石晨霞

（上海國(guó)際問(wèn)題研究院 歐洲研究中心，上海 200233）

對(duì)全球氣候變化治理而言，2020年是極為關(guān)鍵的一年，因?yàn)椤栋屠鑵f(xié)定》即將實(shí)施，各締約方將提交更新的國(guó)家自主貢獻(xiàn)（NDCs）方案和到2050年的長(zhǎng)期溫室氣體排放發(fā)展戰(zhàn)略。而對(duì)聯(lián)合國(guó)而言，2020年是其成立75周年，我們需要對(duì)這一當(dāng)今世界最具代表性、權(quán)威性和合法性的政府間國(guó)際組織進(jìn)行分析和反思。除此之外，一場(chǎng)突如其來(lái)、席卷全球的新冠肺炎疫情也使2020年注定成為人類發(fā)展史上不同尋常的一年。從目前的情況看，這場(chǎng)疫情對(duì)包括全球衛(wèi)生治理、氣候變化治理在內(nèi)的全球治理無(wú)疑造成強(qiáng)烈沖擊和復(fù)雜影響，甚至將加速全球化和全球治理的退潮。

在此背景下，我們應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)和理解當(dāng)前全球氣候變化治理面臨的新形勢(shì)和新問(wèn)題，如何從氣候變化治理的角度再認(rèn)識(shí)、再審視聯(lián)合國(guó)的使命與價(jià)值，以及在當(dāng)前的形勢(shì)下如何看待未來(lái)聯(lián)合國(guó)框架下的全球氣候變化治理的發(fā)展前景等，對(duì)上述問(wèn)題的回答成為本文的主要內(nèi)容。

一、全球氣候變化治理的新形勢(shì)

氣候變化問(wèn)題有其自身的特殊性，這相應(yīng)地要求全球氣候變化治理要及時(shí)回應(yīng)這種特殊性，但是現(xiàn)實(shí)的治理體系、治理行動(dòng)卻未能有效回應(yīng)，從而使這些問(wèn)題構(gòu)成了幾對(duì)矛盾，這也是當(dāng)前全球氣候變化治理面臨的主要問(wèn)題。

第一，氣候變化問(wèn)題的緊迫性與全球氣候變化治理的遲滯性。當(dāng)前，氣候變化問(wèn)題的緊迫性愈發(fā)凸顯。根據(jù)政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（IPCC）發(fā)布的第五次評(píng)估報(bào)告，氣候變化不僅對(duì)包括大氣、海洋、冰凍圈、海平面等自然系統(tǒng)造成廣泛影響，而且對(duì)包括糧食安全、水資源、人類健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等人類系統(tǒng)也造成沖擊。[1](p6-8)更為重要的是，這種影響比人們預(yù)期的要快得多。另外，據(jù)2019年氣候行動(dòng)峰會(huì)期間發(fā)布的科學(xué)報(bào)告顯示，2019年7月是有記錄以來(lái)全球氣溫最高的一個(gè)月，[2](p2)并且熱浪、干旱、洪水、氣旋、野火等各種極端天氣頻頻襲擊世界各國(guó)。與此相對(duì)應(yīng)，2015—2019年，溫室氣體（GHG）的排放又達(dá)到新的水平，其中二氧化碳增長(zhǎng)了近20%，這一增長(zhǎng)率高于之前的五年（2010—2014年）。[3](p3)由此可見(jiàn)，氣候變化問(wèn)題日益嚴(yán)峻，氣候變化影響日益顯現(xiàn)，人類也開(kāi)始切身感受到氣候變化的影響和沖擊，而應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題均指向一個(gè)目標(biāo)，加強(qiáng)全球氣候治理。

但是，作為應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的主要機(jī)制和平臺(tái)，聯(lián)合國(guó)框架下的全球氣候變化治理卻遲滯不前、行動(dòng)遲緩，與氣候變化問(wèn)題的緊迫性形成強(qiáng)烈反差。自2015年《巴黎協(xié)定》通過(guò)以來(lái)，國(guó)際社會(huì)就在如何實(shí)施該協(xié)定的問(wèn)題上爭(zhēng)吵不休，談判屢陷僵局。在發(fā)展中國(guó)家最關(guān)注的資金、氣候援助等問(wèn)題上，發(fā)達(dá)國(guó)家兌現(xiàn)承諾的行動(dòng)遲緩。另外，《巴黎協(xié)定》盡管確立了在21世紀(jì)末將全球升溫控制在工業(yè)化之前水平的2℃以內(nèi)的目標(biāo)，但從現(xiàn)有的減排力度來(lái)看，這一目標(biāo)恐怕難以實(shí)現(xiàn)。據(jù)科學(xué)家估計(jì)，按照目前的減排力度，到21世紀(jì)末氣溫將升高3℃。而且，根據(jù)IPCC《全球升溫1.5℃》特別報(bào)告，為了避免氣候變化對(duì)人類社會(huì)造成廣泛的、不可逆的影響，應(yīng)該將全球升溫控制在工業(yè)化之前水平的1.5℃。但是，如果按照目前的氣候變化速度，到2052年全球氣溫就將升高1.5℃。[4](p6)這意味著人類社會(huì)在21世紀(jì)下半葉將面臨極為嚴(yán)峻的氣候問(wèn)題，屆時(shí)氣候變化的影響將更為顯著，對(duì)人類社會(huì)造成的危害也將更大。

上述兩種情況反映了當(dāng)前全球氣候變化治理的現(xiàn)實(shí)。一方面，氣候變化問(wèn)題迫在眉睫，影響日益顯著；另一方面，國(guó)際社會(huì)合作應(yīng)對(duì)該問(wèn)題的行動(dòng)速度遲緩、行動(dòng)力度不足，這構(gòu)成了全球氣候變化治理的一對(duì)矛盾。這種狀況在一定程度上反映了“吉登斯難題”仍然存在，國(guó)際社會(huì)對(duì)全球氣候變化治理“得過(guò)且過(guò)”的心態(tài)仍然存在，這也是未來(lái)氣候變化治理需要解決的主要問(wèn)題之一。

第二，氣候變化問(wèn)題的全球性與多邊主義的式微。氣候變化問(wèn)題的根本特征是全球性，氣溫的上升及其影響也是全球性的。盡管氣溫上升對(duì)不同國(guó)家的影響程度有所不同，即各國(guó)的氣候脆弱性存在很大差異，與此相應(yīng)，各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力也千差萬(wàn)別。但是，隨著全球極端天氣發(fā)生頻率的上升，以及氣候變化對(duì)人的健康、生物多樣性的影響顯現(xiàn)，這對(duì)世界各國(guó)來(lái)說(shuō)都是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。另外，與其他的國(guó)際問(wèn)題如貿(mào)易、水資源問(wèn)題相比，氣候變化問(wèn)題的全球性特征可能更為明顯。首先，與貿(mào)易問(wèn)題相比，氣候變化問(wèn)題的公共性更突出。貿(mào)易問(wèn)題可能更多涉及不同國(guó)家在價(jià)值鏈中的地位和角色，是一種線性的分工體系，不同國(guó)家可以有不同的位置和選擇，也可以選擇不融入這一體系。而氣候變化問(wèn)題不同，世界各國(guó)在氣候系統(tǒng)這個(gè)整體面前是無(wú)差別的，各國(guó)不可以選擇氣候系統(tǒng)，也不可能回避氣候系統(tǒng)。[5](p126-128)由此可見(jiàn)，氣候變化問(wèn)題的這一特點(diǎn)要求全球合作應(yīng)對(duì)。其次，與同樣作為自然系統(tǒng)的水資源問(wèn)題相比，氣候變化問(wèn)題的全球性也更為明顯。就目前的情況來(lái)看，水資源問(wèn)題更多出現(xiàn)在全球各區(qū)域，比如中東地區(qū)、中亞地區(qū)以及中國(guó)與東南亞國(guó)家之間等。盡管具有全球意義，但重點(diǎn)是區(qū)域國(guó)家之間的合作。但氣候變化問(wèn)題顯然不僅僅是一個(gè)區(qū)域?qū)用娴膯?wèn)題，也難以在區(qū)域?qū)用娼鉀Q，只能依靠全球合作。

全球性問(wèn)題必然要求全球性合作，這是毋庸置疑的，在氣候變化問(wèn)題上沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家可以獨(dú)善其身，也沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家可以獨(dú)自應(yīng)對(duì)，單邊行動(dòng)在這種問(wèn)題上基本無(wú)解。而全球性合作的基礎(chǔ)是多邊主義，也是國(guó)際合作的基本理念，但目前多邊主義面臨諸多挑戰(zhàn)。一是美國(guó)的“退出”行為、單邊主義對(duì)多邊主義形成擠壓，而且美國(guó)的行為也在一定程度上影響了其他國(guó)家。二是世界經(jīng)濟(jì)遭遇嚴(yán)重衰退，也將從根本上影響多邊主義的發(fā)展，也助推了保護(hù)主義和民族主義的抬頭。三是奉行多邊主義力量的削弱。歐盟以及歐洲國(guó)家一向是多邊主義的積極倡導(dǎo)者和踐行者，但近年來(lái)，由于歐盟深陷經(jīng)濟(jì)危機(jī)、債務(wù)危機(jī)、難民危機(jī)、恐怖主義襲擊、疫情等多重危機(jī)之中，而且還遭遇英國(guó)“退歐”這樣的嚴(yán)重?fù)p害一體化發(fā)展的歷史性問(wèn)題，因此歐盟幾乎已經(jīng)沒(méi)有太多精力去顧及多邊主義，至少在維護(hù)多邊主義方面變得更為務(wù)實(shí)。所有這些因素導(dǎo)致多邊主義的式微，并將在近一段時(shí)期內(nèi)持續(xù)。而這將嚴(yán)重拖延全球氣候變化治理進(jìn)程，削弱國(guó)際社會(huì)及時(shí)應(yīng)對(duì)該問(wèn)題的力度和決心。

具體在氣候變化問(wèn)題上，對(duì)多邊主義最直接的沖擊是美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》。盡管一些研究認(rèn)為，美國(guó)的退出不會(huì)影響國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化治理的整體進(jìn)程，但不容忽視的是，作為一個(gè)排放大國(guó)，美國(guó)的退出將在資金、技術(shù)、氣候治理的有效性方面造成全局性影響，必然會(huì)制約全球氣候變化治理集體行動(dòng)的順利推進(jìn)。

氣候變化問(wèn)題的全球性與多邊主義的式微又構(gòu)成了當(dāng)前全球氣候變化治理的一對(duì)矛盾。氣候變化治理需要全球性合作，但多邊主義受到侵蝕，導(dǎo)致國(guó)際合作受挫。這也是當(dāng)前全球氣候變化治理面臨的另一種困境。

第三，氣候變化問(wèn)題的復(fù)雜性與氣候變化治理領(lǐng)導(dǎo)力的缺失。在20世紀(jì)70年代末，氣候變化問(wèn)題從一個(gè)科學(xué)界討論的問(wèn)題進(jìn)入國(guó)際政治領(lǐng)域，并逐漸引起廣泛關(guān)注，其早已超越了氣候變化問(wèn)題本身，而成為一個(gè)國(guó)際政治熱點(diǎn)問(wèn)題。由此，氣候變化問(wèn)題也變得越來(lái)越復(fù)雜，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是氣候談判本身的復(fù)雜性，由于涉及不同類型的實(shí)體或參與方的不同利益，同時(shí)需要平衡短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、國(guó)家利益與國(guó)際利益，這使氣候談判變得異常復(fù)雜，因此屢屢陷入僵局。二是氣候變化問(wèn)題涉及發(fā)展、經(jīng)濟(jì)（貿(mào)易、投資）、安全、人權(quán)等各領(lǐng)域，需要平衡好其與上述各領(lǐng)域問(wèn)題的關(guān)系，這使得氣候問(wèn)題變得更為復(fù)雜。[6](p78)例如，在很多發(fā)展中國(guó)家，如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)能減排的問(wèn)題始終是個(gè)難題。又如，氣候變化導(dǎo)致的極端天氣使得氣候脆弱國(guó)家陷入發(fā)展困境甚至威脅人的基本生活和生產(chǎn)，這無(wú)疑又加劇了氣候變化與基本人權(quán)的張力。[7](p84-85)三是氣候變化是一個(gè)涉及歷史、現(xiàn)實(shí)、未來(lái)三者關(guān)系的問(wèn)題。一方面，氣候問(wèn)題要平衡歷史與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系，這集中體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家圍繞歷史責(zé)任的爭(zhēng)論上，進(jìn)而反映在對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的爭(zhēng)論上，而這一問(wèn)題是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)爭(zhēng)議的核心與焦點(diǎn)。[8](p319-320)另一方面，氣候問(wèn)題又要平衡現(xiàn)實(shí)與未來(lái)的關(guān)系，平衡這一代人與子孫后代的關(guān)系，因此需要從現(xiàn)實(shí)的角度考慮未來(lái)的問(wèn)題，同時(shí)也需要從未來(lái)的角度回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。綜上所述，氣候變化問(wèn)題是一個(gè)綜合性問(wèn)題，其復(fù)雜性可見(jiàn)一斑。

氣候變化問(wèn)題的復(fù)雜性對(duì)全球氣候治理提出了更高的要求，也需要治理體系具備相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)力，凝聚各方共識(shí)，協(xié)調(diào)各方利益，維護(hù)共同價(jià)值，推動(dòng)整個(gè)治理體系的發(fā)展與進(jìn)步。但遺憾的是，目前全球氣候變化治理體系缺乏這種領(lǐng)導(dǎo)力。首先，歐盟曾是全球氣候變化治理的領(lǐng)導(dǎo)者，無(wú)論是價(jià)值理念、規(guī)范引領(lǐng)，還是機(jī)制建設(shè)、議題設(shè)置等，歐盟都具有突出的領(lǐng)導(dǎo)力。但近年來(lái)，歐盟自身屢受重挫，歐洲一體化前途未卜，這限制了其在氣候變化問(wèn)題上領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮。當(dāng)然，盡管歐盟目前在氣候問(wèn)題上仍然具有影響力，但受制于多種因素，其影響力和領(lǐng)導(dǎo)力均大不如前，也很難在氣候變化治理體系中獨(dú)自發(fā)揮強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)作用。其次，美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》意味著其主動(dòng)放棄了對(duì)全球氣候變化治理的領(lǐng)導(dǎo)與引領(lǐng)，這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致氣候治理體系領(lǐng)導(dǎo)力的急劇下降。最后，作為氣候變化治理體系中迅速崛起的國(guó)家，中國(guó)近些年在該領(lǐng)域的行動(dòng)力和影響力上升有目共睹，而且未來(lái)將在該領(lǐng)域扮演更重要的角色，但是客觀地講，中國(guó)目前還不具備完全的領(lǐng)導(dǎo)力，這體現(xiàn)在對(duì)整個(gè)體系的價(jià)值塑造、規(guī)范引領(lǐng)、機(jī)制創(chuàng)新等各方面，中國(guó)目前對(duì)該領(lǐng)域的影響更多源自其硬實(shí)力，而非軟實(shí)力。由此可以認(rèn)為，目前全球氣候變化治理體系缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力，而這個(gè)問(wèn)題與氣候變化問(wèn)題的復(fù)雜性構(gòu)成這一領(lǐng)域的又一對(duì)矛盾。[9](p101)

第四，新冠肺炎疫情對(duì)全球氣候變化治理的復(fù)雜影響。目前，新冠肺炎疫情在全球蔓延，其對(duì)人類的生命安全和身體健康造成威脅，同時(shí)也對(duì)人類社會(huì)的整體系統(tǒng)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全、政治、國(guó)際合作等方方面面都面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近期，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯稱此次疫情是二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)人類遭遇的“最嚴(yán)重的危機(jī)”。[10]聯(lián)合國(guó)大會(huì)于4月2日通過(guò)決議，稱“認(rèn)識(shí)到疫情對(duì)國(guó)際社會(huì)造成‘前所未有’的影響”。[11]4月14日，國(guó)際貨幣基金組織發(fā)布《世界經(jīng)濟(jì)展望》報(bào)告，預(yù)測(cè)2020年世界經(jīng)濟(jì)將萎縮3%；隨著疫情的持續(xù)和加劇，6月下旬，該報(bào)告又進(jìn)行了更新，預(yù)測(cè)2020年世界經(jīng)濟(jì)將萎縮4.9%。從這些方面可以看到新冠肺炎疫情對(duì)國(guó)際社會(huì)造成的沖擊。

在此背景下，如何評(píng)估新冠肺炎疫情對(duì)全球氣候變化治理的影響和沖擊是準(zhǔn)確把握治理新形勢(shì)的關(guān)鍵之一。從目前的分析來(lái)看，一些研究認(rèn)為，受疫情影響，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)放慢甚至停滯，二氧化碳的排放量明顯減少，2020年全球的碳排放量將下降5%，這是自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)碳排放下降幅度最大的一次。[12]但是，這種減排成績(jī)是以嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)停滯和衰退為代價(jià)，是一種消極減排、被迫之舉，不具有可持續(xù)性。與之相對(duì)，值得注意的是，新冠肺炎疫情對(duì)全球氣候變化治理的沖擊更為直接、嚴(yán)重。首先，2020年4月2日，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秘書(shū)處和英國(guó)、意大利共同決定，原定于2020年11月9日舉行的第26屆聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)（COP26）將推遲至2021年舉行，這是對(duì)氣候變化治理最直接的沖擊。其次，目前世界各國(guó)都將精力集中于抗擊疫情、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，氣候變化這種“遙遠(yuǎn)的問(wèn)題”恐怕短期內(nèi)很難重新回到之前的關(guān)注度。再次，受疫情影響，世界經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)重衰退風(fēng)險(xiǎn)，世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況都不樂(lè)觀，在此背景下，很難期待國(guó)際社會(huì)在氣候變化問(wèn)題上會(huì)投入更多資源和精力。最后，新冠肺炎疫情直接沖擊國(guó)際合作，到目前為止，有效的多邊合作并未得到充分彰顯，而國(guó)家之間相互指責(zé)、推卸責(zé)任則成為主流，這嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)際合作的基礎(chǔ)，也將造成持久的負(fù)面影響。因此，可以認(rèn)為，新冠肺炎疫情使原本面臨窘境的全球氣候變化治理雪上加霜。

二、聯(lián)合國(guó)在全球氣候變化治理中的新使命

作為推動(dòng)全球治理尤其是氣候變化治理的關(guān)鍵力量之一，聯(lián)合國(guó)具有特殊的作用和使命。面對(duì)目前全球氣候變化治理的新形勢(shì)和新特點(diǎn)，以及嚴(yán)峻的新冠肺炎疫情形勢(shì)，聯(lián)合國(guó)應(yīng)該發(fā)揮什么作用，又將承擔(dān)什么樣的新使命，以及將如何完成新的使命？這些問(wèn)題都將直接影響全球氣候變化治理的發(fā)展進(jìn)程。

第一，維護(hù)多邊主義、促進(jìn)多邊合作是聯(lián)合國(guó)的核心使命。多邊主義是國(guó)際合作的基礎(chǔ)，多邊合作是應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題的根本途徑。面對(duì)氣候變化問(wèn)題日益緊迫的現(xiàn)實(shí)，以及愈發(fā)嚴(yán)峻的國(guó)際合作形勢(shì)，唯有更好地維護(hù)多邊主義，促進(jìn)多邊合作，才能真正有效應(yīng)對(duì)氣候變化，減少氣候變化帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)與沖擊，這是國(guó)際社會(huì)的共同責(zé)任。但是，作為國(guó)際社會(huì)最具代表性與權(quán)威性的政府間國(guó)際組織，聯(lián)合國(guó)在維護(hù)多邊主義、促進(jìn)多邊合作方面承擔(dān)著更為重要的責(zé)任與使命，也應(yīng)該發(fā)揮更為積極的作用。

首先，聯(lián)合國(guó)當(dāng)前應(yīng)該著力避免多邊主義進(jìn)一步受到?jīng)_擊，維護(hù)好現(xiàn)有的多邊合作水平。近幾年，受民粹主義思潮的影響，一些國(guó)家的政治生態(tài)發(fā)生變化，在對(duì)外政策和國(guó)際合作方面變得更為保守，[13](p38-41)不愿在氣候變化問(wèn)題上承擔(dān)更多責(zé)任，也不愿在該問(wèn)題的國(guó)際合作上投入更多資源和精力。這種變化總體上不利于全球氣候變化治理的推進(jìn)，也在不斷侵蝕氣候變化問(wèn)題上的多邊合作。因此，聯(lián)合國(guó)需要做出相應(yīng)的努力，例如，通過(guò)不斷加強(qiáng)對(duì)氣候問(wèn)題科學(xué)研究的力度，及時(shí)向國(guó)際社會(huì)傳遞科學(xué)信息，使國(guó)際社會(huì)和各國(guó)民眾了解氣候變化的災(zāi)難性后果和應(yīng)對(duì)氣候問(wèn)題的緊迫性，呼吁各國(guó)采取更強(qiáng)有力的措施。又如，適時(shí)召開(kāi)氣候變化會(huì)議，加強(qiáng)對(duì)各方利益的協(xié)調(diào)，凝聚共識(shí)，使氣候變化治理向前推進(jìn)。在此基礎(chǔ)上，避免氣候問(wèn)題上的多邊合作倒退或陷入困境。

其次，努力降低美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》造成的“示范”效應(yīng)。美國(guó)的退出對(duì)全球氣候變化治理無(wú)疑是個(gè)壞消息，但是聯(lián)合國(guó)應(yīng)該努力將這種不良影響降低，避免其他國(guó)家跟隨美國(guó)在氣候變化問(wèn)題上“開(kāi)倒車(chē)”或“不作為”。尤其是在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日益嚴(yán)峻的背景下，不排除一些國(guó)家可能會(huì)出現(xiàn)猶疑或搖擺的立場(chǎng)或態(tài)度。因此需要聯(lián)合國(guó)發(fā)揮積極的溝通與協(xié)調(diào)作用，并加強(qiáng)動(dòng)員能力，避免再次出現(xiàn)類似美國(guó)“退群”行動(dòng)對(duì)多邊合作造成沖擊。

再次，穩(wěn)步推進(jìn)氣候變化多邊合作，在落實(shí)《巴黎協(xié)定》的進(jìn)程中提升多邊合作。2020年《巴黎協(xié)定》正式開(kāi)始實(shí)施，聯(lián)合國(guó)應(yīng)該借此積極推動(dòng)多邊合作。一是要加強(qiáng)與主要大國(guó)和國(guó)際組織的溝通與交流，推動(dòng)其在氣候變化治理中貢獻(xiàn)資源與力量。二是要保持對(duì)中小國(guó)家和氣候脆弱國(guó)家的支持與幫助。同時(shí)，在《巴黎協(xié)定》實(shí)施過(guò)程中及時(shí)回應(yīng)各方利益和訴求，并利用聯(lián)合國(guó)的合作平臺(tái)及時(shí)協(xié)商解決，從而推動(dòng)多邊合作邁上新的臺(tái)階，更好地服務(wù)于人類應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的事業(yè)。

第二，協(xié)調(diào)大國(guó)合作是聯(lián)合國(guó)推進(jìn)全球氣候變化治理的重中之重。在全球治理中，盡管非常強(qiáng)調(diào)多元行為體的共同參與，也強(qiáng)調(diào)大小國(guó)家之間的平等地位與合作共贏，但是在現(xiàn)實(shí)中，大國(guó)的作用毋庸置疑，大國(guó)憑借其綜合實(shí)力對(duì)治理規(guī)則的建構(gòu)、合作框架的確立、合作成果的落實(shí)、相關(guān)合作方的維系或分化均具有不可替代的作用和影響。[14](p35-38)因此，推動(dòng)大國(guó)合作是全球治理能否順利發(fā)展甚至成功與否的關(guān)鍵。而對(duì)于全球氣候變化治理而言，大國(guó)之間的合作與協(xié)調(diào)也至關(guān)重要。事實(shí)上，氣候變化治理歷程中每次重要突破都離不開(kāi)一些大國(guó)的協(xié)調(diào)與合作。例如，《巴黎協(xié)定》的順利通過(guò)也是在美國(guó)、中國(guó)等主要大國(guó)前期多次協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)作為當(dāng)時(shí)的東道主，法國(guó)等歐洲主要大國(guó)也為《巴黎協(xié)定》的通過(guò)發(fā)揮了極為重要的作用?？梢哉J(rèn)為，沒(méi)有大國(guó)的協(xié)調(diào)與合作，全球氣候變化治理舉步維艱。

針對(duì)目前的形勢(shì)，聯(lián)合國(guó)需要進(jìn)一步加大力度積極協(xié)調(diào)大國(guó)合作，才有可能使氣候變化治理不至于陷入停滯或倒退。由于美國(guó)即將正式退出《巴黎協(xié)定》，因此聯(lián)合國(guó)需要謀劃在沒(méi)有美國(guó)參與情況下的全球氣候變化治理，尤其是保持其他主要大國(guó)的合作動(dòng)力和治理投入。首先，在資金方面，氣候變化治理始終面臨捉襟見(jiàn)肘的窘境，發(fā)達(dá)國(guó)家的資金承諾也遲遲未能兌現(xiàn)，嚴(yán)重影響治理實(shí)踐的推進(jìn)。其次，在減排力度方面，按照目前的情況，有研究顯示，如果要實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》所設(shè)定的到21世紀(jì)末全球升溫控制在2℃的目標(biāo)，那么2020—2030年全球平均每年減排3%；如果要實(shí)現(xiàn)升溫1.5℃的目標(biāo)，那么2020—2030年全球平均每年減排7%。而這種減排力度是目前的4倍，意味著未來(lái)10年，國(guó)際社會(huì)要付出4倍的努力才有可能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。[15]基于此，聯(lián)合國(guó)需要在該問(wèn)題上與主要國(guó)家尤其是排放大國(guó)積極協(xié)調(diào)，努力加強(qiáng)其在減排力度方面的持續(xù)作為，因?yàn)榕欧糯髧?guó)是應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)鍵。再次，在技術(shù)方面，目前掌握節(jié)能、低碳技術(shù)的國(guó)家主要集中在發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是歐美主要大國(guó)。而技術(shù)的應(yīng)用對(duì)于減排具有直接、明顯的作用，因此這也需要聯(lián)合國(guó)發(fā)揮協(xié)調(diào)中心的作用，推動(dòng)技術(shù)轉(zhuǎn)移，真正使技術(shù)服務(wù)于發(fā)展中國(guó)家的節(jié)能與減排。而且，在一個(gè)缺乏領(lǐng)導(dǎo)力的治理領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)需要扮演更重要的角色，協(xié)調(diào)好大國(guó)關(guān)系，促進(jìn)其積極作為，并在此基礎(chǔ)上調(diào)動(dòng)多元行為體的積極性，從而推動(dòng)聯(lián)合國(guó)框架下全球氣候變化治理體系的發(fā)展。

第三，加強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家適應(yīng)氣候變化的能力建設(shè)是當(dāng)前聯(lián)合國(guó)在該領(lǐng)域的基礎(chǔ)性工作。面對(duì)日益嚴(yán)峻、緊迫的氣候變化形勢(shì)，一方面，國(guó)際社會(huì)要加強(qiáng)合作，強(qiáng)化減排力度，力爭(zhēng)在減排方面取得積極進(jìn)展，正面應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題。另一方面，也需要在適應(yīng)方面做好準(zhǔn)備，使發(fā)展中國(guó)家尤其是氣候脆弱的發(fā)展中國(guó)家免于遭受氣候變化帶來(lái)的沖擊和災(zāi)難，提升其適應(yīng)氣候變化的能力，這是一種保障性措施。這兩方面事實(shí)上各有側(cè)重，減排方面主要側(cè)重發(fā)達(dá)國(guó)家和排放大國(guó)，而適應(yīng)方面主要側(cè)重發(fā)展中國(guó)家和排放小國(guó)。綜合做好兩方面工作是聯(lián)合國(guó)的重要使命，也是氣候變化治理的題中之義。從適應(yīng)的角度來(lái)看，一些發(fā)展中國(guó)家尤其是落后的小島國(guó)家，其本身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模有限，整體碳排放量很少，但是其對(duì)氣候變化的敏感性很高，氣溫的上升會(huì)直接影響其生存和發(fā)展，因此提高這些國(guó)家的適應(yīng)能力不僅是對(duì)其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障，也是國(guó)際人道主義的重要內(nèi)容。

具體而言，在適應(yīng)問(wèn)題上，聯(lián)合國(guó)需要在以下幾個(gè)方面發(fā)揮積極作用。首先，維護(hù)發(fā)展中國(guó)家利益，幫助氣候脆弱國(guó)家提高適應(yīng)能力。在氣候變化問(wèn)題上，一些發(fā)展中國(guó)家天然處于弱勢(shì)，對(duì)氣候變化的承受力有限，因此它們?cè)趪?guó)際舞臺(tái)上也是要求減排最激進(jìn)的一些國(guó)家。而聯(lián)合國(guó)歷來(lái)是以維護(hù)發(fā)展中國(guó)家利益為己任，在氣候變化問(wèn)題上，聯(lián)合國(guó)也應(yīng)堅(jiān)持這一立場(chǎng)，積極回應(yīng)發(fā)展中國(guó)家的利益和訴求。其次，聯(lián)合國(guó)宜根據(jù)IPCC的評(píng)估報(bào)告和UNEP的《排放差距報(bào)告》以及世界氣象組織的相關(guān)報(bào)告，幫助氣候脆弱國(guó)家綜合評(píng)估在當(dāng)前的減排力度下，氣溫上升對(duì)其的影響和沖擊力度，包括對(duì)生產(chǎn)、生活的影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，對(duì)人的健康的影響，等等。在此基礎(chǔ)上，提高這些國(guó)家對(duì)氣候變化的適應(yīng)能力。同時(shí)，幫助發(fā)展中國(guó)家制定適應(yīng)氣候變化的國(guó)別方案，根據(jù)其不同地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、人口密度、水資源稟賦等情況，制定有區(qū)別的適應(yīng)方案，這項(xiàng)工作也是落實(shí)《聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的重要內(nèi)容。[16](p19-20)再次，適應(yīng)問(wèn)題根本上也是一個(gè)資金問(wèn)題，因此聯(lián)合國(guó)也需要為氣候脆弱國(guó)家籌集更多的適應(yīng)資金，使其逐步具備一定的氣候變化適應(yīng)能力，以應(yīng)對(duì)日益惡化的氣候形勢(shì)?？傮w而言，一些發(fā)展中國(guó)家面臨的氣候威脅更為直接和嚴(yán)峻，也是氣候治理體系中的薄弱環(huán)節(jié)，這需要國(guó)際社會(huì)給予應(yīng)有的關(guān)注，聯(lián)合國(guó)也應(yīng)該為氣候脆弱國(guó)家提高適應(yīng)能力做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

第四，做好新冠肺炎疫情對(duì)氣候變化治理影響的評(píng)估與應(yīng)對(duì)工作是聯(lián)合國(guó)的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，新冠肺炎疫情肆虐全球，國(guó)際社會(huì)的首要任務(wù)是抗擊疫情。同時(shí)，疫情對(duì)世界的影響也是全方位、綜合性、深遠(yuǎn)的。從氣候變化治理的角度來(lái)看，目前聯(lián)合國(guó)亟須對(duì)新冠肺炎疫情的影響或沖擊進(jìn)行綜合評(píng)估和分析，并做好應(yīng)對(duì)。

首先，聯(lián)合國(guó)氣候問(wèn)題的相關(guān)機(jī)構(gòu)、機(jī)制應(yīng)該適時(shí)評(píng)估新冠肺炎疫情對(duì)氣候問(wèn)題及其治理的影響或沖擊，發(fā)布相關(guān)的評(píng)估報(bào)告，為各國(guó)決策提供參考。具體而言，評(píng)估報(bào)告可能需涉及新冠肺炎疫情與氣候變化問(wèn)題是否存在聯(lián)系，新冠肺炎疫情對(duì)碳排放的短期影響及長(zhǎng)期影響，新冠肺炎疫情對(duì)氣候變化問(wèn)題的國(guó)際合作有何影響和沖擊，新冠肺炎疫情對(duì)《巴黎協(xié)定》的實(shí)施會(huì)產(chǎn)生何種影響，新冠肺炎疫情是否會(huì)加劇氣候變化治理中的南北矛盾，新冠肺炎疫情是否會(huì)使應(yīng)對(duì)氣候變化的資金問(wèn)題更加嚴(yán)峻，等等，這些問(wèn)題是目前國(guó)際社會(huì)比較關(guān)注的問(wèn)題，也與氣候變化治理緊密相關(guān)。通過(guò)綜合評(píng)估，才能對(duì)氣候變化治理進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以更好地適應(yīng)新的要求和形勢(shì)。

其次，聯(lián)合國(guó)要在分析、評(píng)估疫情對(duì)氣候變化治理影響的基礎(chǔ)上，動(dòng)員國(guó)際社會(huì)采取積極措施予以應(yīng)對(duì)。目前，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)也積極投身于抗疫活動(dòng)中，如聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署積極發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在影響環(huán)境的化學(xué)品、醫(yī)療廢物處理方面采取行動(dòng)。[17]另外，在氣候變化問(wèn)題上，聯(lián)合國(guó)應(yīng)該處理好因疫情推遲的氣候大會(huì)的相關(guān)工作，著力保持各締約方在落實(shí)《巴黎協(xié)定》方面不后退，在確定2050年長(zhǎng)期碳排放發(fā)展戰(zhàn)略方面不退縮。此外，聯(lián)合國(guó)需要加強(qiáng)與區(qū)域組織之間的合作，共同推動(dòng)氣候變化治理有所進(jìn)展。聯(lián)合國(guó)還要重視發(fā)揮非政府組織、企業(yè)、專業(yè)人員的作用，在應(yīng)對(duì)氣候變化的過(guò)程中充分調(diào)動(dòng)各種行為體的積極性，共同實(shí)現(xiàn)氣候變化的有效治理。

再次，新冠肺炎疫情也以一種特殊的方式給氣候變化治理敲響了警鐘，即面對(duì)全人類的危機(jī)，全球合作的高度、強(qiáng)度、廣度與深度影響著應(yīng)對(duì)危機(jī)的時(shí)間、成本與成效，[18]也對(duì)危機(jī)造成的后果產(chǎn)生影響。另外，需要重視對(duì)危機(jī)的預(yù)防，因?yàn)榕c危機(jī)造成的后果相比，預(yù)防的成本相對(duì)較低。這些問(wèn)題對(duì)于氣候變化問(wèn)題同樣適用，兩者都是全人類面臨的危機(jī)，因此從這個(gè)意義上講，包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)有責(zé)任在疫情之后重新思考應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的力度、強(qiáng)度與速度的問(wèn)題。正所謂前車(chē)之鑒、警鐘長(zhǎng)鳴。

三、聯(lián)合國(guó)在全球氣候變化治理中的優(yōu)勢(shì)與局限

與其他的全球治理行為體相比，聯(lián)合國(guó)有其特殊性和獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，這是其在過(guò)去40多年中推動(dòng)氣候變化治理不斷發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是其在嚴(yán)峻形勢(shì)下完成新的任務(wù)和使命的重要保障，更是未來(lái)聯(lián)合國(guó)維護(hù)人類生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)氣候治理目標(biāo)的重要抓手。與此同時(shí)，聯(lián)合國(guó)在全球氣候變化治理中的角色與作用也存在一定局限性，這也是其屢遭詬病的主要原因。因此，如何客觀、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和評(píng)估聯(lián)合國(guó)在全球氣候變化治理中的優(yōu)勢(shì)與局限顯得十分必要，這也是推動(dòng)聯(lián)合國(guó)自身改革以及整個(gè)治理體系不斷完善的重要基礎(chǔ)。

在氣候變化治理中，聯(lián)合國(guó)的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，權(quán)威性和廣泛的代表性。從聯(lián)合國(guó)參與全球氣候變化治理的整體進(jìn)程及其扮演的角色來(lái)看，聯(lián)合國(guó)天然的優(yōu)勢(shì)是長(zhǎng)期以來(lái)確立的權(quán)威性和廣泛的代表性。在氣候變化問(wèn)題上，聯(lián)合國(guó)自始至終都是國(guó)際合作的主渠道，聯(lián)合國(guó)框架下的全球氣候變化治理是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候問(wèn)題的核心和首要平臺(tái)。聯(lián)合國(guó)的權(quán)威性使其能夠在氣候變化治理中具備較強(qiáng)的國(guó)際動(dòng)員能力；而廣泛的代表性使其能夠反映國(guó)際社會(huì)的共同利益，體現(xiàn)治理的民主價(jià)值，同時(shí)，廣泛的代表性也是聯(lián)合國(guó)權(quán)威的重要來(lái)源之一。[19](p15)正是基于這一獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和資源，聯(lián)合國(guó)能夠推動(dòng)全球氣候變化治理不斷邁上新臺(tái)階，也使其成為應(yīng)對(duì)氣候變化最合適的平臺(tái)。

第二，聯(lián)合國(guó)在氣候變化領(lǐng)域擁有完備的合作機(jī)制和機(jī)構(gòu)，這是聯(lián)合國(guó)的重要優(yōu)勢(shì)和資源，也為氣候變化治理創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)條件。首先，以《巴黎協(xié)定》《京都議定書(shū)》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》為代表，聯(lián)合國(guó)在不同的歷史階段建構(gòu)了氣候變化治理的整體框架和合作機(jī)制，這是氣候變化問(wèn)題能夠不斷取得進(jìn)展的根本原因，也是聯(lián)合國(guó)的主要貢獻(xiàn)。其次，每年的氣候大會(huì)也是聯(lián)合國(guó)推進(jìn)氣候治理的重要平臺(tái)?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秘書(shū)處從1995年舉辦第一次柏林氣候大會(huì)（COP1）開(kāi)始，已經(jīng)持續(xù)了25年。歷次氣候大會(huì)是國(guó)際社會(huì)進(jìn)行氣候談判、相互博弈與合作的過(guò)程，盡管談判有時(shí)會(huì)陷入僵局，但是正是在持續(xù)的談判和相互妥協(xié)的過(guò)程中，各締約方逐漸形成共識(shí)，推動(dòng)氣候治理向前發(fā)展。再次，包括聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）、世界氣象組織（WMO）、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）、聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議（UNCTAD）等聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)也從不同角度積極推動(dòng)氣候變化治理。這些機(jī)構(gòu)、機(jī)制、會(huì)議等共同構(gòu)成了聯(lián)合國(guó)氣候變化治理網(wǎng)絡(luò)，共同服務(wù)于全球氣候變化治理。

第三，對(duì)氣候問(wèn)題的科學(xué)研究與及時(shí)預(yù)警。在氣候變化治理領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)的科學(xué)評(píng)估工作是其重要優(yōu)勢(shì)。目前，IPCC發(fā)布的五份評(píng)估報(bào)告是全球氣候變化治理發(fā)展的重要推力，其匯聚了國(guó)際社會(huì)數(shù)量龐大的各領(lǐng)域科學(xué)家，共同對(duì)氣候變化進(jìn)行綜合評(píng)估，不僅能夠客觀反映氣候變化問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)，而且給各國(guó)決策者提供了該領(lǐng)域最權(quán)威和客觀的科學(xué)技術(shù)評(píng)估。[1](pv)因此，每份報(bào)告的發(fā)布都會(huì)引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。從1990年起，一系列的IPCC評(píng)估報(bào)告、特別報(bào)告、技術(shù)報(bào)告、方法學(xué)報(bào)告和其他產(chǎn)品已成為國(guó)際上的標(biāo)準(zhǔn)參考書(shū)目。[1](pv)除IPCC之外，包括UNEP、WMO、UNDP等聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)也會(huì)不定期發(fā)布?xì)夂蜃兓嚓P(guān)研究報(bào)告，為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)該問(wèn)題提供不同的科學(xué)支持和行動(dòng)方向?？梢钥吹?，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)以其強(qiáng)大的科學(xué)家團(tuán)體和各類研究報(bào)告，為提高人類對(duì)氣候問(wèn)題的科學(xué)認(rèn)知、加強(qiáng)國(guó)際合作、為主權(quán)國(guó)家政府決策提供參考或咨詢、提高應(yīng)對(duì)氣候問(wèn)題的科學(xué)性等方面發(fā)揮了不可替代的作用。這是聯(lián)合國(guó)在該領(lǐng)域具備的獨(dú)一無(wú)二的優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)然，聯(lián)合國(guó)在氣候變化治理中也存在很多不足和局限，這也是造成聯(lián)合國(guó)框架下的全球氣候變化治理遭到詬病的重要原因，也是聯(lián)合國(guó)目前及未來(lái)需要著力改善與解決的問(wèn)題。

第一，治理效率低下問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)的效率低下并不是一個(gè)新問(wèn)題，但該問(wèn)題持續(xù)存在，美國(guó)甚至在2017年以效率低下為由試圖縮減對(duì)其預(yù)算經(jīng)費(fèi)。此外，效率問(wèn)題不僅存在于聯(lián)合國(guó)的內(nèi)部行政問(wèn)題上，也存在于其推動(dòng)的全球治理問(wèn)題上。聯(lián)合國(guó)的文山會(huì)海是國(guó)際社會(huì)長(zhǎng)期普遍詬病的，而且內(nèi)部行政程序繁雜，行動(dòng)效率低下。盡管近些年聯(lián)合國(guó)的改革一直持續(xù)，包括秘書(shū)處在內(nèi)的行政系統(tǒng)均在進(jìn)行改革，其中也包括提高工作效率的內(nèi)容，但是現(xiàn)實(shí)的效果似乎并未達(dá)到預(yù)期，恐怕效率問(wèn)題仍將在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)困擾聯(lián)合國(guó)，損害其國(guó)際形象。聯(lián)合國(guó)的效率低下問(wèn)題也在一定程度上影響包括氣候變化治理在內(nèi)的全球治理，因?yàn)槁?lián)合國(guó)作為國(guó)際合作的主渠道和協(xié)調(diào)中心，這都要求其精簡(jiǎn)程序、行動(dòng)迅速，而它的效率低下必然會(huì)對(duì)國(guó)際合作和應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題造成負(fù)面影響，這是聯(lián)合國(guó)的顯著劣勢(shì)。

第二，治理能力有待提高。聯(lián)合國(guó)在全球氣候變化治理中扮演著雙重角色，一是其扮演為國(guó)際合作提供合作平臺(tái)、制定合作議程、協(xié)調(diào)國(guó)際合作、監(jiān)督實(shí)踐行動(dòng)等角色，這一重角色更多體現(xiàn)了其功能性價(jià)值和行政價(jià)值；二是聯(lián)合國(guó)作為全球治理眾多治理主體的一員的政治角色，這一重角色更強(qiáng)調(diào)其主體價(jià)值和政治功能。[20](p10-12)由于其所扮演的雙重角色，也要求其具備較高的治理能力，但是從目前的情況看，聯(lián)合國(guó)在協(xié)調(diào)能力（尤其是大國(guó)協(xié)調(diào)能力）、監(jiān)督能力、資源動(dòng)員能力、合作能力等方面均存在局限，這也將限制其在全球氣候變化治理中發(fā)揮更大的作用，也要求其在迅速變化的世界中和層出不窮的全球性問(wèn)題上，尋找新的思路和改革方案。[21]

由此可見(jiàn)，聯(lián)合國(guó)在全球氣候變化治理中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和資源，這為其在新形勢(shì)下完成新的使命奠定了基礎(chǔ)，但是，聯(lián)合國(guó)長(zhǎng)期面臨的效率和能力問(wèn)題也將在一定程度上制約其完成新使命的力度和效果。

四、聯(lián)合國(guó)框架下全球氣候變化治理的前景

面對(duì)當(dāng)前氣候變化問(wèn)題日益嚴(yán)峻、緊迫的形勢(shì)，以及全球氣候變化治理行動(dòng)的遲緩、合作難度加大的現(xiàn)實(shí)，加之突如其來(lái)的新冠肺炎疫情的強(qiáng)烈沖擊，聯(lián)合國(guó)框架下的全球氣候變化治理恐在短期內(nèi)將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，整體推進(jìn)速度將放緩。但是從長(zhǎng)期的角度看，在疫情趨緩后，經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，氣候變化問(wèn)題的治理應(yīng)該能夠逐步恢復(fù)到正常的狀態(tài)和水平。同時(shí)，作為一場(chǎng)全人類面臨的共同危機(jī)，以及前期經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型奠定的基礎(chǔ)和技術(shù)條件的逐漸成熟，國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的動(dòng)力和意愿將逐步提高，從而推動(dòng)整個(gè)氣候治理體系散發(fā)出新的活力。

短期內(nèi)，聯(lián)合國(guó)框架下的全球氣候變化治理將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，治理進(jìn)度可能會(huì)有所延緩，減排強(qiáng)度有所弱化，整體治理體系內(nèi)部的分歧與矛盾加劇，導(dǎo)致落實(shí)《巴黎協(xié)定》的行動(dòng)滯后。這種挑戰(zhàn)不僅來(lái)自氣候問(wèn)題本身，也來(lái)自整體形勢(shì)和治理環(huán)境的不確定性。

第一，全球治理的整體發(fā)展陷入低潮，這將直接影響全球氣候變化治理的順利推進(jìn)。全球治理的發(fā)展在經(jīng)歷了20世紀(jì)90年代的一波高潮之后，在近幾年逐漸陷入低潮，整體發(fā)展遲滯不前。這既有其自身存在缺陷的問(wèn)題，也受到整體發(fā)展環(huán)境越來(lái)越嚴(yán)峻的影響。與此相對(duì)應(yīng)，各類全球性問(wèn)題持續(xù)增多，對(duì)全球治理的需求也呈持續(xù)上升態(tài)勢(shì)，由此而形成了全球治理在供給側(cè)和需求側(cè)不平衡、不適配的問(wèn)題。[22](p3-5)一方面，國(guó)際社會(huì)對(duì)全球治理的需求持續(xù)增加，尤其是非傳統(tǒng)安全問(wèn)題日益威脅全人類的發(fā)展，如今年的新冠肺炎疫情在全球蔓延，對(duì)全球公共衛(wèi)生治理提出了迫切要求。另一方面，全球治理本身卻因種種制約發(fā)展滯后，這又會(huì)影響相應(yīng)的公共產(chǎn)品的供給，從而加劇需求與供給的矛盾與張力，而且這兩者的矛盾目前來(lái)看短期內(nèi)很難緩解。[22](p52-54)這種狀況會(huì)從根本上制約全球氣候變化治理的發(fā)展，也將增加《巴黎協(xié)定》后續(xù)落實(shí)過(guò)程中的不確定性，包括減排強(qiáng)度的提高、資金規(guī)模增加、適應(yīng)能力建設(shè)等均面臨很大變數(shù)。這個(gè)問(wèn)題是當(dāng)前包括全球氣候變化治理在內(nèi)的全球治理體系面臨的重要挑戰(zhàn)。

第二，世界經(jīng)濟(jì)的衰退將嚴(yán)重制約聯(lián)合國(guó)框架下的全球氣候變化治理。當(dāng)前，一方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在受到2008年國(guó)際金融危機(jī)的重挫后，整體經(jīng)濟(jì)遲遲難以恢復(fù)，近期又遭遇新冠肺炎疫情沖擊，經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)重衰退壓力。另一方面，近幾年，新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增速也有所下降，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力持續(xù)加大，受疫情影響，經(jīng)濟(jì)大幅下滑，2020年增長(zhǎng)預(yù)期不容樂(lè)觀（見(jiàn)表1）。與此同時(shí)，中美之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、博弈日益加劇，貿(mào)易戰(zhàn)不僅使中美雙方受損，更間接影響了很多其他相關(guān)國(guó)家，這無(wú)疑讓世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展雪上加霜。在此背景下，各國(guó)對(duì)全球氣候變化治理的資金投入可能會(huì)受到影響，由于氣候治理的各類基金原本就面臨很大的資金缺口，而在目前狀況下，這種情況可能會(huì)進(jìn)一步加劇。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，各國(guó)減排的力度和規(guī)模也可能會(huì)有所下降。另外，受到經(jīng)濟(jì)衰退的影響，世界各國(guó)對(duì)推動(dòng)全球氣候變化治理的熱情也會(huì)下降，將更多精力投入到更迫切的國(guó)家內(nèi)部治理與發(fā)展問(wèn)題上?；谝陨弦蛩兀?jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力不足將從根本上限制全球氣候變化治理的推進(jìn)。

第三，石油價(jià)格的走低與新能源技術(shù)的應(yīng)用受挫，也在一定程度上制約全球氣候變化治理的發(fā)展。氣候變化問(wèn)題與能源問(wèn)題尤其是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)系緊密，降低碳排放的根本途徑也是持續(xù)降低化石能源的消費(fèi)，降低化石能源在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重。但是，近幾年，石油價(jià)格持續(xù)走低，從市場(chǎng)的角度看，這從成本上直接沖擊了新能源的消費(fèi)與能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。2020年4月20日，受疫情影響，原油期貨價(jià)格更是出現(xiàn)驚人的每桶-37.63美元的情況。[23]另外，與傳統(tǒng)化石能源消費(fèi)情況相對(duì)，新能源的技術(shù)推廣也并不順暢，尤其是在發(fā)展中國(guó)家的應(yīng)用與推廣仍有很長(zhǎng)的路要走，因此至少在廣大發(fā)展中國(guó)家，短期內(nèi)新能源對(duì)減排的正效應(yīng)仍然有限。

表1 IMF《世界經(jīng)濟(jì)展望》2020年6月預(yù)測(cè)世界及主要國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況（單位：%）

第四，新冠肺炎疫情的強(qiáng)烈沖擊。從目前來(lái)看，新冠肺炎疫情對(duì)人類社會(huì)的沖擊是全方位的，就氣候變化問(wèn)題而言，最直接的影響是遲滯了國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)該問(wèn)題的行動(dòng)，也影響了氣候變化治理的正常節(jié)奏和效率。而且，如果疫情遲遲得不到控制，國(guó)際社會(huì)恐怕也難以有更多熱情和雄心去協(xié)調(diào)氣候問(wèn)題。另外，更值得注意的是，受疫情和經(jīng)濟(jì)衰退的疊加影響，一些國(guó)家可能會(huì)在國(guó)家自主貢獻(xiàn)的減排力度上有所調(diào)整甚至倒退，而一旦出現(xiàn)這種情況，《巴黎協(xié)定》達(dá)成過(guò)程中凝聚的國(guó)際共識(shí)就會(huì)被削弱，從而對(duì)后續(xù)的實(shí)施造成持續(xù)的負(fù)面影響。對(duì)當(dāng)前的氣候變化治理而言，可謂“屋漏偏逢連夜雨”，未來(lái)的發(fā)展前景的確不容樂(lè)觀。

但是，從長(zhǎng)期來(lái)看，筆者認(rèn)為全球氣候變化治理仍有望恢復(fù)到正常狀態(tài)和水平，并逐步走出困境。這主要是基于幾個(gè)因素的判斷。第一，盡管氣候變化治理在多個(gè)層面面臨的形勢(shì)均不容樂(lè)觀，而且多種負(fù)面因素相互疊加，更加劇了其治理難度。但是客觀而言，國(guó)際社會(huì)經(jīng)過(guò)40多年的合作，在氣候變化問(wèn)題上已經(jīng)取得了不少成就，確立了合作框架，并不斷邁上新臺(tái)階，人們對(duì)氣候變化問(wèn)題的重視程度已達(dá)到前所未有的水平，這是氣候變化治理的長(zhǎng)期成果，也是未來(lái)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。而上述負(fù)面影響從目前來(lái)看未能徹底撼動(dòng)氣候變化治理的根基，只是在短期內(nèi)對(duì)其造成沖擊。另外，一些國(guó)家和國(guó)際組織也仍然在積極推動(dòng)落實(shí)《巴黎協(xié)定》，例如，中國(guó)政府始終積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，重視節(jié)能減排和生態(tài)安全。歐盟于2020年3月公布了《歐盟氣候法》草案，其中明確提出到2050年實(shí)現(xiàn)“碳中和”（carbon neutrality）的目標(biāo)，這意味著歐盟將在法律上確認(rèn)這一目標(biāo)并采取行動(dòng)。[24]聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織在應(yīng)對(duì)疫情的同時(shí)，也仍然強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題刻不容緩。2020年2月16日，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯在伊斯蘭堡發(fā)表演講，呼吁國(guó)際社會(huì)努力應(yīng)對(duì)氣候變化這一重大和緊迫的問(wèn)題。[25]世界氣象組織秘書(shū)長(zhǎng)佩蒂瑞·塔拉斯（Petteri Taalas）在2020年3月23日的世界氣象日的慶祝活動(dòng)中也表示，國(guó)際社會(huì)需要在減排方面團(tuán)結(jié)。[26]由此可見(jiàn)，國(guó)際社會(huì)仍然在盡力推動(dòng)氣候變化治理，很多應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和國(guó)際合作仍在繼續(xù)，這些是氣候變化逐步走出困境的重要基礎(chǔ)。

第二，從長(zhǎng)期來(lái)看，氣候變化問(wèn)題的緊迫性和破壞性影響將持續(xù)顯現(xiàn)，人們對(duì)氣候變化的感知會(huì)越來(lái)越直觀、明顯，這從客觀上將迫使國(guó)際社會(huì)不得不轉(zhuǎn)變“得過(guò)且過(guò)”的觀念，更加警惕和重視氣候變化問(wèn)題，從而加大治理力度。從現(xiàn)實(shí)的角度看，氣候變化造成的海平面上升、水資源短缺、海水酸化、極端天氣出現(xiàn)的頻率已經(jīng)越來(lái)越高，而且每年的極端天氣造成的經(jīng)濟(jì)損失也越來(lái)越大。因此，當(dāng)人類逐漸感到“切膚之痛”時(shí)，他們才會(huì)有決心去解決問(wèn)題。另外，全球氣候變化治理未來(lái)的發(fā)展與新一輪科技革命同步，科技的發(fā)展將助力全球氣候變化治理的發(fā)展，科技的進(jìn)步將為能源轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題提供更好的解決方案。此外，如上文所述，氣候變化問(wèn)題與新冠肺炎疫情都屬于人類面臨的共同危機(jī)，都會(huì)對(duì)人類造成嚴(yán)重沖擊。在遭遇這次疫情的嚴(yán)峻考驗(yàn)之后，人類必將會(huì)深刻反思我們面臨的各種全球性危機(jī)，包括氣候變化問(wèn)題，這種反思也將有利于國(guó)際社會(huì)采取積極行動(dòng)應(yīng)對(duì)危機(jī)，從而推動(dòng)氣候變化治理的發(fā)展。

總體而言，鑒于聯(lián)合國(guó)框架下的全球氣候變化治理已經(jīng)奠定了較好的基礎(chǔ)，整體合作框架仍然比較穩(wěn)固，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的調(diào)整，仍然有望能夠回到正常的發(fā)展軌道。而且隨著氣候變化問(wèn)題本身的惡化，全球性危機(jī)的影響顯現(xiàn)，國(guó)際社會(huì)將會(huì)逐漸重視并加以應(yīng)對(duì)?；谝陨戏治?，可以認(rèn)為，全球氣候變化治理的長(zhǎng)期發(fā)展前景仍值得期待。