(píng)估機(jī)制，將生態(tài)規(guī)劃核心保護(hù)建設(shè)指標(biāo)、資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)指標(biāo)納入考核評(píng)價(jià)體系，最終根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)調(diào)整相關(guān)實(shí)施策略，指導(dǎo)年度實(shí)施計(jì)劃與近期建設(shè)規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)[16]。

4.3 依托法規(guī)政策支撐，建立多方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

強(qiáng)化法規(guī)政策支撐，完善生態(tài)建設(shè)管理體系，加強(qiáng)多方統(tǒng)籌，形成多部門、多功能、多途徑的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制。法律層面，圍繞城市生態(tài)建設(shè)，健全生態(tài)空間建設(shè)實(shí)施及保護(hù)等方面的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)生態(tài)空間保護(hù)力度；行政層面，逐步完善生態(tài)補(bǔ)償制度和相關(guān)激勵(lì)政策，加大生態(tài)補(bǔ)償力度，將生態(tài)空間規(guī)劃實(shí)施情況納入生態(tài)文明考核、綠色發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)考核體系；管理方面，完善生態(tài)要素等基礎(chǔ)調(diào)查與登記機(jī)制，最大限度守住資源環(huán)境生態(tài)紅線，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的“一張藍(lán)圖干到底”；在社會(huì)方面，建立多方統(tǒng)籌共治模式，統(tǒng)籌政府、企業(yè)及社會(huì)等多方力量，全過程地參與生態(tài)空間的規(guī)劃、建設(shè)等全生命階段，形成社會(huì)監(jiān)督反饋機(jī)制[8]。

5 結(jié)語

隨著城市建設(shè)用地不斷緊張，上海發(fā)展進(jìn)入“減量化”時(shí)代，城市發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的矛盾日益突出。由于我國(guó)規(guī)劃編制管理體制分門而治，各級(jí)各類空間規(guī)劃出現(xiàn)類型過多、內(nèi)容重疊、管理沖突等問題，導(dǎo)致生態(tài)空間規(guī)劃編制與實(shí)施落地存在脫節(jié)。國(guó)土空間規(guī)劃以生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先為核心，以山水林田湖生命共同體為理念，以統(tǒng)一用途管制為手段，為生態(tài)空間規(guī)劃提供了頂層保障。

面向人民對(duì)美好生活的向往，上海市從2009年開始提出構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的設(shè)想和目標(biāo)，經(jīng)過十年的努力，在城鄉(xiāng)公園建設(shè)、重要生態(tài)結(jié)構(gòu)建設(shè)、黃浦江公共空間、生態(tài)廊道、綠道建設(shè)等方面已經(jīng)取得了顯著成效。在國(guó)土空間體系的新背景下，生態(tài)空間規(guī)劃在已有的良好基礎(chǔ)上，總結(jié)完善規(guī)劃技術(shù)方法與實(shí)施路徑，充分銜接國(guó)土空間規(guī)劃各級(jí)各類規(guī)劃，形成有效的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，為上海市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)之城提供重要支撐。