王少軍

摘 要：信訪工作，有助于調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，加快和諧社會(huì)的建設(shè)步伐。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，而信訪制度功能的有限性，導(dǎo)致了一些問(wèn)題的產(chǎn)生?；诖耍疚脑敿?xì)論述了法治視野下信訪制度的完善措施，希望能夠提供一定的借鑒與參考。

關(guān)鍵詞：法治;信訪制度;信訪法治化

信訪制度是我國(guó)特有的一項(xiàng)民意訴求表達(dá)制度，承載著公民政治參與、利益表達(dá)、權(quán)利救濟(jì)和糾紛化解的重要功能，充當(dāng)著社會(huì)“安全閥”的角色。隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快和利益格局的調(diào)整，信訪案件大量增加，群眾上訪成為社會(huì)矛盾外化的“晴雨表”。而在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)矛盾時(shí)，現(xiàn)行信訪體制的不足日益顯現(xiàn)出來(lái)。以法治為導(dǎo)向，將信訪納入法治軌道當(dāng)中，是信訪制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。

1 信訪制度的概述

1）概念。信訪的概念幾乎沒(méi)有爭(zhēng)議，根據(jù)2005年國(guó)務(wù)院頒布的《信訪條例》規(guī)定，信訪指的是公民、法人和其他組織采用書(shū)信、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門反映情況，提出意見(jiàn)、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政部門處理的活動(dòng)。

2）信訪制度的法理基礎(chǔ)。信訪的法理基礎(chǔ)，根據(jù)蘇州大學(xué)周永坤教授的觀點(diǎn)，信訪權(quán)首先是一種憲法權(quán)利，根據(jù)《憲法》41條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！币虼?，憲法第四十一條所蘊(yùn)含的法理基礎(chǔ)亦是信訪制度的法理基礎(chǔ)。同時(shí)，信訪權(quán)蘊(yùn)含著法的自由、正義、秩序原則。信訪制度雖然在法理上具有其合法性和存在的現(xiàn)實(shí)意義，但由于其從本質(zhì)上來(lái)講過(guò)重的人治色彩，導(dǎo)致其在運(yùn)行的過(guò)程中存有很多的悖論和困難。

2 法治視野下信訪制度之推進(jìn)路徑

1）改革信訪壓力督促機(jī)制。從國(guó)家層面開(kāi)始，為各級(jí)黨委政府減壓助力，暢通公民信訪反映合理訴求渠道，不以“進(jìn)京信訪”為扣分標(biāo)準(zhǔn)，不再嚴(yán)格要求地方政府到北京帶離信訪人員，如此才能杜絕地方政府為了少扣分不扣分、為了面子政績(jī)而出現(xiàn)壓訪、截訪甚至違法違規(guī)等現(xiàn)象。完善“一票否決”制度，不以信訪數(shù)量為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以信訪化解率和群眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)當(dāng)?shù)攸h委政府進(jìn)行正向考核，對(duì)信訪工作成績(jī)突出、群眾滿意的黨政部門領(lǐng)導(dǎo)要予以評(píng)先評(píng)優(yōu)、提拔任用。如此，才可以杜絕地方政府的違規(guī)做法。

2）將信訪機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)相分離。我國(guó)現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)是作為行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)關(guān)而存在的，并沒(méi)有相應(yīng)的行政職權(quán)，自身不具有獨(dú)立性。如果將信訪機(jī)構(gòu)從行政機(jī)關(guān)中分離出來(lái)，使其成為相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)并賦予其充分的信訪事項(xiàng)處理權(quán)，這樣既有利于其有效行使職權(quán)，也為信訪法治化建設(shè)提供了前提和保證。對(duì)比其他國(guó)家的相關(guān)制度，如瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員制度、法國(guó)的調(diào)解專員制度等可以看出，無(wú)論是議會(huì)監(jiān)察專員還是調(diào)解專員，其在法律上均有相對(duì)獨(dú)立的地位，是獨(dú)立運(yùn)行的行政機(jī)構(gòu)，能夠依法獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)、聽(tīng)證權(quán)，從而真正起到保障公民權(quán)利表達(dá)、解決利益紛爭(zhēng)的作用。要真正使得信訪走上法治化軌道，就必須確保信訪部門的中立性和公正性，賦予其獨(dú)立行使權(quán)力的職責(zé)。這樣才能真正確立信訪機(jī)構(gòu)的公信力，從而更好地保障公民權(quán)利的表達(dá)。

3）信訪部門積極發(fā)揮政策指導(dǎo)功能。信訪制度客觀上為黨委政府的活動(dòng)提供了大量決策信息，既構(gòu)成包括各項(xiàng)工作的信息來(lái)源之一，又對(duì)當(dāng)前政策制定與執(zhí)行效果提供信息反饋，其中信訪統(tǒng)計(jì)正日益成為政府運(yùn)作中一個(gè)重要的信息系統(tǒng)，信訪機(jī)構(gòu)完全可以對(duì)政策指導(dǎo)功能加以深化利用。對(duì)于我國(guó)目前存在的漸進(jìn)型的改革過(guò)程，許多制度還無(wú)法預(yù)先建構(gòu)完善，需要適時(shí)準(zhǔn)確地解決制度運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，信訪作為一種充分反映制度中存在的問(wèn)題的信息反饋渠道，于合理且合法制度的構(gòu)建完善大有裨益。信訪部門如對(duì)信訪事項(xiàng)中的解決經(jīng)驗(yàn)予以分析總結(jié)，將有助于形成清晰具體、務(wù)實(shí)可行的政策，以及調(diào)整既有的相關(guān)政策甚至法律規(guī)范。

4）全面推進(jìn)司法改革。在法治社會(huì)，只有司法機(jī)關(guān)才是公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的有效途徑。推進(jìn)司法體制改革，是推進(jìn)信訪制度法治化建設(shè)的關(guān)鍵。當(dāng)前群眾“信訪不信法”的思想正是由于司法權(quán)威性不夠而導(dǎo)致信訪無(wú)序化的體現(xiàn)，信訪只是司法救濟(jì)外的一種補(bǔ)充性權(quán)利救濟(jì)途徑，其功能重心應(yīng)立足于公民的利益表達(dá)和權(quán)力監(jiān)督。信訪設(shè)置的目的就是為了化解一部分社會(huì)矛盾，減輕司法機(jī)關(guān)的壓力。司法途徑理應(yīng)是矛盾糾紛化解的主要途徑，這就要求全面推行司法改革，保證法院的獨(dú)立審判權(quán)不受任何其他機(jī)關(guān)干涉。司法獨(dú)立對(duì)保障司法裁判公平、正義，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益具有十分重要的意義，是定紛止?fàn)?，維護(hù)社會(huì)和諧的一劑良藥。筆者認(rèn)為，要推動(dòng)信訪制度法治化改革，就必須建構(gòu)以司法權(quán)為核心的權(quán)利救濟(jì)制度體系。司法獨(dú)立、公正司法，是樹(shù)立司法權(quán)威性的根本。同時(shí)，要健全法官、檢察官遴選制度和職業(yè)保障制度，完善司法人員分類管理制度，推動(dòng)審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的制度改革。此外，降低司法門檻，擴(kuò)大法院受案范圍，簡(jiǎn)化訴訟程序，將更多糾紛導(dǎo)入司法救濟(jì)渠道，減少流入信訪部門的案件數(shù)量，樹(shù)立司法權(quán)威。

5）配備律師參與接訪工作。在我國(guó)現(xiàn)行信訪制度下，我省可以嘗試信訪制度基礎(chǔ)上，明確建立律師參與接訪制度。該制度的建立可以達(dá)到雙重目的：第一，可以對(duì)黨政機(jī)關(guān)在對(duì)信訪案件進(jìn)行分析處理的決策過(guò)程中綜合考量并充分考慮運(yùn)用法律層面的信息處理信訪事項(xiàng)，達(dá)到維護(hù)我國(guó)信訪制度逐步走向法治化軌道和維護(hù)我國(guó)法治社會(huì)公平正義的目的;第二，可以這在一定程度上促進(jìn)各級(jí)各部門黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的法律素養(yǎng)的形成。在接待信訪過(guò)程中，在黨政機(jī)關(guān)與上訪人之間加入第三方力量，為上訪人提供必要的司法服務(wù)和法律援助，為行政公權(quán)力一方的代表提供法律方面的參考意見(jiàn)，這應(yīng)該說(shuō)是法律服務(wù)社會(huì)工作，疏導(dǎo)矛盾、解決糾紛的一次立體型的實(shí)踐。在實(shí)踐中，律師沒(méi)有利益關(guān)系的驅(qū)動(dòng)，可以更多地給與上訪人以法律建議，并可以以非訴和解、訴訟調(diào)解等工作方式對(duì)上訪人員進(jìn)行疏導(dǎo)，以致于減少上訪人事后采取極端行為的可能性。這一制度將既有利于規(guī)范政府的行政行為，又有利于將大量信訪問(wèn)題引向法制化解決軌道的目的。健康平衡發(fā)展，有利于增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力。要建立信訪與行政復(fù)議、行政訴訟聯(lián)席會(huì)議制度和信息交流制度，形成協(xié)調(diào)一致、互動(dòng)有序的工作機(jī)制。

6）擴(kuò)大行政訴訟受理范圍，加大司法援助力度。改善行政法對(duì)行政訴訟案件，擴(kuò)大緩收、減收或免收訴訟費(fèi)范圍，打造嚴(yán)密的法制救濟(jì)網(wǎng)。在實(shí)際工作中，信訪渠道相對(duì)于法律渠道解決社會(huì)矛盾成本更低，實(shí)踐中即使可以通過(guò)法律訴訟渠道解決，信訪當(dāng)事人也寧愿選擇信訪而不愿意進(jìn)行訴訟。為此，應(yīng)適當(dāng)降低法律援助門檻，擴(kuò)大援助范圍，除向行政訴訟的原告提供法律咨詢、人民調(diào)解外，甚至可以減免訴訟費(fèi)，把信訪問(wèn)題引導(dǎo)到正常的司法框架內(nèi)解決。筆者認(rèn)為，與其化錢買平安在維穩(wěn)上，不如化錢買平安在法治建設(shè)上，同樣是化錢買平安，但是社會(huì)效果會(huì)截然相反。

3 結(jié)束語(yǔ)

總之，要推進(jìn)信訪制度改革，必須在法治的維度范圍內(nèi)進(jìn)行。信訪制度要走出困境，必須結(jié)合實(shí)際情況，健全法制，加快司法體制改革，增強(qiáng)法律的權(quán)威性，強(qiáng)化群眾利益表達(dá)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的全面化監(jiān)督。通過(guò)科學(xué)合理的措施，樹(shù)立法律權(quán)威，構(gòu)建法治化、規(guī)范化、程序化的信訪機(jī)制，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧，保障人民的自由自主。

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