宋一楠 程 明

2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，標(biāo)志著我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類四體系”基本框架的初步形成[1]。2020年，中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“展開全域土地綜合整治，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分行政村作為國(guó)土空間全域綜合整治的實(shí)施單元，整治對(duì)象為山、水、林、田、湖、草、村全要素，農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和公共空間治理的綜合性整治活動(dòng)要在區(qū)域開展。全域土地綜合整治在國(guó)土空間規(guī)劃的引導(dǎo)下，進(jìn)行全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合治理，主要針對(duì)鄉(xiāng)村存在的耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化的多維度問(wèn)題提出解決方案[2]。要開展全域土地綜合整治，必須編制村莊規(guī)劃。文章從國(guó)土空間規(guī)劃、全域土地綜合整治、村莊規(guī)劃以及相關(guān)概念入手，就村莊規(guī)劃如何從政策、技術(shù)以及實(shí)踐等方面和國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行充分銜接展開思考，探索基于國(guó)土空間規(guī)劃體系框架下的村莊規(guī)劃實(shí)踐。

1 國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展歷程

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃概念、目標(biāo)與體系

2017年頒發(fā)的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》首次提出了國(guó)土空間規(guī)劃概念，即對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，不能簡(jiǎn)單理解為國(guó)土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃[3]。國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建也被提上了議程，“國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)”[1]。

國(guó)土空間規(guī)劃的主要目標(biāo)：2020年，基本建立國(guó)土空間體系；基本完成市縣以上國(guó)土空間總體規(guī)劃編制；初步形成全國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”[3]。2025年，健全法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；全面實(shí)施國(guó)土空間監(jiān)測(cè)預(yù)警和績(jī)效考核機(jī)制；形成國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度[3]。2035年，全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局[1]。

“多規(guī)合一”是國(guó)土空間規(guī)劃的重要手段也是途徑，通過(guò)將存在于同一空間內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃融合，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣“一本規(guī)劃”“一張藍(lán)圖”，解決傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系存在的“各成體系”“內(nèi)容重復(fù)或沖突”“缺乏銜接”等弊病。

國(guó)土空間規(guī)劃總體框架為“五級(jí)三類四體系”。其中五級(jí)包括：全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃、省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、市國(guó)土空間規(guī)劃、縣國(guó)土空間規(guī)劃、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）國(guó)土空間規(guī)劃[3]；三類為：總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃[3]；四體系包括：技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、編制審批體系、法規(guī)政策體系、實(shí)施監(jiān)督體系[1]。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃推行現(xiàn)狀

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃將重點(diǎn)放在資源治理和土地管控上，缺乏對(duì)人與自然資源關(guān)系的思考。國(guó)土空間規(guī)劃囊括了區(qū)域發(fā)展和城鎮(zhèn)化等有關(guān)內(nèi)容，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)土空間規(guī)劃緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)從城市走向鄉(xiāng)村；從局部自然管控走向全域治理；守住剛性底線、管理適度彈性。

國(guó)土空間規(guī)劃體系將在2020年基本建成，而“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系將要逐步建立，市縣以上國(guó)土空間總體規(guī)劃編制也要在2020年底基本完成。2020年初，中國(guó)第一部“多規(guī)合一”的《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2020-2035年）》開始進(jìn)入編制階段。因此，2020年是“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃落地的關(guān)鍵一年。

2 村莊規(guī)劃發(fā)展歷程

鄉(xiāng)村是具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三種特征的地域綜合體，承載了生產(chǎn)、生活、生態(tài)以及文化等多種功能。村莊規(guī)劃以行政村為空間對(duì)象，進(jìn)行全域規(guī)劃，是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，與國(guó)土空間規(guī)劃體系的層次結(jié)構(gòu)相一致，也具有宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次。從宏觀層面對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展的引導(dǎo)，到“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，再到村莊建設(shè)規(guī)劃，涉及的不僅僅是技術(shù)層面的工作，而是從政策、技術(shù)以及實(shí)踐等多元角度科學(xué)統(tǒng)籌的工作。

從十六屆五中全會(huì)提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”，到2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議中“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的相關(guān)文件指引，再到十九大報(bào)告提出的“鄉(xiāng)村振興”策略，鄉(xiāng)村問(wèn)題一直都被國(guó)家高度關(guān)注。隨著城市各類配套設(shè)施日益完善，大量農(nóng)村人口選擇進(jìn)城務(wù)工，從而加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但鄉(xiāng)村卻出現(xiàn)耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等問(wèn)題[4]。為了使村莊規(guī)劃可以在國(guó)土空間規(guī)劃引導(dǎo)下發(fā)揮更有效的作用，全域土地綜合整治勢(shì)在必行，這也對(duì)傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃編制和管理提出了挑戰(zhàn)。

從傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃來(lái)看（圖1），類型較多，參與的相關(guān)部門較廣，比如縣域?qū)用娆F(xiàn)存的就有村莊布局、村莊環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村、村莊建設(shè)等多種規(guī)劃，同時(shí)存在于一個(gè)空間中，從內(nèi)容到實(shí)施流程上都存在著重疊性，由此引發(fā)了村莊規(guī)劃內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)的重復(fù)、深度不足、不能有效發(fā)揮指導(dǎo)作用等情況。

3 國(guó)土空間規(guī)劃變革對(duì)村莊規(guī)劃的影響

3.1 國(guó)土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃政策

自2017年首次提出國(guó)土空間規(guī)劃概念以來(lái)，我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)村政策多次提出相關(guān)要求。黨的十九大提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略[5]。2018年9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中提出強(qiáng)化空間用途管制、強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用、推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局在市縣層面精準(zhǔn)落地、健全不同主體功能區(qū)差異化協(xié)同發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制、實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理[6]。

1. 傳統(tǒng)村莊規(guī)劃內(nèi)容

2017年，國(guó)土資源部、財(cái)政部以及農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《國(guó)土資源部 財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》提出：加快地籍調(diào)查，強(qiáng)化證書應(yīng)用，充分發(fā)揮農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果在規(guī)劃、耕保、利用、執(zhí)法等國(guó)土資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)作用[7]。2019年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出：在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)政府審批[1]。國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興作出全面部署[3]，明確了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是姓農(nóng)、立農(nóng)、興農(nóng)的產(chǎn)業(yè)，明確鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“抓什么”“怎么抓”等問(wèn)題，是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱領(lǐng)性文件[3]。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》提出：至2020年底，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制，完成統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，協(xié)調(diào)解決矛盾沖突，納入全國(guó)統(tǒng)一、“多規(guī)合一”的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成一張底圖，實(shí)現(xiàn)部門信息共享，實(shí)行嚴(yán)格管控[8]；至2035年，保質(zhì)保量劃定永久基本農(nóng)田；已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實(shí)、違法占用、嚴(yán)重污染等問(wèn)題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定[1]。

2020年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》提出“開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳《2020年鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)工作要點(diǎn)》中提出：對(duì)標(biāo)對(duì)表全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，牢固樹立新發(fā)展理念，以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，以農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為路徑，聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、聚集資源要素、強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)、突出集群成鏈、培育發(fā)展新動(dòng)能，大力發(fā)展富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，為全面小康和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐[9]。自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知（自然資辦發(fā)〔2020〕27號(hào)）：要依法依規(guī)編制規(guī)劃，監(jiān)督實(shí)施規(guī)劃，防止出現(xiàn)違規(guī)編制、擅自調(diào)整、違規(guī)許可、未批先建、監(jiān)管薄弱以及服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、作風(fēng)不實(shí)等問(wèn)題，切實(shí)“嚴(yán)起來(lái)”[4]。

3.2 政策解讀

近年來(lái)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村振興發(fā)展工作越發(fā)重視，相繼出臺(tái)了很多促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的政策，范圍涉及鄉(xiāng)村振興策略、國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土資源整治、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等，重點(diǎn)如下：

（1）強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村振興工作在未來(lái)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中占有非常重要的地位；（2）對(duì)未來(lái)村莊規(guī)劃提出明確的手段也是路徑，即“多規(guī)合一”；（3）農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作、全域土地綜合整治工作、土地永久基本農(nóng)田控制線的劃定對(duì)土地資源管理有著非常重要的作用；（4）村莊規(guī)劃要遵循國(guó)土空間規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，不得違背國(guó)土空間規(guī)劃的剛性管控要求；（5）規(guī)劃的修改必須嚴(yán)格落實(shí)法定程序要求，不得以城市設(shè)計(jì)、工程設(shè)計(jì)或建設(shè)方案等非法定方式擅自修改規(guī)劃、違規(guī)變更規(guī)劃條件；（6）農(nóng)村地區(qū)要有序推進(jìn)“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制和規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”，加強(qiáng)用地審批和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用；（7）不同層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的引導(dǎo)和管控側(cè)重點(diǎn)不同，如省級(jí)層面著重目標(biāo)戰(zhàn)略的指定；市縣層面著重做好村莊分類和底線管控；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的重點(diǎn)是土地的集約利用和用地布局；村莊層面抓好具體的規(guī)劃建設(shè)實(shí)施。

3.3 國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)村莊規(guī)劃技術(shù)的影響

傳統(tǒng)城市規(guī)劃以土地利用、功能布局、交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)構(gòu)建為主；村莊規(guī)劃以提升鄉(xiāng)村環(huán)境和鄉(xiāng)村建設(shè)為主；國(guó)土空間規(guī)劃以土地政策、農(nóng)田改造等為主。在未來(lái)的規(guī)劃中，三者之間要融合，多規(guī)合理，以產(chǎn)業(yè)和功能為先導(dǎo)，以土地管控實(shí)現(xiàn)政策銜接。從國(guó)土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村群建設(shè)的角度來(lái)看，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村間統(tǒng)籌發(fā)展，不再以單個(gè)的村域邊界來(lái)作為規(guī)劃的范圍，而是建立“鄉(xiāng)村統(tǒng)籌單元”，在村際實(shí)現(xiàn)資源共享，創(chuàng)立品牌，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)[11]。

3.3.1 村莊規(guī)劃主要技術(shù)手段

（1）雙評(píng)價(jià)：即資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)。“雙評(píng)價(jià)”是國(guó)土空間規(guī)劃編制的前提和基礎(chǔ)[12]，其技術(shù)核心思想是“空間疊加”，即包括空間量化、空間計(jì)算、空間統(tǒng)計(jì)。

（2）多規(guī)合一：即建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃需要將原村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃，以及土地整治規(guī)劃等進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)“一張圖”指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)管理。

（3）三調(diào)：即為全國(guó)第三次土地調(diào)查?！叭{(diào)”的目的是全面查清全國(guó)城鄉(xiāng)范圍內(nèi)每塊土地的利用現(xiàn)狀和權(quán)屬狀況，獲取國(guó)土資源管理專題數(shù)據(jù)，專題分析自然生態(tài)狀況、建設(shè)用地等，調(diào)查評(píng)價(jià)耕地質(zhì)量等別。

（4）三線：即為生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。劃定原則：三條控制線出現(xiàn)矛盾時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。

（5）永久基本農(nóng)田控制線：永久基本農(nóng)田是為保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實(shí)施永久特殊保護(hù)的耕地。控制線的劃定需要依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴(yán)守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。

3.3.2 村莊規(guī)劃編制探索

全國(guó)各地積極開展對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃編制的探索，北京、廣州、上海、浙江等地出臺(tái)了試行標(biāo)準(zhǔn)，但國(guó)土空間規(guī)劃目前仍處于探索與完善階段，因此國(guó)土空間規(guī)劃的整體架構(gòu)搭建極為重要。國(guó)土空間的規(guī)劃需要借助大數(shù)據(jù)、GIS等先進(jìn)的規(guī)劃手段。

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，屬于概念規(guī)劃或者詳細(xì)設(shè)計(jì)之間的一種規(guī)劃。首先，當(dāng)前規(guī)劃成果應(yīng)該具有一定統(tǒng)一性，做村民看得懂的規(guī)劃，圖、表、書形成標(biāo)準(zhǔn)體例和規(guī)范；其次，對(duì)于有需求的自然村莊，應(yīng)根據(jù)村莊的分類不同確定相應(yīng)的規(guī)劃建設(shè)方法；第三，規(guī)劃內(nèi)容的選擇要彈性化，因地制宜、因村制宜，結(jié)合必備內(nèi)容和選作內(nèi)容，進(jìn)行菜單式選擇[12]。

鄉(xiāng)村發(fā)展設(shè)計(jì)的多維要素中，建設(shè)用地空間的需求變化受各方面的影響較大。針對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的不確定性，可以思考白地、機(jī)動(dòng)指標(biāo)預(yù)留等彈性規(guī)劃方式的實(shí)踐應(yīng)用，保持村莊規(guī)劃具有一定的彈性。面向?qū)嵤┲黧w，創(chuàng)新規(guī)劃成果表達(dá)，要吸引人、看得懂、記得住，要能落地、好監(jiān)督，鼓勵(lì)采用“前圖后則”，即規(guī)劃圖表結(jié)合管制規(guī)則的成果表達(dá)形式。

3.4 國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)村莊規(guī)劃實(shí)踐的影響

規(guī)劃價(jià)值的發(fā)揮在于實(shí)施，規(guī)劃運(yùn)行的制度建設(shè)包括加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)政策法規(guī)、實(shí)施管理等運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)。在確立村莊規(guī)劃為法定規(guī)劃的基礎(chǔ)上，需要完善形成各部門與“多規(guī)合一”相配套的法規(guī)政策體系，如土地利用控制政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持政策、自然環(huán)境保護(hù)政策、村莊建設(shè)投資分工政策、鄉(xiāng)村居民參與政策制定和建設(shè)管理的政策等，明確實(shí)施主體和實(shí)施責(zé)任，推動(dòng)、保障村莊規(guī)劃最后落地。

3.4.1 融合剛性原則和彈性政策

國(guó)土空間規(guī)劃的前提是人的需求導(dǎo)致人與自然、資源發(fā)生關(guān)系，重點(diǎn)是協(xié)調(diào)三者的關(guān)系。國(guó)土空間規(guī)劃在明確不突破底線原則的前提下，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制保護(hù)、調(diào)配空間和資源，并與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并進(jìn)。通過(guò)建立底線思維，實(shí)現(xiàn)最大限度的集約利用的同時(shí)，嚴(yán)格遵守保護(hù)紅線范圍，界定開發(fā)邊界。

此外，在政策上留有空間，可以通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)存量資源的再利用和提高利用效率，可以壓縮征地空間，更好地利用集體建設(shè)用地資源的大量閑置空間，甚至可以鼓勵(lì)未來(lái)的有償置換。

3.4.2 協(xié)調(diào)資源管理和利益分配

當(dāng)前，土地資源存在的最大問(wèn)題是過(guò)度占用和濫用，在2019年《國(guó)土資源部 財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》上也提出：加快地籍調(diào)查，強(qiáng)化證書應(yīng)用。充分發(fā)揮農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作所獲得的成果在規(guī)劃、耕地保護(hù)及利用、執(zhí)法等國(guó)土資源管理環(huán)節(jié)的作用[7]。通過(guò)何種方式對(duì)存量閑置資源進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少資源的濫用成為國(guó)土空間規(guī)劃以及鄉(xiāng)村振興策略需要考慮的重要問(wèn)題。

3.4.3 平衡規(guī)劃設(shè)計(jì)與村民自治

村民和管理實(shí)體是村莊規(guī)劃的實(shí)施主體，規(guī)劃應(yīng)該具有可讀性、落地性，因此需要深入挖掘地方價(jià)值，整合地方資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化綜合發(fā)展。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵是需要因地制宜的策劃、產(chǎn)業(yè)形態(tài)的科學(xué)定義，以及培養(yǎng)鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力。通過(guò)產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，提高農(nóng)民收入；重視鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)、文化、政治、生態(tài)方面的自主性，規(guī)劃應(yīng)該體現(xiàn)鄉(xiāng)村自身的價(jià)值觀和特殊性，同時(shí)充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃中政策與規(guī)劃的引導(dǎo)力與控制作用。國(guó)土空間層面應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，地方和鄉(xiāng)村社區(qū)層面則需要“還權(quán)賦能”，提高鄉(xiāng)村自組織的自治能力。

同時(shí)，在政府與鄉(xiāng)村間建立協(xié)商機(jī)制，增強(qiáng)包容性和參與性，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村自主探索創(chuàng)新。如構(gòu)建一套多元主體參與，上下、內(nèi)外結(jié)合的“網(wǎng)絡(luò)化”發(fā)展型治理模式[13]；探尋田園宜居模式等。在我國(guó)，傳統(tǒng)文化根植于鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村蘊(yùn)藏著歷史積累的生活智慧，只有深度挖掘地方性文化資源，通過(guò)“文化激活”“意義建構(gòu)”等方式提升鄉(xiāng)村宜居環(huán)境，才能達(dá)到鄉(xiāng)村振興的目的[13]。村莊規(guī)劃目前重點(diǎn)關(guān)注歷史文化傳統(tǒng)村鎮(zhèn)的保護(hù)與維護(hù)，嚴(yán)格劃定歷史文化街區(qū)和民居的保護(hù)范圍，確保歷史文化建筑與環(huán)境的完整原真性不受破壞[11]。

4 總結(jié)

國(guó)土空間規(guī)劃背景下，國(guó)土空間規(guī)劃是藍(lán)圖，“多規(guī)合一”是手段，村莊既是重點(diǎn)區(qū)域，也是熱點(diǎn)區(qū)域，基于“多規(guī)合一”的三個(gè)階段：政策合一、技術(shù)合一、實(shí)施合一，未來(lái)村莊規(guī)劃的重點(diǎn)將著重從政策銜接、技術(shù)融合、實(shí)踐落地三個(gè)方面顯現(xiàn)。科學(xué)編制村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作，村莊規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮兩個(gè)作用，一是塑造生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村空間，二是創(chuàng)造有利于產(chǎn)業(yè)興旺的空間條件。隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，強(qiáng)調(diào)對(duì)省—市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊等不同層級(jí)，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并予以鄉(xiāng)村發(fā)展的科學(xué)引導(dǎo)。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，“多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃”將是國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的重要組成部分。