孫 悅

前 言

基于不動產(chǎn)利用之便利而對臨近不動產(chǎn)進行用益性利用，羅馬法時期即創(chuàng)設(shè)役權(quán)制度調(diào)整私人之間的土地“利用—負擔(dān)”關(guān)系。近世以來，隨著城市化進程加快，在公共交通、共同服務(wù)、生態(tài)維護、環(huán)境治理以及文化遺產(chǎn)保護等領(lǐng)域，私人不動產(chǎn)利益與公共利益之間的緊張和沖突日益突出，土地“利用—負擔(dān)”關(guān)系逐漸從特定主體之間延伸到特定主體與不特定主體之間，從而呈現(xiàn)出復(fù)雜、立體和多元化的趨勢。土地“利用—負擔(dān)”法律關(guān)系中一方主體的“不特定化”意味著其利益形態(tài)從“個人屬性”走向“公共屬性”，進而導(dǎo)致不動產(chǎn)“利用—負擔(dān)”結(jié)構(gòu)在法律關(guān)系締結(jié)、價格確定等方面產(chǎn)生重大結(jié)構(gòu)性變化，傳統(tǒng)以特定私人主體關(guān)系為調(diào)整框架的地役權(quán)制度不敷適用，亟須一種新型權(quán)利關(guān)系予以有效回應(yīng)。

為適應(yīng)這一變遷，兩大法系皆通過立法、司法判例等形式逐漸突破傳統(tǒng)地役權(quán)的私人框架，將公共利益作為地役權(quán)的一方，從而建立或者確認“公共地役權(quán)”制度，對特定不動產(chǎn)權(quán)利人與不特定的公共利益進行調(diào)整，為解決“私產(chǎn)公用”的不動產(chǎn)利益沖突提供了可能的進路。如《俄羅斯土地法典》(2001)第23條第2、3款規(guī)定的“公共土地役權(quán)”(1)《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護法和土地法典》，馬驤聰譯，中國法制出版社2003年版，第57頁。、《意大利民法典》第1032-1057條規(guī)定的“強制地役權(quán)”(2)《意大利民法典》，費安玲等譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第253頁。、《法國民法典》(1804年)第 649 條規(guī)定的“行政役權(quán)”(3)《法國民法典》，羅結(jié)珍譯，法律出版社2005年版，第518-519頁。、《智利民法典》第 839 條規(guī)定的“法定役權(quán)”(4)智利的“法定役權(quán)”表述為“法定役權(quán)或關(guān)涉公共使用或關(guān)涉私人便利”，參見《智利共和國民法典》，徐滌宇譯，金橋文化出版(香港)有限公司2002年版，第187頁。、我國臺灣地區(qū)規(guī)定的“公用地役權(quán)”(5)參見臺灣地區(qū)“最高法院”八十九年度臺上字第2500號判決書。，以及美國法上的環(huán)境保護地役權(quán)(Conservation Easement)(6)John Lee.Hollingshead Conservation Easements: A Flexible Tool for Land Preservation.Envtl.Law,3,1996,pp.330-311.和保存地役權(quán)(Preservation Easement)等。我國自21世紀初引入公共地役權(quán)理論以來，理論界圍繞其制度定位、適用范圍、立法路徑等進行了相應(yīng)探討，初步廓清了公共地役權(quán)制度的理論框架。但在“后民法典”時代，有關(guān)公共地役權(quán)制度的必要性、可行性以及立法模式等問題仍存爭議，本文擬重點圍繞上述問題進行探討。

一、公益性土地“利用—負擔(dān)”法律制度構(gòu)建的路徑比較

基于公益性目的而在不動產(chǎn)之上形成的“利用—負擔(dān)”關(guān)系主要有“相鄰關(guān)系”“管制性征收”“臨時用地”和“地役權(quán)”等調(diào)整模式，通過相關(guān)模式優(yōu)劣比較可以發(fā)現(xiàn)，“地役權(quán)”模式是調(diào)整公共性不動產(chǎn)“利用—負擔(dān)”關(guān)系的最佳模式。

(一)相鄰關(guān)系模式：從相鄰關(guān)系到“空間相鄰關(guān)系”

相鄰關(guān)系是調(diào)整相鄰不動產(chǎn)利益沖突的基本法律制度。有觀點認為，公共性不動產(chǎn)“利用—負擔(dān)”關(guān)系屬于不動產(chǎn)相鄰各方在行使所有權(quán)或者其他物權(quán)時，因相互間應(yīng)當(dāng)給予方便或接受限制而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，本質(zhì)上屬于不動產(chǎn)之間的相鄰性的擴張。(7)楊立新：《物權(quán)法》，法律出版社2013年版，第228頁。有學(xué)者評判“相鄰性擴張”的觀點時指出，城市立體開發(fā)、層疊建設(shè)形成了城市土地多元權(quán)益結(jié)構(gòu)，相鄰關(guān)系因其調(diào)整的“平面性”“事后性”以及“謀求各方利益均衡性”(8)張鵬：《論我國相鄰空間利用關(guān)系約定制度的構(gòu)建》，載《法商研究》2013年第1期。無法適應(yīng)多元、立體的土地空間開發(fā)格局，并建議引入“空間相鄰關(guān)系”以協(xié)調(diào)城市空間利益分配。甚至有學(xué)者認為民法典應(yīng)當(dāng)有效回應(yīng)這種基于“空間權(quán)”發(fā)生的“空間相鄰關(guān)系”。(9)溫世揚：《〈民法典〉應(yīng)如何規(guī)定所有權(quán)——〈物權(quán)法〉“所有權(quán)”編之完善》，載《法學(xué)評論》2018年第2期?！翱臻g相鄰關(guān)系”又稱相鄰空間利用關(guān)系，在私法框架下，權(quán)利設(shè)立依賴各方對等協(xié)商，采用登記對抗主義效力模式，強調(diào)雙向利用、消極限制。不可否認，“空間相鄰關(guān)系”主動介入城市空間利益調(diào)整彌補了相鄰關(guān)系消極調(diào)整的不足，其調(diào)整對象為多態(tài)化的城市空間建設(shè)用地使用權(quán)，但是“空間相鄰關(guān)系”中的“相鄰”限于一定立體空間范圍內(nèi)相互毗鄰，毗鄰不動產(chǎn)基于相互利用形成空間利用相鄰關(guān)系，強調(diào)利用的“相互性”而非“單向性”，現(xiàn)實生活中不動產(chǎn)上的“用益—負擔(dān)”關(guān)系往往超出利用的相互性范疇。無論相鄰關(guān)系“弱約束”“平面相鄰”、消極調(diào)整抑或“空間相鄰關(guān)系”“強約束”“立體相鄰”、積極介入，本質(zhì)上均要求不動產(chǎn)物理相鄰，仍屬于較低限度的調(diào)節(jié)。一旦超出“相鄰”范圍，將特定主體擴大到不特定主體，無論是相鄰關(guān)系抑或“空間相鄰關(guān)系”均因失去其賴以存在的制度基礎(chǔ)而不敷適用。

(二)臨時用地

2004年《憲法》修改將土地征用制度一分為二：土地征收和土地征用。至此，土地征用僅涉及發(fā)展建設(shè)、災(zāi)害抵御等方面的臨時用地問題。臨時用地，顧名思義，臨時性的土地利用，《土地管理法》(2004年修正)第57條第1款(10)《土地管理法》(2004年修正)第57條第1款：建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地，在報批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。、《土地管理法實施條例》(2014修正)第27、28條(11)《土地管理法實施條例》(2014修訂)第27條：搶險救災(zāi)等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災(zāi)后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù)；屬于永久性建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在災(zāi)情結(jié)束后6個月內(nèi)申請補辦建設(shè)用地審批手續(xù)。第28條：建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件。、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第44條(12)根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第44條，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行臨時建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準。臨時建設(shè)影響近期建設(shè)規(guī)劃或者控制性詳細規(guī)劃的實施以及交通、市容、安全等的，不得批準。等均有規(guī)定。臨時用地適用于建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)臨時建設(shè)，搶險救災(zāi)等，實踐中南水北調(diào)、西氣東輸、水利工程、礦產(chǎn)資源探測、道路建設(shè)等也不可避免地牽涉臨時用地問題。臨時用地的制度設(shè)計的確有利于解決土地臨時性用益利用問題，但是法律并無相應(yīng)懲罰措施保障臨時用地復(fù)墾，合法審批的臨時用地為長期非法占用土地披上了“合法化”的外衣，臨時用地“不臨時”的土地隱形違法現(xiàn)象普遍存在。即使建設(shè)項目竣工后臨時用地回歸其原有用途，因長期性的權(quán)利負擔(dān)已然設(shè)立，原權(quán)利人的權(quán)利并未恢復(fù)到圓滿狀態(tài)，權(quán)利瑕疵長期存在，例如，《石油天然氣管道保護法》(第28、30-32條)、《城市供水條例》(第29條)等均設(shè)置權(quán)利負擔(dān)，限制土地利用與后續(xù)性開發(fā)，但未配套任何補償措施。高溫油氣、電磁輻射等造成的權(quán)利減損最終由原權(quán)利人承擔(dān)，原權(quán)利人過度無償承擔(dān)公共利益減損自身權(quán)利，顯然有失公允。

(三)管制性征收

“管制性征收”(Regulatory Takings)又稱“反向征收”(Reverse Takings)，源于美國判例法，并被瑞典(13)Rachelle Alterman et al..Talkings international: A Comparative Perspective on Compensation Rights.New York:ABA Press,2010,ch.15,pp.293-312.、法國(14)Michael Purdue.Compensation Rights for Reduction in Property Values Due to Planning Decisions in the Unit Kingdom，Washington University Global Studies Law Review,vol.5，3，2006,p.493.、德國(“準征收”)(15)毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第667頁。以及加拿大(16)Bryan P.Schwartz &Melanie R.Bueckert.Regulatory Takings in Canada.Washington University Global Studies Law Review,vol.5，3，2006,p.477.等國借鑒。管制性征收本質(zhì)上是限制土地所有人土地權(quán)利的政府措施，聯(lián)邦最高法院“治安權(quán)”概念的運用(17)姜棟：《土地的權(quán)利邊界：20世紀美國管制性征收土地的司法演進史》，載《山東社會科學(xué)》2017年第6期。為其確立合法地位。管制性征收公法色彩強烈，啟動征收程序前，須頒布一系列管制性法令限制土地權(quán)利，“產(chǎn)生的實際效果與征收無異”。(18)參見王洪平、房紹坤：《論管制性征收的構(gòu)成標準——以美國法之研究為中心》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2011年第1期。正如朱學(xué)磊所言：“管制性征收本質(zhì)上是一種法院判決之前以政府合法管制形式出現(xiàn)的征收行為”。(19)同前注〔18〕。因此，管制性征收是政府管制過限侵害私人財產(chǎn)的一項補救措施，是征收程序啟動前的征收。由于政府作為決策者往往低估成本、高估收益，(20)Louis Kaplow.An Economic Analysis of Legal Transitions.Harvard Law Review，vol.99，3，1986，pp.509-617.美國政府管理“呈現(xiàn)出商業(yè)特征并且不斷褪去行政化的色彩”，(21)Box，Richard C.Running Government Like a Business:Implications for Public Administration Theory and Practice.The American Review of Public Administration,vol.29,1,1999,pp.19-43.管制性征收體現(xiàn)出政府職能從維護公共利益向獲得市場效果轉(zhuǎn)變，該制度逐步淪為政府公權(quán)力非法干涉私人合法權(quán)利的合法外衣，其合理性逐步讓位于政府的經(jīng)濟考量。政府權(quán)力擴大壓縮著私人土地權(quán)利的生存空間，并且不同國家對同等程度損失的判斷標準各異，(22)Rachelle Alterman.Introduction: Regulatory Takings Viewed through Cross-National Comparative Lenses.Washington University Global Studies Law Review，vol.5,3,2006，p.469.難以形成較為統(tǒng)一的認定標準。

美國法上的公共地役權(quán)制度與管制性征收制度在公共利益層面交叉重疊，但適用條件和調(diào)整范圍存在明顯差異。以政府為實施主體，牽涉公益權(quán)衡與權(quán)力劃定，類比征收制度設(shè)置補償標準，管制性征收憑借其較強的強制性更大程度地限制著私人不動產(chǎn)權(quán)利。與之相比，美國公共地役權(quán)的制度設(shè)計的優(yōu)勢體現(xiàn)在公益組織介入環(huán)境保護、歷史建筑保存等方面的利益平衡，以較為柔和的方式解決土地的“利用—負擔(dān)”問題。美國實踐證明，管制性征收從公法角度出發(fā)設(shè)立的強制性框架契合政府的利益，帶有濃烈的公法色彩與強烈的凌駕性極易造成財產(chǎn)所有權(quán)的過度限制甚至剝奪，在美國本土引起巨大爭議，甚至有學(xué)者呼吁廢除該制度。(23)J.Peter Byrne.Ten Arguments for the Abolition of the Regulatory Takings Doctrine.Ecology Law Quarterly,vol.22，1,1995,p.136.因此，我們需要確立更具彈性、制度張力和包容性的協(xié)商性制度框架，而這種增加了協(xié)商可能性的制度就是公共地役權(quán)制度。

(四)“地役權(quán)”模式

《民法典》物權(quán)編并未明文規(guī)定公共地役權(quán)制度，該制度僅可散見于部分法規(guī)或條例，(24)《石油天然氣管道保護法》第27條、《公路法》第47條、《電力設(shè)施保護條例》第24條等。暴露出公共地役權(quán)制度定義模糊、體系殘缺、私權(quán)保護乏力等凸出問題。目前，國內(nèi)學(xué)者對公共地役權(quán)的界定大致從公、私法進路展開。公法進路主要有“準征用說”與“行政役權(quán)說”。(25)參見肖澤晟：《公物的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)——公共地役權(quán)及其設(shè)立的視角》，載《浙江學(xué)刊》2008年第4期。準征用說認為公共地役權(quán)的實質(zhì)是“類似于征用私人財產(chǎn)的準征用行為”，(26)參見王利明：《物權(quán)法專題研究》，吉林人民出版社2002年版，第730頁；謝哲勝：《財產(chǎn)法專題研究》，三民書局1995年版，第205頁。是行政機關(guān)對私人權(quán)利的剝奪(征用)；行政役權(quán)說的立論基礎(chǔ)在于公共利益具有抽象性，其實現(xiàn)離不開政府公權(quán)力介入，并主張將公共地役權(quán)界定為一種“公權(quán)力”。(27)參見王名揚：《法國行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第347-348頁；楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第611頁。行政役權(quán)說認為公共地役權(quán)應(yīng)為一種行政役權(quán)，其為公益目的限制土地財產(chǎn)權(quán)，區(qū)別于民法中基于當(dāng)事人合意而設(shè)立的地役權(quán)。支持該學(xué)說的美國學(xué)者姆斯奎內(nèi)斯(McGuinness)主張：“航行地役權(quán)(公共地役權(quán)的一種)不是所有權(quán)而是權(quán)力”。(28)Deborah Mongeau.Public Beach Access: An Annotated Bibliography.Law library journal，vol.95,4,2003,pp.515-557.而私法進路觀點主要有二：第一，公共地役權(quán)系特殊地役權(quán)，私法規(guī)則適用空間較大；(29)參見耿卓：《地役權(quán)的現(xiàn)代發(fā)展及其影響》，載《環(huán)球法律評論》2013年第6期。第二，公共地役權(quán)設(shè)立方式法定而非意定，應(yīng)劃入相鄰關(guān)系的范疇。公、私法進路雖然在公共地役權(quán)定性方面存在嚴重分歧，但均認為負擔(dān)有償設(shè)立符合權(quán)利的基本屬性。私權(quán)說與公權(quán)說針鋒相對，主張公共地役權(quán)是“權(quán)利”而非“權(quán)力”?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編規(guī)定的地役權(quán)不能有效容納公共地役權(quán)，為避免混淆將地役權(quán)與公共地役權(quán)做如下區(qū)分：

表1 地役權(quán)與公共地役權(quán)對比

公共地役權(quán)乃法定權(quán)利，目的在于實現(xiàn)公共利益或不特定多數(shù)人利益，進而權(quán)利人負有一定的容忍義務(wù)。公私關(guān)系維度的差異使得傳統(tǒng)地役權(quán)無法容納公共地役權(quán)，如果強求包容，也會導(dǎo)致傳統(tǒng)體系的本質(zhì)變化，產(chǎn)生破壞效應(yīng)。僅依據(jù)設(shè)立的法定性抑或意定性粗略地將公共地役權(quán)納入相鄰關(guān)系范疇有以偏概全之嫌。公共地役權(quán)不以需役地存在為必要，相鄰關(guān)系乃相鄰不動產(chǎn)間最低限度的調(diào)節(jié)，不能包含公共地役關(guān)系，進而私法進路面臨著現(xiàn)實障礙。政府公眾代表的角色扮演決定其代表公眾行使權(quán)利，政府公權(quán)力的介入只是公益目標實現(xiàn)的必要條件，“公權(quán)力說”傾向于通過“準征用”(管制性征收)展開相關(guān)制度設(shè)計，極易因公權(quán)力濫用造成私人財產(chǎn)的占用甚至剝奪。因此，從公共利益之承載以及由此帶來的限制公權(quán)、保護私權(quán)制度設(shè)計目的來看，公共地役權(quán)的“公共屬性”和“私人屬性”使其介于公權(quán)與私權(quán)之間，應(yīng)當(dāng)將其界定為政府作為公眾代表代為行使的一種“公權(quán)利”。

綜上所述，私法框架下相鄰關(guān)系走向“空間相鄰關(guān)系”也未脫離對需役地的依賴，公法框架下提前收回與臨時用地面臨著現(xiàn)實障礙，管制性征收制度彈性不足。無論征收還是管制性征收，都是極端的、公法色彩濃烈的“是—非”型暴力式的解決方案，無法提供更具包容性、建設(shè)性的多元協(xié)商解決路徑。建立公共地役權(quán)制度，提供系統(tǒng)、有效、彈性、符合我國實際的解決方案才是最佳選擇。因此，公共地役權(quán)進路優(yōu)勢在于：第一，制度實益高，為因公益目的限制私權(quán)提供法律依據(jù)，不根本剝奪原權(quán)利人權(quán)利，不改變權(quán)利屬性，易于平衡公私利益；第二，契合比例原則，有效避免公權(quán)過度侵害私權(quán)，司法框架下的公共地役權(quán)相較于公法框架下的征收、征用等更具謙抑性，以共存方式實現(xiàn)設(shè)立權(quán)利負擔(dān)目的；第三，公共地役權(quán)設(shè)立在公共利益的基礎(chǔ)上，并且在制度設(shè)置上嚴格執(zhí)行“公益決定程序”，嚴格區(qū)分私益和公益，有效保證對私權(quán)的限制是基于公共利益的考量。此外，公私法融合理論以及公物理論為公共地役權(quán)的設(shè)立提供理論支撐。但是公共地役權(quán)在我國尚屬于新生事物，對其引入需論證其立法模式。

二、公共地役權(quán)的立法模式

雖然兩大法系皆通過立法、司法判例等形式建立或確認“公共地役權(quán)”制度，但是這一公私法交織地帶的新生事物，成文法體制下應(yīng)退守公法抑或邁進私法始終困擾著立法者。將域外制度借鑒與我國現(xiàn)實國情相結(jié)合才能有效避免制度借鑒帶來的水土不服問題。

(一)法國：“原則性規(guī)定+行政法令”模式

法國法將某些反映公共利益的“地役權(quán)”區(qū)別于其他滿足私人土地利益的地役權(quán),分別立法予以規(guī)制，稱之為“行政役權(quán)”。其設(shè)立目的是“為公共便宜或者市鎮(zhèn)便宜實施公共工程或市鎮(zhèn)工程”，實現(xiàn)方式為“設(shè)置役權(quán)”，并且“此種役權(quán)的一切事項，由法律或者特別規(guī)章確定”。(30)《法國民法典》(CodeCivil)第650條進行了原則性規(guī)定：“為公共便宜或者市鎮(zhèn)便宜設(shè)置的役權(quán)，以沿著(2006年4月21日第2006-460號法令第3-3條)“公產(chǎn)水流”(原規(guī)定為“可通航或者可漂流的河流”)開辟通道，建設(shè)或者修整道路以及實施其他公共工程或者市鎮(zhèn)工程的目的(Objet)。此種役權(quán)的一切事項，由法律或者特別規(guī)章確定”。參見《法國民法典》，羅結(jié)珍譯，法律出版社2010年版，第518頁。在《法國民法典》原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，采用準用性條款授權(quán)“法律或者特別規(guī)章”規(guī)定具體事項，《法國行政法》以“行政法令”形式細化“行政役權(quán)”，明確鄰地不動產(chǎn)為公共利益負擔(dān)容忍、不作為甚至是作為義務(wù)。行政役權(quán)的設(shè)立是一種行政行為，而其設(shè)立的合法性根源于民法典，遵循民法典確立的公、私權(quán)(公私法)相互獨立原則，(31)參見謝懷栻：《謝懷栻法學(xué)文選》，中國法制出版社2002年版，第384-393頁。而原則性規(guī)定與特別行政法令的緊密結(jié)合又使得公私法相互銜接。政府頒布的行政法令須遵循民法典中原則性的規(guī)定，但是《法國民法典》僅確立役權(quán)設(shè)立的合法性，未限定役權(quán)的設(shè)立類型，將役權(quán)設(shè)立具體事由完全交由“法律或特別規(guī)章”使得設(shè)立的隨意性、盲目性增大，政府任意解釋行政役權(quán)有可能過度侵害私權(quán)，不利于避免政府權(quán)力濫用。

(二)意大利：“類型法定+禁止類推”模式

意大利強制地役權(quán)的立法模式可以簡單概括為“類型法定+禁止類推”模式。意大利強制地役權(quán)規(guī)定于《意大利民法典》物權(quán)編(第1032條)，以類型化為特征，設(shè)立主體包括土地所有權(quán)人、法律特別授權(quán)的行政機關(guān)，設(shè)立方式為“行政命令”“契約”以及“判決”。若以判決設(shè)立則需明確設(shè)立條件與補償金數(shù)額，役權(quán)自補償金支付之時設(shè)立。(32)《意大利民法典》第1032條：“法律有規(guī)定的，土地的所有人有權(quán)在他人所有土地上設(shè)立地役權(quán)，沒有契約的，該地役權(quán)由判決設(shè)立。有法律特別規(guī)定的，行政機關(guān)也可以實施這一設(shè)立。判決應(yīng)當(dāng)規(guī)定地役權(quán)的條件和支付的補償金的數(shù)額。在支付補償金前，供役地的所有權(quán)人可以阻止役權(quán)人行使地役權(quán)”。參見羅結(jié)珍：《法國民法典》，法律出版社2010年版，第253頁。為緩和傳統(tǒng)二分法與意大利物權(quán)體系的激烈沖突，意大利強制地役權(quán)歷經(jīng)二分法“任意地役權(quán)”和“法定地役權(quán)”到“任意地役權(quán)”和“強制地役權(quán)”的變遷。《意大利民法典》突出體現(xiàn)權(quán)利本位思想，限定五種具體類型的強制地役權(quán)，明確了強制地役權(quán)的設(shè)立范圍。類型化特征要求設(shè)立強制地役權(quán)的前提是存在法定用途，行政機關(guān)設(shè)立強制地役權(quán)須于法有據(jù)，意大利最高法院以判例的形式明確禁止強制地役權(quán)的類推適用。意大利的強制地役權(quán)除法律特別規(guī)定情形外，堅持契約設(shè)立優(yōu)先，禁止直接以判決方式設(shè)立，充分體現(xiàn)契約自由與意思自治。

相比于法國行政役權(quán)，意大利強制地役權(quán)設(shè)立方式更為寬泛，法律允許通過契約、判決、行政命令等方式設(shè)立，但需要嚴格遵循先“契約”后“判決”的設(shè)立順序。意大利強制地役權(quán)賦予供役地權(quán)利人補償金支付前的抗辯權(quán)，判決設(shè)立強制地役權(quán)需明確補償金的支付條件以及數(shù)額，使得役權(quán)制度更具人性化，可操作性更強。此外，意大利的強制地役權(quán)制度設(shè)計明確生效條件，采用“登記生效”主義，并且非經(jīng)登記不發(fā)生物權(quán)效力。但是，《意大利民法典》將強制地役權(quán)明確限定為五種類型，民法典相對穩(wěn)定性的要求與強制地役權(quán)的類型革新產(chǎn)生矛盾，在出現(xiàn)新的強制地役權(quán)類型時，嚴格的禁止類推限制使得強制地役權(quán)制度彈性不足。

(三)美國：“聯(lián)邦原則性規(guī)定+州改革創(chuàng)新”

美國公共地役權(quán)以公共信托理論為基礎(chǔ)，(33)公共信托理論可以被追溯到羅馬法上對于海洋、空氣、流水等資源公共所有的思想，后通過英國普通法和衡平法的發(fā)展而形成，最終在美國落地生根。參見See James L.Huffman.Speaking of Inconvenient Truths:A History of the Public Trsut Doctrine.Duke Environmental Law& Policy Forum,vol.18,9,2007,pp.1-103.分為“環(huán)境保護地役權(quán)”以及與歷史文物保護有關(guān)的“保存地役權(quán)”。美國公共地役權(quán)制度的確立大致經(jīng)過兩個階段：一是1981年，聯(lián)邦出臺首部《統(tǒng)一環(huán)境保護地役權(quán)法》(Uniform Conservation Easement Law)，定義環(huán)境保護地役權(quán)為非占有性財產(chǎn)利益，設(shè)立形式為合約，明確公共地役權(quán)之從權(quán)利而非整體權(quán)利屬性，制約土地的“財產(chǎn)繼主”(34)[美]克密特·L·霍爾：《牛津美國法律百科詞典》，林曉云等譯，法律出版社2008年版，第543頁。(盡管后繼物主并非原始合約簽訂者)，且自所涉地產(chǎn)轉(zhuǎn)手時即發(fā)生權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移(特別是關(guān)系到地役權(quán)附屬物的情況下更是如此)；二是緬因州出臺《環(huán)境保護地役權(quán)改革法》(Conservation Easement Reform Law)(35)Anthony Rutkowski.Conservation easement reform:as Maine goes should the nation follow?law & contemporary problems,vol74,4,2011,pp.105-110.革新環(huán)境保護地役權(quán)，明確地役權(quán)登記內(nèi)容與地役權(quán)持有者義務(wù)，構(gòu)建全美最豐富的網(wǎng)絡(luò)地役權(quán)登記系統(tǒng)，(36)Peter van Oosterom et al.The core cadastral domain model.Computers，Environment and Urban Systems，vol.30,5,2006,pp.627-660.將地役權(quán)合同變更與稅收配套立法，通過財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅減免、所得稅優(yōu)惠等支持環(huán)境保護地役權(quán)發(fā)展。

綜上所述，法國行政役權(quán)由民法典確立基本原則，并通過特殊行政法令具體化；意大利明確強制地役權(quán)類型，通過司法判例嚴格禁止類推適用；美國特別立法規(guī)范保護地役權(quán)制度，各州在聯(lián)邦原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上結(jié)合自身實際不斷改革創(chuàng)新。公共利益的范圍不再囿于生態(tài)保護和歷史建筑物保護，建立在政府或者公益組織協(xié)商基礎(chǔ)上的帶有獎勵性的補償框架已然建立，更好地平衡了公私間的利益杠桿。

(四)我國公共地役權(quán)的立法模式選擇

公私法之間并無嚴格界線，“公法與私法的區(qū)分并非絕對，公法與私法在某些領(lǐng)域是類似的，尤其是體現(xiàn)為財產(chǎn)內(nèi)容時公法關(guān)系與私法關(guān)系最具有類似性”，(37)[日]美濃部達吉：《公法與私法》，黃馮明譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第202-204頁?！柏敭a(chǎn)方面，公法與私法的相互補充表現(xiàn)得尤為明顯”。(38)[法]弗朗索瓦·泰雷、菲利普·森勒爾：《法國財產(chǎn)法》(上卷)，羅結(jié)珍譯，中國法制出版社2008年版，第1-2頁。公共地役權(quán)調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系，補償金問題伴隨物權(quán)關(guān)系發(fā)生，為公共地役權(quán)的私法規(guī)制提供可能。公私法的交融使得私法調(diào)整范圍不再局限于特定的領(lǐng)域，公私法之間的相互工具化已經(jīng)成為常態(tài)，這為公法性規(guī)范納入私法規(guī)制提供理論依據(jù)，即便征收、征用等與私法性質(zhì)沖突更明顯、更劇烈的制度，在《物權(quán)法》中也有基本的規(guī)定。公私法在不斷碰撞沖突中界限日趨模糊，立法模式選擇上利用公法工具抑或采用私法制度是私權(quán)保護與公權(quán)干預(yù)的博弈，也影響著制度實施的社會效果。域外公共地役權(quán)的立法模式或體現(xiàn)契約自由、意思自治，或強調(diào)公權(quán)干預(yù)、公益優(yōu)先，單一公法框架將導(dǎo)致私人權(quán)利保護不力，單一私法模式難以顧全公共利益。公私法融合背景下，公法適度介入私法，創(chuàng)新公共地役權(quán)的立法模式，不僅使得役權(quán)制度一脈相承、貫穿始終，物權(quán)體系趨于完整，而且可以有效避免產(chǎn)生基礎(chǔ)不同的役權(quán)制度相互混淆。從公權(quán)角度，私人負擔(dān)不動產(chǎn)之上更大程度的限制；從私權(quán)角度，協(xié)商框架使得補償趨于合理，避免權(quán)利負擔(dān)過重。服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，政府為公眾服務(wù)，對公眾負責(zé)，其權(quán)力必然是有限權(quán)力，因此適宜我國本土的有益模式應(yīng)該讓公權(quán)力適度介入，以解決公共地役權(quán)的設(shè)立問題，允許具體事項(如補償標準、補償方式等)通過公共地役權(quán)合同約定。

三、公共地役權(quán)制度的本土化建構(gòu)

公共地役權(quán)制度的本土化建構(gòu)，需要借鑒域外相關(guān)制度并體現(xiàn)中國特色，有必要從公共地役權(quán)的設(shè)立、登記、補償、終止、轉(zhuǎn)讓等方面進行理論探討。

(一)公共地役權(quán)的設(shè)立

公共地役權(quán)存在多種設(shè)立可能，其類型因發(fā)起設(shè)立的主體不同而存在差異，存在法院判決設(shè)立(至少是有這種可能)、政府設(shè)立、涉及公共利益企業(yè)(尤其是國有企業(yè))設(shè)立的可能(例如高壓電站、電信基站等)，因此法院判決、政府公文、合同等都有可能成為設(shè)立的載體。意大利強制地役權(quán)賦予供役地權(quán)利人補償金支付前的抗辯權(quán)，借鑒意大利強制地役權(quán)制度，公共地役權(quán)的設(shè)立應(yīng)從補償金支付之時開始，只有當(dāng)協(xié)議無法達成時才可以通過判決設(shè)定。

1.公共地役權(quán)的設(shè)立方式

縱觀其他國家與地區(qū)，公共地役權(quán)的設(shè)立方式大致包括強制命令、行政合同、捐贈獎勵三種。第一，法國、意大利、日本、俄羅斯(39)俄羅斯兼采強制命令方式和行政合同方式，以強制設(shè)立為主，行政合同為輔。參見《俄羅斯聯(lián)邦民法典：全譯本》，黃道秀譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第132-133頁。的強制命令方式。強制命令方式是指國家為了公共利益目的，依照法律，通過對特定區(qū)域的土地進行登記、公告、指定等方式，對使用權(quán)人的土地施加強制性的限制或禁止。第二，美國的行政合同方式。行政合同方式是指為了保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，政府與不動產(chǎn)權(quán)利人平等協(xié)商后簽訂合同，以支付對價的方式，包括現(xiàn)金補償、以地易地、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和稅收補償?shù)仍O(shè)立土地負擔(dān)。第三，美國的捐贈獎勵方式。該方式先由不動產(chǎn)權(quán)利人自愿捐贈，再由政府對捐贈人以稅收減免的方式進行相應(yīng)獎勵。

我國不承認土地私有，實行個人所得稅代扣代繳制度，個人所得稅起征點較高，低收入人群無需繳納，因此捐贈獎勵方式在我國不具有普遍適用性。強制方式適用于法院判決和行政機關(guān)依照法律規(guī)定設(shè)立公共地役權(quán)的情形，而合同方式適用于政府或企業(yè)基于公共利益的需要設(shè)立公共地役權(quán)的情形，兩種設(shè)立方式各有優(yōu)劣，對比分析如下表所示：

表2 公共地役權(quán)的設(shè)立方式

2.公共利益的界定

包含個人和集體在內(nèi)的法律關(guān)系權(quán)利主體同時肩負著增進和保護公共利益的法律義務(wù)，(40)高志宏：《公共利益法律關(guān)系的主體論及其功能實現(xiàn)》，載《南京社會科學(xué)》2017年第6期。公共利益是不特定主體的利益，其界定非常復(fù)雜，許多學(xué)者嘗試提出若干標準界定公共利益，但目前尚未形成統(tǒng)一的標準體系，具體的建設(shè)項目是否合乎公共利益和比例原則，是否能夠歸入法定的某類公益建設(shè)活動仍需要具體到實際問題中才能判定。(41)房紹坤：《論征收中“公共利益”界定的程序機制》，載《法學(xué)家》2010年第6期。個人利益與公共利益本質(zhì)上具有高度的一致性，不存在超然的、絕對的、脫離了個人需求的公共利益，公共利益一旦脫離個人利益就失去其應(yīng)有價值。公共地役權(quán)設(shè)立用益性負擔(dān)雖未發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移，也未改變權(quán)利屬性，但其本質(zhì)上限制了私人權(quán)利，應(yīng)予以嚴格限制。從源頭上收緊公共地役權(quán)的設(shè)定范圍，需要在公共地役權(quán)設(shè)立之前設(shè)置獨立的“公益決定程序”，進行廣泛的公益調(diào)查和公益聽證，盡可能避免不動產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)利受到非法侵害。對公益調(diào)查是否符合公共利益和比例原則進行形式審查和實質(zhì)審查，在廣泛征求意見和傾聽民意的基礎(chǔ)上形成聽證意見。公益決定系具體行政行為，應(yīng)賦予供役地權(quán)利人行政復(fù)議權(quán)。公共利益需要根據(jù)實際情況來界定，雖然“公益審查程序”不可避免地存在瑕疵，但是只有通過程序控制才能達到最大限度的實體正義。

3.公共地役權(quán)的限制問題

公共利益的實現(xiàn)不能過度侵犯私權(quán)，設(shè)立公共地役權(quán)限制了不動產(chǎn)權(quán)利，同時公共地役權(quán)的設(shè)立帶來的空氣污染、光污染、噪聲污染甚至是電磁輻射降低了不動產(chǎn)效用。一旦設(shè)置在私人不動產(chǎn)上的權(quán)利負擔(dān)抑或不利益超出一定限度，權(quán)利人可以基于物權(quán)請求排除妨害，立法可以借鑒《俄羅斯土地法》(2001)中的 “反向征收請求權(quán)”(42)俄羅斯法中還有類似規(guī)定,如《俄羅斯帝國民事法律匯編》第1部分第10卷第584條第10款規(guī)定:“如果剩余的被分割部分對占有人來說已經(jīng)變得毫無益處,占有人可以要求全部轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)?！痹撘?guī)定最早出現(xiàn)于1887年5月19日法律中。參見[俄]M.B.維涅茨安諾夫：《從民法的角度看征收》，張建文譯，中國政法大學(xué)出版社，第7輯第2卷(總第14卷)，第265頁。進行類似制度設(shè)計，賦予不動產(chǎn)權(quán)利人反向征收請求權(quán)，請求將不動產(chǎn)通過征收方式轉(zhuǎn)移所有權(quán)，以加強私權(quán)保護。除此之外，不動產(chǎn)權(quán)利人應(yīng)廣泛參與到不動產(chǎn)利用中，監(jiān)督公權(quán)力機關(guān)行為，限制公權(quán)力濫用。以私人所有的歷史文化建筑為例，將當(dāng)?shù)鼐用窈头课菟袡?quán)人納入保護開發(fā)活動之中，節(jié)省大量搬遷補償成本，而居民參與的發(fā)展模式在獲得收益的同時一定程度上限制了公權(quán)力濫用。(43)張珵：《公共地役權(quán)在不動產(chǎn)利益沖突調(diào)和中的適用》，載《求是學(xué)刊》2015年第6期。

(二)公共地役權(quán)的登記模式

不動產(chǎn)登記是物權(quán)法上物權(quán)變動公示原則的具體化，公共地役權(quán)的權(quán)利本質(zhì)反映出不動產(chǎn)內(nèi)容復(fù)雜、權(quán)利主體多元的利用關(guān)系，對公共地役權(quán)進行登記有利于保護權(quán)利人的合法利益，維護不動產(chǎn)利用秩序。登記的優(yōu)勢在于維護信息對稱與交易安全，尤其是公共地役權(quán)涉及多重不動產(chǎn)利用關(guān)系時，登記有著“明晰權(quán)屬、定分止?fàn)帯敝夹АＴO(shè)定公共地役權(quán)對供役地進行長期甚至永久利用時，登記有助于明確權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利范圍，增強不動產(chǎn)交易信息的對稱程度，避免對公共利益的持續(xù)、穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。許多學(xué)者強調(diào)登記的重要性，“如果沒有登記制度，役權(quán)人很難向權(quán)利鏈條之外的第三人公示自己的權(quán)利。由于在土地上沒有絲毫的痕跡，因此對于消極役權(quán)和限制性約據(jù)而言，這種困難就尤為真切”，(44)Richard A·Epstein.Notice and Freedom of Contract in the Law of Servitudes comments.Southern California Law Review.vol.55,1,1981,pp.1353.“通告(不動產(chǎn)的通告方式通常是登記)是可執(zhí)行的衡平役權(quán)實質(zhì)性要件的組成部分”，(45)See Gerald Korngold.Private Land Use Arrangements: Easement，Real Covenant and Equitable Servitudes(2ed ed).Huntington，New York: Juris Publishing，2004,pp.388-391.但是考慮到公共地役權(quán)的特殊性，其變動可能基于意思主義，不大可能遵循民法物權(quán)變動的常規(guī)模式。雖然公共地役權(quán)合同未必具有公示性，但是為了不損害公共利益，不動產(chǎn)權(quán)利人不能基于未經(jīng)公示(自己不知情)抗辯。因此，即便不足為外人所知，公共地役權(quán)合同在補償?shù)轿粫r就已然產(chǎn)生了絕對的效力，如果權(quán)利人發(fā)生變更，即便繼受人不知情，也不能基于善意取得主張公共地役權(quán)無效。但是我們必須明確，我國的登記制度有待完善，在實際生活中公共地役權(quán)的登記更加復(fù)雜、更加不常規(guī)(它可能僅僅是個別性的登記，因為供役地的權(quán)利歸屬于多個不同的個體，在每個人的產(chǎn)權(quán)證上依次登記缺乏實際可操作性，農(nóng)村“熟人社會”又欠缺登記的必要)。登記雖有諸多優(yōu)勢可言，但是考慮到現(xiàn)實的可操作性，我們應(yīng)當(dāng)正確處理登記與權(quán)利之間的關(guān)系，提倡登記但并不強制登記。

(三)公共地役權(quán)的補償問題

設(shè)立公共地役權(quán)的目的是以較為柔和的方式在不改變權(quán)利歸屬的前提下實現(xiàn)對私人財產(chǎn)權(quán)的限制，因此補償?shù)姆绞脚c金額理應(yīng)充分考慮公共地役權(quán)對財產(chǎn)權(quán)的影響程度。公共地役權(quán)的補償問題主要涉及是否補償、如何補償兩個方面的內(nèi)容。

第一，是否補償。公共地役權(quán)不僅可以設(shè)立在私有財產(chǎn)之上，也可以設(shè)立在集體財產(chǎn)或者國家財產(chǎn)之上。設(shè)立在私有財產(chǎn)上時，不動產(chǎn)權(quán)利人為了實現(xiàn)公共利益讓渡了部分權(quán)利，其權(quán)利受到限制，理應(yīng)獲得相應(yīng)補償。當(dāng)公共地役權(quán)設(shè)立在集體或者國有財產(chǎn)上時是否也存在補償問題呢？國家和集體雖為抽象概念，但此類不動產(chǎn)存在具體的使用人，公共地役權(quán)的設(shè)立限制了具體使用人的合法權(quán)利，補償就具有了合理性。公共地役權(quán)設(shè)立在國家或者集體不動產(chǎn)上與設(shè)立在私人不動產(chǎn)上相比，補償方式略有差異。政府和事業(yè)單位(等)之間設(shè)立負擔(dān)更有可能涉及政策補償，而非貨幣補償。因此，國家、集體不動產(chǎn)之上當(dāng)然存在補償問題，只是補償方式更具彈性。設(shè)立公共地役權(quán)，不動產(chǎn)權(quán)利人必須提供相應(yīng)便利，公權(quán)力機關(guān)與當(dāng)事人協(xié)商補償方式、補償金額等內(nèi)容，并以公共地役權(quán)合同的方式加以固定。

第二，補償方式。設(shè)立公共地役權(quán)源于不同公共利益的需要，多元的設(shè)立主體對供役地權(quán)利人施加的限制也不盡相同，因此公共地役權(quán)的補償方式也應(yīng)該多樣化，以滿足不同權(quán)利人的差異化需求。金錢補償是最直接的方式，除此之外，根據(jù)公共地役權(quán)設(shè)定的實際情況也可采用稅收減免、公益基金等補償方式。

(四)公共地役權(quán)的終止

公共地役權(quán)的終止方式大致有四種情形：公共利益不再需要、公共地役權(quán)因過度限制私權(quán)不再適用、期限屆滿、設(shè)立公共地役權(quán)的合同終止。公共利益是公共地役權(quán)設(shè)立的基礎(chǔ)，當(dāng)公共利益需求消失后，公共地役權(quán)在私人不動產(chǎn)上設(shè)立的負擔(dān)或者不利益理應(yīng)消除。公共地役權(quán)是調(diào)整公共利益的一種手段，承載著公共利益實現(xiàn)的功能，公共地役權(quán)建立在不動產(chǎn)權(quán)利人權(quán)利讓渡的基礎(chǔ)上，但是對私人權(quán)利的限制應(yīng)當(dāng)以合理利用為限，禁止任意加重供役地負擔(dān)。因此，如果隨著公共利益需求的變化，過度加重了供役地權(quán)利人的負擔(dān)時也需要終止公共地役權(quán)，進而采用其他替代性方式實現(xiàn)公共利益。公共地役權(quán)合同約定期限屆滿時地役權(quán)終止，如果合同未明確載明終止期限，在公共利益不存在時可以通過情勢變更予以終止。公共地役權(quán)的終止也可以是由法院判決做出，法院并非直接判決終止公共地役權(quán)，而是通過認定設(shè)立公共地役權(quán)的合同無效或者違法間接實現(xiàn)終止公共地役權(quán)的目的。

公共地役權(quán)的終止是否需要聽證從不同的角度思考會得出不同的結(jié)論。如果從供役地權(quán)利人的角度出發(fā)，公共地役權(quán)的終止不需要再次聽證，原因在于公共地役權(quán)的設(shè)立限制了供役地權(quán)利人的權(quán)利，公共地役權(quán)的終止使得供役地權(quán)利人的權(quán)利恢復(fù)到圓滿狀態(tài)，有利于供役地權(quán)利人；如果從公共利益的角度出發(fā)，公共地役權(quán)的終止需要再次聽證，原因在于公共地役權(quán)終止的前提是公共利益不再需要，需要聽證程序來確保設(shè)立公共地役權(quán)的公共利益基礎(chǔ)不復(fù)存在，進而可以終止公共地役權(quán)。一般來說，公共利益優(yōu)位于個人利益，為了滿足公共利益的需要甚至可以犧牲部分個人利益，因此，公共地役權(quán)的終止需要進行聽證確保終止公共地役權(quán)不會損害公共利益。

(五)公共地役權(quán)的轉(zhuǎn)讓

依據(jù)《憲法》第10條之規(guī)定，我國土地屬于國家或集體所有，不存在私有土地，國有土地不得轉(zhuǎn)讓，集體土地隨著房屋的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓，因此本文討論的轉(zhuǎn)讓問題僅限于宅基地使用權(quán)、土地使用權(quán)、建筑物或地上附著物轉(zhuǎn)讓的情形。公共地役權(quán)具有從屬性，類似于擔(dān)保物權(quán)從屬于主債權(quán)，需要依附于供役不動產(chǎn)而存在。其從屬性表現(xiàn)在：第一，如果供役地不動產(chǎn)消滅則公共地役權(quán)歸于消滅；第二，公共地役權(quán)不依供役地分離而分別轉(zhuǎn)讓，更不會成為其他權(quán)利的標的物；第三，供役地權(quán)利人不得保留供役地所有權(quán)而單獨對外轉(zhuǎn)讓公共地役權(quán)。公共地役權(quán)的從屬性應(yīng)為其固有屬性，當(dāng)事人限制或排除從屬性的約定無效。供役地可能改變權(quán)利主體(例如業(yè)主變更)，新的供役地權(quán)利人仍然受已經(jīng)設(shè)立的公共地役權(quán)的約束。已經(jīng)設(shè)立公共地役權(quán)負擔(dān)的不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓并不必然侵害公共利益，不會使特定的公共事業(yè)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，也即供役地權(quán)利人的改變不影響公共地役權(quán)的行使。因此，公共地役權(quán)因其從屬性而不得單獨轉(zhuǎn)讓，已經(jīng)設(shè)立的公共地役權(quán)類似于一種權(quán)利負擔(dān)應(yīng)一并轉(zhuǎn)讓，繼受人不能以不知情為由對抗已經(jīng)設(shè)立的公共地役權(quán)，供役不動產(chǎn)自由流轉(zhuǎn)變更權(quán)利主體導(dǎo)致公共地役權(quán)義務(wù)主體變更時，公共地役權(quán)一同變更。

結(jié) 語

公共地役權(quán)從地役權(quán)中剝離，形成獨立的制度，旨在通過限制個人不動產(chǎn)利益滿足特定的公共利益需求，在“后民法典”時代，該制度有利于進一步促進社會公平，有助于補償部分公民為滿足公共利益需求帶來的財產(chǎn)損害。公共地役權(quán)制度在國外的運用有著成熟的經(jīng)驗積累，在運用公共地役權(quán)制度解決我國的現(xiàn)實問題時應(yīng)當(dāng)先進行試點，因地制宜。公權(quán)力的介入是實現(xiàn)公共利益的必要條件，但是也要防止公權(quán)力過度膨脹導(dǎo)致對私權(quán)的無視，在立法設(shè)置時更要注意平衡公共利益和私人權(quán)利之間的關(guān)系。在立法過程中不僅要規(guī)范多種救濟途徑，盡可能降低權(quán)利救濟成本，而且在補償金足額支付之前供役地權(quán)利人有權(quán)拒絕履行。因此，應(yīng)明確規(guī)定公共地役權(quán)設(shè)立時的有關(guān)公共利益的界定、補償方式、登記規(guī)則、終止、轉(zhuǎn)讓等問題。當(dāng)然，隨著社會的發(fā)展公共地役權(quán)制度也處于發(fā)展變化之中，后續(xù)的立法或司法解釋可根據(jù)我國的現(xiàn)實需求修正公共地役權(quán)制度，以期更好地適應(yīng)社會發(fā)展需求。