【摘要】白云區(qū)重大項目征地多、留用地兌現(xiàn)難。為解決留用地落地問題，白云區(qū)分批次開展重大項目留用地控規(guī)調(diào)整工作，近年借助政策利好（穗府辦規(guī)〔2018〕17號文）解決留用地選址問題。本文在政策解讀、問題概述及探索留用地落地規(guī)劃實踐的基礎(chǔ)上，運用對比分析法，闡述如何以復(fù)合抵扣留用地指標、消化歷史遺留建設(shè)用地的方式落實選址。實踐效果顯著，充分利用留用地指標，提高地塊開發(fā)強度。建議探索多種方式兌現(xiàn)留用地，政府做好產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】留用地;規(guī)劃;選址

1、廣州市留用地管理新政策解讀

留用地是扶持被征地農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟的一項安置措施，是指國家征收農(nóng)村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地[1]。為深入推進征地制度改革，切實維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，自上世紀80年代末開始廣州市為被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安排留用地，留用地管理政策為保障被征地農(nóng)民長遠生計發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和城市擴張，留用地管理和利用暴露出一系列問題亟需解決。為完善農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展留用地管理，建立留用地管理長效機制，2018年廣州市出臺了《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強征收農(nóng)村集體土地留用地管理的意見》（穗府辦規(guī)〔2018〕17號，以下簡稱為“《意見》”），內(nèi)容共五大條，二十八點，具體包括拓寬留用地兌現(xiàn)方式、推進留用地集中安置建設(shè)、加快推動征地用地報批、促進留用地高效開發(fā)利用等內(nèi)容。

《意見》的亮點之一是復(fù)合抵扣留用地指標，第（十三）點提出在控制性詳細規(guī)劃允許的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請在基準容積率基礎(chǔ)上提高留用地開發(fā)強度，容積率提高部分按80%的比例復(fù)合抵扣留用地指標，20%部分作為獎勵（以2.5容積率為基數(shù)計算）。按80%比例而不是全額抵扣，一是考慮強度增加將導(dǎo)致開發(fā)成本的提高，二是可以鼓勵農(nóng)民節(jié)約集約用地。

《意見》的亮點之二是消化歷史遺留建設(shè)用地，第（十四）點提出被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)，符合條件的歷史遺留建設(shè)用地可以按規(guī)定完善規(guī)劃、用地等手續(xù)，并按用地面積的50%抵扣留用地指標，鼓勵歷史遺留建設(shè)用地完善手續(xù)，同時消化留用地指標。

2、白云區(qū)留用地問題概述

2.1白云區(qū)概況

白云區(qū)位于廣州市中北部，東鄰增城區(qū)、黃埔區(qū)、天河區(qū)，西界佛山市南海區(qū)，北接花都區(qū)、從化區(qū)，南連荔灣區(qū)、越秀區(qū)、天河區(qū)，土地面積795.79平方公里。2019年末常住人口277.96萬人，戶籍人口108.02萬人。白云區(qū)行政管轄有18個街道、4個鎮(zhèn)，281個社區(qū)居委會、118個村委會，是廣州市中心城區(qū)中面積最大、常住人口最多的一個區(qū)。

2.2白云區(qū)留用地問題概述

2.2.1歷史欠賬多

據(jù)統(tǒng)計，1992-2007年間廣州市9區(qū)核定征地面積281萬畝（除蘿崗區(qū)外），留用地歷史欠賬13361畝，以花都、番禺、白云3區(qū)欠賬最嚴重，占全市總數(shù)的86%，而白云區(qū)約占50%，留用地欠賬問題在全市較為突出。因所處區(qū)位和規(guī)劃定位的特殊性，白云區(qū)承載了大量省、市重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。1992-2013年，白云區(qū)經(jīng)市、區(qū)兩級核定的村留用地指標共計493.69公頃。截止2015年12月底，以貨幣補償、實物留地形式兌現(xiàn)357宗，涉及留用地指標421.24公頃，剩余留用地指標72.45公頃未兌現(xiàn)，約占全區(qū)留用地指標總數(shù)的15%。

2.2.2土地分布散、利用粗放低效

因白云區(qū)征地項目多，涉及的村社多，區(qū)內(nèi)、鎮(zhèn)內(nèi)統(tǒng)籌集中落地難度大，多以村為單位分散落地。絕大多數(shù)留用地項目僅僅限于收益空間極為有限的“出租經(jīng)濟”，土地利用方式呈現(xiàn)出無序擴張、低效開發(fā)等特征，不利于村集體的長遠發(fā)展[2]。

2.2.3選址難、規(guī)劃協(xié)調(diào)難、落地難

留用地選址的前提，是政府發(fā)布征地預(yù)公告、項目主體取得土地勘測定界技術(shù)報告后，繼而取得留用地指標核定書。不少省、市重點項目已動工甚至建成，征地勘測定界工作仍未開展，嚴重影響村留用地的選址、兌現(xiàn)。長期以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃脫節(jié)問題較為突出，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱“兩規(guī)”）的地塊少之又少，土地供不應(yīng)求，留用地選址難度較大。一個項目征地往往涉及多個生產(chǎn)社，各生產(chǎn)社之間眾口難調(diào)，為滿足各自的利益需求，指標不足10000平方米的留用地往往要分成幾個地塊選址，不利于集約使用土地，政府協(xié)調(diào)留用地選址工作的難度可想而知?？傊?，歷史上征地相關(guān)法律法規(guī)及政策不健全、征地管理不規(guī)范、建設(shè)用地指標的限制等諸多因素，最終導(dǎo)致留用地選址難、協(xié)調(diào)難、落地難。

2.2.4項目征地難、維穩(wěn)壓力大

留用地未能及時兌現(xiàn)的后果，一是被征地村不配合交地，重點項目征拆工作受阻，制約城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善;二是征地涉及留用地問題的信訪事項逐年增多，政府維穩(wěn)壓力大。解決好留用地落地問題，是緩解征地矛盾、維系民生穩(wěn)定的重要舉措。

3、白云區(qū)破解留用地落地難題的探索與規(guī)劃實踐

在充分認識留用地現(xiàn)狀問題的基礎(chǔ)上，白云區(qū)以“主動謀劃、積極探索、尊重合理訴求、破解兌現(xiàn)難題”為目標，在明確留用地選址方案的基礎(chǔ)上，針對與法定控規(guī)存在沖突的選址地塊，分批次啟動重大項目留用地控規(guī)調(diào)整工作，通過控規(guī)調(diào)整、用地保障等手段保障留用地落地。

2014年，白云區(qū)針對2013年以前歷史留用地開展了一輪梳理和兌現(xiàn)工作，對與法定控規(guī)存在沖突的42個地塊開展控規(guī)調(diào)整工作，組織編制了《白云區(qū)省市重點項目歷史留用地落地專項規(guī)劃》，該控規(guī)于2017年1月經(jīng)市政府批準實施。

2018年，為解決東北貨車外繞線、機場第二高速公路、廣佛肇高速公路、新白廣城際軌道等重大交通設(shè)施項目征地涉及的留用地落地問題，白云區(qū)對與法定控規(guī)存在沖突的17個地塊開展控規(guī)調(diào)整工作，組織編制了《白云區(qū)第二批重大項目留用地控制性詳細規(guī)劃》，該控規(guī)于2019年8月經(jīng)市政府批準實施。

為打通廣州市北部交通脈絡(luò)，近年來白云區(qū)大力推進空港大道三期、白云五線、花莞高速公路南北輔道、華南快速干線輔道等多條市政路建設(shè)。這些項目征地涉及4鎮(zhèn)4街、50條村，除個別村選擇貨幣補償方式兌現(xiàn)或結(jié)合其他項目統(tǒng)籌留地外，區(qū)規(guī)劃和自然資源部門對與法定控規(guī)存在沖突的38個地塊開展控規(guī)調(diào)整工作，組織編制了《白云區(qū)第三批重大項目留用地控制性詳細規(guī)劃》，目前控規(guī)方案正在完善中。

4、留用地選址案例分析

在組織編制《白云區(qū)第三批重大項目留用地控制性詳細規(guī)劃》的過程中，政府部門與鎮(zhèn)村溝通協(xié)調(diào)、明確留用地選址方案，是其中極為關(guān)鍵的一步，也是協(xié)調(diào)難度最大的一步。較前兩次而言，本次控規(guī)調(diào)整方案的亮點就是借助廣州市留用地管理新政策（穗府辦規(guī)〔2018〕17號文）的利好，通過復(fù)合抵扣留用地指標、消化歷史遺留建設(shè)用地的方式，拓寬了選址思路，豐富了選址實踐，有力推動歷史留用地的落地工作。

4.1案例一：消化歷史遺留建設(shè)用地

4.1.1案例說明

石井河整治工程征地返還清湖村留用地指標4423平方米，一直未兌現(xiàn)。擬選址地塊西臨20米規(guī)劃路，東臨現(xiàn)狀路，現(xiàn)狀為廠房，第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）確定為建設(shè)用地（見圖1），雖現(xiàn)行控規(guī)非商業(yè)用地，但控規(guī)經(jīng)依法調(diào)整后仍適用《意見》第（十四）點的“鼓勵留用地消化歷史遺留建設(shè)用地”，可按規(guī)定完善規(guī)劃審批、農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收和土地供應(yīng)等手續(xù)，按歷史遺留建設(shè)用地面積的50%抵扣留用地指標。該地塊總用地面積8846平方米，可抵扣留用地指標4423平方米。

4.1.2適用條件

一是歷史上征地項目少，歷史留用地指標有限;二是村域內(nèi)確有“二調(diào)”確定為建設(shè)用地的地塊;三是村有完善歷史遺留建設(shè)用地手續(xù)的訴求。

4.1.3效果分析

以1倍的留用地指標換2倍的留用地面積，按基準容積率2.5計算，可獲得5倍于留用地指標的計算容積率面積。可以理解為，相對于扣減的留用地指標，收到了相當(dāng)于容積率5.0的效果，間接地提高地塊開發(fā)強度。其優(yōu)點在于，可充分利用村現(xiàn)有的留用地指標，盤活存量建設(shè)用地;如地塊內(nèi)現(xiàn)狀建筑布局規(guī)整、質(zhì)量尚可的話，有助于歷史違法建設(shè)完善后續(xù)手續(xù)。

4.2案例二：復(fù)合抵扣留用地指標

4.2.1案例說明

鴉崗大道項目征地返還鴉崗村留用地指標2.14公頃，該村留用地擬選址于鴉崗大道南側(cè)、鴉崗路北側(cè)地段，現(xiàn)狀為工廠房及辦公樓，地塊總用地面積8424平方米，凈用地面積7190平方米（見圖2），通過復(fù)合抵扣留用地指標的方式，容積率提高至4.0。具體如下：

復(fù)合抵扣留用地指標=7190*（4.0-2.5）*80%/2.5=3451（平方米）

該地塊共抵扣留用地指標8424+3451=11875平方米。當(dāng)容積率2.5，計算容積率建筑面積17975平方米，需抵扣指標8424平方米;當(dāng)容積率4.0，計算容積率建筑面積28760平方米，需抵扣指標11875平方米。故利用該項優(yōu)惠政策，地塊建設(shè)量提高了10785平方米，可顯著提升留用地利用效率。截止目前，白云區(qū)僅有1例，即鐘落潭鎮(zhèn)大綱嶺村利用復(fù)合抵扣留用地指標的方式辦理了留用地的選址意見書。

4.2.2適用條件

一是村域內(nèi)用地緊張，符合“兩規(guī)”、可供選址的土地有限;二是村有歷史留用地指標未兌現(xiàn);三是村有利用復(fù)合抵扣留用地指標的訴求;四是涉及的專項規(guī)劃對建筑的體量、密度、高度的控制不影響地塊開發(fā)強度的提高;五是如遇選址地塊面積較小或形狀不規(guī)整的情形，應(yīng)結(jié)合《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》要求預(yù)先編制地塊建筑強排方案，確?？匾?guī)給出的規(guī)劃指標合理可行。

4.2.3效果分析

根據(jù)《意見》，實物留地面積包含道路、綠化等公共配套設(shè)施用地面積，公共配套設(shè)施用地的比例不超過20%，超出部分可與留用地一并實施，但不計入留用地指標的抵扣面積。換言之，以選址地塊的總用地面積抵扣留用地指標，總用地面積不超過凈用地面積的1.25倍。下面通過假設(shè)的A、B、C三種選址情形，以對比分析法說明本案例的實施效果。

A情形：選址地塊總用地面積12500平方米，其中，代征公共配套設(shè)施用地面積2500平方米（上限），凈用地面積10000平方米。當(dāng)基準容積率2.5時，計算容積率建筑面積25000平方米，扣減留用地指標12500平方米。當(dāng)容積率提高至4.0時，復(fù)合抵扣的留用地指標=10000*（4.0-2.5）*80%/2.5=4800（平方米），計算容積率建筑面積40000平方米，扣減留用地指標12500+4800=17300（平方米）。

B情形：為獲得與A情形相同的建設(shè)量，計算容積率建筑面積40000平方米，按基準容積率2.5，選址地塊凈用地面積16000平方米，扣減留用地指標20000平方米。

C情形：為兌現(xiàn)與A情形相同的留用地指標17300平方米，選址地塊凈用地面積13840平方米，按基準容積率2.5，計算容積率容建筑面積34600平方米。

通過以上對比分析（見表1）發(fā)現(xiàn)，（1）A情形與B情形相比，為獲得同樣多的建設(shè)量，A情形使用復(fù)合抵扣留用地指標，可節(jié)省留用地指標2700平方米的留用地指標。（2）A情形與C情形相比，兌現(xiàn)同樣多的留用地指標17300平方米，A情形使用復(fù)合抵扣留用地指標，可額外獲得5300平方米的建設(shè)量。綜上，使用復(fù)合抵扣留用地指標的本質(zhì)是“以量換地”，用盡可能少的留用地指標換盡可能多的建設(shè)量，有效地提高了地塊開發(fā)強度、土地利用效率，真正實現(xiàn)節(jié)約集約用地，有利于村集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)語：

村留用地政策關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟長遠發(fā)展，是推進我國城鎮(zhèn)化進程的重要保障，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。目前，以實物留地的方式兌現(xiàn)留用地，被村社普遍認可而成為首選，留用地兌現(xiàn)方式單一，土地需求量大。實物留地，需要符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地，城市化程度高的地區(qū)土地資源有限，客觀上影響留用地的兌現(xiàn)率。建議政府出臺更加完善的征地政策，鼓勵多種方式兌現(xiàn)留用地，一定程度地緩解土地需求尤其是新增建設(shè)用地需求的壓力。希望政府相關(guān)部門給予鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引入等方面的指引，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、招商引資、開發(fā)模式及后期經(jīng)營等方面為村提供有益的參考，以推動村集體經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展。

參考文獻：

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作者簡介：

劉峻（1968-），女，籍貫廣東省揭陽市，工學(xué)學(xué)士，工程碩士，大學(xué)畢業(yè)后從事建筑設(shè)計工作11年，2001年起從事城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。