關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;權(quán)利結(jié)構(gòu);權(quán)能屬性;農(nóng)村土地承包法

摘 要：農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革是我國(guó)深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和舉措，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)向立體復(fù)合型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變具有深遠(yuǎn)意義。2018年底對(duì)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的修訂，為三權(quán)分置政策的法律化搭建了基本框架，以保障政策的有效實(shí)施。從本次修訂所呈現(xiàn)的結(jié)果看，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)派生過(guò)程的表述帶有“權(quán)利束”的理論痕跡，與我國(guó)所遵循的“物權(quán)法定”“一物一權(quán)”物權(quán)法體系相背離，“三權(quán)分置”土地結(jié)構(gòu)中實(shí)際存在了四項(xiàng)未能清晰有效界定權(quán)利屬性與關(guān)系的土地權(quán)利，對(duì)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)形成阻礙，與政策和法律的制定目的相背離。本文以新修訂的《土地承包法》為基準(zhǔn)，結(jié)合理論與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，對(duì)土地權(quán)利關(guān)系和存在的法理沖突進(jìn)行闡述和辨析，探索三權(quán)分置農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的可行實(shí)現(xiàn)路徑。

中圖分類號(hào)：F320.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1001-2435（2020）02-0140-09

The Disputes of Agricultural Land System in China：The Relationship of Rights，the Conflict of Legal Principles and the Solutions in the “Three-Right Separation”

LIU Yu-hong，YANG Kai-yue（School of Economics，Tianjin University of Commerce，Tianjin 300134，China）

Key words：three-right separation;right structure;right attribute;Rural Land Contract Law

Abstract：The system reform of “Three Rights Separation” of agricultural land is an important content and measure to deepen the rural reform in China，which has a far-reaching significance for the further transformation of Chinas agriculture to the three-dimensional compound modern agriculture. At the end of 2018，the revision of the “Rural Land Contract Law of the China” set up a basic framework for the legalization of the three rights separation policy to ensure the effective implementation of the policy. According to the results of this revision，the theoretical traces of “right bundle” in the derivative process of the right of contracted management of land deviate from the property law system of “l(fā)egal property right” and “one thing one right” followed by our country，and there are actually four items in the land structure of “separation of three rights” that fail to clearly and effectively define the land right in terms of attribute and relationship，which hinders the land circulation and the construction of agricultural modernization，deviating from the purpose of policy and law making. Based on the newly revised Land Contract Law，combined with the theory and practice，this paper expounds and analyzes the relationship between land rights and the existing legal conflicts，and explores the feasible path to realize the reform of the property right system of the three right separation in agricultural land.

一、前 言

我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地問(wèn)題始終是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題。農(nóng)村土地問(wèn)題能否有效解決，不僅關(guān)系到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變和發(fā)展，更關(guān)乎國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。因而，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革被認(rèn)為是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展的重要決定因素，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要制度保障。[1]我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革歷程是一個(gè)將土地產(chǎn)權(quán)先“集中”后“分解”的過(guò)程，作為當(dāng)前既定政策的“三權(quán)分置”，毫無(wú)疑問(wèn)是現(xiàn)階段深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和制度創(chuàng)新的重要舉措。由于政策性權(quán)利只有上升為法律化權(quán)利才能維系其生命力[2]，如何對(duì)“三權(quán)”進(jìn)行法律上的有效表達(dá)至關(guān)重要。2018年12月29日的第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)會(huì)議通過(guò)并于2019年1月1日開(kāi)始施行的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱《土地承包法》），對(duì)于實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”政策法律化，深化土地制度改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

三權(quán)分置政策的確立和法律化路徑是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的。我國(guó)農(nóng)地制度的發(fā)展和完善進(jìn)程具備獨(dú)有的特殊性，當(dāng)現(xiàn)行的土地制度無(wú)法適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需求時(shí)，農(nóng)民會(huì)自發(fā)的形成力量來(lái)與之相抗衡，從而使實(shí)踐先于理論，倒逼土地制度進(jìn)行發(fā)展和變革。[3]改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化。為實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的現(xiàn)實(shí)需求，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生第一次分離，從而極大的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率得到大幅提升。同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)也在極短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了飛速發(fā)展。短短四十年間，我國(guó)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘開(kāi)始消融，農(nóng)民可選擇的職業(yè)路徑得到拓寬，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)人口向城市流動(dòng)的數(shù)目與日俱增。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，“耕者有其田”的現(xiàn)實(shí)需求逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤案吒涮铩保r(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求水漲船高，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的限制逐漸顯現(xiàn)。提出和確立三權(quán)分置政策的目的之一，就是為了解決在兩權(quán)分離制度之下，因土地權(quán)利分離不徹底使農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到極大限制改革難題。[4]實(shí)際上，對(duì)于“三權(quán)分置”的理論研究和實(shí)踐探索，90年代初便已見(jiàn)端倪。有研究提出，對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分在完善土地制度、保護(hù)土地資源、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)等方面均具有重要的意義。[5]到2016年中共中央一號(hào)文件明確提出“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善‘三權(quán)分置辦法”，農(nóng)地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)格局在政策層面正式形成。三權(quán)分置政策正是通過(guò)對(duì)土地制度的繼續(xù)深化和改革，進(jìn)一步消弭對(duì)于土地和土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的限制，從而使土地的利用效率與生產(chǎn)效率得到提升[5]，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變。

政策是法律的依據(jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化。[6]任何一項(xiàng)政策的落地實(shí)行都離不開(kāi)法律的保障。本次對(duì)《土地承包法》的修訂，夯實(shí)了三權(quán)分置政策根基，實(shí)現(xiàn)了政策規(guī)范化的第一步。但從本次修訂所呈現(xiàn)的結(jié)果來(lái)看，尚未能對(duì)“三權(quán)分置”框架下的完整權(quán)利關(guān)系進(jìn)行明晰的搭建，從而導(dǎo)致了新的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中土地權(quán)利屬性和關(guān)系出現(xiàn)了諸多模糊之處?？扑估碚摫砻?，只有當(dāng)權(quán)利得到清晰界定，資源才能得到有效配置。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的土地資源得到有效配置，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。因此，需要通過(guò)對(duì)基于新法的土地權(quán)利派生所遵循的法理關(guān)系進(jìn)行辨析，進(jìn)而探索出新《土地承包法》基調(diào)下的符合理論和實(shí)踐的三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)體系的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、三權(quán)分置權(quán)利體系下農(nóng)村土地權(quán)利關(guān)系及法理沖突

本次新修訂的《土地承包法》在保留并部分補(bǔ)充了原《土地承包法》中對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)表述和內(nèi)容的同時(shí)，于第九條“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)”中出現(xiàn)了“土地承包權(quán)”的權(quán)利表述。由此，新修訂的《土地承包法》，使三權(quán)分置的權(quán)利體系框架中出現(xiàn)了“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”“四權(quán)”并存的現(xiàn)狀。“四權(quán)”共存的結(jié)構(gòu)是否合理，是否能夠與三權(quán)分置政策目標(biāo)和要求相融合，需進(jìn)行進(jìn)一步的闡述和辨析。

（一）具有權(quán)利束特征的“四權(quán)”結(jié)構(gòu)與我國(guó)權(quán)能理論的法理沖突

本次新修訂的《土地承包法》所提及的“四權(quán)”中，對(duì)于土地承包權(quán)的表述尤其模糊，而土地承包權(quán)不僅與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)生成路徑相關(guān)，同時(shí)在名稱上也與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在極大的相似性，很容易在討論和使用的時(shí)候出現(xiàn)混淆和沖突[7]。因此，要厘清“三權(quán)”分置結(jié)構(gòu)中“四權(quán)”并存是否合理，首先要厘清“四權(quán)”權(quán)利的生成路徑和其所遵循的法理基礎(chǔ)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)現(xiàn)第一次權(quán)能分離的產(chǎn)物，并隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的日漸成熟和完善被法定為用益物權(quán)。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是本次我國(guó)農(nóng)村土地制度改革由兩權(quán)分離向三權(quán)分置演進(jìn)過(guò)程中的重要改革對(duì)象。對(duì)于三權(quán)分置權(quán)利體系的構(gòu)建方式，于2016年10月頒布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》中已經(jīng)明確指出要“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行”。根據(jù)《意見(jiàn)》指示，三權(quán)分置農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系應(yīng)當(dāng)是由“土地所有權(quán)+土地承包權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”所組成的“三權(quán)”形式的權(quán)利結(jié)構(gòu)。其中，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)均由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生并賦予承包戶，再由承包戶通過(guò)將其所享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求。但在新修的《土地承包法》中，由于保留了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利名稱和權(quán)利概念，使“三權(quán)”結(jié)構(gòu)的派生路徑也相應(yīng)發(fā)生了改變。根據(jù)新修《土地承包法》第九條的規(guī)定，當(dāng)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包方對(duì)承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)之后，其所享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所具有的剩余權(quán)利天然形成土地承包權(quán)。在承包方自主經(jīng)營(yíng)承包地時(shí)，其所享有的是完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而當(dāng)承包方不選擇自主經(jīng)營(yíng)時(shí)，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)才會(huì)發(fā)生分離。[8]

上述權(quán)利的派生方式，或多或少體現(xiàn)了“權(quán)利束”的產(chǎn)權(quán)觀念?！皺?quán)利束”的概念源于科斯對(duì)于產(chǎn)權(quán)的界定，并被英美法系國(guó)家的財(cái)產(chǎn)法理論所采用?！皺?quán)利束”觀念認(rèn)為，所有權(quán)是“一束權(quán)利”，是一組平等的完整權(quán)利所組成的集合體。因此，所有人可以將該權(quán)利集合進(jìn)行拆分，從而將其所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)在任意時(shí)間地點(diǎn)拆分給任何其他主體。若將承包戶所享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)看作是“一束權(quán)利”，承包戶就可以將其自由拆分從而派生出土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

“權(quán)利束”概念在英美法系語(yǔ)境之下是切實(shí)可行的，成熟的英美法系體系也可以對(duì)權(quán)利束的界定和分離提供有效的保護(hù)。[9]但我國(guó)屬于大陸法系國(guó)家，所遵循的并非是“權(quán)利束”的財(cái)產(chǎn)法理論，而是“物權(quán)法定”、“一物一權(quán)”的物權(quán)體系。在我國(guó)的物權(quán)語(yǔ)境下，所有權(quán)概念并不是“一束權(quán)利”的集合體，而是一個(gè)“標(biāo)記了所有權(quán)的盒子”，這個(gè)“盒子”中所盛放的就是包括占有、使用、收益及處分的特定權(quán)能。亦即，所有權(quán)并非是由一組相互平等的權(quán)利所組成的集合，而是一項(xiàng)對(duì)于物可進(jìn)行完全支配的絕對(duì)和完整的概念[10]，我國(guó)物權(quán)體系和土地產(chǎn)權(quán)體系的建立所應(yīng)遵循的應(yīng)當(dāng)是權(quán)能分離理論。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是一次基于我國(guó)物權(quán)體系，成功進(jìn)行權(quán)能分離的實(shí)踐，通過(guò)對(duì)完整的所有權(quán)中使用和收益的權(quán)能進(jìn)行讓渡，賦予承包方由所有權(quán)作為母權(quán)而派生出的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包方通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而享有的使用和收益的權(quán)能，歸根結(jié)底是來(lái)源于完整的土地所有權(quán)的部分權(quán)能。同時(shí)，根據(jù)新修訂的《土地承包法》第四十七條規(guī)定“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保”可知，承包方在經(jīng)營(yíng)權(quán)未發(fā)生流轉(zhuǎn)的情形下也可對(duì)土地進(jìn)行抵押擔(dān)保，但抵押擔(dān)保的權(quán)利來(lái)源于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而非此時(shí)還未發(fā)生分離的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，根據(jù)“任何人不得將大于自身的權(quán)利轉(zhuǎn)讓于他人”的基本法理，具有融資擔(dān)保權(quán)能的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非是由不具有融資擔(dān)保權(quán)能的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所賦予的，其權(quán)利來(lái)源依舊應(yīng)當(dāng)是完整的土地所有權(quán)?；诖?，“土地所有權(quán)-土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)-土地承包權(quán)/土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的派生路徑顯然是不能成立的。新《土地承包法》視域下的土地權(quán)利關(guān)系還需進(jìn)行進(jìn)一步審慎的考量。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能屬性的紛爭(zhēng)與后果

1.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能屬性的紛爭(zhēng)

越是明晰、強(qiáng)有力的土地權(quán)利，越能增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者的信心，使其可以放心的對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、管理和改良。[11]土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立雖然符合實(shí)踐需求，但一項(xiàng)缺少法律規(guī)范和保障的土地權(quán)利顯然是不夠清晰和有力的。因此，三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)制度的法律化必然要為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這項(xiàng)新設(shè)權(quán)利提供有效保障，從而完成對(duì)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，充分釋放土地資源的財(cái)產(chǎn)功能，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多元化經(jīng)營(yíng)，以期為經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利主體帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益和提供法律保障。[12]

三權(quán)分置制度改革關(guān)鍵在于創(chuàng)設(shè)剝離身份屬性的可以自由流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，三權(quán)分置法律化的關(guān)鍵同樣也在于對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的合理定位。[13]關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性的討論由來(lái)已久，從三權(quán)分置制度設(shè)想構(gòu)造之初，對(duì)于新創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟應(yīng)屬于債權(quán)還是物權(quán)便已開(kāi)展了熱烈的討論。持債權(quán)說(shuō)觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)權(quán)能完整的前提下，可通過(guò)債權(quán)方式來(lái)解決承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，與物權(quán)說(shuō)相比，更具有天然的制度優(yōu)勢(shì)[14];物權(quán)說(shuō)觀點(diǎn)則是立足于政策，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的創(chuàng)設(shè)最主要的目的就是構(gòu)造出剝離原有身份屬性的用益物權(quán)，進(jìn)而認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)純化其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，著力將其推向市場(chǎng)”[15]。理論層面的探討未能形成一致的結(jié)論，實(shí)踐中對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行權(quán)方式同樣未能形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。基于理論和現(xiàn)實(shí)層面的雙重考慮，本次《土地承包法》的修訂中采取了“只原則界定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)[16]”的處理方法。

2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能屬性紛爭(zhēng)的后果

淡化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)固然可以在短期內(nèi)穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)關(guān)系，但對(duì)于一項(xiàng)新設(shè)定的權(quán)利制度在長(zhǎng)期中的有效運(yùn)行，勢(shì)必將造成一系列消極后果。

首先，物權(quán)和債權(quán)是兩種完全不同的權(quán)利，其權(quán)利設(shè)計(jì)存在不能相容甚至是互斥的巨大差別。對(duì)于一項(xiàng)新概念，若不能清楚的、不引起誤解的進(jìn)行定義，將“對(duì)法學(xué)和法律實(shí)踐都是有害的[17]”。一項(xiàng)權(quán)利不可能同時(shí)被設(shè)定為物權(quán)和債權(quán)，若不能對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性進(jìn)行清晰的界定，那么在后續(xù)的權(quán)利程序設(shè)計(jì)之中就會(huì)出現(xiàn)更多的模糊點(diǎn)，無(wú)法為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利運(yùn)行提供有效的支撐。其次，物權(quán)與債權(quán)的行權(quán)方式存在差異，對(duì)于物權(quán)和債權(quán)的立法保護(hù)同樣也存在差異。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的創(chuàng)設(shè)，其目的是為了通過(guò)去除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)身份屬性的桎梏，打破農(nóng)地只能在特定集體這個(gè)“小圈子”中流轉(zhuǎn)的限制[18]，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的范圍，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引入農(nóng)地流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，在我國(guó)農(nóng)村特有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，培育出完備的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件還未能臻至成熟。根據(jù)費(fèi)孝通先生的觀點(diǎn)，相比以契約為約束的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)更傾向于以信任和默契為依托的熟人社會(huì)的小圈子經(jīng)濟(jì)。這種熟人社會(huì)的“小圈子”經(jīng)濟(jì)與一貫以來(lái)的土地非規(guī)范性流轉(zhuǎn)的“小圈子”高度重合，若要使土地可以真正“流動(dòng)”起來(lái)，除了需要解除制約土地流轉(zhuǎn)的身份性因素桎梏，也要打破農(nóng)村社會(huì)的“小圈子”經(jīng)濟(jì)模式。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能屬性若不能得到清楚闡述和界定，后續(xù)對(duì)于其權(quán)利的保護(hù)必然會(huì)出現(xiàn)盲點(diǎn)，承包方和經(jīng)營(yíng)方的權(quán)益無(wú)法得到有效保障，進(jìn)而影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，不僅違背了三權(quán)分置法律化的初衷，甚至可能會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利的影響。

（三）土地所有權(quán)的落實(shí)需求與持續(xù)虛化風(fēng)險(xiǎn)

三權(quán)分置的政策目標(biāo)對(duì)于所有權(quán)的要求是“落實(shí)”。要實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的“落實(shí)”，首先就需要明晰所有權(quán)為什么會(huì)存在“虛化”風(fēng)險(xiǎn)。作為一項(xiàng)完整的物權(quán)，土地所有權(quán)可以作為母權(quán)利，通過(guò)權(quán)能分離搭建出中國(guó)特色的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系?？梢哉f(shuō)，土地所有權(quán)是我國(guó)土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的起點(diǎn)，是我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的根基。但同時(shí)，作為土地所有權(quán)權(quán)利主體的“集體”所隱含的模糊性也無(wú)可避免的成為了整個(gè)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系脆弱和不穩(wěn)固的根源。

1.所有權(quán)虛化：權(quán)力主體的模糊與缺位

我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，然而，農(nóng)村集體作為農(nóng)村中最基層的、具有獨(dú)立開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織，在實(shí)踐中很多基層單位并沒(méi)能進(jìn)行落實(shí)和有效組建;進(jìn)而，法律為彌補(bǔ)基層經(jīng)濟(jì)組織的缺位和適應(yīng)實(shí)踐要求，規(guī)定“村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)、村內(nèi)各個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織”均可成為農(nóng)村集體的代行主體，依法行使土地所有權(quán)（物權(quán)法第六十條），直接造成了土地所有權(quán)權(quán)利主體的多元化，行權(quán)混亂等風(fēng)險(xiǎn)隨之增加。權(quán)利主體的模糊導(dǎo)致了土地所有權(quán)“先天不足”。

缺位的農(nóng)村集體無(wú)法有效行使其對(duì)集體土地所享有的所有權(quán)，也就無(wú)法為其所代表的農(nóng)村集體成員帶來(lái)切實(shí)利益，這一難以調(diào)和的矛盾也就成為了農(nóng)村土地必須發(fā)生權(quán)能分離的內(nèi)在誘因。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在此基礎(chǔ)上所發(fā)生的第一次權(quán)能分離，通過(guò)將土地所有權(quán)所享有的占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能中的使用與收益權(quán)能進(jìn)行拆分和讓渡，構(gòu)建出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶個(gè)體，雖然并不直接擁有土地，也無(wú)法對(duì)土地進(jìn)行處分，但由于其所享有的使用和收益權(quán)能，已經(jīng)足以有效解決當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景之下土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效率的問(wèn)題，并為我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度探索出了一條可行的道路。但同時(shí)，“權(quán)能分離”的成功實(shí)踐，同樣使原本就“先天不足”的農(nóng)地所有權(quán)催生出了被虛置的風(fēng)險(xiǎn)。

2.所有權(quán)的夯實(shí)與農(nóng)地制度的有效運(yùn)行

兩權(quán)分離的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制結(jié)構(gòu)原本是一個(gè)圓滿的閉環(huán)體系。代行土地所有權(quán)的權(quán)利主體通過(guò)發(fā)包將一定期限內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予屬于集體成員的農(nóng)戶，期滿之后農(nóng)戶將其被分配到的土地交還土地所有權(quán)的權(quán)利主體，土地所有權(quán)重新還原成為一項(xiàng)完整的權(quán)利，以便土地所有權(quán)的權(quán)利主體進(jìn)行二次分包。然而，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，由于農(nóng)村社會(huì)的局限性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)周期性等現(xiàn)實(shí)原因，嚴(yán)格執(zhí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的到期歸還與重新分包幾乎是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，為了保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利人的權(quán)益，保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性，國(guó)家再三出臺(tái)相關(guān)政策，以穩(wěn)定農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基本要義，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限不斷延長(zhǎng)。按照《土地承包法》規(guī)定，當(dāng)前我國(guó)耕地的承包期限為三十年，承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年。逐漸延長(zhǎng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)限在保障了農(nóng)民生產(chǎn)生活穩(wěn)定性的同時(shí)，也模糊了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)定限物權(quán)的時(shí)限性。對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利人而言，與其個(gè)體利益緊密相關(guān)的是已經(jīng)穩(wěn)定了的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非集體土地所有權(quán)。甚至于，原本作為母權(quán)利派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地所有權(quán)，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中反而成為了與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)立的一項(xiàng)權(quán)利。無(wú)法按期交還的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接導(dǎo)致土地所有權(quán)相關(guān)權(quán)能的缺失，而被虛化的土地所有權(quán)若要重新進(jìn)行整合和充實(shí)，勢(shì)必會(huì)損害到已擁有穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的集體成員個(gè)體利益。集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的沖突，一度使集體土地所有權(quán)被認(rèn)為是阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根源，這也是有關(guān)農(nóng)地私有化的觀點(diǎn)甚囂塵上的原因之一。

但農(nóng)地私有制并不是可以一勞永逸的解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的最優(yōu)解。馬克思通過(guò)對(duì)印度的研究分析，認(rèn)為在傳統(tǒng)印度歷史發(fā)展過(guò)程中建立起來(lái)的土地公有制，是保障人民生活不隨政治領(lǐng)域動(dòng)蕩而發(fā)生動(dòng)蕩的根由，而在英國(guó)殖民者將土地私有制強(qiáng)制帶入到印度社會(huì)以后，印度的土地公有制被迅速瓦解，絕大多數(shù)農(nóng)民因此失去土地，生活無(wú)法得到保障，印度社會(huì)從此陷入了巨大且無(wú)可逆轉(zhuǎn)的災(zāi)難之中。[19]我國(guó)國(guó)情雖與印度不甚相同，但類似的風(fēng)險(xiǎn)并非沒(méi)有發(fā)生的可能性。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，追求效率的同時(shí)，公平必須放在被考量因素的首位，尤其是現(xiàn)如今農(nóng)村社會(huì)保障體系并不完善的背景下，為了防止農(nóng)民失地等情況的出現(xiàn)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有是必須不能動(dòng)搖的。有觀點(diǎn)認(rèn)為“農(nóng)村土地集體所有制度主要是一種政治上的產(chǎn)權(quán)安排，更多的意義在于意識(shí)形態(tài)而非實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益”[20]67，這顯然是有失偏頗的。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，并非是單純基于意識(shí)形態(tài)，更多的是作為集體成員的最后一道保護(hù)屏障，通過(guò)將特定的財(cái)產(chǎn)固定于共同體的內(nèi)部，以避免農(nóng)地流失等不可控的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

本次新修訂的《土地承包法》，對(duì)于土地所有權(quán)的部分未做明顯改動(dòng)，因而對(duì)于土地所有權(quán)的“落實(shí)”要求也未能起到有益的推動(dòng)作用。作為整個(gè)土地權(quán)利制度體系的根基，土地所有權(quán)在三權(quán)分置農(nóng)地制度改革進(jìn)程之中所受到的重視存在明顯不足，如何在平衡三權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)之上避免土地所有權(quán)的繼續(xù)虛化需要得到更多的關(guān)注和更深層次的探討。

三、新土地承包法視域下三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)改革實(shí)現(xiàn)途徑

基于上述討論，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)進(jìn)行整合合并，以使模糊的“四權(quán)”結(jié)構(gòu)重新回歸為清晰的“三權(quán)”結(jié)構(gòu)體系;設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，為土地流轉(zhuǎn)提供清晰可靠的保障;規(guī)范土地所有權(quán)權(quán)利主體，消除多元主體形式，建立有效的集體經(jīng)濟(jì)組織，為土地政策法律的制定和執(zhí)行提供穩(wěn)固的根基和保障。

（一）整合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)，回歸“三權(quán)”結(jié)構(gòu)體系

1.“四權(quán)”共存現(xiàn)狀阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)和權(quán)利保護(hù)

新修訂的《土地承包法》未能清晰界定被保留的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與新出現(xiàn)的土地承包權(quán)之間的關(guān)系，從而使“三權(quán)分置”呈現(xiàn)出了“四權(quán)”共存的立法現(xiàn)狀。不清晰的地權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)對(duì)于已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中正如火如荼開(kāi)展的三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)制度改革顯然會(huì)造成一定程度的困難和阻力。一方面，從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，明晰的產(chǎn)權(quán)有助于降低交易費(fèi)用，增加產(chǎn)權(quán)權(quán)利價(jià)值[21]，農(nóng)民所擁有的土地權(quán)利越明晰，就越能促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高生產(chǎn)力，減少貧困[22]。另一方面，我國(guó)農(nóng)民的文化程度普遍偏低。據(jù)相關(guān)研究顯示，我國(guó)農(nóng)民受教育程度在高中及以上水平的僅占5.5%，大部分農(nóng)民則僅為初中或小學(xué)水平，甚至有四分之一的農(nóng)民是沒(méi)有接受過(guò)任何教育的。[23]低教育程度下的農(nóng)民群體能否正確理解修訂后的地權(quán)結(jié)構(gòu)，關(guān)系到他們是否能在土地承包及流轉(zhuǎn)過(guò)程中有意識(shí)的對(duì)自身權(quán)利進(jìn)行合法并有效的保護(hù)。

2.整合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)：理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)

我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和不完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系決定了我國(guó)農(nóng)村土地承載著大部分農(nóng)民群體的社會(huì)保障功能。通過(guò)兩權(quán)分離的實(shí)施，土地的這一社會(huì)保障功能以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式被呈現(xiàn)了出來(lái)，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不過(guò)是身披私權(quán)外衣的社會(huì)保障之替代品[24]”，因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必然呈現(xiàn)出了身份性權(quán)利的屬性特征。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)已經(jīng)被法定的完整的用益物權(quán)，根據(jù)權(quán)能分離理論，并不能以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)滅失為前提而通過(guò)“權(quán)利束”的分離方式分離出新的土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。并且，經(jīng)過(guò)四十年的實(shí)踐，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中深入人心，因此對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行保留是可行的。不同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)整體轉(zhuǎn)移所體現(xiàn)的權(quán)利主體發(fā)生變化，受轉(zhuǎn)讓方成為原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的新主體，造成承包方對(duì)農(nóng)地“使用或失去”的零和局面，并無(wú)形中對(duì)土地的流轉(zhuǎn)造成了限制的流轉(zhuǎn)方式[25]，新修《土地承包法》第九條的規(guī)定所提出的土地承包權(quán)，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)非身份性權(quán)利的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行權(quán)能讓渡后的剩余部分，與未發(fā)生流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性相比并沒(méi)有發(fā)生變化，只是受到了來(lái)自新創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制。因此可以認(rèn)為，土地承包權(quán)所承載的身份性權(quán)能與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并無(wú)二致，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)應(yīng)當(dāng)是同一項(xiàng)具有身份性的土地權(quán)利。

綜上所述，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)應(yīng)為同義，應(yīng)當(dāng)將上述兩項(xiàng)權(quán)利的整合。根據(jù)權(quán)能分離的權(quán)利派生理論，將三權(quán)分置語(yǔ)境下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系重塑為以土地所有權(quán)為權(quán)利源頭的“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的三權(quán)結(jié)構(gòu)體系。

（二）賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性，明確經(jīng)營(yíng)權(quán)行權(quán)規(guī)則與方式

促進(jìn)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵，在于對(duì)農(nóng)地使用權(quán)和處分權(quán)的細(xì)分調(diào)整和重新安排。[26]農(nóng)地的使用權(quán)和處分權(quán)體現(xiàn)的是主體在農(nóng)地生產(chǎn)中的決策權(quán)利，需要主體能夠?qū)ιa(chǎn)環(huán)節(jié)做出直接決定。[27]投射到“三權(quán)分置”制度架構(gòu)中，農(nóng)戶對(duì)于土地的使用權(quán)和處分權(quán)主要呈現(xiàn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是三權(quán)分置農(nóng)地制度改革中新創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)權(quán)利，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的重要載體。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)法律化，是我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中的重要一筆。實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利從“兩權(quán)”到“三權(quán)”的分置，從法律層面創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，歸根結(jié)底是為農(nóng)地流轉(zhuǎn)從而實(shí)現(xiàn)規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而服務(wù)的，若枉顧農(nóng)地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)實(shí)需求，僅在文本層面實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的“分置”，其本身并不會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。[28]然而，本次新修訂的《土地承包法》中雖然對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了大篇章的闡述和界定，卻并未能對(duì)有關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物、債二權(quán)屬性的紛爭(zhēng)和論戰(zhàn)提出決定性的結(jié)論，作為主要載體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬不能清晰界定，就不能為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的支撐和保障。根據(jù)本次新修訂的《土地承包法》，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的形成方式并非唯一，以耕地為客體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就有至少兩種生成路徑，其一是享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包方選擇向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保而形成的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”（第四十七條），其二為經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)土地流轉(zhuǎn)而獲得的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”第三十六條。據(jù)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不同的形成方式分別對(duì)其進(jìn)行權(quán)利屬性的判定，將承包方為進(jìn)行融資擔(dān)保而生成的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定為用益物權(quán)，將通過(guò)流轉(zhuǎn)形成的經(jīng)營(yíng)權(quán)人的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定為債權(quán)，從而從更微觀的層面解決土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性的紛爭(zhēng)。[29]上述觀點(diǎn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬界定提供了新的思路。但前文提到，我國(guó)農(nóng)民群體受教育程度偏低，普遍的低教育程度無(wú)法在短期內(nèi)得到明顯改善，對(duì)于在“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”一項(xiàng)權(quán)利名稱之下設(shè)定出兩項(xiàng)權(quán)屬相異的同名稱權(quán)利所構(gòu)建出的復(fù)雜權(quán)利架構(gòu)，在基層進(jìn)行落實(shí)和推進(jìn)過(guò)程中很容易會(huì)產(chǎn)生理解上和操作上的困難和偏差，難以有效保障農(nóng)民群體和農(nóng)業(yè)從業(yè)者的合法權(quán)益。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)被明確為用益物權(quán)。本次《土地承包法》的修訂中雖然未能對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性進(jìn)行明確，但對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化奠定了一定基礎(chǔ)。根據(jù)新修訂的《土地承包法》第三十七條、第四十六條和第四十七條的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，可以在合同約定的經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)占有土地并進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從而取得收益，并且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人還可以以其所占有的土地進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)并設(shè)定擔(dān)保，從一定程度上土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其所占有的農(nóng)地享有部分處置權(quán)能。上述占有、使用、收益和部分處置權(quán)能，已經(jīng)足夠支撐土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)物權(quán)。同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人還可以就其所擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記，以排除所有權(quán)人、承包方及其他任何主體對(duì)其進(jìn)行的非法干預(yù)，已從事實(shí)上具備了物權(quán)的設(shè)立條件。

（三）重構(gòu)基層集體經(jīng)濟(jì)組織，有效行使土地所有權(quán)

三權(quán)分置的土地制度改革，是對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的深化和創(chuàng)新。通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行三權(quán)分置改革，不僅對(duì)破解當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地普遍存在的兼業(yè)化、粗放化經(jīng)營(yíng)等經(jīng)營(yíng)模式大有裨益，同時(shí)也可促使我國(guó)土地的經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)一步向立體復(fù)合式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系轉(zhuǎn)變。在城鄉(xiāng)二元壁壘逐漸消融的大環(huán)境背景之下，通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行三權(quán)分置制度改革，毫無(wú)疑問(wèn)可以在城鎮(zhèn)化路途之上對(duì)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)產(chǎn)生革命性的影響，從而促進(jìn)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

良好的制度與清晰的產(chǎn)權(quán)是決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)鍵因素，對(duì)于產(chǎn)權(quán)問(wèn)題而言，土地的控制權(quán)與收益權(quán)的歸屬與經(jīng)濟(jì)效率息息相關(guān)[30]，弄清楚誰(shuí)是所有者至關(guān)重要[31]。作為社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的農(nóng)村土地制度是在農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)之上建立起來(lái)的。只有基礎(chǔ)足夠結(jié)實(shí)牢固，建立其上的萬(wàn)丈高樓才能有保障。但是集體所有制度之下是不存在絕對(duì)所有權(quán)的[32]，農(nóng)民個(gè)體作為“集體”的一份子，若要實(shí)現(xiàn)其個(gè)體利益，并不能直接通過(guò)所有權(quán)來(lái)獲取，而是需要通過(guò)對(duì)“集體所有”的土地進(jìn)行承包，通過(guò)對(duì)承包后的土地權(quán)利的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益。因此，雖然集體所有權(quán)并不能直接承載農(nóng)民的利益實(shí)現(xiàn)，但卻是實(shí)現(xiàn)集體利益到個(gè)體利益轉(zhuǎn)化，使農(nóng)地資源可以得到有效利用的重要載體。而作為這一載體的代行權(quán)利主體的集體經(jīng)濟(jì)組織，其定位就更加重要。

由于“兩權(quán)分離”制度的有效運(yùn)行，農(nóng)民在實(shí)踐中更多關(guān)心的是與個(gè)體利益顯性相關(guān)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而與隱性相關(guān)的土地所有權(quán)之間的隔閡也逐漸加深。進(jìn)而基于這一實(shí)踐現(xiàn)象，各界的研究焦點(diǎn)也更多的聚焦到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上，使對(duì)于農(nóng)村土地制度變革的探討更多的集中到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)展和延續(xù)之上。相比較而言，對(duì)于土地所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)就表現(xiàn)為“束之高閣”，集體土地所有權(quán)的“虛化”非但得不到有效緩解，反而成為了一種實(shí)踐方向。[33]在本次《新土地承包法》的修訂之中，依舊繼續(xù)延續(xù)了這一方向，將三權(quán)分置的入法重心更多的放在了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的構(gòu)建上面，而對(duì)于如何堅(jiān)固作為基礎(chǔ)的土地承包權(quán)，卻未能進(jìn)行有效建樹(shù)。

堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，就是“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的‘魂”。延伸至法律層面，首先就應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體與代行權(quán)利主體做出明確而清晰的表述。作為集體所有權(quán)的權(quán)利主體，“農(nóng)民集體”屬于“抽象的法律構(gòu)造物”，因此農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利行使必須經(jīng)由某一具體主體來(lái)代為行使。而“集體經(jīng)濟(jì)組織”的缺位和所有權(quán)多元主體問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)狀況，使現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的土地所有權(quán)的代行主體主要由村委會(huì)等基層政治機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行。然而，政治機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的混淆，很容易滋生出委托-代理或?qū)ぷ獾葐?wèn)題，從而使所有權(quán)的落實(shí)更加難以落在實(shí)處。要使所有權(quán)權(quán)利的行使有效率，則需要對(duì)“集體經(jīng)濟(jì)組織”進(jìn)行法律層面的準(zhǔn)確闡述的同時(shí)，在實(shí)踐層面進(jìn)行有效構(gòu)建。

集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)獨(dú)立于行政體系之外的擁有自主權(quán)利的集體經(jīng)濟(jì)組織，通過(guò)法律所賦予的權(quán)利，對(duì)其所擁有的各項(xiàng)所有權(quán)權(quán)能可以進(jìn)行有效運(yùn)用，諸如對(duì)集體土地進(jìn)行發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督和收回，獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)擁有更加充分的權(quán)限。通過(guò)獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地進(jìn)行管理，達(dá)到對(duì)農(nóng)地進(jìn)行合理高效利用的目的。

四、啟示與展望

土地是人類社會(huì)最廣泛且主要的生產(chǎn)資料，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，是我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家所必須面對(duì)的重要課題。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)多次重大變革，每次變革都強(qiáng)有力的推動(dòng)了我國(guó)不同時(shí)期的農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的背景之下，農(nóng)業(yè)亟需完全實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型[34]，通過(guò)新一輪農(nóng)地制度改革的持續(xù)深化，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)格局的構(gòu)建，建設(shè)成為具備科學(xué)化，集約化，規(guī)模化，專業(yè)化，產(chǎn)業(yè)化等特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式[35]，激發(fā)農(nóng)業(yè)主體的生產(chǎn)熱情和潛能，使土地資源的價(jià)值在使用中得到最大體現(xiàn)。同時(shí)，作為社會(huì)主義國(guó)家，在追逐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的同時(shí)，也必須兼顧公平與安全的原則，保護(hù)農(nóng)民的利益不能受到損害。因此，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革和深化中，必須要繼續(xù)堅(jiān)持集體土地所有權(quán)，建立規(guī)范的集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)地進(jìn)行合理分配和保護(hù)，為土地制度確立堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);厘清基于權(quán)能分離的權(quán)利派生路徑，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)進(jìn)行整合合并，使“四權(quán)”共存的現(xiàn)狀重新回歸為“三權(quán)”結(jié)構(gòu)體系：土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán);確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，并在此基礎(chǔ)之上補(bǔ)充完善相關(guān)法律法規(guī)，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)提供更多更加充足的法律保護(hù)。

三權(quán)分置政策是我國(guó)農(nóng)地制度改革進(jìn)程中一座具有重要意義的里程碑?！缎峦恋爻邪ā返男抻?，是三權(quán)分置改革中的一個(gè)具有極大影響力的標(biāo)志?！缎峦恋爻邪ā返谋据喰抻?，使三權(quán)分置政策法律化成為了現(xiàn)實(shí)，為實(shí)踐中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)設(shè)了條件并提供了保障。從所呈現(xiàn)的結(jié)果來(lái)看，本次修訂仍存在一些不足之處，但毫無(wú)疑問(wèn)是一個(gè)良好的開(kāi)端。深化改革的路途沒(méi)有終點(diǎn)，本次《新土地承包法》的修訂，為我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的持續(xù)深化創(chuàng)設(shè)了新的支點(diǎn)。在后續(xù)對(duì)“三權(quán)”結(jié)構(gòu)和關(guān)系的探索與討論中，應(yīng)當(dāng)以此為基礎(chǔ)，補(bǔ)充和完善相關(guān)土地政策和法律，豐富“三權(quán)分置”的制度和法律內(nèi)涵，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)格局，從而完成對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，使三權(quán)分置的農(nóng)地制度改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)在實(shí)踐中得以發(fā)揮出更加蓬勃而富有生機(jī)的能量。

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責(zé)任編輯：孔慶洋