張 建

內(nèi)容提要：新冠肺炎疫情全球爆發(fā)背景下，國際貿(mào)易自由化受到?jīng)_擊，各國的市場活力受到疫情干擾，資源配置呈現(xiàn)出失序狀態(tài)，消費(fèi)水平與就業(yè)率也遭遇挑戰(zhàn)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)秩序亟待修復(fù)。貿(mào)易調(diào)整援助是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為推動(dòng)貿(mào)易自由化的順利實(shí)施、提高國內(nèi)資源的配置效率和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，由政府對因進(jìn)口增加或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等原因而遭受利益損失的企業(yè)和工人實(shí)施相關(guān)援助措施的一項(xiàng)公共政策工具。其基本理念是通過對因市場開放而遭受利益損失的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和工人提供資金、技術(shù)和政策援助，發(fā)揮政府在貿(mào)易利益再分配中的積極作用，促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助受損產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的工人重新就業(yè)。在新冠肺炎疫情逐漸緩和的背景下，我國應(yīng)著重研究貿(mào)易調(diào)整援助制度在世界范圍內(nèi)的發(fā)展新動(dòng)向，在不違背WTO規(guī)則的前提下，對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行援助的具體措施，使貿(mào)易調(diào)整援助真正發(fā)揮其應(yīng)有的制度價(jià)值。

引言

當(dāng)前，新冠肺炎疫情仍然呈現(xiàn)出全球蔓延的態(tài)勢，世界上絕大多數(shù)國家都采取了封鎖、隔離、防控舉措。其中，貿(mào)易限制和航運(yùn)禁令對國際自由貿(mào)易體系產(chǎn)生了嚴(yán)重的破壞效應(yīng)，造成全球貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易需求大幅萎縮，放大了單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義的不良影響。同時(shí)，外貿(mào)限制措施的非理性運(yùn)用也給全球貿(mào)易造成了斷崖式?jīng)_擊，部分國家公開截留國際貿(mào)易往來中的防疫物資，德國出臺(tái)了緊缺防疫物資出口禁令，法國出臺(tái)了征用所有口罩的行政命令，意大利宣布禁止防疫物資出口，這些做法使國際貿(mào)易秩序陷入衰退局面。①沈國兵：《新冠肺炎疫情全球蔓延對國際貿(mào)易的影響及紓解舉措》，載 《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2020年第3期。

在新冠肺炎疫情全球爆發(fā)背景下，國際貿(mào)易自由化受到?jīng)_擊，各國的市場活力受到疫情干擾，資源配置呈現(xiàn)出失序狀態(tài)，消費(fèi)水平與就業(yè)率也遭遇挑戰(zhàn)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)秩序亟待修復(fù)。為此，各國在維護(hù)公共衛(wèi)生安全與促進(jìn)貿(mào)易自由化之間徘徊踟躕，并陸續(xù)出臺(tái)了一系列力度空前的經(jīng)濟(jì)救助計(jì)劃與疫情應(yīng)對方案。以美國為例，美國聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)連續(xù)降息，并宣布無上限的量化寬松政策，美國政府和國會(huì)在出臺(tái)2.2萬億美元救助方案后，特朗普總統(tǒng)又宣布推行2萬億美元基建方案，援助力度甚至超過了1929年大蕭條時(shí)期與2008年金融危機(jī)時(shí)期。遺憾的是，由于新冠肺炎疫情的加劇，高強(qiáng)度的經(jīng)濟(jì)救助政策并未有效扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)失調(diào)的局面，也沒能起到立竿見影的效果，美國已然出現(xiàn)大規(guī)模的失業(yè)潮，申請失業(yè)救濟(jì)金的人數(shù)一度達(dá)到328萬人。②李光滿：《疫情肆虐、經(jīng)濟(jì)衰退、油價(jià)暴跌、糧食短缺四重危機(jī)來襲，全球局勢將向何處去？》，https://mp.weixin.qq.com/s/U7IZBjtPa8vxsxS2OhCjuw，2020年4月4日訪問。歐洲各國為了緩解疫情給經(jīng)濟(jì)帶來的巨大壓力，也都紛紛 “開閘放水”，德國、法國、英國都釋放出巨量資金。

在這一背景下，如何做到物盡其用，保障 “好鋼用在刀刃上”，使有限的資金通過合理的制度安排和程序設(shè)計(jì)配置給最具需求的主體，從而妥當(dāng)?shù)剡_(dá)到紓解經(jīng)濟(jì)衰退、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、激發(fā)市場活力、重?zé)ㄆ髽I(yè)生機(jī)的效果，成為疫情中后期備受關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。對此，濫觴于美國的貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制 （Trade Adjustment Assistance，以下簡稱TAA）為決策者提供了可行的思路，對這一機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理、受助對象、援助措施、監(jiān)督審查等進(jìn)行研究，有助于從專業(yè)視角探索符合我國市場規(guī)律與企業(yè)需求的解決對策。

二、貿(mào)易調(diào)整援助的內(nèi)在機(jī)理

1960年，為了保護(hù)受到進(jìn)口沖擊困擾的美國產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也為了應(yīng)對歐共體的挑戰(zhàn)、扭轉(zhuǎn)國際收支失衡的境況，肯尼迪總統(tǒng)強(qiáng)調(diào)，自由市場理念與貿(mào)易自由化原則是兩黨在維護(hù)國外基本安全與促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共性所在，對此國會(huì)應(yīng)當(dāng)給予兩黨一致的支持，應(yīng)提供制度保障。為此，美國于1962年通過了 《貿(mào)易擴(kuò)展法案》，該法案對傳統(tǒng)的 《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的例外條款進(jìn)行改革，引入了貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制，據(jù)此對受到進(jìn)口負(fù)面影響的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、工人、社區(qū)提供資金援助、收入補(bǔ)貼、再就業(yè)培訓(xùn)及失業(yè)補(bǔ)償，從而爭取各個(gè)行業(yè)對自由貿(mào)易的全力支持。③《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》在總體上接納自由貿(mào)易的同時(shí)，有選擇地降低關(guān)稅，從而避免傷害國內(nèi)利益。具言之，該法案設(shè)置了例外條款，也稱逃避條款，以便在不可預(yù)見的事態(tài)發(fā)展導(dǎo)致某一國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到損害時(shí)暫時(shí)提高關(guān)稅，這一條款后發(fā)展為保障措施條款。相比之下，《貿(mào)易擴(kuò)展法案》放棄了選擇性減稅，明確承認(rèn)在部分國內(nèi)利益因削減關(guān)稅而受損時(shí)，補(bǔ)救措施不應(yīng)是限制進(jìn)口，而應(yīng)是對受損者提供政府援助。不過，事實(shí)表明，在1962年至1974年期間，美國政府的產(chǎn)業(yè)支持從例外條款向貿(mào)易調(diào)整援助的轉(zhuǎn)變并未獲得成功，相關(guān)產(chǎn)業(yè)既難以獲得例外條款的保護(hù)，也難以獲得貿(mào)易調(diào)整援助。鑒此，《1974年貿(mào)易法案》沒有試圖以其中一項(xiàng)取代另一項(xiàng)，而是同時(shí)放寬了例外條款保護(hù)與調(diào)整援助的準(zhǔn)入 “門檻”，并將調(diào)整援助的權(quán)限從關(guān)稅委員會(huì)轉(zhuǎn)移至勞工部。④[美]道格拉斯·歐文：《貿(mào)易的沖突：美國貿(mào)易政策200年》，余江等譯，中信出版集團(tuán)2019年版，第549頁。

就其內(nèi)在機(jī)理而言，貿(mào)易調(diào)整援助制度的生成具有濃厚的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)色彩，并且在自由貿(mào)易與公平貿(mào)易的博弈間尋求平衡點(diǎn)。具言之，針對某一國家而言，貿(mào)易自由化如同一把 “雙刃劍”：一方面，貿(mào)易自由化為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)中的出口產(chǎn)業(yè)提供了新的海外市場，帶來了社會(huì)福利的增加；另一方面，隨著貿(mào)易壁壘的消除，某些國內(nèi)產(chǎn)業(yè)將無法避免日益增加的進(jìn)口競爭所帶來的產(chǎn)業(yè)損害，這種經(jīng)濟(jì)損害或產(chǎn)業(yè)損害主要是指企業(yè)減產(chǎn)或倒閉以及由此帶來的工人失業(yè)。換言之，貿(mào)易自由化過程中的競爭同時(shí)制造了 “勝利者”與 “失敗者”：高效的企業(yè)在海外市場擴(kuò)張的同時(shí)，效益可以獲得增長，成為貿(mào)易自由化競爭中的 “勝利者”；低效的企業(yè)在面臨國外競爭時(shí)，可能會(huì)被兼并或者倒閉，成為貿(mào)易自由化競爭中的 “失敗者”。雖然從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度看，這種現(xiàn)象是符合自由貿(mào)易理論的，但這一 “優(yōu)勝劣汰”的過程對于企業(yè)和工人以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者而言卻是個(gè)艱難的過渡，而且對于一國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的安全性也會(huì)造成損害。因此，針對貿(mào)易自由化引致的受損企業(yè)、工人和農(nóng)民予以援助和扶持，助其實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)調(diào)整的TAA機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者還提出帕雷托理論和補(bǔ)償理論，指出增加社會(huì)福利允許損害一部分人的利益，只要增加的福利在補(bǔ)償損失之后還有剩余，社會(huì)就算增加了福利，政府在其中應(yīng)采取適當(dāng)政策使受損者得到補(bǔ)償。貿(mào)易自由化所涉及的個(gè)體經(jīng)濟(jì)和精神成本可能是巨大的，而貿(mào)易調(diào)整援助制度可以在很大程度上縮小消費(fèi)者從貿(mào)易自由化中的受益與貿(mào)易保護(hù)受益之間的差距 （差距的判斷不以收入為基礎(chǔ)）。如果國家能夠使每個(gè)因貿(mào)易自由化而失去工作和收入的人從贏家 （因貿(mào)易自由化而得利的人）那里得到補(bǔ)償，那么該國的貿(mào)易自由化政策就可以滿足帕雷托最優(yōu)，從而被更多的權(quán)利主體所接受。因此，從理論上看來，貿(mào)易調(diào)整援助制度是一套滿足帕雷托最優(yōu)理論的貿(mào)易自由化政策中必不可少的組成部分。⑤呂曉杰：《貿(mào)易調(diào)整援助制度的法律問題初探》，國際經(jīng)濟(jì)法網(wǎng)：http://ielaw.uibe.edu.cn/fxlw/gjjjf1/gjjjfxll/11542.htm，2020年4月5日訪問。

三、我國貿(mào)易調(diào)整援助的立法實(shí)踐

作為貿(mào)易救濟(jì)措施中的一環(huán)，TAA相較于傳統(tǒng)的反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施更具針對性，且具有更為獨(dú)特的補(bǔ)償與恢復(fù)效果。具言之，“兩反一?！钡荣Q(mào)易救濟(jì)措施能夠在一定期間內(nèi)起到限制進(jìn)口的作用，但這些措施僅僅提供了更多的國內(nèi)市場機(jī)會(huì)，并沒有對已經(jīng)受到損害的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)給予補(bǔ)償和扶助。相比之下，TAA則僅對國內(nèi)受損主體予以援助，能夠著眼于長遠(yuǎn)的發(fā)展，更具針對性地促進(jìn)受損者進(jìn)行自我恢復(fù)和生產(chǎn)調(diào)整，為具備援助資格的相關(guān)市場主體制定有序的經(jīng)營計(jì)劃。

為了做到未雨綢繆，我國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局在2008年即委托清華大學(xué)法學(xué)院與上海WTO事務(wù)咨詢中心開展 《國外貿(mào)易調(diào)整援助制度及其對我國的啟示》的課題研究。課題研究的內(nèi)容涵蓋了：TAA的基本概念和原理，美國TAA立法、發(fā)展、實(shí)踐及效果，歐盟的 “歐洲全球化調(diào)整基金”的主要內(nèi)容和運(yùn)作情況，韓國關(guān)于自由貿(mào)易協(xié)定的貿(mào)易調(diào)整援助制度和日本的有關(guān)產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策等，并分析了TAA與WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》的關(guān)系，通過案例實(shí)證討論建立我國TAA制度的必要性，提出相關(guān)的政策措施建議。2009年，前述課題通過專家評審并順利結(jié)項(xiàng)，作為課題的研究成果，課題組起草了 《貿(mào)易調(diào)整援助暫行辦法 （草案）》，該草案引發(fā)了我國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)術(shù)界對貿(mào)易調(diào)整援助的廣泛探討。⑥以陳利強(qiáng)教授為代表的學(xué)者概括了美國貿(mào)易法上采取的自由貿(mào)易與不公平貿(mào)易兩分法、進(jìn)口救濟(jì)與調(diào)整援助的雙軌制，有效回應(yīng)了貿(mào)易自由化引致的產(chǎn)業(yè)損害和結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。參見季燁：《中國國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)2010年年會(huì)暨學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，載 《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2010年第4期。

2010年9月，商務(wù)部產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局會(huì)同條約法律司赴上海市、浙江省進(jìn)行TAA規(guī)章立法調(diào)研。調(diào)研組向與會(huì)地方商務(wù)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)及企業(yè)介紹了 《貿(mào)易調(diào)整援助暫行辦法 （草案）》的背景情況、主要內(nèi)容和立法進(jìn)展，并實(shí)地考察了上海市及浙江省部分代表性企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，聽取了有關(guān)企業(yè)對TAA草案中的申請資格及程序、援助范圍及額度等內(nèi)容提出的建設(shè)性意見和建議。2014年4月，商務(wù)部原公平貿(mào)易局與原產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局合并，新組建成立了貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查局，統(tǒng)合了產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查與裁決等工作職責(zé)，貿(mào)易調(diào)整援助的有關(guān)工作亦由貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查局承擔(dān)。

2015年，國務(wù)院印發(fā)的 《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》（以下簡稱 《意見》）第十九條明文規(guī)定：“在減少政策扭曲、規(guī)范產(chǎn)業(yè)支持政策的基礎(chǔ)上，借鑒有關(guān)國家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究建立符合世貿(mào)組織規(guī)則和我國國情的貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制，對因關(guān)稅減讓而受到?jīng)_擊的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和個(gè)人提供援助，提升其競爭力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整?！雹邚埦S：《我國將研究建立貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制》，載 《法制日報(bào)》2015年12月18日第2版。本條系中國首次在官方文件中正式提出研究構(gòu)建貿(mào)易調(diào)整援助制度。盡管該條款沒有明確限定援助對象，但通過措辭可以解讀出其旨在對關(guān)稅減讓后大量進(jìn)口產(chǎn)品涌入而給受到損失的國內(nèi)企業(yè)提供救濟(jì)。在該 《意見》的基礎(chǔ)上，我國的貿(mào)易調(diào)整援助立法工作再次步入 “快車道”階段，有關(guān)規(guī)則的起草與試點(diǎn)工作呼之欲出。作為探索法治創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)、制度 “先行先試”的試驗(yàn)田，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)率先引入了貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)。2017年7月15日，上海市商務(wù)委員會(huì)、上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)聯(lián)合發(fā)布的 《中國 （上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)辦法》（以下簡稱 《試點(diǎn)辦法》）正式施行，有效期為2年。后經(jīng)評估，該 《試點(diǎn)辦法》的有效期延長至2021年7月15日。⑧胡語宸：《貿(mào)易調(diào)整援助制度的實(shí)施路徑探析——兼評上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)辦法》，載 《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2019年第2期。作為亮點(diǎn)，該 《試點(diǎn)辦法》確立的援助對象不僅適用于受到進(jìn)口沖擊的企業(yè)，還適用于出口受到阻礙的企業(yè)，涵蓋范圍更為完整。

新冠肺炎疫情的全球爆發(fā)，再次使國際貿(mào)易秩序受到挑戰(zhàn)，全球經(jīng)濟(jì)形勢陷入不利困局，各國的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、工人都受到了不同程度的沖擊，貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制的價(jià)值再次凸顯，其實(shí)踐運(yùn)用比以往更甚。2020年2月，為應(yīng)對國際貿(mào)易形勢的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、降低國際貿(mào)易環(huán)境變化對企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生的不利影響，上海市浦東國際商會(huì)發(fā)布了 《關(guān)于申報(bào)2020年度第一批上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助項(xiàng)目的通知》，圍繞著 “經(jīng)貿(mào)法律援助服務(wù)”“市場信息咨詢服務(wù)”“貿(mào)易結(jié)構(gòu)優(yōu)化服務(wù)”征集有關(guān)TAA公共服務(wù)項(xiàng)目，使貿(mào)易調(diào)整援助成為備受企業(yè)界關(guān)注的議題。⑨《關(guān)于申報(bào)2020年度第一批上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助項(xiàng)目的通知》，上海公平貿(mào)易服務(wù)網(wǎng)：http://fairtrade.sww.sh.gov.cn/pi/action/piHome/news_page News?levelCode=publicService&newsId=3043，2020年4月7日訪問。當(dāng)然，疫情帶來的經(jīng)濟(jì)沖擊是普遍的、全面的，而貿(mào)易調(diào)整援助針對的是進(jìn)口沖擊及出口受阻所引發(fā)的貿(mào)易損害，不能指望TAA能夠?yàn)樗兄黧w提供全方位的援助。但是，對于與進(jìn)口商品或服務(wù)存在同類競爭關(guān)系的國內(nèi)企業(yè)，以及出口導(dǎo)向型的國內(nèi)企業(yè)，尤其是中小微企業(yè)而言，貿(mào)易調(diào)整援助確屬重要的制度工具。

四、各國為應(yīng)對疫情沖擊釋放的資金為TAA提供了基礎(chǔ)

自從新冠肺炎疫情在全球爆發(fā)以來，各國為應(yīng)對疫情的沖擊，先后采取了各類經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃和應(yīng)對措施，釋放了大量資金。以美國為例，鑒于新冠肺炎疫情的爆發(fā)對經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重破壞，政府采取了一系列大規(guī)模行動(dòng)來穩(wěn)定和刺激經(jīng)濟(jì)。⑩韓?。骸啊缎鹿诓《驹⒕葷?jì)與經(jīng)濟(jì)安全法案》：美國政府應(yīng)對新冠病毒的2.3萬億美元經(jīng)濟(jì)刺激”，https://mp.weixin.qq.com/s/_Mz6DbfERs_w1gItzTselA，2020年4月4日訪問。其他國家亦紛紛效仿，投入大量資金希望實(shí)現(xiàn)救市目標(biāo)，而這些資金為貿(mào)易調(diào)整援助的有效落實(shí)提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。通過收集相關(guān)報(bào)道，筆者總結(jié)了各國采取的主要舉措及公開的援助金額情況，特整理成表1。

如前文所言，貿(mào)易調(diào)整援助可以使有實(shí)力的企業(yè)通過援助計(jì)劃的制定與實(shí)施來調(diào)整自己的發(fā)展方向，恢復(fù)競爭力，重新進(jìn)入市場。而企業(yè)重新恢復(fù)生機(jī)，既有利于國內(nèi)貿(mào)易也有利于對外貿(mào)易。在疫情逐漸緩解形勢下，各國政府紛紛釋放出巨額財(cái)政資金，這些資金如果不能有效進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)效果，那么無疑是資源的浪費(fèi)。在面對停工停產(chǎn)、失業(yè)潮加劇、產(chǎn)業(yè)鏈斷裂等失常經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象時(shí)，貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制若能被妥善利用，無疑將起到極為重要的經(jīng)濟(jì)紓困效應(yīng)。那么，貿(mào)易調(diào)整援助究竟應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行？哪些主體可獲得援助資格？經(jīng)營調(diào)整計(jì)劃又應(yīng)當(dāng)如何擬定？陷入困局的企業(yè)與工人如何能夠借助于TAA援助而重獲市場競爭力并擺脫不利影響？這些問題無疑是需要深入思考的。

?Coronavirus Aid,Relief,and Economic Security Act,https://www.majorityleader.gov/sites/democraticwhip.house.gov/files/Senate%20 Amendment%20to%20H.R.%20748_0.pdf,2020年4月3日訪問。

西班牙西班牙首相桑切斯宣布2000億歐元 （占西班牙GDP的20%）援助計(jì)劃緩解疫情影響；該計(jì)劃中一半資金將用于企業(yè)信用擔(dān)保，其余將用于援助弱勢群體，為失業(yè)工人提供救濟(jì)金，并允許受疫情影響群體暫停償還抵押貸款。阿聯(lián)酋阿聯(lián)酋內(nèi)閣會(huì)議批準(zhǔn)1260億迪拉姆的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，還批準(zhǔn)了包括推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低小微企業(yè)運(yùn)營成本等多項(xiàng)新的措施，為阿聯(lián)酋經(jīng)濟(jì)發(fā)展予以更多的支持；阿聯(lián)酋中央銀行宣布推出1000億迪拉姆經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，向阿聯(lián)酋所有商業(yè)銀行劃撥500億迪拉姆抵押貸款以及從銀行緩沖資本中釋放500億迪拉姆資金，允許所有銀行使用不超過60%的留存資本緩沖，并向受疫情影響的私營企業(yè)以及零售商戶提供必要的支持與便利，暫時(shí)免除支付未償還貸款的本金和利息。沙特阿拉伯沙特阿拉伯政府宣布1200億里亞爾的刺激措施，支持受到新冠肺炎和石油危機(jī)的雙重打擊而大幅降低的油價(jià)。該筆款項(xiàng)包括利雅得此前宣布的500億里亞爾一攬子計(jì)劃，以支持中小企業(yè)。另有700億里亞爾援助計(jì)劃，包括推遲繳稅和免除各種政府稅費(fèi)、免征出口關(guān)稅，推遲向政府支付一些私營部門的費(fèi)用以及推遲征收進(jìn)口關(guān)稅，允許雇主將免費(fèi)延三個(gè)月的出入境簽證，并使企業(yè)可以在未來三個(gè)月內(nèi)推遲支付增值稅、所得稅和其他稅款。韓國韓國政府分階段為中小企業(yè)提供150萬億韓元的支援對策，并推出其他刺激措施，以支持該國受新冠肺炎疫情沖擊的經(jīng)濟(jì)，包括維持小工商戶、大中小企業(yè)的就業(yè)崗位；為失業(yè)者提供支援；助力公共部門和民間創(chuàng)造就業(yè)；為勞動(dòng)者和失業(yè)者提供生活保障等。韓國政府采取了降息、追加11.7萬億韓元預(yù)算和增加美元供應(yīng)等措施，并公布了多輪特別對策，包括約16萬億韓元 （1元人民幣約合180.7韓元）財(cái)政撥款、提高刷卡消費(fèi)個(gè)稅抵扣比率、向小微企業(yè)提供增值稅優(yōu)惠等。為應(yīng)對國際金融市場大幅波動(dòng)，韓國還啟動(dòng)了24小時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，加強(qiáng)對外匯流動(dòng)性的監(jiān)督管理。柬埔寨柬埔寨政府決定建立臨時(shí)聯(lián)合融資機(jī)制，協(xié)助中小企業(yè)從金融機(jī)構(gòu)獲得低息貸款，并成立“中小型企業(yè)政策委員會(huì)”，研究制定促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的策略。政府還計(jì)劃向柬埔寨農(nóng)村發(fā)展銀行提供5000萬美元資金，向中小型企業(yè)提供優(yōu)惠貸款，并將給一些國內(nèi)企業(yè)為期6個(gè)月至1年的 “免稅假期”。泰國 泰國議會(huì)批準(zhǔn)4000億泰銖的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，為受疫情影響的企業(yè)尤其是中小企業(yè)提供優(yōu)惠貸款及稅務(wù)減免，該計(jì)劃預(yù)計(jì)可在國內(nèi)新增1400萬個(gè)工作崗位。

五、構(gòu)建貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制需要重點(diǎn)解決的問題

（一）立法體例的選擇及其考量

基于援助對象及制度定位的側(cè)重點(diǎn)不同，國際上關(guān)于TAA的立法大體上可以分為如下五類模式：其一，“兩條路線三類項(xiàng)目”的美國模式，美國的TAA立法不僅包括依附于保障措施條款的間接路線 （亦稱 “201路線”），還包括獨(dú)立于保障措施條款的直接路線 （亦稱 “TAA路線”），前者針對不同形式的貿(mào)易行為提供對應(yīng)的進(jìn)口救濟(jì) （如關(guān)稅、配額）與貿(mào)易援助，后者則由相關(guān)申請者直接向美國關(guān)稅委員會(huì)提出資格審查申請，待通過資格審查后再向勞工部或商務(wù)部請求援助利益；?Steven D.Schwinn, “Trade Adjustment Assistance at the U.S.Court of International Trade:The Year in Review”,(2009)41 Georgetown Journal of International Law 137,p.160.其二，專為受到全球化負(fù)面影響或因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而下崗失業(yè)的工人而實(shí)施一次性援助的歐盟模式，此類模式僅限定于勞工市場，而不及于企業(yè)或農(nóng)民；?Stephen Kim Park, “Bridging the Global Governance Gap:Reforming the Law of Trade Adjustment”,(2012)43 Georgetown Journal of International Law 797,p.872.其三，從正面鼓勵(lì)和促進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)掘出口競爭潛力的加拿大模式，從立法著重點(diǎn)的側(cè)重方向來看，這種立法定位的重心不在于為受損產(chǎn)業(yè)提供扶持和援助，而在于為競爭力較強(qiáng)的企業(yè)提供助推作用；?Lysenko Dmitry,Mills Lisa and Schwartz Saul, “Does Canada Need Trade Adjustment Assistance”,(2017)72 International Journal 91,p.110.其四，將貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)融合、援助衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型換代的日本模式，尤其以特定產(chǎn)業(yè)的機(jī)構(gòu)改善和臨時(shí)整頓為特色；?J.Mark Ramseyer, “Letting Obsolete Firms Die:Trade Adjustment Assistance in the United States and Japan”,(1981)22 Harvard International Law Journal 595,p.620.其五，以國際上的FTA促進(jìn)和帶動(dòng)國內(nèi)法改革的韓國模式，韓國之所以制定專門的TAA立法，是為了與其簽署的大量FTA形成有效的呼應(yīng)和銜接，特別是其國內(nèi)的農(nóng)業(yè)漁業(yè)TAA措施，直接源自于實(shí)施FTA 的現(xiàn)實(shí)需要。?藍(lán)天：《FTA戰(zhàn)略下韓國的貿(mào)易調(diào)整援助制度及啟示》，載 《國際經(jīng)貿(mào)探索》2012年第1期。

就TAA制度在中國的立法體例而言，存在由全國人大制定法律、由國務(wù)院制定行政法規(guī)、由國務(wù)院各部委制定部門規(guī)章等幾種主要的路徑。在這些不同的立法體例和制定模式中，究竟何者更為適宜，不僅需要考察 《中華人民共和國立法法》（以下簡稱 《立法法》）的基礎(chǔ)，還需要與國內(nèi)相關(guān)聯(lián)法律法規(guī)進(jìn)行必要的比照和銜接。首先，TAA立法屬于廣義上的對外貿(mào)易立法中的一個(gè)組成部分，而對外貿(mào)易并不屬于 《立法法》第八條所規(guī)定的法律保留事項(xiàng)，因此可以肯定的是，制定法律并不是TAA立法的唯一選項(xiàng)。其次，如前文所述，TAA作為一種貿(mào)易立法的工具，主要是配合反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施等貿(mào)易救濟(jì)制度共同發(fā)揮作用的，TAA從性質(zhì)上分析應(yīng)屬于公平貿(mào)易理念下的貿(mào)易救濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。我國現(xiàn)有的反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施都是由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，如果TAA立法也能采取此種模式，能夠更好地彌合TAA與貿(mào)易救濟(jì)之間的制度關(guān)系。

（二）援助對象的界定

通過立法明確有權(quán)申請貿(mào)易調(diào)整援助的主體 （即受助對象），可以清晰地界定何者可申請?jiān)?，何者不可申請?jiān)?，從而使援助利益的授予更具針對性。如前文所言，在美國的TAA立法中，廣泛涵蓋了因貿(mào)易自由化而導(dǎo)致利益受損的企業(yè)、工人、農(nóng)民、社區(qū)，這與其國內(nèi)的工農(nóng)業(yè)發(fā)展模式是緊密相關(guān)的。而上海自貿(mào)區(qū)的 《試點(diǎn)辦法》則主要針對中國的國內(nèi)企業(yè)，而未提及農(nóng)民或工人等主體的援助問題，其中包括國內(nèi)銷售企業(yè)，也包括出口導(dǎo)向型的國內(nèi)企業(yè)，如果這些企業(yè)因進(jìn)口激增、外企低價(jià)傾銷、在出口國遭受嚴(yán)重壁壘或貿(mào)易摩擦而受到不利影響，即可尋求援助。?吳衛(wèi)群：《主動(dòng)對標(biāo)國際貿(mào)易投資最高標(biāo)準(zhǔn)又一制度探索創(chuàng)新：上海自貿(mào)區(qū)將試點(diǎn)貿(mào)易調(diào)整援助》，載 《解放日報(bào)》2017年7月8日第2版。與此同時(shí)，《試點(diǎn)辦法》排除了非因國際貿(mào)易環(huán)境的變化而是單純因企業(yè)的經(jīng)營不善所提起的援助申請，這一限制性要件，可避免國內(nèi)企業(yè)濫用TAA制度耗費(fèi)公共資源?？梢?，上海自貿(mào)區(qū)的TAA立法僅限于企業(yè)TAA項(xiàng)目，而沒有專門的農(nóng)民TAA、工人TAA、社區(qū)TAA等項(xiàng)目，這實(shí)際上與我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式是緊密相關(guān)的。以農(nóng)業(yè)TAA為例，美國的農(nóng)民已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了高度的產(chǎn)業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化、技術(shù)化經(jīng)營，農(nóng)場系以商業(yè)企業(yè)的形式出現(xiàn)在市場上的，其直接參與進(jìn)出口國際貿(mào)易競爭，而相比之下，中國的農(nóng)民主要是以個(gè)體的方式參與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，不僅市場化、企業(yè)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及美國農(nóng)民，而且對國際貿(mào)易規(guī)則的運(yùn)用能力也有顯著差異。?李瑞峰、肖海峰：《歐盟、美國和中國的農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策比較研究》，載 《世界經(jīng)濟(jì)研究》2006年第7期。有鑒于此，在中國的TAA立法中，應(yīng)當(dāng)將援助主體限定于因國際進(jìn)出口貿(mào)易變化 （尤其是進(jìn)口增加）而遭受不利影響和經(jīng)濟(jì)損失的國內(nèi)企業(yè)。此外，為了避免審查標(biāo)準(zhǔn)的主觀化，《試點(diǎn)辦法》第三條細(xì)化了申請?jiān)闹黧w條件，主要從員工離職的比例及產(chǎn)銷量下降的幅度方面做出判斷。可以說，《試點(diǎn)辦法》的限制條件基本能夠滿足TAA立法的宗旨，即受助企業(yè)需要承擔(dān)其損失系由國際貿(mào)易導(dǎo)致的證明責(zé)任，損失與原因的因果關(guān)系可以通過企業(yè)的銷量下降及員工的離職情況加以具體判斷。

（三）援助申請與認(rèn)定程序

在確定援助主體后，貿(mào)易調(diào)整援助的貫徹實(shí)施還需要一整套完整的程序規(guī)則，由此將申請者、審批者、實(shí)施者、監(jiān)督者聯(lián)結(jié)起來，并貫通各項(xiàng)制度內(nèi)核以實(shí)現(xiàn)整個(gè)援助機(jī)制的有序展開。為了避免因申請步驟或?qū)徟绦蜻^于繁冗復(fù)雜而導(dǎo)致有切實(shí)需求的企業(yè)望而退步，整個(gè)程序的設(shè)計(jì)需要盡可能清晰且連貫。基于此，筆者設(shè)計(jì)了援助步驟如表2。

表2：中國貿(mào)易調(diào)整援助的整體程序設(shè)計(jì)

為了保證上述援助程序的高效運(yùn)行，需要針對每個(gè)階段設(shè)置時(shí)限要求，通過限制各項(xiàng)工作的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，使整個(gè)流程在緊密且妥當(dāng)?shù)闹刃蛳潞侠碚归_。此外，為了避免不合格的企業(yè)重復(fù)提交無效的援助申請而帶來的工作負(fù)擔(dān)，應(yīng)限制相同申請的提出間隔。具言之，當(dāng)商務(wù)部決定某申請企業(yè)不具備援助資格的，則其在一年內(nèi)不得再提出相同申請。與此同時(shí)，由于貿(mào)易調(diào)整援助制度的宗旨在于協(xié)助企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，因此在援助程序的各個(gè)階段，均應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府部門與申請企業(yè)的通力配合。具言之，在援助程序進(jìn)行中，須充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，激發(fā)企業(yè)的自主性，避免對政府形成過多的依賴，這著重體現(xiàn)在調(diào)整方案制定、專家顧問選聘、援助費(fèi)用分?jǐn)側(cè)矫妗?/p>

結(jié)語

從宏觀經(jīng)濟(jì)視角審視，新冠肺炎疫情的爆發(fā)，對我國各行各業(yè)產(chǎn)生了深刻且廣泛的影響，其中消費(fèi)、投資、出口 “三駕馬車”都受到不同程度的沖擊。首先，為防控疫情，各地均展開了嚴(yán)格的隔離措施，以避免人口大規(guī)模流動(dòng)和聚集，但同時(shí)也大幅降低了消費(fèi)需求，第三產(chǎn)業(yè)所受沖擊尤其強(qiáng)烈。其次，由于工人返城、工廠復(fù)工的延遲，部分生產(chǎn)活動(dòng)難于按期進(jìn)行，制造業(yè)、房地產(chǎn)、基建投資等領(lǐng)域在短期內(nèi)陷入停滯狀態(tài)。再次，由于疫情在全球范圍內(nèi)的持續(xù)擴(kuò)散，國際進(jìn)出口貿(mào)易無疑將受到影響。對我國而言，截至2020年3月31日，已有120多個(gè)國家針對中國公民采取入境管制措施，24個(gè)國家或地區(qū)對華實(shí)施貿(mào)易限制，提高我國商品的準(zhǔn)入門檻或直接禁止進(jìn)口。?《24個(gè)國家和地區(qū)對中國貨物貿(mào)易采取管制措施》，中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)浙江省委員會(huì)網(wǎng)：http://www.ccpitzj.gov.cn/article/13318.html，2020年4月2日訪問。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年1月至2月，外國因疫情所采取的貿(mào)易管制措施對我國出口的影響大于進(jìn)口，我國近八年來首次出現(xiàn)累計(jì)貿(mào)易逆差。?唐建偉、劉學(xué)智：《疫情對出口的沖擊大于進(jìn)口，導(dǎo)致近八年來首次出現(xiàn)累計(jì)貿(mào)易逆差》，天津新聞網(wǎng)：http://www.tjxwx.com/cjmy/40347.html，2020年4月7日訪問。鑒于這種情況，借助于貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制對我國因疫情原因而遭遇出口受阻或外貿(mào)損害的企業(yè)予以支持，有助于幫助企業(yè)克服當(dāng)下面臨的生存危機(jī)，應(yīng)對資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)，更有效地推進(jìn)企業(yè)疫后復(fù)工復(fù)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，提振經(jīng)濟(jì)活力。