王曉晨　賀炯

關(guān)鍵詞 基層政府 普法工作 普法責(zé)任制

基金項(xiàng)目：上海市黨校系統(tǒng)課題《上海區(qū)級(jí)政府“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制實(shí)踐路徑研究》階段成果。

作者簡(jiǎn)介：王曉晨，英國(guó)阿伯丁大學(xué)，中共上海市徐匯區(qū)委黨校，講師，研究方向：依法治國(guó);賀炯，華東政法大學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.167

作為“七五普法”計(jì)劃中的重要組成部分，基層政府普法責(zé)任制已經(jīng)在全國(guó)各地逐步落實(shí)，從國(guó)家到基層各個(gè)層級(jí)政府都出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)。但是由于在相關(guān)理論研究及政策規(guī)定方面仍存在不足，從實(shí)踐中的普法效果仍有待加強(qiáng)。其原因在于諸如缺乏規(guī)范化的可操作性普法實(shí)施工作標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任制主體考評(píng)辦法、以及相應(yīng)的責(zé)任追究規(guī)定等問(wèn)題愈加凸顯，阻礙了普法工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

針對(duì)以上問(wèn)題，本文將對(duì)這些問(wèn)題的成因，即基層政府普法責(zé)任制的建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行分析，并嘗試提供具有可行性的具體解決方案。

一、基層政府普法責(zé)任制的落實(shí)現(xiàn)狀

基層政府普法責(zé)任制的主要經(jīng)驗(yàn)做法：

“七五”普法以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院提出《實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見(jiàn)》，司法部及各地司法局也對(duì)推行基層政府普法責(zé)任制提出了具體要求，為各地特別是基層政府在實(shí)踐操作層面貫徹落實(shí)普法責(zé)任制提供了指導(dǎo)和依據(jù)。普遍來(lái)講，各地基層政府在提高執(zhí)法公信力、增強(qiáng)全民普法實(shí)效方面都取得一定實(shí)效，具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，重視加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。自大力推行基層政府普法責(zé)任制貫徹實(shí)施以來(lái)，很多基層區(qū)縣政府都提出了相應(yīng)的規(guī)劃、綱要，如上海市徐匯區(qū)區(qū)委把落實(shí)基層政府普法責(zé)任制作為《徐匯區(qū)依法治區(qū)第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》主要任務(wù)，區(qū)人大常委會(huì)把基層政府普法責(zé)任制列入《關(guān)于推進(jìn)“十三五”時(shí)期依法治區(qū)工作的決議》重點(diǎn)監(jiān)督工作，等等。

第二，進(jìn)一步明確普法責(zé)任。普法責(zé)任制的落實(shí)貴在明確普法責(zé)任主體以及責(zé)任范圍、內(nèi)容。在基層政府貫徹基層政府責(zé)任制，需要以操作性強(qiáng)的具體普法責(zé)任要求為工作推進(jìn)的指導(dǎo)。因此，隨著基層政府工作推進(jìn)的不斷深入，部分地區(qū)基層政府相繼提出了具體的普法責(zé)任清單，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)日常工作中結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐與普法工作提出明確要求。

第三，強(qiáng)調(diào)責(zé)任主體監(jiān)督考核。在進(jìn)一步明確基層政府普法責(zé)任范圍、內(nèi)容的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)對(duì)責(zé)任主體監(jiān)督考核機(jī)制的建立和實(shí)行。例如，依托法治建設(shè)第一責(zé)任人考核，對(duì)責(zé)任人在“述法”工作加入基層政府普法責(zé)任制落實(shí)情況的具體要求。

第四，緊抓重點(diǎn)責(zé)任部門(mén)。基層政府普法責(zé)任制以普法實(shí)效為工作重要目標(biāo)。因此，充分考慮執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)模、任務(wù)大小、社會(huì)形勢(shì)需求、群眾關(guān)注度的基礎(chǔ)上，明確重點(diǎn)關(guān)注的執(zhí)法機(jī)關(guān)、部門(mén)，一方面在最大程度上保證普法效果;另一方面，以重點(diǎn)責(zé)任部門(mén)形成示范效應(yīng)，也為其他執(zhí)法機(jī)關(guān)、部門(mén)提供操作參考。

第五，充分重視宣傳載體創(chuàng)新。豐富普法宣傳載體，是在全社會(huì)營(yíng)造法治宣傳濃厚氛圍，從而推進(jìn)基層政府全面開(kāi)展實(shí)施的基礎(chǔ)。除了傳統(tǒng)的普法講座課程等形式，基層執(zhí)法機(jī)關(guān)、部門(mén)創(chuàng)新性地引入“互聯(lián)網(wǎng)+”的概念，立足在新媒體時(shí)代，充分調(diào)動(dòng)、利用各種新媒體平臺(tái)，增強(qiáng)普法實(shí)效。

二、問(wèn)題的提出：基層政府普法責(zé)任制實(shí)施中的困境

各地落實(shí)在國(guó)家機(jī)關(guān)普法方面有很多有益的探索，也取得了一定成績(jī)，但與“七五”普法規(guī)劃中的所要求的實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)基層政府責(zé)任制仍有差距。能否進(jìn)一步完善普法宣傳教育機(jī)制，建立國(guó)家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制，是衡量普法任務(wù)完成程度的重要標(biāo)準(zhǔn)之一?；鶎诱辗ㄘ?zé)任制在實(shí)施中尚存的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下方面：

首先，基層政府責(zé)任制在理論研究方面尚有欠缺。在現(xiàn)存的針對(duì)基層政府責(zé)任制的研究，主要集中在以下三個(gè)方面：

第一，普法工作對(duì)于國(guó)家法治體系建設(shè)的價(jià)值研究。學(xué)者們普遍認(rèn)為在法治國(guó)家的建設(shè)過(guò)程中，普法工作起到了舉足輕重的作用，是提升公民法治意識(shí)的必經(jīng)途徑。而公民法治意識(shí)對(duì)于法治國(guó)家的建設(shè)起到了至關(guān)重要的基礎(chǔ)作用，也是衡量一個(gè)國(guó)家法治程度的重要指標(biāo)。

第二，從法治角度對(duì)基層政府普法責(zé)任制進(jìn)行理論解構(gòu)。在此類(lèi)研究中，有的學(xué)者從宏觀的角度進(jìn)行分析，提出中國(guó)特色社會(huì)主義法治內(nèi)涵和普法的核心內(nèi)容之間的涵蓋關(guān)系。同時(shí)，更多的學(xué)者則從法治文化基礎(chǔ)、法治運(yùn)行原理、法治理論價(jià)值和法治傳播價(jià)值四個(gè)方面，對(duì)基層政府普法責(zé)任制展開(kāi)分析。如有學(xué)者針對(duì)執(zhí)法與普法融合的文化認(rèn)同、現(xiàn)實(shí)條件、理論支撐、傳播價(jià)值等問(wèn)題進(jìn)行分析，論證它們所需要的法治基礎(chǔ)條件。還有學(xué)者指出，在司法行政權(quán)主導(dǎo)推進(jìn)普法的現(xiàn)實(shí)情況下，需要探究各普法主體由消極普法向積極普法、由配合普法到主導(dǎo)普法轉(zhuǎn)化的動(dòng)力機(jī)制。

第三，對(duì)責(zé)任制機(jī)制構(gòu)成的研究。在此方面的研究中，重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域集中在對(duì)普法機(jī)制的構(gòu)建責(zé)任主體的研究上，并主要分為政府負(fù)責(zé)、執(zhí)政黨負(fù)責(zé)、人民負(fù)責(zé)三種觀點(diǎn)。由此可見(jiàn)，在主流學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，對(duì)普法責(zé)任制構(gòu)建的有效性關(guān)注不足，對(duì)于普法責(zé)任制如何在實(shí)踐中落實(shí)的機(jī)制方面還有待于進(jìn)一步的探索。同時(shí)，已有研究中盡管提出了責(zé)任制的三大主體：政府、執(zhí)政黨、人民，但具體如何實(shí)施，有什么樣的制度規(guī)定以及三大主體之間的關(guān)系方面也存在研究空白。甚至，還存在一部分學(xué)者從根本上否定普法工作的價(jià)值，認(rèn)為普法實(shí)質(zhì)上是功利主義和中國(guó)傳統(tǒng)法家的“杰作”，阻礙了法治的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在這些否定聲中，我們可以更加清晰地看到，關(guān)于“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制的理論研究尚顯不足。

其次，基層政府普法責(zé)任制實(shí)踐的機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。推行普法責(zé)任制，當(dāng)務(wù)之急就是要建立完善的實(shí)施機(jī)制，才能確保普法責(zé)任制的有效實(shí)施。而實(shí)踐機(jī)制的操作性在機(jī)制的建設(shè)中是必須首要考慮的問(wèn)題之一。就目前的實(shí)踐做法來(lái)看，普法責(zé)任制的落實(shí)機(jī)制的可操作性不足，如何進(jìn)一步加強(qiáng)普法責(zé)任主體的執(zhí)法程序與普法程序的結(jié)合度，仍是亟待完善的問(wèn)題。

最后，基層政府普法責(zé)任制考核機(jī)制對(duì)普法實(shí)效性關(guān)注不足。就目前普法責(zé)任制工作的實(shí)施現(xiàn)狀來(lái)看，已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了考核機(jī)制的重要性，并出臺(tái)了一些明確的考核辦法。如上海市徐匯區(qū)在《徐匯區(qū)關(guān)于實(shí)行處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度述法考核的方案》中就明確要求，全區(qū)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在述法中，必須要涵蓋貫徹落實(shí)普法責(zé)任制的情況。但是，對(duì)于普法的效果卻沒(méi)有再進(jìn)一步的考核要求。

三、問(wèn)題的分析：基層政府普法責(zé)任制實(shí)施的依據(jù)

通過(guò)對(duì)基層政府普法責(zé)任制的主體、意義進(jìn)行分析，可知其主要法律依據(jù)來(lái)自憲法、行政法兩個(gè)方面：

第一，憲法依據(jù)。《憲法》作為基本大法，對(duì)于國(guó)家法治建設(shè)和公民權(quán)利保障都做了明確的規(guī)定，而“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制無(wú)疑就是從具體操作層面對(duì)這些規(guī)定的踐行。具體而言，即是通過(guò)明確的普法責(zé)任落實(shí)，來(lái)強(qiáng)化普法實(shí)效，進(jìn)而對(duì)國(guó)家法治建設(shè)提供基礎(chǔ)，為公民提供保障自身權(quán)力的基本能力。

第二，行政法依據(jù)。從行政法的基本原則上講，“權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則”“依法行政原則”“程序正當(dāng)原則”都對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法責(zé)任提出了要求。而“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”即是對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)普法職責(zé)的具體落實(shí)和制度保障。

實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的政策基礎(chǔ)主要有黨的十八屆四中全會(huì)決議、“六五”“七五”普法工作規(guī)劃等歷次普法工作規(guī)劃。其中，特別是十八大以來(lái)的相關(guān)政策成為了推行基層政府責(zé)任制的重要性政策依據(jù)：中共十八屆四中全會(huì)決定提出要實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)基層政府責(zé)任制。在中央宣傳部、司法部在“七五”普法規(guī)劃中，明確要求“要健全普法宣傳教育機(jī)制，實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制”。而在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》中，也提出要落實(shí)普法責(zé)任制。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年5月17日印發(fā)并實(shí)施《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見(jiàn)》，對(duì)健全普法宣傳教育機(jī)制，落實(shí)國(guó)家機(jī)關(guān)普法責(zé)任，進(jìn)一步做好國(guó)家機(jī)關(guān)普法工作，實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制提出的意見(jiàn)。

由此可見(jiàn)，在全面依法治國(guó)的大背景下，法律、政策都為基層政府普法責(zé)任制的落實(shí)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從另一個(gè)角度看，法律、政策的相關(guān)規(guī)定既是依據(jù)也是對(duì)于推行基層政府普法的要求，是我們衡量普法工作以及法治建設(shè)水平的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

四、加強(qiáng)基層政府普法責(zé)任制落實(shí)的具體建議

首先，組織研究力量，加強(qiáng)理論研究創(chuàng)新。通過(guò)前文對(duì)于“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制法律政策的梳理分析可知，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)憲法、行政法等相關(guān)法律的研究，探尋、分析該責(zé)任制建立的法律依據(jù)將為“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制理論提供牢固的基礎(chǔ)。特別是，針對(duì)普法責(zé)任主體的法律責(zé)任進(jìn)行研究，將進(jìn)一步明晰責(zé)任主體的范圍，以及他們所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容。此類(lèi)研究將有利于完善清單制度，并為責(zé)任主體的考核提供更加明確的法律依據(jù)。此外，對(duì)于“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制的政策發(fā)展歷程進(jìn)行梳理、分析，也將對(duì)相關(guān)理論研究起到積極的促進(jìn)作用。

其次，制定規(guī)范性文件，加強(qiáng)普法工作的規(guī)范化。普法責(zé)任制在實(shí)踐工作中的落實(shí)重點(diǎn)在于落實(shí)責(zé)任主體的主體責(zé)任。因此，亟需明確的法律法規(guī)依據(jù)來(lái)為責(zé)任主體的責(zé)任落實(shí)提供依據(jù)。截止目前，無(wú)論在國(guó)家層面還是上海市層面均未制定針對(duì)普法工作的專(zhuān)門(mén)法。當(dāng)然，區(qū)級(jí)政府依行政法有權(quán)通過(guò)制定規(guī)范性文件以規(guī)范其普法工作。從效果看，這為各級(jí)普法工作的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了法律依據(jù)，同時(shí)進(jìn)一步明確了普法責(zé)任的主體和普法責(zé)任的具體內(nèi)容。在規(guī)范性文件的指引下，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)普法的工作將形成常態(tài)，必將可以持續(xù)深入地進(jìn)行下去。

最后，建立完善的考核制度，提高普法考核工作的針對(duì)性。加強(qiáng)對(duì)普法工作的考核，是提高普法工作實(shí)效性的有效途徑。所以，在普法責(zé)任制的考核機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注普法責(zé)任主體的普法實(shí)效性問(wèn)題。鑒于此，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)考核機(jī)制的建設(shè)，以增強(qiáng)其針對(duì)性：

第一，考慮引入社會(huì)考核機(jī)制，創(chuàng)建普法受眾參與普法工作考核的機(jī)制，如通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、隨機(jī)走訪等形式，獲取公眾對(duì)于普法工作實(shí)效的真實(shí)評(píng)價(jià)。

第二，進(jìn)一步細(xì)化考核指標(biāo)，以更加完善的、操作性強(qiáng)的考核體系和明確的考核事項(xiàng)來(lái)進(jìn)行考核。如此，既可以保障普法工作開(kāi)展的針對(duì)性，也可以切實(shí)確保普法工作的有序、規(guī)范。

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