朱柯銘

摘 要：基層政府作為國家政策的直接執(zhí)行者，其工作更多的是直接面向社會公眾，是政府部門與人民群眾之間關(guān)系最為密切的溝通紐帶，因而其倫理導向?qū)鶎由鐣姆€(wěn)定以及基層民眾對黨和國家的認同產(chǎn)生直接的影響。當前我國正處在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，政府部門尤其在一些基層行政崗位行政倫理的基礎(chǔ)還十分薄弱，因而造成了基層行政機關(guān)及行政人員出現(xiàn)了一定程度的倫理失范現(xiàn)象和問題。本文以行政倫理相關(guān)理論為依據(jù)，從多個層面上分析造成我國基層政府出現(xiàn)行政倫理失范的原因，并試圖為基層政府的行政倫理建設(shè)提供適合國情、具有針對性與操作性的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：基層政府；行政倫理；失范

一、問題的提出

當前，我國正處于深刻的社會轉(zhuǎn)型時期。隨著經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整，政府部門也在經(jīng)歷著一場巨大的變革。黨的十八大報告明確強調(diào)“建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府是以公民本位、社會本位為核心思想，在社會主義民主制度框架內(nèi)，把公共服務(wù)作為社會治理價值核心與政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府形態(tài)。而要建立服務(wù)型政府，在黨內(nèi)而言首先應(yīng)做到的就是樹立正確的行政倫理觀，將正確的行政倫理理念扎根于政府的各個部門、各個崗位。

從我國政治體制層面來看，人民政府包括中央與地方兩大級層。基層政府屬于地方政府的范疇，一級組織機構(gòu)在大范圍能承擔著與公眾接觸的工作。因而公眾對政府工作的滿意度很大程度上建立在基層政府的工作效果上?；鶎诱粌H直接反映了我國政府行政執(zhí)行能力，又承擔著國家與人民直接溝通的紐帶作用。

從當前的形勢來看，公務(wù)員行政態(tài)度不正、行政失范現(xiàn)象頻發(fā)等問題在許多行政崗位，尤其是基層崗位上尤為突出，這與基層政府的行政倫理建設(shè)滯后有很大關(guān)系。由于基層公務(wù)員與人民群眾最為密切，其行為倫理失范將有可能損害國家和公民的公共利益，制約政府公信力，并容易導致社會的不穩(wěn)定和發(fā)展的不協(xié)調(diào)。因而分析基層政府行政倫理失范的原因，對提高基層公務(wù)員行政倫理水平，推動基層政府的行政倫理建設(shè)有重要意義。

二、文獻綜述

行政倫理的理論在國外發(fā)展較早，已經(jīng)被作為一門單獨的學科。自伍德羅·威爾遜提出“政治—行政”二分的理論后，人們開始關(guān)注公共行政中的“責任”、“效率”等問題。后經(jīng)新公共管理運動的推動，行政倫理的地位與作用越來越受到社會各界的重視，相關(guān)的理論研究也越來越多。

在行政倫理失范的研究方面，根據(jù)國外學者的研究結(jié)果，總結(jié)來看主要有以下幾個原因：

第一是片面地追求效率。由于傳統(tǒng)的行政機構(gòu)奉行的是“效率優(yōu)先”的原則，因此行政學開始研究的焦點往往是行政效率和政府制度建設(shè)上，而不是行政的倫理價值訴求上。第二是行政人員定位含糊不清。雖然政府以公共服務(wù)作為核心職能，但行政人員依然是動機復(fù)雜的自然人。當公利與私利發(fā)生沖突而需要作出抉擇時，一些公務(wù)員難免會違背自身角色定位，做出失范行為。三是組織結(jié)構(gòu)問題，傳統(tǒng)的官僚制下，行政人員的種種行為都會受到組織的壓制，如果組織上級出現(xiàn)了道德問題，那么下級往往也只能跟從。第四是研究方法問題。早期的實證研究法造成了事實與價值的割裂，許多研究僅僅停留在事件表面，沒有展開深入內(nèi)在價值的探索，因而起到的借鑒作用較為有限。

國內(nèi)學者也從不同角度給出了不同的看法：王佳佳經(jīng)過分析“開胸驗肺”事件后提出最主要的原因是我國公務(wù)員倫理觀念的缺失，沒有形成行政倫理的意識。學者周建勇從角色沖突角度分析行政倫理失范的原因，指出“道德和倫理的選擇，在角色沖突時往往表現(xiàn)為公務(wù)員的選擇”。學者劉峰在其論文中認為一些體制外的文化因素如“人倫文化”、“官本位”等在公務(wù)員進行行政決策以及行政行為中都要不可忽視的影響。此外，還有許多學者從制度、行政執(zhí)行（自由裁量權(quán)）等獨特角度分析行政倫理失范的原因。

總結(jié)來看，自行政論理成為一門獨立的學科之后，經(jīng)過國內(nèi)外學者的長期探討，其理論和研究正在日益完善，學界對行政倫理的認知也越來越透徹。但由于萬物發(fā)展的定律，隨著社會的不斷發(fā)展，政府形態(tài)的進一步變化，行政倫理的理論也必須與時俱進。當前，我國學者對于行政倫理研究相對比較少，研究大多停留在表面階層，尤其是對于當下失范現(xiàn)象頻發(fā)的基層政府，未能有足夠的研究。

三、行政倫理的相關(guān)理論

（一）行政倫理的概念

行政倫理的詞匯是一個由“倫理”與“行政”結(jié)合而成的復(fù)合詞，究其字面來看即意味著在行政范疇內(nèi)的倫理觀念。具體而言，倫理是人們?nèi)粘Ｐ袨榕袛嗟臉藴?，通過風俗習慣和傳統(tǒng)觀念來對行為進行軟性的監(jiān)督，對人們行為的價值進行傳統(tǒng)道德的約束。而行政，狹義的行政是指國家職能中，除了立法和司法以外的全部職能的總稱，廣義上的行政則是指政府政治生活的全部。將“倫理”放入到“行政”范疇中，意味為政府工作人員行政行為樹立了規(guī)范性的判斷標準，這些標準涵蓋了行政主體的思想態(tài)度、工作作風、工作過程價值追求等各個方面。

（二）行政倫理的特征

第一，行政倫理的時代性與傳統(tǒng)性。從古代的官僚制到如今的“人民公仆”，政府中一直存在著某些成文或是不成文的倫理觀念。自古以來倫理都是與道德觀念緊密相連的，每一個時代的倫理觀念都與當時的社會道德風尚相關(guān)。在現(xiàn)今，行政倫理的具體要求依然隨著人們物質(zhì)與精神需求的豐富而變化，但每一個時代的倫理觀念都會或多或少地傳承下來，對當代的道德觀念產(chǎn)生一定的影響，體現(xiàn)出了時代性與傳統(tǒng)性的統(tǒng)一。

第二，行政倫理的法律性。倫理的約束必然是高于法律，這點毋庸置疑。法律是作為約束每一位社會公民的底線，而倫理道德則是高層次的自我約束。法律具有絕對的強制性，硬性要求每一位公民服從，而倫理則是從道德、常理等進行規(guī)范性約束，是一種軟性的約束，每種職業(yè)的倫理建設(shè)各有所異。由于行政人員肩負著公共責任，我們國家對其要求相當之高，已遠遠凌駕于法律之上，達到了道德范疇。當公務(wù)員違背行政倫理規(guī)范時，很可能已經(jīng)走在了違法的邊緣。

第三，行政倫理具有規(guī)范性和底線性。行政倫理對國家公務(wù)員在工作精神、工作態(tài)度及工作過程的規(guī)范，引導著公務(wù)人員的日常行為都在法律和職業(yè)道德許可的范圍之內(nèi)。行政倫理是對公務(wù)員行政活動的最基本要求，是公務(wù)員必須擁有的價值底線，其本質(zhì)是在提醒公務(wù)員保持其行為的適度性。

四、基層政府的行政倫理困境

（一）基層政府倫理失范表現(xiàn)

第一，基層行政人員定位模糊?；鶎诱枪衽c政府之間的交流紐帶，是政策與民意之間的橋梁，基層政府作為直接接觸民眾的部門，必須明確“人民公仆”的理念，堅決抵制官僚主義的侵蝕。目前相當一部分基層公務(wù)人員依然擺脫不了官僚主義的作風，把自身當作是人民的主人，對公權(quán)力的使用出現(xiàn)了偏頗。基層公務(wù)員本應(yīng)為公共利益服務(wù)，但在私人利益面前，很多基層公務(wù)員拋棄了為人民服務(wù)的本質(zhì)，不惜以權(quán)謀私，對黨和人民造成了傷害。

第二，服務(wù)意識淡薄。公共行政的公共性表明行政權(quán)力的公有性質(zhì)，政府及其行政人員有的使命就是運用公共權(quán)力為社會和民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在服務(wù)型政府的建設(shè)過程中，政府面臨的第一道難關(guān)就是克服傳統(tǒng)的官僚主義作風。基層政府散布全國的各個角落，存在知識普及與行政監(jiān)督的困難，許多地區(qū)官僚作風依然難以摒除，行政人員主動服務(wù)意識淡薄，對公共服務(wù)持冷漠和消極的態(tài)度，這就背離了公共行政的公共性和服務(wù)性原則。

第三，責任觀念淡化。權(quán)力與責任是并生關(guān)系，權(quán)力無法脫離責任而單獨存在權(quán)力的授予必然伴隨著相應(yīng)的責任，故基層行政人員在掌握公共權(quán)力的同時也必然承擔著相應(yīng)的公共責任，以確保公共行政的公共性。但從實際來看，當前權(quán)力本位觀念和傳統(tǒng)的官僚主義思想依然普遍存在，尤其是在基層行政崗位上，許多基層行政人員，甚至領(lǐng)導干部始終認為行政職權(quán)就是上級對下級似的指令式管理，造成了權(quán)責的錯位。在這種失衡的權(quán)責關(guān)系之下，在面對物質(zhì)利益誘惑時，許多行政人員都很容易掙脫責任的束縛，造成尋租或是貪污腐敗行為。

第四，“面子工程”大行其道。當前，作為基層行政人員考核和晉升標準的政績常常被不適當?shù)亓炕癁橹笖?shù)，這導致基層行政人員大搞形象工程來完成數(shù)字指標。為了完成上級目標，也是為了為自己撈取政治資本便于升遷，許多基層政府不擇手段地想方設(shè)法追求所謂經(jīng)濟建設(shè)的政績，脫離了群眾，脫離了實際。如此不僅會導致政策執(zhí)行走樣，嚴重影響行政效率，更會損害國家與人民的利益，甚至越過法律的底線。

（二）基層政府倫理失范原因分析

基層行政人員倫理失范來源于諸多不同方面，歸納起來可以分為內(nèi)部原因即行政人員自身原因，以及外部原因即來自外界的一些客觀原因。

內(nèi)因方面，主要是行政人員自身倫理道德的不足。表現(xiàn)為素質(zhì)偏低及人格上的缺陷。素質(zhì)方面，由于基層行政人員均是經(jīng)國家考試選入，應(yīng)試教育體現(xiàn)出的弊端在公務(wù)員考試上也能體現(xiàn)。筆試與面試是短期的考察，難以衡量出一個人的素質(zhì)水準。一些抱著“鐵飯碗”等想法考入政府機構(gòu)的行政人員其入職初衷就更多地偏向了私利。

人格方面，所謂基層行政人員人格缺陷是指基層行政人員所獨有的內(nèi)在構(gòu)成性的發(fā)展不協(xié)調(diào)，是一種背離常態(tài)行政人員人際關(guān)系和個人風格的異常模式。在基層行政人員的日產(chǎn)工作中，由于經(jīng)常與公眾打交道，需要經(jīng)常行使手中權(quán)力，運轉(zhuǎn)許多資源，當公共利益和私人利益發(fā)生矛盾和沖突時，需要他們做出正確的取舍。在面對權(quán)力與金錢的誘惑時，人格不夠高尚，意志不堅定的人往往會拋棄公眾的利益，走上歪路。

外因方面，主要是由于基層政府的經(jīng)濟水平以及管理水平較為滯后，法治建設(shè)也不夠完善。倫理教育培訓需要多方面的投入，經(jīng)濟上的滯后會使得一些基層政府投入倫理建設(shè)的資金不夠充分，拖緩了倫理建設(shè)進程。經(jīng)濟上的發(fā)展不均也是造成不同地區(qū)倫理建設(shè)進程相異的主要原因之一。其次，不同基層行政領(lǐng)導自身的倫理水平與對倫理規(guī)范的重視程度有較大差異。若領(lǐng)導的倫理水平尚有待評估或是對倫理規(guī)范漠不關(guān)心，這就很容易引領(lǐng)倫理失范的風氣，很容易導致自身或是下屬產(chǎn)生失范行為。基層行政領(lǐng)導對于倫理規(guī)范的重視程度很大程度上會影響基層公務(wù)員對倫理規(guī)范的態(tài)度，如若行政領(lǐng)導對倫理規(guī)范不重視，則基層公務(wù)員易產(chǎn)生效仿行為，造成在行政行為中的行為不端。因此倫理的建設(shè)離不開每一位行政人員的鼎力配合，尤其是領(lǐng)導者的正確引導。

法治建設(shè)方面，依法治國是當今我國治理國家的基本方略，應(yīng)該堅決尊重和維護法律的尊嚴和權(quán)威，保證國家的各項法律落到實處。但是，我國目前的基層行政法律環(huán)境構(gòu)建相對滯緩，基層的行政立法本位主義嚴重，以法爭權(quán)現(xiàn)象突出，且立法內(nèi)容相對滯后，各項規(guī)章制度不能適應(yīng)社會生活的變化。

五、治理行政倫理失范的對策

第一，提高基層公務(wù)員自身素養(yǎng)。行政人員擁有公共權(quán)力的使用權(quán)，這就要求他們必須時刻嚴格遵守法紀，法治觀念內(nèi)化于心，并能與時俱進研習行政倫理在每一個新時期的豐富內(nèi)涵，努力提高自身倫理水平。其次，要將黨的公共服務(wù)精神永存心底，提高黨性修養(yǎng)，將黨的精神發(fā)揚到每一項任務(wù)中去。最后，積極配合組織的行政倫理建設(shè)，包括積極參與各類講座、展覽、報告會等，幫助構(gòu)建良好的組織倫理氛圍。

第二，加強基層政府的倫理建設(shè)?；鶎诱男姓惱斫ㄔO(shè)涵蓋了多方面的內(nèi)容，首先是提升基層政府的硬實力，提當?shù)馗呓?jīng)濟發(fā)展水平。基層政府必須加強自身的投融資能力，結(jié)合長期規(guī)劃部署，提高地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，從而充實自身經(jīng)濟實力。其次是部門內(nèi)部的倫理建設(shè)，基層政府部門的倫理建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當遵照黨中央的相關(guān)指示與要求，同時結(jié)合組織內(nèi)部的實際情況，對行政人員進行有計劃、有組織、有針對性的系統(tǒng)化培訓，逐漸內(nèi)化倫理觀念，打造良好的行政風氣。

第三，健全對基層行政人員的監(jiān)督機制。當前黨和國家對于行政人員的規(guī)范要求越來越嚴格，我們所缺乏的是現(xiàn)實的執(zhí)行與監(jiān)管的效率。高效的監(jiān)管首先應(yīng)健全基層權(quán)力監(jiān)督制約機制，包括行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，并且將行政行為前中后三個主要時間段的監(jiān)督有機結(jié)合起來。其次應(yīng)健全基層行政評價機制。一些西方國家在這個層面的做法值得借鑒，他們不僅對行政倫理加以立法，還專門設(shè)立了基層行政倫理咨詢評議機構(gòu)。

六、結(jié)語

行政人員的倫理建工作是建設(shè)服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)，是提高我黨的執(zhí)政能力，提高公共服務(wù)水平的必然要求?；鶎诱菄艺嫦蚧鶎尤罕姷拇翱冢苯芋w現(xiàn)著國家公務(wù)員團隊道德水準、工作作風與工作能力。同時，基層行政崗位的行政倫理建設(shè)是我國行政倫理建設(shè)進程的一面鏡子，只有當處于基層崗位的行政人員樹立了正確的倫理觀，能夠認真履行公共職責，堅持“人民公仆”的服務(wù)理念，我國的行政倫理建設(shè)才可以說是得到了基本的落實，在普遍的范圍內(nèi)取得了一定的實績。但公務(wù)員的行政倫理建設(shè)不可能一蹴而就，理念的培養(yǎng)與灌輸需要充足的時間，倫理的內(nèi)容也應(yīng)時刻更新以適應(yīng)不斷變化的社會需求?？傊?，倫理的建設(shè)需要長期的堅持，對行政人員的監(jiān)管在任何時候都不能松懈，如此才能逐漸讓倫理理念在廣大公務(wù)員隊伍中“內(nèi)化于心、固化于制、外化于形、實化于行”。

（作者單位：廣西大學）

參考文獻：

[1] 張國慶.行政管理概論[M].北京：北京大學出版社，2000.

[2] 宋希仁.當代外國倫理思想[M].北京：中國人民大學出版社，2000年.

[3] 周袓城.管理倫理學[M]，北京：清華大學出版社2000年.

[4] 張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[5] 覃開智，冶麗君.行政人員的行政倫理失范問題淺析[J].經(jīng)營管理者，2011（14）.

[6] 戴奇峰.行政倫理重構(gòu)的路徑選擇[J].中共樂山市委黨校黨報，2008（11）.

[7] 劉雪華.行政倫理困境中的行政行為選擇[J].長白學刊，2007（4）.

[8] 方軍.失范、原因及對策：當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德狀況研究[J].河南社會科學，2011（2）.