【摘要】白云區(qū)重大項目征地多、留用地兌現(xiàn)難。為解決留用地落地問題,白云區(qū)分批次開展重大項目留用地控規(guī)調(diào)整工作,近年借助政策利好(穗府辦規(guī)〔2018〕17號文)解決留用地選址問題。本文在政策解讀、問題概述及探索留用地落地規(guī)劃實踐的基礎(chǔ)上,運用對比分析法,闡述如何以復(fù)合抵扣留用地指標、消化歷史遺留建設(shè)用地的方式落實選址。實踐效果顯著,充分利用留用地指標,提高地塊開發(fā)強度。建議探索多種方式兌現(xiàn)留用地,政府做好產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。
【關(guān)鍵詞】留用地;規(guī)劃;選址
1、廣州市留用地管理新政策解讀
留用地是扶持被征地農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟的一項安置措施,是指國家征收農(nóng)村集體土地后,按實際征收土地面積的一定比例,另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地[1]。為深入推進征地制度改革,切實維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益,自上世紀80年代末開始廣州市為被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安排留用地,留用地管理政策為保障被征地農(nóng)民長遠生計發(fā)揮了重要作用,但隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和城市擴張,留用地管理和利用暴露出一系列問題亟需解決。為完善農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展留用地管理,建立留用地管理長效機制,2018年廣州市出臺了《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強征收農(nóng)村集體土地留用地管理的意見》(穗府辦規(guī)〔2018〕17號,以下簡稱為“《意見》”),內(nèi)容共五大條,二十八點,具體包括拓寬留用地兌現(xiàn)方式、推進留用地集中安置建設(shè)、加快推動征地用地報批、促進留用地高效開發(fā)利用等內(nèi)容。
《意見》的亮點之一是復(fù)合抵扣留用地指標,第(十三)點提出在控制性詳細規(guī)劃允許的前提下,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請在基準容積率基礎(chǔ)上提高留用地開發(fā)強度,容積率提高部分按80%的比例復(fù)合抵扣留用地指標,20%部分作為獎勵(以2.5容積率為基數(shù)計算)。按80%比例而不是全額抵扣,一是考慮強度增加將導(dǎo)致開發(fā)成本的提高,二是可以鼓勵農(nóng)民節(jié)約集約用地。
《意見》的亮點之二是消化歷史遺留建設(shè)用地,第(十四)點提出被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi),符合條件的歷史遺留建設(shè)用地可以按規(guī)定完善規(guī)劃、用地等手續(xù),并按用地面積的50%抵扣留用地指標,鼓勵歷史遺留建設(shè)用地完善手續(xù),同時消化留用地指標。
2、白云區(qū)留用地問題概述
2.1白云區(qū)概況
白云區(qū)位于廣州市中北部,東鄰增城區(qū)、黃埔區(qū)、天河區(qū),西界佛山市南海區(qū),北接花都區(qū)、從化區(qū),南連荔灣區(qū)、越秀區(qū)、天河區(qū),土地面積795.79平方公里。2019年末常住人口277.96萬人,戶籍人口108.02萬人。白云區(qū)行政管轄有18個街道、4個鎮(zhèn),281個社區(qū)居委會、118個村委會,是廣州市中心城區(qū)中面積最大、常住人口最多的一個區(qū)。
2.2白云區(qū)留用地問題概述
2.2.1歷史欠賬多
據(jù)統(tǒng)計,1992-2007年間廣州市9區(qū)核定征地面積281萬畝(除蘿崗區(qū)外),留用地歷史欠賬13361畝,以花都、番禺、白云3區(qū)欠賬最嚴重,占全市總數(shù)的86%,而白云區(qū)約占50%,留用地欠賬問題在全市較為突出。因所處區(qū)位和規(guī)劃定位的特殊性,白云區(qū)承載了大量省、市重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。1992-2013年,白云區(qū)經(jīng)市、區(qū)兩級核定的村留用地指標共計493.69公頃。截止2015年12月底,以貨幣補償、實物留地形式兌現(xiàn)357宗,涉及留用地指標421.24公頃,剩余留用地指標72.45公頃未兌現(xiàn),約占全區(qū)留用地指標總數(shù)的15%。
2.2.2土地分布散、利用粗放低效
因白云區(qū)征地項目多,涉及的村社多,區(qū)內(nèi)、鎮(zhèn)內(nèi)統(tǒng)籌集中落地難度大,多以村為單位分散落地。絕大多數(shù)留用地項目僅僅限于收益空間極為有限的“出租經(jīng)濟”,土地利用方式呈現(xiàn)出無序擴張、低效開發(fā)等特征,不利于村集體的長遠發(fā)展[2]。
2.2.3選址難、規(guī)劃協(xié)調(diào)難、落地難
留用地選址的前提,是政府發(fā)布征地預(yù)公告、項目主體取得土地勘測定界技術(shù)報告后,繼而取得留用地指標核定書。不少省、市重點項目已動工甚至建成,征地勘測定界工作仍未開展,嚴重影響村留用地的選址、兌現(xiàn)。長期以來,城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃脫節(jié)問題較為突出,符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃(以下簡稱“兩規(guī)”)的地塊少之又少,土地供不應(yīng)求,留用地選址難度較大。一個項目征地往往涉及多個生產(chǎn)社,各生產(chǎn)社之間眾口難調(diào),為滿足各自的利益需求,指標不足10000平方米的留用地往往要分成幾個地塊選址,不利于集約使用土地,政府協(xié)調(diào)留用地選址工作的難度可想而知??傊?,歷史上征地相關(guān)法律法規(guī)及政策不健全、征地管理不規(guī)范、建設(shè)用地指標的限制等諸多因素,最終導(dǎo)致留用地選址難、協(xié)調(diào)難、落地難。
2.2.4項目征地難、維穩(wěn)壓力大
留用地未能及時兌現(xiàn)的后果,一是被征地村不配合交地,重點項目征拆工作受阻,制約城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善;二是征地涉及留用地問題的信訪事項逐年增多,政府維穩(wěn)壓力大。解決好留用地落地問題,是緩解征地矛盾、維系民生穩(wěn)定的重要舉措。
3、白云區(qū)破解留用地落地難題的探索與規(guī)劃實踐
在充分認識留用地現(xiàn)狀問題的基礎(chǔ)上,白云區(qū)以“主動謀劃、積極探索、尊重合理訴求、破解兌現(xiàn)難題”為目標,在明確留用地選址方案的基礎(chǔ)上,針對與法定控規(guī)存在沖突的選址地塊,分批次啟動重大項目留用地控規(guī)調(diào)整工作,通過控規(guī)調(diào)整、用地保障等手段保障留用地落地。
2014年,白云區(qū)針對2013年以前歷史留用地開展了一輪梳理和兌現(xiàn)工作,對與法定控規(guī)存在沖突的42個地塊開展控規(guī)調(diào)整工作,組織編制了《白云區(qū)省市重點項目歷史留用地落地專項規(guī)劃》,該控規(guī)于2017年1月經(jīng)市政府批準實施。
2018年,為解決東北貨車外繞線、機場第二高速公路、廣佛肇高速公路、新白廣城際軌道等重大交通設(shè)施項目征地涉及的留用地落地問題,白云區(qū)對與法定控規(guī)存在沖突的17個地塊開展控規(guī)調(diào)整工作,組織編制了《白云區(qū)第二批重大項目留用地控制性詳細規(guī)劃》,該控規(guī)于2019年8月經(jīng)市政府批準實施。
為打通廣州市北部交通脈絡(luò),近年來白云區(qū)大力推進空港大道三期、白云五線、花莞高速公路南北輔道、華南快速干線輔道等多條市政路建設(shè)。這些項目征地涉及4鎮(zhèn)4街、50條村,除個別村選擇貨幣補償方式兌現(xiàn)或結(jié)合其他項目統(tǒng)籌留地外,區(qū)規(guī)劃和自然資源部門對與法定控規(guī)存在沖突的38個地塊開展控規(guī)調(diào)整工作,組織編制了《白云區(qū)第三批重大項目留用地控制性詳細規(guī)劃》,目前控規(guī)方案正在完善中。
4、留用地選址案例分析
在組織編制《白云區(qū)第三批重大項目留用地控制性詳細規(guī)劃》的過程中,政府部門與鎮(zhèn)村溝通協(xié)調(diào)、明確留用地選址方案,是其中極為關(guān)鍵的一步,也是協(xié)調(diào)難度最大的一步。較前兩次而言,本次控規(guī)調(diào)整方案的亮點就是借助廣州市留用地管理新政策(穗府辦規(guī)〔2018〕17號文)的利好,通過復(fù)合抵扣留用地指標、消化歷史遺留建設(shè)用地的方式,拓寬了選址思路,豐富了選址實踐,有力推動歷史留用地的落地工作。
4.1案例一:消化歷史遺留建設(shè)用地
4.1.1案例說明
石井河整治工程征地返還清湖村留用地指標4423平方米,一直未兌現(xiàn)。擬選址地塊西臨20米規(guī)劃路,東臨現(xiàn)狀路,現(xiàn)狀為廠房,第二次全國土地調(diào)查(以下簡稱“二調(diào)”)確定為建設(shè)用地(見圖1),雖現(xiàn)行控規(guī)非商業(yè)用地,但控規(guī)經(jīng)依法調(diào)整后仍適用《意見》第(十四)點的“鼓勵留用地消化歷史遺留建設(shè)用地”,可按規(guī)定完善規(guī)劃審批、農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收和土地供應(yīng)等手續(xù),按歷史遺留建設(shè)用地面積的50%抵扣留用地指標。該地塊總用地面積8846平方米,可抵扣留用地指標4423平方米。
4.1.2適用條件
一是歷史上征地項目少,歷史留用地指標有限;二是村域內(nèi)確有“二調(diào)”確定為建設(shè)用地的地塊;三是村有完善歷史遺留建設(shè)用地手續(xù)的訴求。
4.1.3效果分析
以1倍的留用地指標換2倍的留用地面積,按基準容積率2.5計算,可獲得5倍于留用地指標的計算容積率面積。可以理解為,相對于扣減的留用地指標,收到了相當(dāng)于容積率5.0的效果,間接地提高地塊開發(fā)強度。其優(yōu)點在于,可充分利用村現(xiàn)有的留用地指標,盤活存量建設(shè)用地;如地塊內(nèi)現(xiàn)狀建筑布局規(guī)整、質(zhì)量尚可的話,有助于歷史違法建設(shè)完善后續(xù)手續(xù)。
4.2案例二:復(fù)合抵扣留用地指標
4.2.1案例說明
鴉崗大道項目征地返還鴉崗村留用地指標2.14公頃,該村留用地擬選址于鴉崗大道南側(cè)、鴉崗路北側(cè)地段,現(xiàn)狀為工廠房及辦公樓,地塊總用地面積8424平方米,凈用地面積7190平方米(見圖2),通過復(fù)合抵扣留用地指標的方式,容積率提高至4.0。具體如下:
復(fù)合抵扣留用地指標=7190*(4.0-2.5)*80%/2.5=3451(平方米)
該地塊共抵扣留用地指標8424+3451=11875平方米。當(dāng)容積率2.5,計算容積率建筑面積17975平方米,需抵扣指標8424平方米;當(dāng)容積率4.0,計算容積率建筑面積28760平方米,需抵扣指標11875平方米。故利用該項優(yōu)惠政策,地塊建設(shè)量提高了10785平方米,可顯著提升留用地利用效率。截止目前,白云區(qū)僅有1例,即鐘落潭鎮(zhèn)大綱嶺村利用復(fù)合抵扣留用地指標的方式辦理了留用地的選址意見書。
4.2.2適用條件
一是村域內(nèi)用地緊張,符合“兩規(guī)”、可供選址的土地有限;二是村有歷史留用地指標未兌現(xiàn);三是村有利用復(fù)合抵扣留用地指標的訴求;四是涉及的專項規(guī)劃對建筑的體量、密度、高度的控制不影響地塊開發(fā)強度的提高;五是如遇選址地塊面積較小或形狀不規(guī)整的情形,應(yīng)結(jié)合《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》要求預(yù)先編制地塊建筑強排方案,確??匾?guī)給出的規(guī)劃指標合理可行。
4.2.3效果分析
根據(jù)《意見》,實物留地面積包含道路、綠化等公共配套設(shè)施用地面積,公共配套設(shè)施用地的比例不超過20%,超出部分可與留用地一并實施,但不計入留用地指標的抵扣面積。換言之,以選址地塊的總用地面積抵扣留用地指標,總用地面積不超過凈用地面積的1.25倍。下面通過假設(shè)的A、B、C三種選址情形,以對比分析法說明本案例的實施效果。
A情形:選址地塊總用地面積12500平方米,其中,代征公共配套設(shè)施用地面積2500平方米(上限),凈用地面積10000平方米。當(dāng)基準容積率2.5時,計算容積率建筑面積25000平方米,扣減留用地指標12500平方米。當(dāng)容積率提高至4.0時,復(fù)合抵扣的留用地指標=10000*(4.0-2.5)*80%/2.5=4800(平方米),計算容積率建筑面積40000平方米,扣減留用地指標12500+4800=17300(平方米)。
B情形:為獲得與A情形相同的建設(shè)量,計算容積率建筑面積40000平方米,按基準容積率2.5,選址地塊凈用地面積16000平方米,扣減留用地指標20000平方米。
C情形:為兌現(xiàn)與A情形相同的留用地指標17300平方米,選址地塊凈用地面積13840平方米,按基準容積率2.5,計算容積率容建筑面積34600平方米。
通過以上對比分析(見表1)發(fā)現(xiàn),(1)A情形與B情形相比,為獲得同樣多的建設(shè)量,A情形使用復(fù)合抵扣留用地指標,可節(jié)省留用地指標2700平方米的留用地指標。(2)A情形與C情形相比,兌現(xiàn)同樣多的留用地指標17300平方米,A情形使用復(fù)合抵扣留用地指標,可額外獲得5300平方米的建設(shè)量。綜上,使用復(fù)合抵扣留用地指標的本質(zhì)是“以量換地”,用盡可能少的留用地指標換盡可能多的建設(shè)量,有效地提高了地塊開發(fā)強度、土地利用效率,真正實現(xiàn)節(jié)約集約用地,有利于村集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
結(jié)語:
村留用地政策關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟長遠發(fā)展,是推進我國城鎮(zhèn)化進程的重要保障,是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。目前,以實物留地的方式兌現(xiàn)留用地,被村社普遍認可而成為首選,留用地兌現(xiàn)方式單一,土地需求量大。實物留地,需要符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地,城市化程度高的地區(qū)土地資源有限,客觀上影響留用地的兌現(xiàn)率。建議政府出臺更加完善的征地政策,鼓勵多種方式兌現(xiàn)留用地,一定程度地緩解土地需求尤其是新增建設(shè)用地需求的壓力。希望政府相關(guān)部門給予鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引入等方面的指引,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、招商引資、開發(fā)模式及后期經(jīng)營等方面為村提供有益的參考,以推動村集體經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展。
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作者簡介:
劉峻(1968-),女,籍貫廣東省揭陽市,工學(xué)學(xué)士,工程碩士,大學(xué)畢業(yè)后從事建筑設(shè)計工作11年,2001年起從事城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。