趙弘 王德利

[摘要] 減量發(fā)展是首都高質(zhì)量發(fā)展的重要特征之一，是貫徹落實習(xí)近平總書記對北京重要講話精神的戰(zhàn)略選擇。要注意處理好減量發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展的若干重大關(guān)系，以強有力的體制機制構(gòu)建為保障，在減量發(fā)展中實現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級和空間優(yōu)化，全面推進北京高質(zhì)量發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 首都發(fā)展戰(zhàn)略; ?非首都功能疏解; ?北京減量發(fā)展; ?高質(zhì)量發(fā)展

[中圖分類號] D616 ? ? ? ? [文獻標識碼] A ? ? ? ? [文章編號] 0529-1445（2020）07-0056-03

隨著北京“大城市病”治理力度持續(xù)加碼，決定了北京必須轉(zhuǎn)換城市發(fā)展模式，找準減量發(fā)展的重點突破口，創(chuàng)新減量發(fā)展的政策保障，推進減量發(fā)展取得實質(zhì)性突破。

減量發(fā)展的核心要點與目標

減量發(fā)展的本質(zhì)在于，在減少不可再生資源和一般自然資源消耗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新的發(fā)展模式。減量發(fā)展關(guān)鍵要抓住四個核心要點：總量規(guī)?？刂?。在控制人口與建設(shè)用地總量規(guī)模不增加的前提下，實現(xiàn)土地總體集約節(jié)約利用與空間資源均衡布局。首都功能強化。不斷提升與強化首都功能，改善城市服務(wù)品質(zhì)，提高北京的全球競爭力。經(jīng)濟質(zhì)量提升。通過騰籠換鳥，舍棄低端傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引入高精尖產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，構(gòu)建與北京城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)的現(xiàn)代經(jīng)濟體系。宜居環(huán)境優(yōu)化。推進城市低碳、生態(tài)、綠色發(fā)展，加強城市公共安全管理和公共服務(wù)建設(shè)，降低居民生活成本，提高居民生活質(zhì)量。

減量發(fā)展的目標具體體現(xiàn)在以下四個方面：人口與空間總量規(guī)模得到有效管控，盡量減少“減量”可能帶來的負面影響;非首都功能有序疏解，首都功能不斷強化;通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迭代與資源利用效率提高，實現(xiàn)經(jīng)濟質(zhì)量持續(xù)提升;優(yōu)化城市空間布局，城市宜居環(huán)境得到不斷改善。

正確處理好五個重大關(guān)系

處理好減量發(fā)展與增強首都功能的關(guān)系。北京減量發(fā)展不是簡單的減量，如何在減量發(fā)展中保障首都功能的實現(xiàn)是我們必須處理好的關(guān)系。在減量發(fā)展的過程中，事實上要做到“有增有減”，減去的是不符合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)、占用人口資源但效益產(chǎn)出不高的產(chǎn)業(yè);增的部分是推動落實北京城市戰(zhàn)略定位，保障首都功能發(fā)揮的產(chǎn)業(yè)。目前，首都科技文化功能還不夠強大，與支撐北京城市和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實還有很大差距。1北京要避免過去為了經(jīng)濟發(fā)展而盲目集聚低端產(chǎn)業(yè)的老路，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

處理好減量發(fā)展與穩(wěn)增長的關(guān)系。處理好這對關(guān)系無論對北京還是對國家都非常重要。從國家整體層面來看，有些產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，需要逐步調(diào)整和淘汰，而對于有市場、有良好前景和高附加值產(chǎn)業(yè)，則要加大培育力度，支撐這些產(chǎn)業(yè)成為新的增長動力。在騰退出空間后，盡快引入符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的企業(yè)，縮小產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的時間差。

處理好總體減量與內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)系。北京減量發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)實現(xiàn)中心城區(qū)的減量，推動中心城區(qū)的人口向周邊新城遷移，促進人口與資源環(huán)境相匹配，達到總量減少、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標。以保障生態(tài)保護功能為核心，以綠色發(fā)展為主，率先控制并逐漸減少生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的城市開發(fā)與土地利用，1實現(xiàn)建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的生態(tài)發(fā)展示范區(qū)。

處理好整體推進與重點突破的關(guān)系。減量發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，具有整體性和系統(tǒng)性的特點。只有通過整體推進，才能從總體上達到減量的效果，否則各地區(qū)之間“你增我減”，最后只會“原地踏步”。要實現(xiàn)減量發(fā)展的整體推進，既需要全市上下各級政府、各個領(lǐng)域?qū)訉勇鋵崳残枰鱾€部門、各個系統(tǒng)、各個單位的通力協(xié)作，積極配合。另外，“減量”主要針對北京人口規(guī)模增長過快和城市無序蔓延，對土地和建筑的減量以及對人口數(shù)量的控制是實施減量的重要落腳點。

處理好政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)的關(guān)系。在減量發(fā)展的實施過程中，政府作為引導(dǎo)者要調(diào)動市場主體的主動性和積極性，讓市場機制發(fā)揮主導(dǎo)作用。做好統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)部門之間的行政權(quán)力和審批流程，減少對市場主體的過度行政審批，鼓勵各部門加強監(jiān)管創(chuàng)新。市場事項由市場來決定，降低市場主體經(jīng)營的行政成本，促進市場主體的活力和創(chuàng)新能力。特別是在鼓勵市場主體進行產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型時，應(yīng)給予必要的過渡政策和靈活的管理方式，留出足夠的發(fā)展空間，讓市場主體更多參與到減量發(fā)展當中。

推進轉(zhuǎn)型升級的五個著力點

推動非首都功能疏解向縱深發(fā)展，進一步優(yōu)化提升首都功能，在減量發(fā)展中實現(xiàn)功能升級。應(yīng)制定《北京非首都功能疏解規(guī)劃》，從近期、中期、遠期三個階段研究“搬哪些、往哪搬、怎么搬”等問題。完善非首都功能疏解與周邊承載地的對接平臺，實行集中承接與分散承接相結(jié)合，推動科技創(chuàng)新成果異地轉(zhuǎn)化。創(chuàng)新區(qū)域公共服務(wù)合作機制，推動北京優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向郊區(qū)和區(qū)外輻射。突破非首都功能疏解的短板約束，推動區(qū)域城際鐵路以及北京核心區(qū)與周邊城市組團之間的市郊鐵路體系建設(shè)。

率先形成創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新格局，構(gòu)建高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系，在減量發(fā)展中實現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級。要把首都科技創(chuàng)新的勢能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展的動能，加快完善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展金融、科技、文化創(chuàng)意、信息、商務(wù)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，積極發(fā)展節(jié)能環(huán)保、集成電路、新一代信息技術(shù)等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。突破科技創(chuàng)新的制度性障礙，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，明確創(chuàng)新發(fā)展方向，增強首都科技創(chuàng)新成果在區(qū)域的引領(lǐng)作用。

嚴控中心城增量擴張，增強新城承接能力，在減量發(fā)展中實現(xiàn)空間優(yōu)化。精準施策，從首都功能核心區(qū)、中心城區(qū)、新城、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)四個層面分類推動北京減量發(fā)展。嚴控中心城區(qū)增量集聚，倒逼非首都功能外移。在嚴格落實規(guī)劃的前提下，高水平、高標準推進城市副中心建設(shè)，提升副中心質(zhì)量。增強新城“職住平衡”理念，差異化推進新城與中心城區(qū)的功能對接，提升新城承接中心城產(chǎn)業(yè)、功能和人口疏解的能力。

以重點區(qū)域、重點板塊為引領(lǐng)，探索新辦法新路徑，實現(xiàn)減量發(fā)展的實質(zhì)性突破。建立不同區(qū)位集體建設(shè)用地的分類減量盤活機制、集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展機制等，在減量的同時讓農(nóng)民的現(xiàn)實利益不減少、穩(wěn)定化。以市屬國有企業(yè)低效用地盤活為突破口，探索市級牽頭、用地單位共同參與的低效存量用地盤活和再利用機制。綜合運用政府收儲、協(xié)議回購、企業(yè)自主轉(zhuǎn)型、多主體共建模式等多種方式，推進北京市產(chǎn)業(yè)用地高效利用。

以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為重點，創(chuàng)建新模式新機制，為高質(zhì)量發(fā)展提供體制機制保障。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量發(fā)展指導(dǎo)機制，加快編制產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，合理確定低效產(chǎn)業(yè)用地改造后的用地類型、開發(fā)強度、容積率、建筑高度等控制性指標。探索跨規(guī)劃單元、跨區(qū)域的容積率轉(zhuǎn)移機制，明確轉(zhuǎn)移容積率核定標準和轉(zhuǎn)讓規(guī)則，推進同一主體跨實施單元、跨區(qū)域平衡的組織實施。完善低效產(chǎn)業(yè)用地變更審批機制，創(chuàng)新土地出讓金補繳辦法，減輕企業(yè)轉(zhuǎn)型壓力。

實現(xiàn)減量增值的戰(zhàn)略舉措

加強全市統(tǒng)籌，形成自上而下、協(xié)調(diào)推進的減量發(fā)展工作體系。制定《減量發(fā)展實施方案》，分解發(fā)展目標、任務(wù)和政策，明確部門分工，全面落實部門責任。將減量發(fā)展推進成果納入對各區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的績效考核中，落實干部責任;建立重點項目責任制，對減量發(fā)展中確定的重點項目和重點工程進行分解落實，確保重點項目和重點工程的實施。

強化規(guī)劃引領(lǐng)，扎實做到減量發(fā)展“一張藍圖干到底”。強化市級統(tǒng)籌，根據(jù)不同區(qū)位、不同用途土地，明確開發(fā)強度和容積率標準，協(xié)調(diào)各區(qū)之間的規(guī)劃指標，推動向跨區(qū)域聯(lián)動減量機制轉(zhuǎn)變。嚴格落實規(guī)劃體檢機制，避免規(guī)劃對實際開發(fā)利用的過分約束，防止規(guī)劃盲目調(diào)整導(dǎo)致規(guī)劃失靈的現(xiàn)象發(fā)生，實現(xiàn)“一張藍圖干到底”。

細化配套政策，激發(fā)市場主體參與減量發(fā)展的動力和活力。減量發(fā)展的實現(xiàn)可以分為一“減”一“增”兩個過程。從“減”的過程來說，建議北京市盡快出臺低效產(chǎn)業(yè)用地退出補償標準，合理引導(dǎo)改造主體和權(quán)利人的收益分配預(yù)期。從“增”的過程來說，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的新增市場主體面臨土地用地性質(zhì)、容積率變更等諸多限制，建議盡快制定相應(yīng)的過渡期政策，協(xié)助符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的項目盡快落地。

在重點區(qū)域開展政策試點，為全市減量發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒。建議針對各區(qū)、各企業(yè)、產(chǎn)業(yè)功能板塊等不同類型的開發(fā)單元，建立不同類型的試點，嘗試不同層次的創(chuàng)新政策，獲得相關(guān)經(jīng)驗，再向全市推廣。設(shè)立區(qū)試點，對原本分散的村集體產(chǎn)業(yè)土地，通過用地集中、提高容積率的方式推進減量發(fā)展。設(shè)立企業(yè)試點，鼓勵企業(yè)將未開發(fā)完的土地，通過政府收儲或者平臺回購等方式，讓企業(yè)與政府共同分享土地增值收益。設(shè)立功能板塊試點，通過統(tǒng)一規(guī)劃、集中開發(fā)、物業(yè)自持等方式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的合理開發(fā)和高效利用。

構(gòu)建評價指標體系，對減量發(fā)展成效進行系統(tǒng)監(jiān)測與評估。充分考察企業(yè)的產(chǎn)業(yè)類型、用地面積、建筑體量、平均投資強度、畝均產(chǎn)值等指標，對不同企業(yè)分類處理。對于不符合發(fā)展要求的項目，可以按照評價體系，建立疏解順序;對于符合要求的項目，也可以建立引入順序。同時，建議從總量規(guī)模控制、經(jīng)濟質(zhì)量提升、首都功能強化、宜居環(huán)境優(yōu)化四個維度，構(gòu)建推進減量發(fā)展的評價指標體系，對北京的減量發(fā)展工作進行動態(tài)監(jiān)測。

[參考文獻]

[1]葉堂林.北京減量發(fā)展的幾點思考[J].人民論壇，2018（21）.

[2]仇保興.“減量發(fā)展”：首都開啟高質(zhì)量發(fā)展的新航標[N].北京日報，2018-05-28.

（作者簡介：趙弘，北京市社會科學(xué)院副院長、研究員;王德利，北京市社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員;北京市社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所方方、徐李璐邑、何硯參與課題研究）

責任編輯 / 王曉霞