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論行政執(zhí)法公示:功能、問題與對策

2020-08-01 02:04:56李瑞康
關(guān)鍵詞:規(guī)范性行政制度

李瑞康

(四川省社會科學(xué)院,四川 成都 610071)

行政執(zhí)法公示制度是政務(wù)公開制度的組成部分,但由于歷史和現(xiàn)實原因,行政執(zhí)法公示制度仍然存在諸多亟須完善之處。為了充分發(fā)揮該制度的功效,落實嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,打造陽光透明政府,推進法治政府基本建成,應(yīng)當(dāng)對行政執(zhí)法公示制度存在的問題進行深入研究,探尋有效的解決路徑,從而更好地推動我國行政法治的發(fā)展與完善。

一、行政執(zhí)法公示制度的發(fā)展脈絡(luò)

行政執(zhí)法公示是為保障行政相對人和社會公眾的合法權(quán)利,督促行政執(zhí)法機關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,通過一定的載體和方式,全過程、全方位地將執(zhí)法主體、人員、職責(zé)、權(quán)限、依據(jù)、程序、結(jié)果、監(jiān)督方式、救濟途徑等行政執(zhí)法信息予以公開公示的活動。截至目前,該制度大致經(jīng)歷了兩個階段,分別是自發(fā)探索階段和基本形成階段。

(一)自發(fā)探索階段

行政執(zhí)法公示制度在這一時期并不是一項獨立的制度,而是附屬于其他行政執(zhí)法制度,主要是將行政執(zhí)法公示制度視為行政執(zhí)法責(zé)任制的手段(1)這一時期,諸多行政執(zhí)法公示規(guī)范性文件,都將推行和落實行政執(zhí)法責(zé)任制作為其目的,如《武漢市地方稅務(wù)局稅務(wù)行政執(zhí)法公示制度》規(guī)定,為了全面落實稅務(wù)行政執(zhí)法責(zé)任制,全面推行稅務(wù)行政執(zhí)法公示制;《江蘇省水行政執(zhí)法公示制度》規(guī)定,為了切實推行行政執(zhí)法責(zé)任制,制定本制度;《安徽省物價局行政執(zhí)法公示制度》規(guī)定,為建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制,制定本制度。。在改革開放、依法行政的大背景下,上世紀(jì)八、九十年代,一些地方政府機關(guān)出于發(fā)展需要自發(fā)地進行了行政執(zhí)法公示制度的探索。吉林省遼源市構(gòu)建了行政執(zhí)法公示制度[1],1996年沈陽市工商行政管理局實施了行政執(zhí)法公示制[2]。這一時期的行政執(zhí)法公示規(guī)范性文件制定主體多為地方政府所屬部門,突出特點是形式簡單、內(nèi)容缺乏。這類規(guī)范性文件比較典型的有武漢市地稅局1997年印發(fā)的《武漢市地方稅務(wù)局稅務(wù)行政執(zhí)法公示制度》、遼寧省地方稅務(wù)局1999年制定的《遼寧省地方稅務(wù)系統(tǒng)稅務(wù)行政執(zhí)法公示制度》、天津市國土和房管局2006年制定的《天津市國土資源和房屋管理局行政執(zhí)法公示管理辦法》、山西省體育局2006年制定的《山西省體育局行政執(zhí)法公示規(guī)定》、江蘇省水利廳2006年制定的《江蘇省水行政執(zhí)法公示制度》等。從形式上看,這些規(guī)范性文件的條文數(shù)目比較少,更無總則、分則的結(jié)構(gòu),如《遼寧省地方稅務(wù)系統(tǒng)稅務(wù)行政執(zhí)法公示制度》全文只有七條,《江蘇省水行政執(zhí)法公示制度》共有九條;從內(nèi)容觀之,制度構(gòu)成過于簡單,幾乎沒有規(guī)定公示程序,更沒有監(jiān)督追責(zé)和權(quán)利救濟機制。

(二)初步形成階段

2008年《政府信息公開條例》的出臺和施行,意味著行政公開正式在國家立法層面得到了確立。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要推行行政執(zhí)法公示制度,《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》提出要堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。行政執(zhí)法是行政機關(guān)行使職權(quán)、履行職責(zé)的主要方式,是行政機關(guān)的日?;顒?,“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”是法治政府基本建成的關(guān)鍵內(nèi)容。

為了保證制度的科學(xué)性、有效性,保障正常行政執(zhí)法工作不受干擾,在推行行政執(zhí)法公示制度的過程中,沿用了其他制度改革創(chuàng)新所采取的方式,即先選擇試點進行試驗,待試點成功后進一步總結(jié)提煉經(jīng)驗,再有計劃地向更大范圍甚至全國推廣,由此以點帶面、由局部到全國,推動所有行政執(zhí)法機關(guān)實行執(zhí)法公示制度。這一階段,相應(yīng)規(guī)范性文件的制定主體多為地方政府,如惠州市政府2011年印發(fā)的《惠州市行政執(zhí)法公示制度(試行)》、銅川市政府2015年印發(fā)的《銅川市行政執(zhí)法公示制度》、南寧市政府2015年印發(fā)的《南寧市行政執(zhí)法公示制度》、汕尾市政府2015年出臺的《汕尾市行政執(zhí)法公示制度(試行)》、瀘州市政府2017年出臺的《瀘州市行政執(zhí)法公示制度》、河北省政府2017年出臺的《河北省行政執(zhí)法公示辦法》等。2019年1月,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)的發(fā)布標(biāo)志著行政執(zhí)法公示制度初步形成。這一時期,基本明確了行政執(zhí)法公示的職責(zé)范圍,細化了法律法規(guī),完善了程序約束,規(guī)范了執(zhí)法行為,行政執(zhí)法公示制度已逐步成為一項獨立的行政執(zhí)法制度,但尚未達到成熟完善的狀態(tài)。

二、行政執(zhí)法公示的制度功能

(一)彰顯人民主體精神價值 推動民主政治深入發(fā)展

民主政治的發(fā)展需要有力的民主制度作為保障。民主的實現(xiàn)方式包括間接民主(代議制民主)和直接民主。自資產(chǎn)階級革命成功以來,代議制民主相繼在各主要資本主義國家建立起來,但其弱點隨著代議制民主弊病的逐漸暴露(2)代議制民主暴露出諸多弊病,如當(dāng)公眾利益與議員利益沖突時,公眾利益或遭舍棄;在政黨制度下,政黨私利與公眾利益矛盾時,公眾利益遭受傷害;少數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益可能不受重視,甚至受到殘酷剝奪等。。上世紀(jì)六、七十年代,涵蓋更多直接民主因素的參與式民主逐漸成為民主發(fā)展的新趨向。當(dāng)然,參與式民主并不是全然否定代議制民主,而是對代議制民主的糾校。參與式民主強調(diào)擴大公民在國家和社會公共事務(wù)的直接參與,重視公民直接有效的參與是民主政治的應(yīng)有之義,更應(yīng)成為一種生活方式,公民個人的自由和發(fā)展只能依靠其在社會和國家事務(wù)中持續(xù)不斷地參與才能實現(xiàn)[3]。民主政治是一門需要實踐訓(xùn)練的課程,公民參與到行政執(zhí)法的過程就是參與民主政治的訓(xùn)練過程。在這一過程當(dāng)中,代議制民主制度的不足得以彌補,參與式民主的優(yōu)勢得以發(fā)揮;公民的民主政治主體意識得以強化,形成健全的公民人格;民主政治的文化和氛圍得以醞釀,養(yǎng)成參與民主政治的習(xí)慣。行政執(zhí)法公示正是以這樣的方式,使公民抽象的民主權(quán)利變成看得見、摸得著的具體生活方式[4]。

(二)保障公民基本權(quán)利實現(xiàn) 促進憲法順利有效實施

憲法的生命在于實施,憲法的權(quán)威也在于實施。憲法遵守和憲法執(zhí)行是憲法實施的主要方式,二者都要求保障公民基本權(quán)利的實現(xiàn)。憲法遵守包括憲法基本權(quán)利的享有(本身就是憲法基本權(quán)利的實現(xiàn))、憲法基本義務(wù)的履行以及憲法規(guī)定的禁止性命令不得違反[5];憲法執(zhí)行則是國家機關(guān)依據(jù)憲法開展活動。行政機關(guān)是憲法執(zhí)行主體,行政執(zhí)法機關(guān)要嚴(yán)格依憲運作,更要求其通過追究憲法責(zé)任等途徑,確保憲法禁止性規(guī)范和憲法設(shè)定的義務(wù)能夠得到落實[6]。

作為憲法的核心內(nèi)容,公民基本權(quán)利的實現(xiàn)也意味著憲法規(guī)范在現(xiàn)實生活中的貫徹落實,即將屬于憲法規(guī)范內(nèi)容的基本權(quán)利由“紙面上的法”轉(zhuǎn)化為“行動中的法”。析言之,基本權(quán)利是具有直接效力的權(quán)力形態(tài),直接約束國家公權(quán)力活動的領(lǐng)域,尤其是對行政權(quán)的活動產(chǎn)生直接的約束力,它要求有關(guān)行政的一切活動都要體現(xiàn)基本權(quán)利的價值,保障行政權(quán)合憲行使,避免基本權(quán)利遭受任性的行政權(quán)的侵害[7]。從憲法關(guān)系的角度觀之,憲法關(guān)系的基本主體為公民和國家。整體上來看,憲法側(cè)重于公民基本權(quán)利的保障,要求國家消極地不侵犯公民基本權(quán)利,并強調(diào)國家要積極地創(chuàng)造條件以求保障基本權(quán)利的實現(xiàn)。具體到行政執(zhí)法活動中,代表國家的行政執(zhí)法機關(guān)具有保障公民基本權(quán)利實現(xiàn)的義務(wù)。

行政執(zhí)法公示制度對于轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法觀念,規(guī)范行政執(zhí)法行為,保障行政相對人和社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和救濟權(quán)等基本權(quán)利的實現(xiàn),維護憲法尊嚴(yán)都具有重大意義。行政執(zhí)法公示制度通過公開公示執(zhí)法依據(jù)、程序和說明理由,保障公民知情權(quán);通過公開公示申辯權(quán)利保障公民表達權(quán)和參與權(quán);通過公開公示監(jiān)督途徑保障公民監(jiān)督權(quán);通過告知復(fù)議和提起行政訴訟的方式保障公民救濟權(quán),從而彌補基本權(quán)利實現(xiàn)的制度缺漏,完善基本權(quán)利保障機制,增強基本權(quán)利保障的可操作性。

(三)促進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法 助力法治政府基本建成

法治政府建設(shè)的一項重要內(nèi)容即是堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是一個有機體。其中,嚴(yán)格是執(zhí)法的基本要求,即依據(jù)法定權(quán)限、遵循法定程序開展行政管理活動;規(guī)范是執(zhí)法的基本準(zhǔn)則,即行政執(zhí)法要合乎標(biāo)準(zhǔn),不能逾越規(guī)矩、標(biāo)準(zhǔn);公正是執(zhí)法的價值取向,即合理行使自由裁量權(quán),罰當(dāng)其過、不歧視對待;文明是執(zhí)法的職業(yè)素養(yǎng),即執(zhí)法方式文明、符合執(zhí)法禮儀、執(zhí)法人員有素質(zhì)。嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法并非分層的要求,而是統(tǒng)一的整體,不僅要強調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法,同時也要強調(diào)文明執(zhí)法、公正執(zhí)法,不能厚此薄彼,更不能畸輕畸重[8]。

行政執(zhí)法公示制度通過事前、事中和事后全面準(zhǔn)確及時公開公示行政執(zhí)法信息,明確行政執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)范圍、執(zhí)法流程、監(jiān)督救濟方式等關(guān)鍵事項,亮出行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法“家底”,將行政執(zhí)法信息向執(zhí)法相對人和社會公眾公開公示,引導(dǎo)其參與到行政執(zhí)法過程當(dāng)中,使其能對行政執(zhí)法的結(jié)果施加影響,防止行政執(zhí)法機關(guān)單方面無端做出不利于自己的行為,侵犯其合法權(quán)益;有效遏制和減少權(quán)力尋租的腐敗行為,保證行政執(zhí)法機關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法;同時,有利于獲得行政相對人和社會公眾對行政執(zhí)法行為的理解和認(rèn)可,有利于行政執(zhí)法活動的順利進行,從而提高行政執(zhí)法效率,推進法治政府的建設(shè)和發(fā)展。

(四)推動公眾參與落地生根 提升政府社會治理能力

政府治理并非總是產(chǎn)生好的結(jié)果,它也存在“失靈”的時候。為了實現(xiàn)善治、避免治理“惡果”,加之政府能力和行政資源有限,有必要真真正正切切實實地貫徹落實公眾參與制度,發(fā)揮公眾作為重要利益主體的力量。公眾參與社會治理是減少政府管理壓力和彌補政府失靈的需要,也是監(jiān)督政府對于社會治理問題盡責(zé)的需要[9]。社會治理追求的目標(biāo)是實現(xiàn)社會善治。善治包含合法性(legitimacy)、法治(rule of law)、透明性(transparency)、責(zé)任性(accountability)、回應(yīng)性(responsiveness)、有效性(effectiveness)、參與(civic participation)、穩(wěn)定(stability)、廉潔(cleanness)、公正(justice)等十項要素[10],而參與(civic participation/engagement)本身就包含公眾參與,剩余的其他九項因素都與公眾參與呈正相關(guān)。

從善治的目標(biāo)來講,善治所追求的目標(biāo)即為公共利益的最大化。公眾作為公共利益的享有者,它們最能感受到公眾利益最大化所帶來的快樂,同時也最易因公共利益遭受侵犯而受到損害。這也是公眾參與不具有可替代性的原因所在[11]。從善治的主體來講,善治不是政府一家獨大,而是多元主體協(xié)作共治。社會治理需要社會各主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,執(zhí)政黨、政府、社會組織、普通公眾充分發(fā)揮作用、形成合力,最終實現(xiàn)社會善治的目標(biāo)[12]。黨的十九大報告提出:“加強社會治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”,使社會治理主體的角色和地位得以明確,即執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo),政府主導(dǎo),組織、公民參與社會治理。知是行之始,行政執(zhí)法公開公示是公眾有效參與社會治理的基礎(chǔ),其公開公示程度與公眾參與社會治理的效果呈正相關(guān)。通過公開公示相關(guān)執(zhí)法信息,拓寬公眾參與的廣度;統(tǒng)一公開平臺,為公眾參與帶來更大的便利,提升公開公示的質(zhì)量,深化公眾參與的效度,從而破解公眾參與行政執(zhí)法的難題,促進公眾參與行政執(zhí)法活動,提升政府的社會治理能力。概言之,就是以行政執(zhí)法的公示公開促進公眾參與行政執(zhí)法,以公眾參與行政執(zhí)法倒逼行政執(zhí)法公開公示,實現(xiàn)二者的良性互動。

三、制度實施中的問題及其成因

(一)公示范圍內(nèi)容不明晰

公開公示的范圍和內(nèi)容直接決定了行政執(zhí)法公示的廣度和深度,進而影響其功能的充分實現(xiàn)。此處“范圍”是指將哪些行政執(zhí)法活動納入到公示的范圍。觀察諸多行政執(zhí)法公示規(guī)范性文件,發(fā)現(xiàn)其關(guān)于公示范圍的規(guī)定存在較大差異,具體表現(xiàn)為有些比《指導(dǎo)意見》規(guī)定的范圍要大,有些則明顯比《指導(dǎo)意見》規(guī)定的范圍要小(3)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》明確納入行政執(zhí)法公示范圍的包括行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收征用和行政許可。。具體情況如下表所示:

表1 各地行政執(zhí)法公示規(guī)范性文件

造成上述差異的主要原因在于對行政執(zhí)法這一概念在理解上存在較大差別。人們通常在三種場合使用“行政執(zhí)法”,并賦予其相應(yīng)含義。其一是將“行政執(zhí)法”等同于“行政”,目的在于說明現(xiàn)代行政的性質(zhì)和功能;其二是將“行政執(zhí)法”分為三類,第一類為制定規(guī)范行為,第二類是直接處理涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的各種事務(wù)的行為,第三類則是裁決行政相對人與行政主體之間或行政相對人之間的與行政管理有關(guān)的糾紛的行為,即所謂的“行政司法”,目的在于區(qū)分行政的不同內(nèi)容;其三是作為行政行為的一種特定方式而使用的“行政執(zhí)法”,主要包括行政檢查、行政處罰和行政強制等行政行為[13]。此外,行政實務(wù)界對哪些行為屬于“行政執(zhí)法”也存在理解上的差異,有些行政機關(guān)將行政檢查、行政處罰和行政強制理解為“行政執(zhí)法”,將行政許可、行政收費歸為行政管理。

此處“內(nèi)容”是指行政執(zhí)法活動的哪些具體事項需要公開公示。各個地方關(guān)于公開公示的內(nèi)容也存在明顯不一致。首先,公示事項不一致。有些地方將行政執(zhí)法自由裁量標(biāo)準(zhǔn)納入公示事項之列,有些地方則否。其次,豁免公示事項裁量權(quán)過大。有些地方除了將涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息納入不予公開之列,還將行政相對人是未成年人的,公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的,公開后可能危及系列案件調(diào)查處理的以及可能妨害正常執(zhí)法活動的執(zhí)法信息劃入不予公開的范圍。裁量權(quán)如此之大極易造成公示機關(guān)任意收縮公示事項。此外,結(jié)果公示形式化導(dǎo)致所公示的執(zhí)法信息并不能直接確定案件的性質(zhì)和處理過程,主要原因在于公示裁量權(quán)過大,缺乏科學(xué)有效的裁量基準(zhǔn)予以限制。缺乏案件公示內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn),容易導(dǎo)致公示結(jié)果信息的粗疏化,最終致使公示流于形式。

(二)公示程序設(shè)計不科學(xué)

行政執(zhí)法公示程序的科學(xué)性與保證行政執(zhí)法效率和維護行政相對人及社會公眾知情權(quán)緊密相關(guān)。公示程序的科學(xué)性不足主要表現(xiàn)在以下幾方面。首先,公示時限不一致。行政處罰、行政許可的公示時限為7個工作日,其他行政執(zhí)法行為的公示時限是20個工作日,增加了公示工作的難度。其次,公示程序過于復(fù)雜,所有執(zhí)法案件無論大小輕重都要經(jīng)過審核方能公示,導(dǎo)致執(zhí)法公示成本高、效率低。以行政處罰為例,適用普通程序和聽證程序作出的行政處罰應(yīng)經(jīng)過審核后才能公示;適用簡易程序作出的行政處罰一般不會存在案件事實不清或法律適用不當(dāng)?shù)膯栴},是否仍需先經(jīng)過審核程序方能公示,則有待商榷。最后,基本上所有的規(guī)范性文件都將公示方式限于“主動公開”,問題在于不在公示范圍和公示內(nèi)容之列的信息,行政相對人和社會公眾是否可以申請公開公示?究其原因不外有三。首先,法律法規(guī)對公示時限作了不一致的規(guī)定,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》規(guī)定行政處罰、行政許可的公開時限為7日,《政府信息公開條例》所規(guī)定的其他行政執(zhí)法決定的公示時限為20日;其次,未從整體上考慮繁簡分流問題,缺乏繁簡分流的操作細則;最后,只是將行政執(zhí)法公示視為行政機關(guān)的職責(zé),而未將公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)作為該制度的存在基礎(chǔ)和所求目的,忽略了知情權(quán)的請求權(quán)能。

(三)相關(guān)制度之間不協(xié)調(diào)

任何制度的改革與完善都離不開對已有資源的合理利用,行政執(zhí)法公示制度亦是如此。行政執(zhí)法公示制度與相關(guān)制度銜接不緊密不通暢的問題主要表現(xiàn)在“上下”“左右”“新舊”六個字上。首先,行政執(zhí)法公示制度的上位法依據(jù)主要是《政府信息公開條例》,其法律位階屬于行政法規(guī),而與此相對應(yīng)的《保密法》的法律位階則屬于法律,后者法律位階要高于前者;保密法對哪些內(nèi)容屬于國家秘密語焉不詳,導(dǎo)致行政執(zhí)法公示制度在公開公示范圍、內(nèi)容和方式方面都與《保密法》存在一定程度的不協(xié)調(diào)。其次,在《指導(dǎo)意見》實施之前,有些地方已經(jīng)制定了行政執(zhí)法公示規(guī)范性文件,在《指導(dǎo)意見》實施之后又制定了新的規(guī)范性文件,但舊的規(guī)范性文件卻未被廢止,造成新舊制度之間的不協(xié)調(diào)(4)惠州市曾于2011年12月和2018年9月分別公布了《惠州市行政執(zhí)法公示制度(試行)》與《惠州市行政執(zhí)法公示辦法》,二者在公示主體、公示范圍、公示內(nèi)容、公示程序等方面存在諸多不一致規(guī)定。。最后,行政執(zhí)法公示制度如何與政府信息公開、權(quán)責(zé)清單公布、“雙隨機、一公開”等制度實現(xiàn)緊密銜接亦是問題所在。其原因主要在于缺乏上位法依據(jù),致使行政執(zhí)法公示制度建立的法律依據(jù)不充分。由于規(guī)范性文件及時清理機制未有效發(fā)揮作用,新的制度產(chǎn)生了,舊的制度卻未能廢除,導(dǎo)致新舊制度之間產(chǎn)生沖突。造成上述沖突的根本原因,是未就如何與相關(guān)制度實現(xiàn)緊密良好銜接進行深入研究。

(四)執(zhí)法公示保障不給力

行政執(zhí)法公示信息的收集、轉(zhuǎn)遞、審核、公布及利用都具有很強的專業(yè)性和技術(shù)性,行政執(zhí)法對科學(xué)技術(shù)的依賴越來越強,標(biāo)志著行政執(zhí)法的科技含量越來越高。行政執(zhí)法公示的相關(guān)保障不充分具體體現(xiàn)在以下幾方面。首先,缺乏既懂執(zhí)法又懂技術(shù)的專業(yè)人員負(fù)責(zé)公示事宜。有些地方雖安排專人負(fù)責(zé)公示,但并未就公示信息加工利用等問題作出規(guī)定,意味著在大數(shù)據(jù)背景下,未將行政執(zhí)法公示納入行政執(zhí)法信息化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化之中來考慮;有些地方則根本沒有安排專人負(fù)責(zé)公示事宜,必然導(dǎo)致行政執(zhí)法公示質(zhì)量不高,行政執(zhí)法信息未得到有效利用。其次,大多數(shù)地方將網(wǎng)絡(luò)公示作為主要公示載體和方式,以其他方式為補充,但存在平臺建設(shè)重復(fù)、利用效率不高的問題。究其原因,主要是行政執(zhí)法人員并非專業(yè)技術(shù)人員,且公務(wù)員編制比較緊缺,難以增加專門負(fù)責(zé)行政執(zhí)法公示的人員。此外,為了推行政務(wù)公開,各地方政府已經(jīng)建設(shè)了很多網(wǎng)絡(luò)公開平臺,但這些平臺相互之間不能實現(xiàn)有效聯(lián)通,致使有效信息獲得的難度增大。

(五)制度實施動力不充分

執(zhí)法觀念落后和監(jiān)督追責(zé)不力是行政執(zhí)法公示制度不能全面有效落實的主要癥結(jié)。首先,執(zhí)法觀念轉(zhuǎn)變遲滯。行政執(zhí)法機關(guān)由于擔(dān)心公開公示會使其形象和權(quán)威受損,對其實施行政管理造成不利影響,不利于維護社會穩(wěn)定。其次,行政機關(guān)負(fù)責(zé)人第一責(zé)任未落實。行政機關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制,行政執(zhí)法活動受長官意志影響極大,不壓實負(fù)責(zé)人第一責(zé)任,自上而下的動力傳導(dǎo)機制就難以有效順利運行,行政執(zhí)法公示制度也難以落實。最后,追責(zé)機制啟動和運行困難。追責(zé)程序啟動情形和條件不清楚,追責(zé)調(diào)查和處理過程不透明,追責(zé)結(jié)果不公示,導(dǎo)致追責(zé)機制成為擺設(shè),通過追責(zé)機制倒逼監(jiān)督落實的目標(biāo)難以達成。

四、對策與建議

(一)制定實施細則 明晰公示范圍和內(nèi)容

實施細則是對行政執(zhí)法公示規(guī)范性文件的細化,可進一步將行政執(zhí)法公示的范圍和內(nèi)容具體化和明確化,提升行政執(zhí)法公示制度的可操作性。行政執(zhí)法公示應(yīng)當(dāng)遵循“公示為原則,不公示為例外”“應(yīng)公示,盡公示”的原則,以保障公民知情權(quán)為目的,而不能成為行政執(zhí)法機關(guān)“減負(fù)”的借口。

實施細則應(yīng)當(dāng)以《指導(dǎo)意見》為最低標(biāo)準(zhǔn),即公示范圍和內(nèi)容不得小于《指導(dǎo)意見》確定的范圍和內(nèi)容。原因在于,國務(wù)院是最高國家行政機關(guān),具有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作的職權(quán)?!吨笇?dǎo)意見》確定了行政執(zhí)法公示制度的范圍,盡管其不屬于行政法規(guī),但基于國務(wù)院的最高國家行政機關(guān)的地位,其效力當(dāng)然要高于其他地方行政機關(guān)所制定的行政執(zhí)法公示規(guī)范性文件的效力,其他行政機關(guān)必須全面貫徹執(zhí)行之。制定實施細則時應(yīng)當(dāng)考慮采用“肯定概括+否定列舉”的模式,這樣可以盡可能擴大公示的范圍和豐富公示的內(nèi)容。此外,對于豁免公開事項,應(yīng)當(dāng)充分闡明其不予公開的緣由,以切實保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)。

(二)科學(xué)設(shè)計程序 提高執(zhí)法公示的效率

行政執(zhí)法公示制度的推行是為了規(guī)范政府執(zhí)法權(quán)力的行使,保障公民的知情權(quán),使執(zhí)法活動全程暴露在陽光下,保障執(zhí)法質(zhì)量,提高執(zhí)法效率。問題在于行政執(zhí)法公示制度的實施使得執(zhí)法程序變得更為細致的同時,也更為復(fù)雜,導(dǎo)致執(zhí)法的程序成本提高,在其他條件不變的前提下,很有可能導(dǎo)致行政執(zhí)法效率的降低。為此,須對復(fù)雜程度、重要程度不同的行政執(zhí)法事項適用不同的程序。首先,要對行政執(zhí)法活動根據(jù)繁雜程度、重要程度的不同進行分類并制作清單,對復(fù)雜、重要的執(zhí)法活動適用一般程序;對簡單容易的執(zhí)法活動,適用簡易程序,即實行行政執(zhí)法公開程序的“繁簡分流”。其次,在實行“繁簡分流”的基礎(chǔ)上,科學(xué)設(shè)計一般程序和簡易程序,程序的設(shè)定要緊緊圍繞公示事項、公示主體、公示步驟、公示記錄等核心內(nèi)容展開。最后,賦予行政相對人和社會公眾以請求權(quán)和救濟權(quán)。知情權(quán)具有請求權(quán)能,不在公示范圍和公示內(nèi)容之列的執(zhí)法信息,應(yīng)當(dāng)明確賦予行政相對人和社會公眾具有申請公開公示的權(quán)利。構(gòu)建和推行行政執(zhí)法公示制度的目的在于保障行政相對人和社會公眾權(quán)利知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán),依據(jù)“無救濟則無權(quán)利”這一法理,在行政執(zhí)法機關(guān)未依法依程序公開相應(yīng)內(nèi)容的場合,應(yīng)明確行政相對人尋求救濟的途徑,如提出申訴、申請行政復(fù)議、提起行政訴訟等。

(三)梳理相關(guān)制度 保證彼此之間銜接協(xié)調(diào)

做到行政執(zhí)法公示制度與相關(guān)制度彼此之間銜接和洽。首先,要處理好“上下”的關(guān)系(5)此處“上下”關(guān)系具體包括《指導(dǎo)意見》與《行政許可法》、《行政強制法》、《行政處罰法》、《保密法》及《政府信息公開條例》之間的關(guān)系,《指導(dǎo)意見》與地方各級政府公布的規(guī)范性文件之間的關(guān)系,上級政府與下級政府所公布的規(guī)范性文件之間的關(guān)系,本級政府與其所屬部門之間所公布的規(guī)范性文件的關(guān)系。。根據(jù)法的效力原理,下位法不得抵觸上位法,否則無效。故而,在下位的行政執(zhí)法公示規(guī)范性文件不得與在上位的規(guī)范性文件沖突,與之沖突者無效,并以相應(yīng)上位的規(guī)范性文件為準(zhǔn)。其次,要處理好“新舊”的關(guān)系。行政機關(guān)制定的新行政執(zhí)法公示規(guī)范性文件和舊的文件規(guī)定不一致時,宜依照“新法優(yōu)于舊法”的原則處理,適用新的規(guī)定。最后,要處理好“左右”的關(guān)系。深入研究如何實現(xiàn)行政執(zhí)法公示制度與政府信息公開、權(quán)責(zé)清單公布、“雙隨機、一公開”等制度在公開公示的原則、內(nèi)容、程序、載體、信息共享和利用等方面實現(xiàn)緊密銜接,防止制度之間因銜接不緊密而導(dǎo)致制度運行阻塞,促進制度運行暢通。

(四)完善相關(guān)保障 充實行政執(zhí)法公示力量

有力的執(zhí)法保障與充實的執(zhí)法力量既是制度建立的必要條件,也是制度得以貫徹落實的保障,同時也是使“紙面上的制度”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袆又械闹贫取钡幕A(chǔ)。執(zhí)法保障與執(zhí)法力量包括人員編制、財政資金與裝備配備等。首先,在人員編制方面,依法合理調(diào)配與增加執(zhí)法公示人員,為行政執(zhí)法部門提供充分的人力支持;對執(zhí)法人員編制進行科學(xué)的配置,盡可能在不增加編制限額的情況下,滿足行政執(zhí)法工作的需要。其次,裝備配備方面,依法依實際需要采購執(zhí)法裝備與設(shè)備。行政執(zhí)法公示制度明確要求全過程公開、公開信息化、統(tǒng)一公示平臺等,這些都要求為行政執(zhí)法部門配備相應(yīng)的執(zhí)法設(shè)備。最后,財政資金方面,依法科學(xué)合理地提供財政資金支持。財政資金支持既是一項獨立的內(nèi)容,同時也是人員編制與裝備配備的基礎(chǔ)。故而,要在科學(xué)研究與分析實際需要的基礎(chǔ)上,依照法律規(guī)定、按照法律程序撥付資金,并且將該資金納入審計范圍。

(五)轉(zhuǎn)變公示觀念 提升監(jiān)督追責(zé)機制效能

制度的落實既需要實施者樹立正確的觀念,也需要科學(xué)完善的監(jiān)督追責(zé)機制予以督促,二者共同構(gòu)成了制度落實的內(nèi)在和外在動力。

觀念是行動的先導(dǎo),行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變是完善行政執(zhí)法公示制度的前提條件。我國封建社會歷史存在時期較長,“民可使由之,不可使知之”的封建流毒影響至今尚存一定影響,行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員抵觸甚至抗拒執(zhí)法公開公示的觀念仍在自覺或不自覺地發(fā)揮作用。冰凍三尺非一日之寒,可以想象這種借不公開、不公示以使行政執(zhí)法神秘化的觀念在一定時期內(nèi)還將繼續(xù)存在。行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法公開公示觀念的形成,除了加強教育和學(xué)習(xí)外,更重要的是通過構(gòu)建相關(guān)制度來完善行政執(zhí)法公示制度,尤其要重視公開公示文化的培養(yǎng),以制度促實踐、以實踐養(yǎng)習(xí)慣、以習(xí)慣育文化,循序漸進地轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員的傳統(tǒng)觀念,加強行政執(zhí)法主體公開執(zhí)法、執(zhí)法公示的意識,強化其行政執(zhí)法陽光化、公開化、透明化的觀念[14]。完善行政執(zhí)法公示的監(jiān)督追責(zé)機制,需從以下幾個方面著手:追責(zé)主體要具體化,責(zé)任落實到具體的個人方有執(zhí)行動力;追責(zé)情形要明確化;追責(zé)方式和追責(zé)程序要規(guī)范化,并具備較強的可操作性,切實做到追責(zé)有法可依、有據(jù)可查、有章可循。

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