胡 婧

一、問題的提出

行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)(1)理論界和實(shí)務(wù)界存在“調(diào)查核實(shí)權(quán)”“調(diào)查取證權(quán)”“調(diào)查收集證據(jù)材料的權(quán)力”的概念。鑒于試點(diǎn)期間《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》等規(guī)范性文件以及現(xiàn)行《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》、14個地方人大常委會關(guān)于公益訴訟的專項(xiàng)決定在公益訴訟領(lǐng)域通常適用“調(diào)查核實(shí)”，加之《人民檢察院組織法》規(guī)定實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)時確立“調(diào)查核實(shí)權(quán)”之已有經(jīng)驗(yàn)，以及“證據(jù)”語詞適用的特定場域，本文因此采用“調(diào)查核實(shí)權(quán)”之概念。是指檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時，對行政機(jī)關(guān)履職活動尤其是執(zhí)法活動是否符合法律規(guī)定進(jìn)行證據(jù)(明)材料收集和事實(shí)澄清。它分別為檢察機(jī)關(guān)立案、提出檢察建議、提起行政公益訴訟提供事實(shí)和證據(jù)支持。2017年，全國人大常委會通過修改《行政訴訟法》，從國家治理角度創(chuàng)造性地制定“國家力量”進(jìn)場行政公益保護(hù)的“中國方案”，由于規(guī)定相對簡單，行政公益訴訟各項(xiàng)具體制度的構(gòu)建仍任重道遠(yuǎn)。具體到調(diào)查核實(shí)權(quán)，《行政訴訟法》既沒有吸收試點(diǎn)期間《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》對“調(diào)查核實(shí)”的相關(guān)規(guī)定，(2)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第33條規(guī)定：“人民檢察院可以采取以下方式調(diào)查核實(shí)有關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況：(一)調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料；(二)詢問行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員以及行政相對人、利害關(guān)系人、證人等；(三)收集書證、物證、視聽資料等證據(jù)；(四)咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；(五)委托鑒定、評估、審計；(六)勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場；(七)其他必要的調(diào)查方式。調(diào)查核實(shí)不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。人民檢察院調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)配合?！币矝]有創(chuàng)造性地明確規(guī)定行政公益訴訟領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)享有調(diào)查核實(shí)權(quán)。2018年10月26日，全國人大常委會修訂《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)行使第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)的，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。該規(guī)定首次從法律層面明確賦予檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)特定法律監(jiān)督以調(diào)查核實(shí)的手段，以期糾正以往法律監(jiān)督職權(quán)虛置或空轉(zhuǎn)的問題。(3)萬毅：《〈人民檢察院組織法〉第21條之法理分析》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019年第1期。然而，這一條文是否適用于行政公益訴訟則具有明顯的不確定性。一方面，《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定的“法律監(jiān)督職權(quán)”的行使范圍是否包括“提起公益訴訟”具有不確定性?！度嗣駲z察院組織法》第20條賦予檢察機(jī)關(guān)依法提起包括行政公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟職權(quán)，這一條款是強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的訴訟職權(quán)還是法律監(jiān)督職權(quán)，還是二者兼有則不甚明確。另一方面，即使通過檢察建議與調(diào)查核實(shí)之間的關(guān)系，從學(xué)理解釋角度倒推出行政公益訴訟訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，但此項(xiàng)權(quán)力是否及于立案程序和訴訟程序仍不明確。因此，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟領(lǐng)域是否享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，我國理論和實(shí)務(wù)界一直存在分歧。

在理論界，針對檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟領(lǐng)域是否享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，發(fā)展出兩種截然不同的觀點(diǎn)：一方面，有學(xué)者從公益訴訟與私益訴訟同質(zhì)性角度出發(fā)，主張檢察機(jī)關(guān)不享有調(diào)查核實(shí)權(quán)；(4)有學(xué)者主張，公益訴訟與私益訴訟有很高同質(zhì)性，無須強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域的職權(quán)主義，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)法官作用，主張僅需法官釋明前置或者自行決定補(bǔ)充證據(jù)調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)不享有調(diào)查核實(shí)權(quán)。參見劉超：《論環(huán)境民事公益訴訟證據(jù)調(diào)查之展開》，載《江西社會科學(xué)》2017年第9期。另一方面，有學(xué)者從行政公益訴訟特殊性角度出發(fā)，主張檢察機(jī)關(guān)享有特定的公益調(diào)查核實(shí)權(quán)。(5)有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟相較于其他法律監(jiān)督，在監(jiān)督對象、救濟(jì)對象等方面有自身的特殊性，故應(yīng)吸收固有的、不附帶條件的任意調(diào)查以及行政和刑事調(diào)查取證，確立特定的公益調(diào)查核實(shí)權(quán)。湯維建教授和關(guān)保英教授是其中代表。參見湯維建：《公益訴訟的四大取證模式》，載《檢察日報》2019年1月21日，第003版；關(guān)保英：《檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)享有取證權(quán)》，載《法學(xué)》2020年第1期。即便如此，學(xué)者往往從檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任(6)有學(xué)者將調(diào)查核實(shí)權(quán)同舉證責(zé)任劃入同一范疇進(jìn)行討論，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任的大小是劃定調(diào)查核實(shí)權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提。參見林儀明：《我國行政公益訴訟立法難題與司法應(yīng)對》，載《東方法學(xué)》2018年第2期。以及承擔(dān)舉證責(zé)任的能力(7)有學(xué)者從舉證能力出發(fā)，將調(diào)查核實(shí)權(quán)同檢察機(jī)關(guān)的能力勾連起來，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)具有專業(yè)人員和一定財力，因此，享有更強(qiáng)而非一般調(diào)查核實(shí)權(quán)。黃學(xué)賢教授和傅國云專委是其中代表。參見黃學(xué)賢：《行政公益訴訟回顧與展望——基于“一決定三解釋”及試點(diǎn)期間相關(guān)案例和〈行政訴訟法〉修正案的分析》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第2期；傅國云：《行政公益訴訟制度的構(gòu)建》，載《中國檢察官》2016年第3期。兩方面，討論行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)問題，有混淆調(diào)查核實(shí)權(quán)與舉證責(zé)任范疇，顛倒調(diào)查核實(shí)權(quán)與提供證據(jù)能力主次之嫌，忽略了行政法律監(jiān)督在我國憲法和法律中的功能定位，以致于檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的理論供給呈片面化發(fā)展。在實(shí)務(wù)界，為彌補(bǔ)行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)法律依據(jù)之缺失，雖然最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，最高人民檢察院印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》(以下簡稱《辦案指南》)對確立檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)作出嘗試，但是由于尚未達(dá)成理論共識，弱化職權(quán)主義，忽視法律保留原則之作用，導(dǎo)致檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)在運(yùn)行中呈現(xiàn)碎片化發(fā)展，阻礙了檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的體系化建構(gòu)。

由此，本文擬分析行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)確立和適用存在的現(xiàn)實(shí)弊端，并基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之邏輯，圍繞功能適當(dāng)原則和行政公益訴訟制度邏輯，試圖在行政公益訴訟領(lǐng)域確立檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，并系統(tǒng)建構(gòu)檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)體系，保證積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)行政公益訴訟體制改革。

二、行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的正當(dāng)性

行政公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)之確立在理論和實(shí)務(wù)界之所以存在分歧，根源在于模糊了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之邏輯，與功能適當(dāng)原則以及行政公益訴訟制度邏輯不相符合，因此，我們應(yīng)回歸治理之邏輯，分別從功能適當(dāng)原則和行政公益訴訟制度邏輯兩方面著手，明確檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督以及平衡檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間“功能秩序”之“雙重”功能，證成行政公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，解決權(quán)力正當(dāng)性問題。

(一)確立檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)符合功能適當(dāng)原則

所謂功能適當(dāng)原則是指，根據(jù)“國家任務(wù)—功能—機(jī)構(gòu)”基本邏輯鏈條之精神，為完成不同國家任務(wù)，在功能意義上就國家權(quán)力進(jìn)行分立與制約，進(jìn)而在權(quán)力、結(jié)構(gòu)、人員等方面以最佳條件作為判斷標(biāo)準(zhǔn)作出相應(yīng)配置。(8)[德]康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館2007年版，第381-390頁。該原則源于德國憲法法院限制憲法解釋權(quán)之制度實(shí)踐，通過對憲法“功能秩序”的尊重，修正傳統(tǒng)形式主義分權(quán)原理，發(fā)展到今天，則成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則，也是建構(gòu)當(dāng)代行政訴訟制度基本原則的重要組成部分。(9)姜濤：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度：一個中國問題的思考》，載《政法論壇》2015年第6期。其目的不僅在于通過組織上的分權(quán)捍衛(wèi)個人自由，還強(qiáng)調(diào)國家機(jī)構(gòu)更有效率地運(yùn)作，更妥當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)國家任務(wù)。(10)張翔：《國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國法為中心》，載《比較法研究》2018年第3期。根據(jù)這一原則，為實(shí)現(xiàn)憲法確立的國家任務(wù)，須確立不同功能，并給予不同國家機(jī)關(guān)以履行功能相匹配的權(quán)力，建立與實(shí)現(xiàn)功能相適應(yīng)的法律體系和管理體制，否則，很難有效實(shí)現(xiàn)不同功能。

我國憲法和法律雖然沒有明確規(guī)定功能適當(dāng)原則，但是，該原則實(shí)際上內(nèi)含在憲法和法律的相關(guān)規(guī)定中，并通過制度實(shí)踐予以實(shí)現(xiàn)。(11)朱應(yīng)平：《以功能最適當(dāng)原則建構(gòu)和完善中國上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度》，載《行政法學(xué)研究》2015年第1期。首先，在“國家任務(wù)—功能”環(huán)節(jié)，政治國家的存續(xù)需要以實(shí)現(xiàn)特定任務(wù)為前提，表現(xiàn)在我國，憲法明確環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、教育資源保護(hù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)保護(hù)、社會保障、社會秩序保護(hù)、國防事業(yè)發(fā)展等國家任務(wù)。為完成這些任務(wù)，需要創(chuàng)制憲法規(guī)范，進(jìn)而加以貫徹實(shí)施，于是就在我國形成了立法、公共行政、審判、法律監(jiān)督和監(jiān)察五項(xiàng)基本功能。其次，在“功能—機(jī)構(gòu)”環(huán)節(jié)，特定功能要由以特定形式組成的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。例如，行政機(jī)關(guān)受行政命令約束，適合執(zhí)行法律，實(shí)現(xiàn)公共行政功能；裁判機(jī)關(guān)具備獨(dú)立性，適合解決裁判爭議，實(shí)現(xiàn)審判功能；檢察機(jī)關(guān)代表公共利益，適合維護(hù)公益，維持法制統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督功能。

其中，行政機(jī)關(guān)公共行政功能在現(xiàn)代國家治理體系中極具主動性和擴(kuò)張性，若公共行政功能得不到平衡，則可能侵害國家和社會公共利益、破壞客觀公法秩序，影響依法行政，進(jìn)而影響整個國家的法治進(jìn)程。因此，在救濟(jì)國家和社會公共利益、維護(hù)客觀行政公法秩序的國家任務(wù)需要被分配時，我國在比較分析立法、行政、檢察等機(jī)關(guān)在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員等方面優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，將行政法律監(jiān)督的功能根據(jù)功能適當(dāng)原則賦予檢察機(jī)關(guān)：一方面意味著，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表公共利益，主要承擔(dān)維護(hù)法制統(tǒng)一的基本功能，通過行政法律監(jiān)督效能的實(shí)現(xiàn)，同時完成行政公益訴訟對公共利益的救濟(jì)任務(wù)和維護(hù)行政公法秩序的任務(wù)，補(bǔ)強(qiáng)行政法治，促進(jìn)行政效能；另一方面意味著，如果憲法和法律將救濟(jì)公共利益、維護(hù)國家公法秩序的國家任務(wù)分配給檢察機(jī)關(guān)，那么就應(yīng)該對檢察機(jī)關(guān)的權(quán)能、組織結(jié)構(gòu)、程序、人員等作出相應(yīng)調(diào)整，使其成為完成該項(xiàng)任務(wù)的功能適當(dāng)機(jī)關(guān)。在調(diào)整檢察機(jī)關(guān)權(quán)力配置以實(shí)現(xiàn)行政法律監(jiān)督功能的過程中，根據(jù)功能適當(dāng)原則確立檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，一方面意味著賦權(quán)，即賦予檢察機(jī)關(guān)以調(diào)查核實(shí)權(quán)，讓檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時有據(jù)可依，實(shí)現(xiàn)行政法律監(jiān)督功能，強(qiáng)調(diào)職權(quán)主義；另一方面意味著控權(quán)，即通過調(diào)查核實(shí)權(quán)之確立，既實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)主動補(bǔ)強(qiáng)行政行為的合法性，又不僭越審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)，確立檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的“功能秩序”，制衡而非削弱檢察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)的行使，平衡檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督效能與公共行政效能、裁判效能，優(yōu)化實(shí)現(xiàn)維護(hù)行政公法秩序和救濟(jì)公共利益“雙重”國家任務(wù)。

(二)確立檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)符合行政公益訴訟制度邏輯

功能適當(dāng)原則為行政公益訴訟領(lǐng)域確立檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)提供價值供給，但價值問題有時處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)，所以，需要把價值問題轉(zhuǎn)化為制度和程序等現(xiàn)實(shí)問題，在實(shí)踐層面做進(jìn)一步甄別。根據(jù)功能適當(dāng)原則確立行政公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)有助于檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)特性之實(shí)現(xiàn)，符合行政公益訴訟程序規(guī)律和制度邏輯，能促使行政公益訴訟發(fā)揮最大的制度績效。

第一，契合檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)特征。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款之規(guī)定，針對特定領(lǐng)域因行政機(jī)關(guān)違法履職致使公共利益遭受侵害的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)履職。行政機(jī)關(guān)不依法履職的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向法院提起行政公益訴訟。在制度設(shè)計上，無論是提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)履職、維護(hù)公法秩序，還是提起行政公益訴訟，救濟(jì)公共利益，都是檢察機(jī)關(guān)主動為之。而檢察機(jī)關(guān)每一個主動行為，都是對行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)的一種否定，必然會對行政機(jī)關(guān)的行政效能產(chǎn)生影響：一方面，行政公益訴訟如若頻繁啟動，則可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)時過于謹(jǐn)慎，產(chǎn)生怠于決策的事實(shí)，影響行政效率；另一方面，行政公益訴訟如若頻繁啟動，則可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)生出消極情緒，影響行政質(zhì)量。如若檢察機(jī)關(guān)不保持一定的克制，則可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督功能與行政機(jī)關(guān)公共行政功能失衡，因此，檢察機(jī)關(guān)在主動履行行政法律監(jiān)督的情況下，需要保持檢察謙抑，除非有一定的證據(jù)(明)材料加以佐證，否則，不得展開行政公益訴訟。然而，檢察機(jī)關(guān)本身并不掌握證據(jù)(明)材料，唯有通過行政機(jī)關(guān)、個人或其他組織收集、核實(shí)方可獲取，這就需要依靠檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)予以實(shí)現(xiàn)。

第二，符合行政公益訴訟程序規(guī)律。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款之規(guī)定，我國行政公益訴訟主要涉及立案、訴前以及訴訟三個階段，分別對應(yīng)立案調(diào)查、訴前調(diào)查、訴前效果跟進(jìn)調(diào)查和訴訟調(diào)查，三個階段前后相繼，既相互聯(lián)系，又存在一定的獨(dú)立性。首先，三個階段相互聯(lián)系，為平衡不同國家機(jī)關(guān)之間的功能秩序，需要一定的證據(jù)(明)材料予以推進(jìn)或者作出證明，因此，行政公益訴訟全過程需要配置檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)。具體的，根據(jù)法律規(guī)定，啟動行政公益訴訟需要符合特定實(shí)體性和程序性條件：為了實(shí)現(xiàn)行政法律監(jiān)督、維持行政公法秩序之功能，在立案階段，檢察機(jī)關(guān)需要獲取推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部以啟動行政公益訴訟程序的證明材料；在訴前程序階段，檢察機(jī)關(guān)需要獲取提出檢察建議，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我追責(zé)的證明材料，為了救濟(jì)公共利益，在提起訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)還需要跟進(jìn)訴前效果，獲取行政機(jī)關(guān)不依法履職的證據(jù)材料；在訴訟階段，為了說服法院，檢察機(jī)關(guān)提供證據(jù)材料不足的，在特定條件下，經(jīng)法院允許，可以補(bǔ)充獲取行政機(jī)關(guān)不依法履職的證據(jù)材料。其次，三個階段相互獨(dú)立，終止任一階段，亦需要一定的證據(jù)(明)材料予以證明，因此，行政公益訴訟的每一個階段需要配置檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)。具體的，在訴前階段，當(dāng)獲取的證據(jù)材料足以督促行政機(jī)關(guān)履職，行政機(jī)關(guān)足以依據(jù)檢察建議的證據(jù)材料，維持行政法制統(tǒng)一的，行政公益訴訟即宣告終止；在訴訟階段，當(dāng)獲取或補(bǔ)充獲取的證明材料足以說服法院的，法院應(yīng)當(dāng)予以立案并作出審判，行政機(jī)關(guān)需要依據(jù)法院判決依法履行職責(zé)。

綜上，根據(jù)功能適當(dāng)原則之精神，在行政公益訴訟領(lǐng)域確立檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)既契合行政法律監(jiān)督的功能設(shè)置，有助于平衡檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)三者之間的“功能秩序”，又符合行政公益訴訟制度邏輯，有助于檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)行政公益訴訟的實(shí)現(xiàn)，并且，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)不僅服務(wù)于訴前階段檢察建議的提出，還是行政公益訴訟立案階段和訴訟階段得以開展的保障，因此，應(yīng)在行政公益訴訟全過程確立檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)。

三、行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行之實(shí)踐困境

目前，在我國行政公益訴訟領(lǐng)域確立檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏法律明確規(guī)定，理論界因此存在諸多分歧。為彌補(bǔ)法律依據(jù)之缺失，雖然現(xiàn)行《解釋》《辦案指南》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡稱《工作規(guī)定》)以及14個省(自治區(qū))(12)這14個省(自治區(qū))包括河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南省、湖北省、湖南省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、山東省、云南省、廣西壯族自治區(qū)、重慶市、陜西省、上海。人大常委會通過關(guān)于公益訴訟的專項(xiàng)決定中嘗試作出體現(xiàn)調(diào)查核實(shí)權(quán)一方面或幾方面的規(guī)定，但是，根據(jù)實(shí)證分析，目前檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)主要在適用范圍、調(diào)查核實(shí)內(nèi)容、核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查手段、調(diào)查強(qiáng)制性等方面存在各自弊端，且不同內(nèi)容之間也打破均衡發(fā)展的常態(tài)，呈現(xiàn)出碎片化發(fā)展態(tài)勢，反而阻礙了檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的體系化發(fā)展。

(一)適用范圍不統(tǒng)一，主要服務(wù)于訴前檢察建議的提出

根據(jù)《辦案指南》之規(guī)定可知，在訴前提出檢察建議階段和訴前效果跟進(jìn)階段，檢察機(jī)關(guān)明確享有調(diào)查核實(shí)的權(quán)力；在立案階段，檢察機(jī)關(guān)是否享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，《辦案指南》則作出相對模糊的規(guī)定；至于訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)是否享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，《辦案指南》尚未作出規(guī)定。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)處理行政公益訴訟案件時，繼續(xù)沿用民事行政法律監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)之服務(wù)對象，主要服務(wù)于訴前檢察建議的提出，不僅混淆訴前調(diào)查核實(shí)與立案調(diào)查核實(shí)的情形時有發(fā)生，而且訴訟調(diào)查核實(shí)鮮少使用。前者主要表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)作出行政公益訴訟立案決定的時間與發(fā)出檢察建議的時間之間間隔較短，有的甚至是同一日。(詳見表1)后者主要表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)通常直接將訴前調(diào)查核實(shí)所得、用于檢察建議的證據(jù)材料直接轉(zhuǎn)換成訴訟中的證明材料，起訴后不再行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。

表1 訴前調(diào)查核實(shí)與立案調(diào)查核實(shí)合二為一的個案情形

(二)調(diào)查核實(shí)內(nèi)容冗雜，核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)過高

第一，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)內(nèi)容冗雜。在調(diào)查核實(shí)內(nèi)容方面，根據(jù)《辦案指南》之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)須調(diào)查核實(shí)程序性和實(shí)體性事實(shí)，包括但不限于檢察機(jī)關(guān)享有管轄權(quán)、行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)、行政機(jī)關(guān)不依法履職的事實(shí)、國家或社會公共利益遭受侵害的事實(shí)及狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)違法履職行為與損害后果之間存在因果關(guān)系等五個方面。實(shí)踐中，當(dāng)國家或社會公共利益不屬于《行政訴訟法》明確列舉領(lǐng)域的，檢察機(jī)關(guān)還需進(jìn)一步調(diào)查國家或社會公共利益是否存在。盡管我國《行政訴訟法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政行為合法性的證明責(zé)任，《環(huán)境保護(hù)法》《食品安全法》等將預(yù)防性原則作為保護(hù)原則予以規(guī)定，進(jìn)而相關(guān)主體僅須承擔(dān)侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間存在一定法律關(guān)系的證明責(zé)任。但是，在行政公益訴訟領(lǐng)域，為了充分證明行政機(jī)關(guān)存在不依法履職的事實(shí)，在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)仍然承擔(dān)現(xiàn)行法律規(guī)定之外的其他調(diào)查核實(shí)責(zé)任。

第二，核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)過高。在核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)《辦案指南》之規(guī)定，行政公益訴訟立案僅須達(dá)到行政機(jī)關(guān)不依法履職行為“可能侵害國家利益或社會公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)訴前應(yīng)“依照法定程序，全面、客觀的”調(diào)查收集證據(jù)，尤其須核實(shí)相關(guān)事實(shí)。根據(jù)《工作規(guī)定》之規(guī)定，檢察官提出檢察建議的，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，做到事實(shí)清楚、準(zhǔn)確。因此，檢察機(jī)關(guān)在訴前收集證據(jù)材料、核實(shí)事實(shí)的具體要求接近或等同于審判機(jī)關(guān)在一般行政訴訟程序中的證明標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)針對上述調(diào)查核實(shí)內(nèi)容，在訴前分別全面列舉關(guān)聯(lián)性法律法規(guī)、行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為違法或不作為證據(jù)、行政相對人行為違法性證據(jù)，采取足以證成檢察機(jī)關(guān)享有管轄權(quán)、行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)且存在違法履職、公共利益遭受損害、行政機(jī)關(guān)違法行為與損害之間存在因果關(guān)系的過高證明標(biāo)準(zhǔn)。例如，在重慶市石柱縣人民政府不依法履職案中，重慶市人民檢察院和重慶市人民檢察院第四分院分別全面調(diào)查石柱縣政府是否負(fù)有監(jiān)管濕地狀態(tài)的職責(zé)、縣政府是否存在違法履職的事實(shí)、西沱鎮(zhèn)移民生態(tài)工業(yè)園是否違法侵占水磨溪濕地自然保護(hù)區(qū)的事實(shí)，并通過列舉足以說服行政機(jī)關(guān)糾正履職的證據(jù)，核實(shí)存在違法事實(shí)以及社會公共利益遭受損害的狀態(tài)。(13)重慶市人民檢察院建議書，渝檢行公建〔2018〕號。

(三)調(diào)查手段適用單一

《辦案指南》以“列舉+兜底”的立法技術(shù)對調(diào)查核實(shí)手段進(jìn)行規(guī)制，明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)采取查閱、詢問、收集、咨詢、委托、勘驗(yàn)現(xiàn)場等六種方式，進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)主要通過查找法律法規(guī)核實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)有的監(jiān)管職責(zé)、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的資格；通過調(diào)取行政執(zhí)法證據(jù)核實(shí)行政相對人和行政機(jī)關(guān)存在違法行為。只有在取證不能或者需要證據(jù)充分證明行政機(jī)關(guān)存在違法履職、公共利益因此遭受損害時，檢察機(jī)關(guān)才依職權(quán)自行或者委托第三人調(diào)查取證，調(diào)查手段適用單一。例如，在湖北省黃石市國土資源局等不依法履職案中，黃石市人民檢察院依法指定黃石市西塞山區(qū)人民檢察院享有本案管轄權(quán)。黃石市西塞山區(qū)人民檢察院通過查找《土地管理法》《漁業(yè)法》《湖北省風(fēng)景名勝區(qū)管理辦法》等法律法規(guī)證明黃石市國土資源局、規(guī)劃局、城管、水利水產(chǎn)局、園林局負(fù)有監(jiān)管磁湖風(fēng)景管理區(qū)的職責(zé)；通過向行政機(jī)關(guān)調(diào)取行政執(zhí)法卷宗、詢問行政機(jī)關(guān)工作人員、拍攝違法建筑和養(yǎng)殖水域現(xiàn)場照片和視頻的方式，證明行政機(jī)關(guān)未依法履職；通過向相關(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)取行政執(zhí)法卷宗的手段，證明行政相對人張國棟所占地塊屬于違法建筑，且處于風(fēng)景區(qū)規(guī)劃紅線內(nèi)，向地塊上的魚塘投肥行為持續(xù)污染磁湖水域，并進(jìn)一步委托第三方機(jī)關(guān)出具環(huán)境監(jiān)測報告鑒定行政相對人的違法行為對磁湖水域造成污染，存在社會公共利益遭受損害的事實(shí)。(14)湖北省黃石市西塞山區(qū)人民檢察院檢察建議書，西檢行公建〔2018〕02號、西檢行公建〔2018〕04號、西檢行公建〔2018〕06號、西檢行公建〔2018〕07。

(四)調(diào)查核實(shí)強(qiáng)制性不足

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)強(qiáng)制性不足主要表現(xiàn)在兩個方面：

第一，調(diào)查核實(shí)手段不得強(qiáng)制。目前，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)采取查閱、詢問、收集、咨詢、委托、勘驗(yàn)現(xiàn)場等六種方式進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，且檢察機(jī)關(guān)適用每種手段均需他人配合與協(xié)助。即便如此，《工作規(guī)定》第14條仍通過禁止性規(guī)定規(guī)制調(diào)查核實(shí)的行使，明確檢察機(jī)關(guān)不得適用限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。因此，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)的，不僅需要依賴他人配合與協(xié)作，而且還不得采取強(qiáng)制性措施。

第二，調(diào)查核實(shí)保障措施強(qiáng)制性不足?！督忉尅泛汀掇k案指南》通過“應(yīng)當(dāng)”一詞，強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民配合檢察機(jī)關(guān)履行調(diào)查核實(shí)的職權(quán)，并根據(jù)《辦案指南》之規(guī)定，對采取積極行為、干擾阻礙司法活動的適用司法警察協(xié)助調(diào)查、檢察人員警告、依法從嚴(yán)懲處三項(xiàng)保障措施，意圖防止因外在因素導(dǎo)致檢察不能的情況。然而，“應(yīng)當(dāng)配合”條款以司法文件的形式予以規(guī)定，無法在《行政訴訟法》等法律中找到明確依據(jù)，有自我授權(quán)、違反職權(quán)法定原則之嫌，進(jìn)而，其對相關(guān)機(jī)關(guān)和人員的拘束力存疑。(15)賈永健：《中國檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟模式重構(gòu)論》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第5期。同時，法律法規(guī)尚未統(tǒng)一行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民消極不配合時，需要承擔(dān)的不利后果，實(shí)質(zhì)上架空了“相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)予以配合”的規(guī)定。雖然，一些地方出臺關(guān)于公益訴訟的專項(xiàng)決定規(guī)定，針對消極不配合調(diào)查核實(shí)的相關(guān)人員，檢察機(jī)關(guān)可以通過檢察建議的形式建議有權(quán)機(jī)關(guān)予以處分，以期加強(qiáng)保障措施的強(qiáng)制性。但是，相關(guān)規(guī)定散見于部分地方，尚未成為保障檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的常態(tài)化措施。

(五)不同內(nèi)容之間打破均衡發(fā)展的常態(tài)

目前，我國行政公益訴訟領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，在調(diào)查核實(shí)內(nèi)容、核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查手段、強(qiáng)制性四個方面，不僅各自存在適用弊端，而且，相互之間亦沒有關(guān)聯(lián)適用。此意味著：一方面，在行政公益訴訟不同階段，各個方面未根據(jù)功能之不同作出相區(qū)別的適用，不論在立案階段、訴前階段還是訴訟階段，適用的調(diào)查核實(shí)內(nèi)容、核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查手段和保障措施均沒有大的區(qū)別；另一方面，在行政公益訴訟同一階段，各個方面相互之間亦沒有根據(jù)該階段之主要功能以及制度邏輯，作出相配套的適用，尤其表現(xiàn)在訴前階段。在行政公益訴訟訴前階段，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)內(nèi)容全面，適用核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)要求事實(shí)清楚、準(zhǔn)確，但是，相關(guān)規(guī)定尚未賦予檢察機(jī)關(guān)以具有直接強(qiáng)制性的調(diào)查手段，同時，調(diào)查核實(shí)保障措施的強(qiáng)制性不足，檢察機(jī)關(guān)因此承擔(dān)不成比例的調(diào)查責(zé)任，調(diào)查核實(shí)呈現(xiàn)弱小現(xiàn)象，造成“調(diào)查難”的局面。(16)王春業(yè)：《論公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)》，載《浙江社會科學(xué)》2020年第3期。

四、行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行偏離功能適當(dāng)原則

行政公益訴訟領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)存在諸多弊端，究其根源在于對功能適當(dāng)原則之偏離。申言之，就法律層面而言，功能適當(dāng)原則意味著行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)范建構(gòu)必須立足于現(xiàn)實(shí)主義之考量，從目的正當(dāng)性與結(jié)果有用性出發(fā)，確保行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)合法、高效地運(yùn)行，發(fā)揮行政公益訴訟法律制度的最大制度績效。(17)姜濤：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度：一個中國問題的思考》，載《政法論壇》2015年第6期。根據(jù)前文論述可知，在行政公益訴訟領(lǐng)域確立檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)是為了通過證據(jù)(明)材料之收集和事實(shí)之澄清，一方面，在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督之功能；另一方面，在外部平衡檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的“功能秩序”，有助于完成憲法規(guī)定的國家任務(wù)，因此，確立檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)在目的上具有正當(dāng)性。然而，作為調(diào)查核實(shí)權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)之組成部分，調(diào)查核實(shí)內(nèi)容、核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查手段與強(qiáng)制性保障措施之實(shí)踐同實(shí)現(xiàn)行政法律監(jiān)督功能、平衡“功能秩序”目的之間存在一定失衡，結(jié)果有用性遭到挑戰(zhàn)，反而阻礙檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的系統(tǒng)建構(gòu)，具體表現(xiàn)在以下四個方面：

第一，調(diào)查內(nèi)容冗雜，不僅減損行政法律監(jiān)督效能，而且對平衡“功能秩序”無所助益。根據(jù)司法實(shí)踐可知，檢察機(jī)關(guān)在訴前階段全面調(diào)查核實(shí)主體資格、行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)、行政機(jī)關(guān)不依法履職、公共利益遭受侵害等事實(shí)。其中，針對檢察機(jī)關(guān)是否履行行政機(jī)關(guān)存在違法履職事實(shí)之調(diào)查，根據(jù)功能適當(dāng)原則，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)服務(wù)于行政公益訴訟不同階段的展開，是確立不同國家機(jī)關(guān)之間“功能秩序”的重要手段。在訴前階段，檢察機(jī)關(guān)通過收集證據(jù)材料、獲知違法事實(shí)，主要通過履行提醒注意之義務(wù)，促使行政機(jī)關(guān)自行補(bǔ)強(qiáng)行政效能，實(shí)現(xiàn)行政法律監(jiān)督之功能。根據(jù)現(xiàn)有調(diào)查手段，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)是否依法履職無論是通過調(diào)取行政執(zhí)法卷宗還是通過主動調(diào)查，均需依靠他人的配合與協(xié)作。然而，為了促使行政機(jī)關(guān)自行補(bǔ)強(qiáng)行政效能，實(shí)現(xiàn)依法行政，在調(diào)查存在公共利益遭受侵害的事實(shí)以及行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的前提下，檢察機(jī)關(guān)即可以履行注意義務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政法律監(jiān)督功能。由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)調(diào)查行政機(jī)關(guān)是否依法履職的主要責(zé)任，對于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督提醒之目的并不必要，反而不利地增加了檢察機(jī)關(guān)履職負(fù)擔(dān)，減損行政法律監(jiān)督效能，同時，該做法違反對行政機(jī)關(guān)公共行政功能之尊重，模糊了行政法律監(jiān)督功能與公共行政功能之間的界限。

第二，核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)采用一刀切的高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，減損了行政法律監(jiān)督之效能。所謂核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)是指，承擔(dān)核實(shí)責(zé)任之主體在贏得訴訟或者推進(jìn)相應(yīng)程序之前使事實(shí)裁判者形成確信地標(biāo)準(zhǔn)，總體上是一種蓋然性推理和判斷。根據(jù)蓋然性的大小比較而言，有學(xué)者將證明標(biāo)準(zhǔn)由高到低分為顯而易見、排除合理懷疑、明確而令人信服/明顯優(yōu)勢、優(yōu)勢證據(jù)以及似然為真五大證明標(biāo)準(zhǔn)。(18)閆巍：《行政訴訟證據(jù)規(guī)則原理與規(guī)范》，法律出版社2019年版，第70-81頁。雖然蓋然性標(biāo)準(zhǔn)主要適用于訴訟領(lǐng)域，但是，在行政公益訴訟領(lǐng)域，立案程序和訴前程序是訴訟程序的法定必經(jīng)前置程序，二者有密切聯(lián)系，故有必要將訴訟理論的證明標(biāo)準(zhǔn)延伸適用于立案程序和訴前程序，作為調(diào)查核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定下來。根據(jù)司法實(shí)踐可知，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查收集證據(jù)(明)材料過程中，忽略行政公益訴訟的階段性特質(zhì)以及待證事實(shí)的不同，采用一刀切的標(biāo)準(zhǔn)，面面俱到地適用確鑿、充分，足以證成行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)、存在違法履職、公益遭受損害等事實(shí)的高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一適用于立案程序、訴前程序和訴訟程序的所有待證內(nèi)容，雖然體現(xiàn)檢察謙抑和審慎原則，顯示了對公共行政功能之尊重，但是，卻不當(dāng)?shù)丶又貦z察機(jī)關(guān)履職負(fù)擔(dān)，給檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)行政公益訴訟程序設(shè)置了不當(dāng)障礙，影響行政法律監(jiān)督功能之實(shí)現(xiàn)。

第三，調(diào)查手段單一，打破“功能秩序”平衡。根據(jù)司法實(shí)踐可知，為獲取行政機(jī)關(guān)不依法履職之證據(jù)材料，目前檢察機(jī)關(guān)主要采用法律法規(guī)查明、行政執(zhí)法卷宗調(diào)取的手段，輔之以主動調(diào)查?？疾飕F(xiàn)有調(diào)查核實(shí)手段之類型發(fā)現(xiàn)，各個類型均缺乏對行政機(jī)關(guān)充分論辯履行公共行政監(jiān)管合法性和合理性之考量，也缺乏對行政相對人自身論證合法權(quán)益遭受侵害可能性之考量，忽略了因行政法律監(jiān)督給行政相對人帶來的反射作用，致使行政機(jī)關(guān)以及行政相對人不能通過表達(dá)自身訴求而實(shí)質(zhì)參與調(diào)查核實(shí)，此可能導(dǎo)致“循環(huán)訴訟”，從而減損公共行政效能，使檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督功能與行政機(jī)關(guān)公共行政功能之間失去平衡。

第四，調(diào)查核實(shí)強(qiáng)制性不足，減損行政法律監(jiān)督之效能。不同于檢察機(jī)關(guān)開展民事行政檢察監(jiān)督，也不同于傳統(tǒng)行政訴訟的原告，前者行使調(diào)查核實(shí)是在訴訟結(jié)束之后，以原訴雙方當(dāng)事人提供的證明材料為依托，開展事后監(jiān)督；后者行使調(diào)查核實(shí)屬于可選擇性措施，行政訴訟之開展不以此為依托。然而，在行政公益訴訟領(lǐng)域，根據(jù)行政公益訴訟制度邏輯可知，檢察機(jī)關(guān)唯有主動行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，方可實(shí)現(xiàn)行政法律監(jiān)督功能。根據(jù)司法實(shí)踐可知，調(diào)查核實(shí)強(qiáng)制性不足：一方面體現(xiàn)在調(diào)查核實(shí)手段不具有強(qiáng)制性，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)均需依靠他人配合與協(xié)作；另一方面體現(xiàn)在保障措施不夠強(qiáng)制，當(dāng)他人不予配合與協(xié)作時，檢察機(jī)關(guān)既不能強(qiáng)制他人予以配合，也不能直接追究責(zé)任。同時，隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，強(qiáng)制性不足表現(xiàn)出的弊端更為凸顯，檢察機(jī)關(guān)因此可能無法獲取所需的證據(jù)材料，進(jìn)而無法推進(jìn)行政公益訴訟展開，阻礙檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督功能之實(shí)現(xiàn)。

五、行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)之體系化建構(gòu)

為了實(shí)現(xiàn)行政法律監(jiān)督功能，我國現(xiàn)行的一些規(guī)范性文件在事實(shí)上作了確權(quán)嘗試，但在適用中因違背功能適當(dāng)原則而存在諸多弊端，反而阻礙了檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)之體系化建構(gòu)。因此，為了保證積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)行政公益訴訟制度完善發(fā)展，應(yīng)根據(jù)《行政訴訟法》之規(guī)定，在尊重行政公益訴訟制度邏輯的基礎(chǔ)上，從頂層設(shè)計出發(fā)，通過立法在行政公益訴訟領(lǐng)域確立檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，并根據(jù)權(quán)力確立—運(yùn)行—保障的程序機(jī)制，圍繞功能適當(dāng)原則分別從權(quán)力結(jié)構(gòu)、核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性三個方面系統(tǒng)建構(gòu)檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)體系。一方面，調(diào)查核實(shí)權(quán)力結(jié)構(gòu)、核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性的各自確定，需要平衡檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的“功能秩序”；另一方面，調(diào)查核實(shí)權(quán)力結(jié)構(gòu)、核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性的最終確定還需要從全景式角度進(jìn)行統(tǒng)一布局優(yōu)化，防止調(diào)查核實(shí)權(quán)不同組成部分之間呈現(xiàn)碎片化發(fā)展。

(一)立法確立行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)

根據(jù)行政公益訴訟之制度邏輯可知，在行政公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)行政公益訴訟全過程，調(diào)查核實(shí)權(quán)是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)特性的保障。同時，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，需要行政機(jī)關(guān)、其他組織或個人之配合與協(xié)作，因此，增加了行政機(jī)關(guān)、其他組織或個人之協(xié)作義務(wù)。為了預(yù)防行政機(jī)關(guān)、其他組織或個人之合法權(quán)利(力)遭受不當(dāng)侵害，需要控制檢察機(jī)關(guān)權(quán)力之行使，應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政公益訴訟領(lǐng)域的職權(quán)主義，故而需要根據(jù)法律保留原則，通過法律形式明確檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟全過程享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，在具體操作過程中，可以采取兩種路徑。

第一，修改現(xiàn)行法律的路徑。目前，與行政公益訴訟關(guān)聯(lián)的法律主要涉及《行政訴訟法》和《人民檢察院組織法》。采取修改現(xiàn)行法律確定檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)路徑的，可以修改《行政訴訟法》第25條第4款，增補(bǔ)“檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)”，具體可以修改為“人民檢察院在履行職責(zé)中可以通過調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。也可以修改《人民檢察院組織法》第21條之規(guī)定，明確“法律監(jiān)督職權(quán)”的范圍，規(guī)定法律監(jiān)督包括公益訴訟監(jiān)督，并將調(diào)查核實(shí)的服務(wù)對象進(jìn)一步擴(kuò)展至提起行政公益訴訟，具體可以修改為“人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)的，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議、提起公益訴訟”。

第二，制定公益訴訟專門法律的路徑。目前，我國行政公益訴訟制度只是通過簡單“嵌入”行政訴訟法的方式予以明確，該項(xiàng)制度的實(shí)際運(yùn)行仍需作進(jìn)一步規(guī)定。相較于傳統(tǒng)訴訟制度，公益訴訟制度在訴訟目的、起訴主體、程序設(shè)置、訴訟權(quán)利(力)構(gòu)造等方面存在自身特點(diǎn)，傳統(tǒng)訴訟理論與實(shí)踐不能為之提供價值和制度供給，因此，學(xué)界一直主張?jiān)跅l件成熟時制定有關(guān)公益訴訟的專門法律。(19)田凱：《人民檢察院提起公益訴訟立法研究》，中國檢察出版社2017年版，第71-255頁。在制定公益訴訟專門法律時，應(yīng)根據(jù)行政法律監(jiān)督之功能以及行政公益訴訟制度邏輯，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟領(lǐng)域享有調(diào)查核實(shí)之權(quán)力。

(二)調(diào)查核實(shí)權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)之優(yōu)化確定

檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)本身由調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查核實(shí)權(quán)權(quán)能組成，調(diào)查核實(shí)權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)之優(yōu)化確定即對調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查核實(shí)權(quán)能之優(yōu)化確定。

第一，調(diào)整檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)行政機(jī)關(guān)是否依法履職之調(diào)查為檢察機(jī)關(guān)推動調(diào)查。檢察機(jī)關(guān)主要調(diào)查主體資格、行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)、行政機(jī)關(guān)不依法履職、公共利益遭受侵害等事實(shí)。其中，學(xué)界肯認(rèn)檢察機(jī)關(guān)對調(diào)查主體資格、行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)、公共利益遭受侵害進(jìn)行的調(diào)查核實(shí)，唯獨(dú)對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查行政機(jī)關(guān)存在違法履職事實(shí)持不同意見，總體來說，有兩種觀點(diǎn)，一是沿用“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則。根據(jù)行政機(jī)關(guān)調(diào)查的專業(yè)性和便利性，以及《行政訴訟法》的一般規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)自行調(diào)查行政監(jiān)管行為的合法性。(20)朱全寶：《論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟：特征、模式與程序》，載《法學(xué)雜志》2015年第4期。有學(xué)者甚至根據(jù)檢察機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的抗辯能力，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)自證行政監(jiān)管行為的合法性較普通行政訴訟更為嚴(yán)苛。(21)黃學(xué)賢：《行政公益訴訟若干熱點(diǎn)問題探析》，載《法學(xué)》2005年第10期。二是適用“誰主張，誰舉證”規(guī)則。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)具備法律專業(yè)人才和專業(yè)優(yōu)勢，有學(xué)者主張?jiān)谛姓嬖V訟領(lǐng)域，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)行政機(jī)關(guān)是否依法履職的調(diào)查核實(shí)責(zé)任在原則上是合理的。(22)傅國云：《行政公益訴訟制度的構(gòu)建》，載《中國檢察官》2016年第3期。根據(jù)功能適當(dāng)原則之精神，在尊重行政公益訴訟制度邏輯的基礎(chǔ)上，對行政機(jī)關(guān)是否依法履職的調(diào)查核實(shí)應(yīng)適用《行政訴訟法》的一般規(guī)定，堅(jiān)持以行政機(jī)關(guān)自證為主導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)主要起推動作用，承擔(dān)推進(jìn)說明的責(zé)任。(23)類似觀點(diǎn)參見劉藝：《檢察公益訴訟的司法實(shí)踐與理論探索》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。

第二，增加檢察聽證作為調(diào)查核實(shí)權(quán)權(quán)能組成部分。作為檢察權(quán)運(yùn)行司法化的產(chǎn)物，檢察聽證是指檢察機(jī)關(guān)作出涉及相關(guān)利害關(guān)系人重大權(quán)益的決定之前，采用對審抗辯的方式進(jìn)行審查，在對抗雙方當(dāng)事人舉證、質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上作出處理決定的程序。(24)駱緒剛：《檢察權(quán)運(yùn)行司法化研究》，中國法制出版社2017年版，第140-141頁。目前，根據(jù)《解釋》《辦案指南》之初步規(guī)定，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)主要由不具有強(qiáng)制力的調(diào)查權(quán)以及證據(jù)保全組成。然而，根據(jù)功能適當(dāng)原則可知，一方面為了實(shí)現(xiàn)救濟(jì)公共利益之功能，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督效能之實(shí)現(xiàn)既直接影響行政效能，也關(guān)涉審判機(jī)關(guān)之判決；另一方面，為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)公法秩序之功能，行政機(jī)關(guān)補(bǔ)強(qiáng)行政效能時，可能損害公民、法人或其他組織之合法權(quán)益，因此，在行政法律監(jiān)督運(yùn)行司法化的過程中，應(yīng)增加檢察聽證，同時讓負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及利害關(guān)系人參加聽證。

(三)核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)之優(yōu)化確定

為了糾正目前檢察機(jī)關(guān)適用過高核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)之現(xiàn)實(shí)弊端，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)基于待證事實(shí)而產(chǎn)生不同層次的核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而論證檢察機(jī)關(guān)在證明行政機(jī)關(guān)存在違法履職事實(shí)時承擔(dān)初步證明責(zé)任，達(dá)到“合理懷疑”的程度即可；在核實(shí)國家利益或社會公共利益遭受侵害事實(shí)時，適用高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。(25)詹金峰、陶永強(qiáng)：《夯實(shí)要素保障做好環(huán)境行政公益訴訟訴前調(diào)查》，載《檢察日報》2019年5月19日，第003版。因行政公益訴訟制度設(shè)置不同階段，且分別側(cè)重不同功能，故而，為有效地實(shí)現(xiàn)不同功能，不僅需要針對不同待證事實(shí)分別確定核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，而且還需要針對不同階段分別確定核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。

第一，根據(jù)不同階段功能之不同，區(qū)別核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)立法實(shí)踐可知，我國行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)可以分為立案調(diào)查、訴前調(diào)查、訴前效果跟進(jìn)調(diào)查以及訴訟調(diào)查。但在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)往往混淆立案調(diào)查和訴前調(diào)查，將之合二為一，適用同一證據(jù)材料和核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。然而，根據(jù)服務(wù)功能的不同，三個階段的調(diào)查之間理應(yīng)存在一定差異。其中，立案調(diào)查主要是檢察機(jī)關(guān)履職過程中，對發(fā)現(xiàn)的案件線索進(jìn)行審查，此時，判斷待證事實(shí)是否符合行政公益訴訟的啟動要件是檢察機(jī)關(guān)的主觀意愿，其意圖實(shí)現(xiàn)權(quán)力控制和程序分流，(26)洪浩、朱良：《論檢察公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)》，載《山東社會科學(xué)》2019年第7期。無需要求行政機(jī)關(guān)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)對待證事實(shí)達(dá)到內(nèi)心確信的程度，因此，主要適用可能存在損害的似然為真證明標(biāo)準(zhǔn)。訴前調(diào)查主要是檢察機(jī)關(guān)提醒行政機(jī)關(guān)可能存在違法監(jiān)管的事實(shí)，以實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)啟動自我追責(zé)、補(bǔ)強(qiáng)行政效能的功能。因此，訴前調(diào)查核實(shí)需要向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行必要說明，故相較于立案調(diào)查，訴前調(diào)查需要適用較高證明標(biāo)準(zhǔn)，但從法律監(jiān)督效能來看，訴前調(diào)查的核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)不宜過高，否則，檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)過重，一般而言，訴前調(diào)查核實(shí)宜采用明確而令人信服標(biāo)準(zhǔn)。訴訟調(diào)查主要是檢察機(jī)關(guān)說服審判機(jī)關(guān)的主要依據(jù)，是平衡檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)“功能秩序”的最后一道防線，因此，應(yīng)適用更高的高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。(27)胡婧、朱?；荩骸墩撔姓嬖V訟訴前程序之優(yōu)化》，載《浙江學(xué)刊》2020年第2期。

第二，在同一階段，根據(jù)待證事實(shí)的不同，區(qū)別核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。首先，針對行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)主要適用排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)。公權(quán)力機(jī)關(guān)履職需要法律法規(guī)的明確授權(quán)，否則，可能導(dǎo)致不符合職權(quán)原則之要求、違背法治基本精神，落入越權(quán)履職或者濫用職權(quán)之窠臼。檢察機(jī)關(guān)因此需要在邏輯上首先證成行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。其次，針對行政機(jī)關(guān)是否存在違法履職的，檢察機(jī)關(guān)主要適用似然為真標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)前文論述可知，在證明行政機(jī)關(guān)監(jiān)管行為是否合法的問題上，檢察機(jī)關(guān)宜起輔助作用，主要承擔(dān)推進(jìn)說明責(zé)任。似真性標(biāo)準(zhǔn)可以使檢察機(jī)關(guān)自身接受一種啟動行政公益訴訟的假定，進(jìn)而繼續(xù)督促行政機(jī)關(guān)履職。最后，針對國家或社會公共利益是否遭受侵害的，檢察機(jī)關(guān)主要適用排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)。維護(hù)國家或社會公共利益是行政公益訴訟制度得以確立的核心價值。而“公共利益”本身在法律上具有不確定性，如果適用較低核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，則使檢察機(jī)關(guān)能夠輕易挑戰(zhàn)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為，模糊行政法律監(jiān)督功能和公共行政功能之界線；如果統(tǒng)一適用較高核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，要求證明違法行政行為是公共利益遭受侵害不可或缺的條件，在侵害事實(shí)由多種因素造成的情況下，不利于救濟(jì)公共利益，更與風(fēng)險社會確立的以預(yù)防為主的救濟(jì)原則相左，減損行政法律監(jiān)督效能。故核實(shí)是否存在公共利益遭受侵害的事實(shí)主要適用排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)。

(四)調(diào)查核實(shí)強(qiáng)制性之補(bǔ)強(qiáng)

目前，我國行政公益訴訟領(lǐng)域，調(diào)查核實(shí)強(qiáng)制性不足，導(dǎo)致出現(xiàn)“調(diào)查難”的困境。為了走出困境，有學(xué)者主張?jiān)谑侄紊虾秃蠊涎a(bǔ)強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性。其中，在手段上，學(xué)者多強(qiáng)調(diào)增加適用具有直接強(qiáng)制力的調(diào)查手段，引入限制人身自由(28)關(guān)保英：《檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)享有取證權(quán)》，載《法學(xué)》2020年第1期。以及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)(29)張曉飛、潘懷平：《行政公益訴訟檢察建議：價值意蘊(yùn)、存在問題和優(yōu)化路徑》，載《理論探索》2018年第6期。等措施；還有學(xué)者主張?jiān)鲅a(bǔ)具有間接強(qiáng)制力的調(diào)查手段，借助審判機(jī)關(guān)強(qiáng)制調(diào)查或者行政機(jī)關(guān)行政調(diào)查實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)。(30)曹建軍：《論檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。在后果上，有學(xué)者主張對消極妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查者，檢察機(jī)關(guān)可以采取諸如罰款、拘留等措施制裁妨礙取證者，排除妨礙。(31)王志道：《檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的路徑完善》，載《江蘇法制報》2019年7月1日，第003版。為了發(fā)揮行政公益訴訟的最大制度績效，補(bǔ)強(qiáng)調(diào)查核實(shí)強(qiáng)制性無可厚非，但主次應(yīng)有所不同，為了實(shí)現(xiàn)行政法律監(jiān)督之功能應(yīng)首先重點(diǎn)考量調(diào)查核實(shí)手段的強(qiáng)制性，其次考量責(zé)任追究問題。同時，為了防止碎片化發(fā)展，還應(yīng)圍繞功能適當(dāng)原則，在平衡不同國家機(jī)關(guān)之間“功能秩序”的基礎(chǔ)上，分別補(bǔ)強(qiáng)確定調(diào)查核實(shí)權(quán)在手段上和后果上的強(qiáng)制性。

第一，在手段方面，為了實(shí)現(xiàn)核實(shí)違法事實(shí)之目的，同時兼顧調(diào)查內(nèi)容和核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸的背景下，有必要分情況賦予檢察機(jī)關(guān)以強(qiáng)制性調(diào)查手段。一方面，在現(xiàn)有調(diào)查內(nèi)容和核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，賦予檢察機(jī)關(guān)以直接強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)手段。此時，可以參照適用《行政訴訟法》和《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，明確對違法的行政工作人員或行政相對人持有的物證等進(jìn)行查封、扣押或凍結(jié)；對于妨礙取證或者為了取證，可對相關(guān)人員采取一定的人身強(qiáng)制措施。當(dāng)然，為了平衡檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的“功能秩序”，對直接強(qiáng)制性調(diào)查手段要在適用范圍、程序等方面作出嚴(yán)格限制，明確只有在緊急狀態(tài)下，為了防止證據(jù)滅失，或者為了制止或預(yù)防對公共利益造成不可逆的侵害，檢察機(jī)關(guān)方可采取直接強(qiáng)制性手段進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。另一方面，在減少現(xiàn)有調(diào)查內(nèi)容、降低核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，賦予檢察機(jī)關(guān)以間接強(qiáng)制性調(diào)查手段：視情況借助審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的力量獲取證據(jù)材料；增加約談機(jī)制，對行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織相關(guān)人員進(jìn)行約談，以獲取證據(jù)材料或證明材料。

第二，在后果方面，同時賦予檢察機(jī)關(guān)主動和被動追責(zé)的保障措施。一方面，賦予檢察機(jī)關(guān)以主動追責(zé)的保障措施。針對妨礙調(diào)查的，檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)有檢察人員警告、依法從嚴(yán)懲處規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加對被調(diào)查單位或者個人處以罰款，或者增加制止、控制、強(qiáng)行帶離妨礙調(diào)查核實(shí)者等強(qiáng)制性處置措施。另一方面，賦予檢察機(jī)關(guān)借助其他力量追責(zé)的保障措施。除針對涉嫌犯罪并移送審查起訴的，對于不履行或違反履行協(xié)作義務(wù)的相關(guān)人員，檢察機(jī)關(guān)可以通過工作建議的形式，分別向有關(guān)行政機(jī)關(guān)或主管部門、所在單位提出給予處分的建議；對于不履行或違反履行協(xié)作義務(wù)的相關(guān)單位，可建議將之列為法治政府建設(shè)考核不合格項(xiàng)目。

結(jié) 語

目前，由于我國現(xiàn)行法律對行政公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)尚未作出明確規(guī)定，因此，理論和實(shí)務(wù)界對于行政公益訴訟領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)是否享有調(diào)查核實(shí)權(quán)具有較大分歧。我國部分規(guī)范性文件事實(shí)上作了確定檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)之嘗試，但在適用中，在調(diào)查核實(shí)內(nèi)容、核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查手段、調(diào)查核實(shí)強(qiáng)制性等方面各自存在弊端，且相互之間亦打破均衡發(fā)展常態(tài)，呈現(xiàn)碎片化發(fā)展的樣態(tài)，以至于檢察機(jī)關(guān)履行行政法律監(jiān)督無法實(shí)現(xiàn)最大制度績效，同時亦打破檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的“功能秩序”平衡，阻礙了檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的體系化建構(gòu)。因此，有必要根據(jù)功能適當(dāng)原則和行政公益訴訟制度邏輯進(jìn)行反思，進(jìn)而從頂層設(shè)計著手，通過立法在行政公益訴訟領(lǐng)域確立檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，并根據(jù)權(quán)力確立—運(yùn)行—保障的程序機(jī)制，從權(quán)力結(jié)構(gòu)、核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性三個方面出發(fā)，系統(tǒng)建構(gòu)檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)體系。