童俊

【摘要】公文精簡(jiǎn)歷來(lái)是黨委政府工作的一項(xiàng)重要要求。為了解決形式主義突出問(wèn)題，為基層減負(fù)，文章結(jié)合G市政府公文精簡(jiǎn)工作實(shí)踐，分析基層減負(fù)背景下公文精簡(jiǎn)工作存在的問(wèn)題及成因，并從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念、科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)、完善公文管理制度、健全決策反饋機(jī)制等方面提出解決問(wèn)題的建議。

【關(guān)鍵詞】形式主義；基層減負(fù)；公文精簡(jiǎn)

【中圖分類號(hào)】C931【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】2095-5103（2020）13-0014-05

公文精簡(jiǎn)歷來(lái)是黨委政府工作的一項(xiàng)重要要求。20世紀(jì)60年代，毛澤東同志在《反對(duì)官僚主義，克服“五多五少”》的黨內(nèi)指示中，將“文件報(bào)表多”作為官僚主義“五多五少”的具體表現(xiàn)形式之一，要求“精簡(jiǎn)會(huì)議，減少文件、表報(bào)，有事到下面就地解決”。黨的十五屆六中全會(huì)作出的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》明確規(guī)定，“改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法，下決心精簡(jiǎn)會(huì)議和文件，改進(jìn)會(huì)風(fēng)和文風(fēng)”。黨的十八大以來(lái)，中共中央提出“關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定”，針對(duì)公文精簡(jiǎn)工作明確提出“要精簡(jiǎn)文件簡(jiǎn)報(bào)，切實(shí)改進(jìn)文風(fēng)，沒(méi)有實(shí)質(zhì)內(nèi)容、可發(fā)可不發(fā)的文件、簡(jiǎn)報(bào)一律不發(fā)”；2012年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步精簡(jiǎn)文件和簡(jiǎn)報(bào)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2012]16號(hào)），就精簡(jiǎn)各類文件、提高文件質(zhì)效作出了具體安排?？梢钥闯?，隨著形勢(shì)的發(fā)展，黨和政府對(duì)公文精簡(jiǎn)工作的重視程度不斷上升，對(duì)公文精簡(jiǎn)工作的要求日益具體化、明晰化、嚴(yán)格化。

2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，把2019年確定為“基層減負(fù)年”，要求“層層大幅度精簡(jiǎn)文件和會(huì)議，確保發(fā)給縣級(jí)以下的文件、召開(kāi)的會(huì)議減少30%-50%”。到2020年4月，在前期工作基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳繼續(xù)印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，指出要“切實(shí)防止文山會(huì)海反彈回潮”“守住精文減會(huì)的硬杠杠”。系列深化拓展基層減負(fù)工的重要舉措，引發(fā)了社會(huì)廣泛關(guān)注，有利于進(jìn)一步提高各級(jí)黨委政府公文辦理質(zhì)量和效率、解決公文形式主義問(wèn)題、切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。但精簡(jiǎn)公文是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，制約公文精簡(jiǎn)工作取得應(yīng)有成效的因素在一定時(shí)期一定范圍內(nèi)仍然存在，因此，公文精簡(jiǎn)工作不可能一蹴而就，有必要長(zhǎng)期堅(jiān)持，進(jìn)一步增強(qiáng)政策措施的有效性和針對(duì)性。

一、G市公文精簡(jiǎn)工作現(xiàn)狀

為全力推動(dòng)公文精簡(jiǎn)工作，G市從公文數(shù)量、篇幅、質(zhì)量等三方面入手作出了安排部署。

1.主要措施

（1）嚴(yán)控公文數(shù)量。為提升文件制發(fā)的計(jì)劃性、嚴(yán)肅性，減少盲目性、隨意性發(fā)文，G市明確了公文“六個(gè)不發(fā)”工作要求：部門職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，由部門自行發(fā)文或聯(lián)合發(fā)文，一律不以市政府或市政府辦公室名義發(fā)文；法律法規(guī)已作出明確規(guī)定、現(xiàn)行文件已有部署且仍然使用的，一律不再制發(fā)文件；對(duì)已發(fā)至縣一級(jí)的國(guó)務(wù)院、省政府文件，除有明確要求需比照制定貫徹落實(shí)文件的，一律不重新發(fā)文；對(duì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容、可發(fā)可不發(fā)的文件，一律不發(fā)；比照上級(jí)文件起草的本級(jí)貫徹落實(shí)文件，沒(méi)有結(jié)合工作，內(nèi)容相似度較高的，一律不發(fā)；發(fā)文格式、行文原則、文件字?jǐn)?shù)等公文基本要素不符合公文規(guī)范化管理要求，經(jīng)修改仍達(dá)不到要求，可不發(fā)。在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步傳導(dǎo)公文精簡(jiǎn)工作壓力，G市人民政府辦公室將公文精簡(jiǎn)任務(wù)分解到辦公室各業(yè)務(wù)科室，建立公文精簡(jiǎn)情況月通報(bào)制度，壓實(shí)各業(yè)務(wù)科室公文精簡(jiǎn)責(zé)任，確保年度減文目標(biāo)順利完成。

（2）嚴(yán)格公文篇幅。在公文草擬、審核過(guò)程中，反對(duì)“假、大、空”，倡導(dǎo)“短、實(shí)、新”，堅(jiān)持實(shí)用導(dǎo)向，堅(jiān)決壓縮篇幅，要求各類文件直指問(wèn)題、報(bào)告進(jìn)度、提出對(duì)策，少談經(jīng)驗(yàn)、做法、意義，除規(guī)劃綱要等涉及全局性工作外，政策性文件一般不超過(guò)4000字，至多不超過(guò)5000字；向市政府呈報(bào)的綜合性報(bào)告一般不超過(guò)4000字，請(qǐng)示一般不超過(guò)1500字，至多不超過(guò)2000字；專項(xiàng)報(bào)告以及政府常務(wù)會(huì)議匯報(bào)材料（不含附件材料）一般不超過(guò)2000字。審核過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)存在照抄照轉(zhuǎn)、篇幅超標(biāo)、缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容等問(wèn)題的，市政府辦公室一律退回修改。

（3）嚴(yán)把公文質(zhì)量。加強(qiáng)公文起草、審核、印發(fā)全過(guò)程管理，建立完善公文審核把關(guān)負(fù)責(zé)制，明確分管領(lǐng)導(dǎo)、科長(zhǎng)到具體工作人員的審核責(zé)任，在加強(qiáng)與文件起草部門對(duì)接、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，對(duì)不符合公文印發(fā)要求的，堅(jiān)決不發(fā)文。在公文審核過(guò)程中，把分析情況實(shí)事求是、政策措施切實(shí)可行、公文語(yǔ)言莊重平實(shí)、公文表達(dá)通俗易懂作為重要標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)文件印制格式等進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，確保發(fā)文“零”出錯(cuò)。

2.精簡(jiǎn)成效

2019年全年，G市市本級(jí)印發(fā)正式及非正式文件645件，其中正式文件515件，未編號(hào)的非正式文件130件；印發(fā)的正式文件中，發(fā)至縣市區(qū)的政策性文件作為重點(diǎn)精簡(jiǎn)文件范疇，共有122件，比2018年減少38.69%，非正式文件中，屬重點(diǎn)精簡(jiǎn)范疇的文件數(shù)量21件，重點(diǎn)精簡(jiǎn)文件總數(shù)比2018年減少33.49%，實(shí)現(xiàn)了“發(fā)至縣一級(jí)文件減少30%-50%”的目標(biāo)，數(shù)量的壓減，一定程度上也倒逼了文件質(zhì)量提升。

二、基層減負(fù)背景下公文精簡(jiǎn)工作存在的問(wèn)題

從市級(jí)層面來(lái)看，在高位推進(jìn)態(tài)勢(shì)下，公文精簡(jiǎn)工作取得了一定成效，但具化到基層，精簡(jiǎn)成效可能在一定程度上被削弱。下面以G市T縣為例，通過(guò)對(duì)T縣人民政府辦公室近6年的發(fā)文、收文等情況進(jìn)行調(diào)研，做進(jìn)一步分析（見(jiàn)表1）。

1.問(wèn)題表現(xiàn)

（1）公文絕對(duì)數(shù)量精簡(jiǎn)不明顯。當(dāng)前對(duì)公文精簡(jiǎn)工作成效的考量多以納入精簡(jiǎn)范圍的文件數(shù)量為依據(jù)，而非公文絕對(duì)數(shù)量，因此往往出現(xiàn)公文精簡(jiǎn)有一定成效，但絕對(duì)數(shù)量變化不大的現(xiàn)象。以G市為例，按照重點(diǎn)精簡(jiǎn)類文件口徑（發(fā)至縣市區(qū)的政策性文件）統(tǒng)計(jì)，正式文件2019年比2018年減少38.69%，正式及沒(méi)有編號(hào)的非正式文件2019年比2018年減少33.49%，精簡(jiǎn)成效明顯；但2019年正式及沒(méi)有編號(hào)的非正式文件發(fā)文絕對(duì)數(shù)量為645件，較2018年的649件僅減少約0.62%。到縣一級(jí)，以T縣發(fā)文情況為例，按照精簡(jiǎn)類文件口徑統(tǒng)計(jì)，2019年T縣發(fā)文數(shù)量為79件，較2018年的133件減少68.35%；但2019年正式文件發(fā)文絕對(duì)數(shù)量為395件，較2018年的501件僅減少約21.16%，另外，還有部分沒(méi)有正式編號(hào)但蓋有印章具有同等法律效力、政府權(quán)威的批復(fù)、通知、函等紅頭文件，在縣級(jí)地方有時(shí)并未納入統(tǒng)計(jì)范圍，如納入，此精簡(jiǎn)比例可能進(jìn)一步萎縮。

（2）基層文件壓力系出多頭。以T縣收文情況為例，2014年T縣政府辦公室收到國(guó)家、省、市政府公文共計(jì)598件，到2019年此數(shù)字達(dá)到1240件，比2014年大幅增長(zhǎng)107.36%；2018年、2019年，市級(jí)下發(fā)文件分別為215件、143件，而T縣這兩年收上級(jí)來(lái)文分別為1370件、1240件，均遠(yuǎn)大于當(dāng)年市級(jí)下發(fā)文件數(shù)量，反映出基層政府文件壓力系出多頭，除來(lái)自市級(jí)政府外，還來(lái)自省一級(jí)、市直各部門及其他議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。

（3）公文篇幅超標(biāo)在一定范圍內(nèi)存在。對(duì)照G市關(guān)于文件篇幅的規(guī)定，以2017年為例，T縣T政發(fā)、T政辦發(fā)和T政辦函這3種文號(hào)的公文共計(jì)164件，其中超篇幅14件，占比8.54%。反映出在一定范圍內(nèi)仍存在公文超篇幅和公文起草公式化、程序化、穿靴戴帽等現(xiàn)象。從文種上看，超篇幅文件主要集中在通知、意見(jiàn)等下行文文種中；從內(nèi)容上看，文件超篇幅具有延續(xù)性，上級(jí)公文超標(biāo)，對(duì)應(yīng)的下級(jí)貫徹落實(shí)上級(jí)公文的文件往往也會(huì)超標(biāo)，在2017年14件超篇幅公文中，此類情形有9件，占比64.29%。

（4）文件質(zhì)量上存在照抄照轉(zhuǎn)現(xiàn)象。個(gè)別文件存在照抄照轉(zhuǎn)省、市文件現(xiàn)象，從內(nèi)容到結(jié)構(gòu)相似度超過(guò)了60%，所發(fā)公文內(nèi)容空洞，無(wú)具體措施，以文件落實(shí)文件，沒(méi)有結(jié)合實(shí)際，對(duì)本地工作缺乏具體指導(dǎo)性、針對(duì)性。

2.原因分析

精簡(jiǎn)公文實(shí)質(zhì)是對(duì)公文處理工作的有效管理，各地各部門在這方面或多或少都存在一定問(wèn)題。近年來(lái)由于領(lǐng)導(dǎo)重視、要求具體，各類整治行動(dòng)在短期內(nèi)產(chǎn)生了一定效果，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，難以從根本上解決問(wèn)題，其原因主要有以下幾個(gè)方面：

（1）外部行政環(huán)境需求。公文處理工作系統(tǒng)作為一個(gè)獨(dú)立的行政系統(tǒng)，一定程度上受其所在的外部行政環(huán)境影響，當(dāng)對(duì)公文“量”的要求與政府行政管理的實(shí)質(zhì)需求發(fā)生矛盾時(shí)，“量”永遠(yuǎn)處于低階位置。2012年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》對(duì)公文的定義進(jìn)行了明確界定，指出“公文是黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公文的具有特定效力和規(guī)范體式的文書(shū)，是傳達(dá)貫徹黨和國(guó)家的方針政策等的重要工具”。從定義不難看出，公文具有法定性、權(quán)威性和廣泛性等特點(diǎn)，在實(shí)際工作中，“只認(rèn)公文不認(rèn)人”、領(lǐng)導(dǎo)口頭決策必須以相應(yīng)正式公文為準(zhǔn)的現(xiàn)象也逐漸成為政府工作的一種常態(tài)。所以，當(dāng)對(duì)公文數(shù)量的控制與政府性事務(wù)處理需求發(fā)生矛盾時(shí)，“量”永遠(yuǎn)是讓位于“事”的，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)說(shuō)，文件數(shù)量超標(biāo)只是“小事”，但重要政策不發(fā)文落實(shí)，卻是要追責(zé)問(wèn)責(zé)的“大事”。因此，隨著政府性事務(wù)逐漸增多，對(duì)公文數(shù)量的需求也隨之逐漸增長(zhǎng)。

（2）公文制發(fā)“成本”過(guò)低。過(guò)低的公文制發(fā)“成本”，不僅導(dǎo)致了公文“量”的泛濫，也影響了公文“質(zhì)”的提高。公文的起草、審核、運(yùn)轉(zhuǎn)、簽發(fā)、落實(shí)等，都有嚴(yán)格的程序規(guī)范，尤其是政府制定的行政規(guī)范性文件、重要決策事項(xiàng)等，對(duì)程序的要求更為嚴(yán)格，這是政府文件合法性、規(guī)范性、可行性的重要保障。但目前來(lái)看，一些公文并沒(méi)有嚴(yán)格按照程序制發(fā)，主要表現(xiàn)為：領(lǐng)導(dǎo)同志直接在部門報(bào)送的公文上簽字印發(fā)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)辦公室運(yùn)轉(zhuǎn)；應(yīng)經(jīng)過(guò)集體決策的文件，只走領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)程序印發(fā)；行政規(guī)范性文件和重大決策性文件出臺(tái)過(guò)程中，征求意見(jiàn)、專家評(píng)審、風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估等程序性要求部分存在缺失等等。公文制發(fā)的程序性“成本”較低，使得部門在建議政府出臺(tái)文件時(shí)缺乏足夠的“成本”考量，客觀上增加了公文數(shù)量，必要的審批環(huán)節(jié)缺失也影響了公文質(zhì)量。

（3）考核機(jī)制導(dǎo)向問(wèn)題。雖然近年來(lái)各級(jí)對(duì)考核檢查活動(dòng)的規(guī)范日益嚴(yán)格，但各行各業(yè)的檢查評(píng)比活動(dòng)依然不少；部分上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門在考核下級(jí)工作時(shí)，特別重視對(duì)重要文件貫徹落實(shí)情況的考核，一般都會(huì)把是否制發(fā)有關(guān)文件、以何名義制發(fā)文件作為衡量領(lǐng)導(dǎo)是否重視、工作是否扎實(shí)的重要標(biāo)準(zhǔn)。在這種考核“指揮棒”下，為體現(xiàn)重視、取得名次，下級(jí)往往不得不制發(fā)甚至請(qǐng)求以市政府或市政府辦公室名義制發(fā)一些文件用于迎檢；出于確保上下不走樣需要，此類文件在制發(fā)過(guò)程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)“照抄照轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。從目前來(lái)看，一方面要求少發(fā)文、杜絕文件照抄照轉(zhuǎn)；但另一方面卻將是否發(fā)文、是否體現(xiàn)上級(jí)文件精神作為考核的指標(biāo)性內(nèi)容，這種相互矛盾的“命題”，加劇了基層公文精簡(jiǎn)工作的無(wú)措感，客觀上導(dǎo)致公文數(shù)量無(wú)法有效精簡(jiǎn)。另外，政府職能目標(biāo)責(zé)任考核雖然將公文精簡(jiǎn)的要求列入其中，但考核分值占比較小，缺乏科學(xué)的指標(biāo)設(shè)置，難以起到應(yīng)有的控制作用。

（4）公文審核把關(guān)不嚴(yán)。這是公文精簡(jiǎn)工作相關(guān)問(wèn)題產(chǎn)生的直接原因。客觀上來(lái)看，公文從起草到制發(fā)是有規(guī)定程序的，每一個(gè)程序就是一個(gè)審批環(huán)節(jié)，理論上應(yīng)對(duì)公文數(shù)量、篇幅、質(zhì)量起到一定控制作用，但實(shí)際工作中，由于審核責(zé)任劃分不明確，機(jī)制不健全，真正履行審核職責(zé)的人員卻并不多，要求人人把關(guān)，最終的結(jié)果可能是人人都不把關(guān)。主觀上來(lái)看，公文處理工作中的各類人員和群體的思想觀念不同、利益需求不同、行為能力不同，當(dāng)其缺乏相應(yīng)的行政責(zé)任或業(yè)務(wù)能力不足時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致劣質(zhì)公文、無(wú)效公文和重復(fù)發(fā)文產(chǎn)生，對(duì)公文精簡(jiǎn)效果產(chǎn)生影響。

三、基層減負(fù)背景下公文精簡(jiǎn)工作的對(duì)策

公文精簡(jiǎn)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù)，且具有反復(fù)性和復(fù)雜性。做好這項(xiàng)工作，既要從主觀上給予足夠的重視，更要從制度上建立長(zhǎng)效機(jī)制，才能標(biāo)本兼治，從根本上解決問(wèn)題。

1.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念

加大引導(dǎo)力度，廣泛宣傳、深刻剖析公文過(guò)多過(guò)長(zhǎng)過(guò)濫的危害，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對(duì)精簡(jiǎn)公文工作的必要性、重要性的認(rèn)識(shí)程度，著力推動(dòng)部分機(jī)關(guān)干部轉(zhuǎn)變“越高部門的文件越有權(quán)威”的錯(cuò)誤思想觀念，改變過(guò)去依靠發(fā)文體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)重視、依靠發(fā)文推動(dòng)工作的思維定式。各地各部門開(kāi)展工作時(shí)，要不斷創(chuàng)新工作方式方法，減少因臨時(shí)性事項(xiàng)產(chǎn)生的文來(lái)文往，能以電話、傳真、郵件、政務(wù)網(wǎng)站通知等便捷形式解決的簡(jiǎn)單事項(xiàng)，就不寄望于印發(fā)文件，以進(jìn)一步強(qiáng)化政府公文的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

2.科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)

對(duì)現(xiàn)有的考核檢查活動(dòng)進(jìn)一步整合壓縮，如確需保留，一方面，建議在對(duì)重要政策貫徹落實(shí)的考核中，對(duì)已經(jīng)主送至各市（州）、縣（區(qū)）政府的文件，不將“是否發(fā)文”作為硬性考核指標(biāo)，而更多地增加對(duì)具體工作落實(shí)的考核權(quán)重，堅(jiān)決取消無(wú)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容、效果和與工作目標(biāo)無(wú)直接聯(lián)系的檢查項(xiàng)目和環(huán)節(jié)；另一方面，在本級(jí)的政府目標(biāo)責(zé)任制考核中，將公文數(shù)量和篇幅的控制納入考核指標(biāo)體系，嚴(yán)格按照中央八項(xiàng)規(guī)定精神及其實(shí)施細(xì)則要求來(lái)考核公文數(shù)量和篇幅，同時(shí)探索引入文件相似度核查比對(duì)的技術(shù)手段，防止大范圍照抄照轉(zhuǎn)。

3.完善公文管理制度

一是健全行政規(guī)范性文件計(jì)劃管理制度。為增強(qiáng)政府公文尤其是行政規(guī)范性文件制發(fā)的預(yù)見(jiàn)性、計(jì)劃性和可控性，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)行政規(guī)范性文件年度發(fā)文計(jì)劃管理制度，發(fā)文按程序報(bào)市政府審批，確需調(diào)整年度計(jì)劃的，要求經(jīng)政府同意并履行相關(guān)程序。二是健全公文處理“一個(gè)口子”進(jìn)出管理制度。各地各部門報(bào)送市級(jí)政府的文件，由專門科室統(tǒng)一收文并進(jìn)行審查、登記、分辦，發(fā)文需按公文運(yùn)轉(zhuǎn)程序進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，領(lǐng)導(dǎo)同志不得直接在各地各部門報(bào)送的文件上簽字，不直接要求發(fā)文。三是健全公文審核責(zé)任制，公文審核把關(guān)各責(zé)任主體要真正承擔(dān)起文件審核把關(guān)工作職責(zé)，確保文件尤其是行政規(guī)范性文件和重大決策事項(xiàng)文件的程序性正義，并對(duì)文件的政策性、格式文種、行文規(guī)范、文字語(yǔ)言等進(jìn)行綜合把關(guān)，杜絕錯(cuò)漏。

4.健全決策反饋機(jī)制

當(dāng)前，“重發(fā)文、輕落實(shí)”是公文數(shù)量不斷增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因，由于發(fā)文的“成本”較低，部門在請(qǐng)求政府發(fā)文時(shí)候，更注重的是一種形式上的重視，為發(fā)文而發(fā)文，很多文件印發(fā)后便束之高閣。因此，宜進(jìn)一步健全決策反饋評(píng)估機(jī)制，對(duì)以市級(jí)政府或辦公室名義印發(fā)的文件，由文件起草部門牽頭組織每年度對(duì)文件的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行全面評(píng)估、檢查和反饋，形成文件從起草到落實(shí)的閉環(huán)效應(yīng)，營(yíng)造注重文件落實(shí)的鮮明導(dǎo)向，減少為發(fā)文而發(fā)文，防止文件過(guò)多、過(guò)濫。

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責(zé)任編輯：趙春燕