劉新明 嚴(yán)秀華 呂正佩

對于土地確權(quán)工作，我們總在反思，為什么各級政府花費了那么大的決心，各相關(guān)業(yè)務(wù)部門和作業(yè)單位想了這么多的辦法，為什么土地承包糾紛反而越來越多，處理起來越來越困難呢？對這個問題我們開展了調(diào)查分析。

一、形成承包糾紛的主要原因

農(nóng)村土地承包糾紛形成的原因既有客觀的原因，更多的是由于主觀因素造成所致：比如兄弟之間分家無分田字據(jù)，鄰里間換地?zé)o協(xié)議，親屬死亡無遺囑;導(dǎo)致雙方當(dāng)事人說不清楚，當(dāng)時的在場人和證明人不愿摻和做證明，導(dǎo)致矛盾越來越深，恩怨越積越大，甚至有的民事糾紛變成了刑事案件。

造成土地承包糾紛案件的原因概括起來主要有：一是無任何文字依據(jù)，隨意調(diào)換，隨意反悔。二是有合同但簽訂不規(guī)范，約定內(nèi)容不詳實，合同履行不誠實。三是土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)界限模糊，利益劃分不明顯，三方只認(rèn)利益不認(rèn)證書。四是涉案當(dāng)事人基本信息采集時叫人代簽或在家老人不看不問隨意簽字現(xiàn)象較普遍，對不利于自己的信息完全不認(rèn)同，甚至不承認(rèn)自己簽過字、知曉此事。五是客觀上，由于省市要求提前兩年完成土地確權(quán)工作，造成有些事情缺乏足夠的時間來考慮，沒有可參照的成熟的經(jīng)驗和政策依據(jù)及時對有些問題進(jìn)行裁定。

二、思想根源和工作短板及自身不足

一是存在急躁冒進(jìn)的思想。由于省、市一周一通報，層層壓縮完成時間，為了不挨或少挨批評，采取“大兵團作戰(zhàn)”，造成各鄉(xiāng)村組抽調(diào)人員參差不齊，甚至有些村組對農(nóng)戶的信息和田塊信息憑印象認(rèn)定，有些地方確權(quán)質(zhì)量不高，遺留問題較多，造成矛盾糾紛不斷。二是與上級業(yè)務(wù)部門和縣領(lǐng)導(dǎo)及部門協(xié)調(diào)不夠，比如戶籍的遷移、土地的征用、人口的增減等方面協(xié)調(diào)不夠，特別是與相關(guān)部門形成的文件依據(jù)少，比如失地農(nóng)民的保險中人員的界定等等，造成重訪反復(fù)訪的信訪案件增多。三是與信訪對象交談缺乏耐心，大多按文件生搬硬套，缺乏感情交流。

三、農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處的意見和建議

土地承包糾紛源于多個層面，牽涉范圍廣泛，有些方面的問題需要社會各個部門相互配合，多管齊下，方能從根本上加以解決。

（一）完善立法，健全相關(guān)制度

1.科學(xué)完善《農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定土地承包糾紛仲裁前置程序。農(nóng)村土地承包面廣量大，土地承包糾紛情況復(fù)雜、政策性強、解決難度大，仲裁方式方便、快捷，既能克服信訪渠道解決問題周期長、成本高的問題，又能克服訴訟程序復(fù)雜、審理時間長的問題，便于及時有效化解矛盾。

2.制訂《農(nóng)村土地承包法實施細(xì)則》，細(xì)化《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。在深入農(nóng)村實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確農(nóng)村土地承包及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體操作定義，制訂土地承包合同和承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同范本，將目前普遍缺少的合同標(biāo)的物土地的坐落、質(zhì)量等級、用途等條款納入范本，便于農(nóng)村基層受眾實際操作。

3.建立嚴(yán)格地農(nóng)用地保護(hù)制度。任何單位任何人占用農(nóng)業(yè)用地的，必須根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，與承包農(nóng)戶簽訂協(xié)議，履行合法的征占用手續(xù)。政府公益性建設(shè)及經(jīng)營性項目建設(shè)占用土地，均辦理合法的征占用土地手續(xù)。

4.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度。制定和完善本地區(qū)土地承包經(jīng)營管理制度，明確管理機構(gòu)和人員的編制、職責(zé)范圍、獎懲機制。

5.健全解決農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)解和仲裁制度。在立法上要明確土地承包糾紛調(diào)解組織和仲裁機構(gòu)的組織原則、設(shè)立程序、工作職責(zé)及具體工作程序與實體要求，輔之以相關(guān)機構(gòu)和人員的考評、獎懲機制。應(yīng)突出反映迅速、權(quán)責(zé)明確、程序簡便的特點，便于當(dāng)事人解決糾紛。

（二）加強村組管理職能

1.糾正農(nóng)村土地承包中侵犯農(nóng)民權(quán)益的違規(guī)違法行為。對土地確權(quán)全面進(jìn)行“回頭看”，切實解決好土地確權(quán)工作中的遺留問題。規(guī)范土地承包和流轉(zhuǎn)合同，參照有關(guān)的示范文本補齊或調(diào)整合同條款。規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放，沒有發(fā)放經(jīng)營權(quán)證的要補發(fā)經(jīng)營權(quán)證，未發(fā)放到位的要逐級落實發(fā)放到戶。發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)中的違規(guī)違紀(jì)行為要堅決糾正。

2.依法建立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解和仲裁機構(gòu)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為基層政府，最了解體制的現(xiàn)狀及糾紛的原因，可因勢利導(dǎo)的調(diào)解矛盾，化解糾紛，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。要解決好仲裁委員會的人員編制、日常工作經(jīng)費和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的調(diào)查、調(diào)處工作經(jīng)費。

3.全面加強法制宣傳教育及培訓(xùn)。加大對《農(nóng)村土地承包法》《合同法》《土地管理法》的宣傳力度?？h級司法行政部門和各鎮(zhèn)、村應(yīng)充分發(fā)揮法制宣傳的作用，通過組織法制宣傳隊、定期開展送法下鄉(xiāng)活動、設(shè)立法制咨詢平臺等形式大張旗鼓地宣傳土地承包糾紛處理方面的法律法規(guī)，盡可能做到家喻戶曉，使發(fā)包方與承包方明確各自的權(quán)利義務(wù)。

4.建立健全農(nóng)村社會保障體系。對于無機動地或雖有機動地但不宜調(diào)整的，應(yīng)妥善解決無地農(nóng)民的生活問題。應(yīng)盡快建立健全農(nóng)村醫(yī)療保障體系、農(nóng)民最低生活保障體系等各種農(nóng)村社會保障體系，解除農(nóng)民的后顧之憂。

（三）轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力人口

1.著力減輕農(nóng)村土地的人口承載力。積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民向農(nóng)業(yè)的深度開發(fā)、廣度開發(fā)進(jìn)軍，發(fā)展農(nóng)業(yè);發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)城鎮(zhèn)步伐，就近轉(zhuǎn)移農(nóng)民;加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，就地將農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民;探索“股田制”的做法，引導(dǎo)農(nóng)民以土地入股形式，將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離開，可以提高土地適度規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營，一舉多得。

2.培育和發(fā)展多種形式的民間合作組織。要切實保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，必須允許在經(jīng)濟領(lǐng)域、社會政治領(lǐng)域建立真正代表農(nóng)民利益，表達(dá)農(nóng)民意愿的農(nóng)民組織。應(yīng)當(dāng)鼓勵支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的農(nóng)民協(xié)會，使之作為農(nóng)民的社會組織，作為政府聯(lián)系農(nóng)民的橋梁，反映民意，依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村的善治。

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”問題是近年來黨和政府關(guān)注的熱點和焦點問題，也是關(guān)乎國計民生和社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵問題。以土地為主要依托的農(nóng)民生存和發(fā)展權(quán)益的維護(hù)具有長期性、復(fù)雜性和聯(lián)動性的特點，任務(wù)十分艱巨。我們還將在此基礎(chǔ)上開展更加廣泛、深入、細(xì)致的調(diào)查研究，為構(gòu)建和諧農(nóng)村作出積極地貢獻(xiàn)。