李雪松

摘要：“碎片化”是機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實(shí)困境。我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)治理呈現(xiàn)出治理功能“碎片化”、公共利益“碎片化”、公私關(guān)系“碎片化”、法治建設(shè)“碎片化”的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。基于整體性治理的有益思路，在數(shù)字時(shí)代中國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+”的表征之下，“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)關(guān)事務(wù)”提供了一種機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理的數(shù)字化碎片彌合機(jī)制。為推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理，該機(jī)制著力于深化主體性整合的結(jié)構(gòu)功能變革、跨部門協(xié)同的協(xié)同互動(dòng)機(jī)制、數(shù)字化協(xié)同的技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新、法治化整合的法治體系建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)從“碎片化”到“整體性”的跨越。這一研究不僅對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)“碎片化”治理具有解釋力，也對(duì)推進(jìn)新時(shí)代機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化有所貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：碎片化；整體性；機(jī)關(guān)事務(wù)；整體性治理；數(shù)字化

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2020）03-0050-（10）

How The Holistic Nature Bridges Fragmentation： The Modernizing Way of the Government Affairs Governance

LIXuesong

Abstract： "Fragmentation" is a realistic dilemma faced by the modernization of government affairs.The governance of government affairs in China has presented the reality state of "fragmentation"of governance functions，"fragmentation" of public interests，"fragmentation" of public-private relations，and"fragmentation" of the rule of law. Based on the beneficial ideas of holistic governance，under the characterization of"Internet +" in the digital age，"Internet + agency affairs" provides a digital fragmentation mechanism for the overall governance of agency affairs.In order to promote the overall governance of government affairs，efforts are made to deepen the structural and functional changes of subjective integration，inter- departmental collaboration and interaction mechanisms，digital collaborative technology application innovation，and the integration of rule of law to build a rule of law system，thereby achieving the transition from "fragmentation" to "integrity" leap.This research not only has an explanatory power to the "fragmentation" governance of government affairs，but also contributes to the modernization of government affairs governance in the new era.

Key Words： fragmentation；integrity；agency affairs；holistic governance；digitizing

一、問(wèn)題的提出

機(jī)關(guān)事務(wù)工作是黨和國(guó)家治理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。機(jī)關(guān)事務(wù)治理體系是國(guó)家治理體系中為外部職能體系提供運(yùn)行保障的內(nèi)部支持體系，國(guó)家治理現(xiàn)代化呼喚著機(jī)關(guān)事務(wù)治理體系創(chuàng)新。推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化，使制度更加成熟定型，是機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的必然選擇。在黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》指引下，新組建的退役軍人事務(wù)部、國(guó)家醫(yī)療保障局、國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署等部門由國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局按照統(tǒng)一項(xiàng)目、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)歸口、資源共享的原則，統(tǒng)一提供包括辦公用房維護(hù)、物業(yè)管理、公務(wù)用車服務(wù)、辦公設(shè)備配備等4大類16個(gè)事項(xiàng)的服務(wù)[1]。這意味著本次機(jī)構(gòu)改革在優(yōu)化國(guó)家機(jī)構(gòu)組織設(shè)置和組織形態(tài)的同時(shí)，也在嘗試探索新的國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體制。機(jī)關(guān)事務(wù)的政治功能就是要確保各級(jí)黨政機(jī)關(guān)高效順暢運(yùn)行，以積極履行職責(zé)，服務(wù)管理社會(huì)[2]。國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局是國(guó)務(wù)院管理中央國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)工作的直屬機(jī)構(gòu)，成立于1950年12月，原名中央人民政府政務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，自成立起下設(shè)總務(wù)、財(cái)務(wù)、供給、交際、人事、警衛(wèi)、生產(chǎn)等機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)生產(chǎn)實(shí)體，代表著政務(wù)與機(jī)關(guān)事務(wù)正式分離，機(jī)關(guān)事務(wù)工作自此步入制度化軌道。機(jī)關(guān)事務(wù)治理體系在之后近70年的歷史變遷中日趨完備?！霸鯓幼龊脟?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化下的機(jī)關(guān)事務(wù)工作”是新時(shí)代國(guó)家治理不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。由于受到主客觀多方面因素的影響，機(jī)關(guān)事務(wù)部門以及其他治理主體在價(jià)值理念、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制方面分散交叉上的問(wèn)題凸顯。盡管歷經(jīng)多次機(jī)構(gòu)改革，機(jī)關(guān)事務(wù)治理的“碎片化”一直是困擾機(jī)關(guān)事務(wù)治理效能發(fā)揮、影響公共服務(wù)水平提升的一個(gè)重要的體制性問(wèn)題。這直接影響機(jī)關(guān)事務(wù)治理中政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，在一定程度上限制了治理效應(yīng)的最大化。

機(jī)關(guān)事務(wù)屬于公共管理的研究范疇，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)的理論研究相對(duì)滯后于機(jī)關(guān)事務(wù)實(shí)踐。近年來(lái)，隨著全國(guó)各地機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的成立，機(jī)關(guān)事務(wù)研究引起了學(xué)界的關(guān)注，代表性研究如下：陳慶修（2017）在歷史發(fā)展脈絡(luò)中說(shuō)明機(jī)關(guān)事務(wù)涵義，從歷史演變規(guī)律中審視機(jī)關(guān)事務(wù)發(fā)展趨勢(shì)[3]；陶雪良（2018）探討了機(jī)關(guān)事務(wù)工作的高質(zhì)量發(fā)展這一論題[4]；王浦劬（2018）對(duì)黨的十八大以來(lái)省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的發(fā)展及其思考[5]；尹興（2018）從大與小、單與多、統(tǒng)與分、權(quán)與法、穩(wěn)與進(jìn)五個(gè)層面的關(guān)系問(wèn)題探討了機(jī)關(guān)事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化[6]；朱春奎（2019）立足上海樣本，對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化的成效、挑戰(zhàn)與對(duì)策進(jìn)行了系統(tǒng)分析[7]?？傮w來(lái)看，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)治理局限于宏觀、系統(tǒng)的學(xué)術(shù)研究，“碎片化”的相關(guān)研究有待進(jìn)一步深入。由于我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)曾長(zhǎng)期被視為行政工作的附屬品，機(jī)關(guān)事務(wù)組織功能遵循著隔離拆分、本位主義和管理驅(qū)動(dòng)的行動(dòng)邏輯，致使機(jī)關(guān)事務(wù)工作呈現(xiàn)一些治理資源整體效率低下的“碎片化”困境。這使得有效整合孤立、分散的機(jī)關(guān)事務(wù)治理資源，提供更完備、全面、無(wú)邊界的機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理成為可能。本研究選取我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)治理“碎片化”為研究樣本，引入整體性治理的分析范式，全景式地解讀我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，并以“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)關(guān)事務(wù)”為技術(shù)支點(diǎn)，嘗試建構(gòu)起從“碎片化”到“整體性”的分析框架，以期走出機(jī)關(guān)事務(wù)治理的“碎片化”困境，促進(jìn)新時(shí)代機(jī)關(guān)事務(wù)工作高質(zhì)量發(fā)展。

二、“碎片化”：機(jī)關(guān)事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

在機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化的命題之下，機(jī)關(guān)事務(wù)治理組織間關(guān)系呈現(xiàn)破碎與分裂的狀態(tài)，影響了機(jī)關(guān)事務(wù)的治理成效。從社會(huì)傳播語(yǔ)境的傳播學(xué)領(lǐng)域擴(kuò)展到政治、社會(huì)和技術(shù)領(lǐng)域的“碎片化”話語(yǔ)，能夠有效地詮釋治理主體相互獨(dú)立、治理政策實(shí)施散亂、治理目標(biāo)背離初衷等現(xiàn)象

（一）治理功能的“碎片化”：“多頭管理”裂解“治理功能”

我國(guó)的黨政機(jī)關(guān)以官僚制為設(shè)計(jì)原則，以功能劃分為標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)為條塊結(jié)合的形式。這一體制具有分工明確和運(yùn)轉(zhuǎn)高效的優(yōu)越性，但也呈現(xiàn)出政府服務(wù)依賴各個(gè)職能部門的“碎片化”表征。“官僚體系內(nèi)部亦會(huì)不斷地再分工及更專業(yè)化發(fā)展，進(jìn)而形成官僚體系內(nèi)部的隔閡，各機(jī)關(guān)組織朝向分離方向發(fā)展，組織關(guān)系便呈現(xiàn)‘碎裂化的狀態(tài)，‘韋伯式問(wèn)題便導(dǎo)向碎裂化問(wèn)題?！盵8]就機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能而言，一些地方由機(jī)關(guān)事務(wù)部門對(duì)后勤事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理；一些地方將基建、采購(gòu)、安保等業(yè)務(wù)劃歸不同部門，拆分了后勤職能；一些后勤部門仍然充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重角色，全面負(fù)責(zé)本單位后勤等相關(guān)事務(wù)的規(guī)劃、服務(wù)和監(jiān)督，由此帶來(lái)機(jī)關(guān)事務(wù)治理資源浪費(fèi)的弊端。系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是治理功能的本質(zhì)特征?，F(xiàn)階段，機(jī)關(guān)事務(wù)部門之間協(xié)調(diào)困難，整體效能低，發(fā)改委、財(cái)政、國(guó)土、城建等部門與機(jī)關(guān)事務(wù)部門的職能重疊，大量的部門壁壘使得政策目標(biāo)與手段相互沖突，分布于各部門的機(jī)關(guān)事務(wù)治理具有明顯的分散性和不連貫性，從而導(dǎo)致“功能裂解型治理”。諸如公務(wù)用車、辦公用房用地、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能、資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)管理、政府采購(gòu)等多種項(xiàng)目及資源配置，基本由各單位不同的部門負(fù)責(zé)，呈現(xiàn)一種“碎片化”狀態(tài)，極易引發(fā)權(quán)責(zé)分散、政出多門、協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題，造成公共資源的置換和浪費(fèi)。

（二）公共利益的“碎片化”：“部門本位”俘獲“部門協(xié)同”

公共利益的“碎片化”是機(jī)關(guān)事務(wù)治理中部門本位的表體，其根源在于部門之間信息和資源共享存在梗阻，存在“權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團(tuán)化”的現(xiàn)象?！安块T本位”以部門利益為核心，各部門往往被自身利益“俘獲”，滿足于自給自足的機(jī)關(guān)事務(wù)治理模式。正是由于分屬于內(nèi)外向度的機(jī)關(guān)事務(wù)職責(zé)和公共服務(wù)職能交織，衍生出“公共資源部門化、部門利益私人化”的現(xiàn)象?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出一系列的重要改革目標(biāo)，意在深觸根本，破解部門利益之題。然而，公共利益的整體實(shí)現(xiàn)缺乏組織保障，機(jī)關(guān)事務(wù)部門缺乏競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)意識(shí)，“等靠要”思想仍然存在，后勤服務(wù)供給與黨政機(jī)關(guān)的需求脫節(jié)。在各部門辦公用房、公務(wù)用車、機(jī)關(guān)食堂等后勤資源配置上，由于利益分化造成部門保護(hù)主義嚴(yán)重，后勤資源閑置與短缺狀況并存，各部門的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量也不盡相同。以辦公用房為例，黨的十八大以來(lái)的高壓態(tài)勢(shì)，基本解決了辦公用房超標(biāo)準(zhǔn)使用的問(wèn)題，但辦公用房的管理運(yùn)行仍不規(guī)范，人為變通空間較大，辦公用房成本難以測(cè)度，部門利益阻礙了部門之間辦公用房資源的調(diào)劑和統(tǒng)一管理。各部門為了追求更好辦公環(huán)境的部門，具有經(jīng)濟(jì)理性的“官僚”難免追求享樂(lè)，自覺(jué)或不自覺(jué)地相互攀比，往往組建維護(hù)本部門利益的物業(yè)部門，用納稅人的錢追求部門利益最大化，缺乏成本和效益觀念，資產(chǎn)占用苦樂(lè)不均，機(jī)關(guān)事務(wù)行政成本居高不下。

（三）公私關(guān)系的“碎片化”：“全能主義”抵觸“公私合作”

公私關(guān)系的“碎片化”表現(xiàn)在機(jī)關(guān)事務(wù)治理中公私合作伙伴關(guān)系的割裂上。我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)管理以“后勤服務(wù)”為主要表現(xiàn)形態(tài)，其治理模式為“單位辦后勤、后勤辦社會(huì)”。隨著20世紀(jì)80年代以來(lái)機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)社會(huì)化改革的深入推進(jìn)，尤其是黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院多次明確要求加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度，引入事務(wù)性管理服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但易被歪曲為支配與被支配的關(guān)系。目前，機(jī)關(guān)事務(wù)管理人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，缺乏會(huì)技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、懂管理的高層次人才，難以履行好科學(xué)購(gòu)買服務(wù)的職能，容易產(chǎn)生決策風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)社會(huì)化改革有效拓展了服務(wù)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)空間，但由于機(jī)關(guān)事務(wù)工作繁瑣、涉及面廣，公私合作缺乏規(guī)范的制度約束，缺乏精細(xì)化、專業(yè)化的管理方式，導(dǎo)致聽取匯報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)考察、年度評(píng)估成為后勤服務(wù)管理的“常規(guī)路徑”。機(jī)關(guān)事務(wù)治理制度約束的不完備致使合作過(guò)程混亂，機(jī)關(guān)事務(wù)的公私合作項(xiàng)目信息不及時(shí)、不準(zhǔn)確，一些機(jī)關(guān)事務(wù)部門的信息管理系統(tǒng)，僅限于發(fā)布日?！胺?wù)動(dòng)態(tài)”，信息管理是單向、靜態(tài)的；局限于本地企業(yè)，市場(chǎng)主體、非政府組織和公民個(gè)人等力量參與后勤服務(wù)供給的意識(shí)薄弱，導(dǎo)致出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義，同時(shí)逐利動(dòng)機(jī)和監(jiān)督漏洞使得后勤服務(wù)供給主體經(jīng)常發(fā)生輪流中標(biāo)的共謀，加劇了公私關(guān)系的“碎片化”。

（四）法治建設(shè)的“碎片化”：“路徑依賴”阻礙“法治步伐”

我國(guó)的機(jī)關(guān)事務(wù)工作曾長(zhǎng)期處于無(wú)法可依的狀態(tài)，當(dāng)前指導(dǎo)和規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)工作有《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》（2012）、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》（2013）、《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》（2017）三部行政法規(guī)。這些法規(guī)賦予了機(jī)關(guān)事務(wù)部門的職能定位和“主管本級(jí)、指導(dǎo)下級(jí)”的法定職責(zé)，為機(jī)關(guān)事務(wù)工作從“具體做事務(wù)”向“統(tǒng)籌管服務(wù)”轉(zhuǎn)變提供了政策導(dǎo)向。機(jī)關(guān)事務(wù)治理在取得一定法治建設(shè)成效的同時(shí)，存在明顯的“路徑依賴”，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是立法權(quán)力的“碎片化”。近年來(lái)，國(guó)管局等部門在公務(wù)用車、辦公用房、住房保障、節(jié)能節(jié)約、國(guó)有資產(chǎn)、公務(wù)接待等領(lǐng)域制定了一系列法規(guī)制度，各省市根據(jù)實(shí)際需要制定了各自行政區(qū)劃內(nèi)的地方條例，但因法律位階較低致使約束力不足，影響機(jī)關(guān)事務(wù)治理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。二是執(zhí)法權(quán)力的“碎片化”。國(guó)家法治的整體狀況很大程度上取決于地方法治建設(shè)的綜合水平。當(dāng)前地方法治建設(shè)水平未能適應(yīng)法治政府建設(shè)的需要，機(jī)關(guān)事務(wù)法制體系尚不完備，在執(zhí)行過(guò)程中還出現(xiàn)了變通執(zhí)行、選擇執(zhí)行、象征執(zhí)行等現(xiàn)象。三是法律條文的“碎片化”。機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度是機(jī)關(guān)事務(wù)治理的重要工具，機(jī)關(guān)事務(wù)工作在實(shí)際運(yùn)行中缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范流程，經(jīng)費(fèi)預(yù)算機(jī)制與財(cái)政管理體制不匹配、不協(xié)調(diào)，難以達(dá)到建立公共財(cái)政體制和黨政機(jī)關(guān)自身建設(shè)的要求。同時(shí)，由于以實(shí)物定額和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)關(guān)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)的制度標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，機(jī)關(guān)事務(wù)治理經(jīng)常無(wú)章可循，存在諸多法律真空地帶。

三、“逆碎片化”：一個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理的分析框架

機(jī)關(guān)事務(wù)治理的“碎片化”，亟待引入一種整體性治理的思維，以數(shù)字化手段與信息技術(shù)為核心的新興科技加快融合與劇變創(chuàng)新?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+機(jī)關(guān)事務(wù)”成為智慧機(jī)關(guān)建設(shè)的驅(qū)動(dòng)引擎和治理技術(shù)，并且是一種重塑機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理的“逆碎片化”的有效途徑。

（一）整體性治理：彌合“碎片化”樣態(tài)的新范式

整體性治理（Holistic Governance）是在“碎片化”治理基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的公共治理理論的最新發(fā)展。作為一種旨在提供無(wú)縫隙的整體型服務(wù)的政府治理模式，是運(yùn)用協(xié)同治理理論和整體主義思維方式回應(yīng)“碎片化”困境與問(wèn)題的一種表現(xiàn)。20世紀(jì)90年代中后期，英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂怪赋?，“整體性治理以整體性價(jià)值、功能性整合為核心觀點(diǎn)，以全方位、多層次的合作與協(xié)同為路徑，以協(xié)同與整合為主要方法”[9]。整體性治理強(qiáng)調(diào)跨界協(xié)同、多元共治和網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作[10]，通過(guò)橫向和縱向?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，通過(guò)整合治理層級(jí)、治理功能和公私部門來(lái)統(tǒng)籌資源，提倡利用數(shù)字化手段與信息技術(shù)，建立跨界的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)不同利益主體協(xié)同合作，為用戶提供無(wú)縫隙服務(wù)[11]。由上觀之，整體性治理理論本身試圖萃取新公共管理理論的效率主義和民主行政理論公平至上的精髓，使工具理性和價(jià)值理性在治理過(guò)程中相得益彰。從工具理性層面看，協(xié)調(diào)和整合是整體性治理的核心要義，旨在通過(guò)數(shù)字化手段和政策協(xié)同，協(xié)調(diào)、整合“碎片化”治理的各種關(guān)系，提供無(wú)縫隙的公共服務(wù)；從價(jià)值理性層面看，整體性治理逐漸向治理的本質(zhì)回歸，重構(gòu)了公眾在治理體系中的主體地位。

整體性治理語(yǔ)境下，治理的最高境界是為公眾提供滿足其需要的、無(wú)縫隙的公共服務(wù)，整合是核心機(jī)制。近年來(lái)，中國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)治理更加突出高質(zhì)量發(fā)展，因此機(jī)關(guān)事務(wù)治理理念強(qiáng)調(diào)多方參與、共同治理等核心理念。基于整體性治理的有益思路，從機(jī)關(guān)事務(wù)的“碎片化”樣態(tài)出發(fā)，提出機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理的基本框架，包括以下四個(gè)方面：一是治理功能的整合。按照有機(jī)統(tǒng)一原則整合治理職能，合并重組職能相近的機(jī)關(guān)事務(wù)機(jī)構(gòu)，成立機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門，整合機(jī)關(guān)事務(wù)政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)等全部流程，完善行政運(yùn)行機(jī)制。二是部門協(xié)同的整合。健全機(jī)關(guān)事務(wù)部門與其他黨政部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，切斷部門利益賴以實(shí)現(xiàn)的鏈條，實(shí)現(xiàn)需求部門和供給主體之間的無(wú)縫隙對(duì)接。三是公私關(guān)系的整合。實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)合作的“跨界性”，整合公私部門統(tǒng)籌資源，政府與市場(chǎng)、社會(huì)多元主體廣泛合作，提高機(jī)關(guān)事務(wù)部門的統(tǒng)籌能力和運(yùn)作效率。四是法治建設(shè)的整合。法治建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，系統(tǒng)、全面地審視機(jī)關(guān)事務(wù)工作，在機(jī)關(guān)事務(wù)治理體系中植入法治“芯片”，明確其行動(dòng)邊界和治理標(biāo)準(zhǔn)，為機(jī)關(guān)事務(wù)的整合與協(xié)同提供充足的法律保障。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)關(guān)事務(wù)”：機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理的數(shù)字化手段

整體性治理通過(guò)數(shù)字化手段和政策協(xié)同，協(xié)調(diào)、整合以往“碎片化”治理的各種關(guān)系來(lái)提高治理的效率，更好地解決公眾最為關(guān)心的服務(wù)問(wèn)題[12]。數(shù)字時(shí)代的機(jī)關(guān)事務(wù)治理涉及諸多條線和模塊，治理系統(tǒng)與外界存在實(shí)時(shí)互動(dòng)是一項(xiàng)數(shù)字化、智能化和融合化的操作路徑。為實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理，在萬(wàn)物互聯(lián)的“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)背景下，政府應(yīng)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段獨(dú)辟蹊徑，把互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域深度融合，產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)、放大效應(yīng)[13]，為整體性治理從理論走向?qū)嵺`提供技術(shù)支點(diǎn)：依靠大數(shù)據(jù)可以掌握公眾的差異化需求，實(shí)現(xiàn)面向社會(huì)公眾的“個(gè)性化”互動(dòng)服務(wù)；依靠云計(jì)算可以搭建政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)面向政府各職能部門的“統(tǒng)一平臺(tái)”信息資源的互通與共享；依靠移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)可以提供在線政務(wù)信息發(fā)布和公眾便民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)面向公眾的“一站式”服務(wù)供給和政府內(nèi)部系統(tǒng)的“一體化”運(yùn)行機(jī)制[14]。在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為主要特征的“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，進(jìn)一步深化機(jī)關(guān)事務(wù)的整體性治理，促使整體性彌合“碎片化”。

“互聯(lián)網(wǎng)+本行業(yè)”是數(shù)字時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)之路。2018年5月，國(guó)管局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)新時(shí)代機(jī)關(guān)事務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)管辦〔2018〕116號(hào)），要求增強(qiáng)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)能力，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融入機(jī)關(guān)事務(wù)工作，理順優(yōu)化職責(zé)體系和業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)關(guān)事務(wù)”[15]。在分析機(jī)關(guān)事務(wù)治理的數(shù)字化事例中，“互聯(lián)網(wǎng)+”在拓展多層面的連接性和創(chuàng)新內(nèi)容形式與講述方式上擁有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，也將為所有跨界的治理參與者“賦能”。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)關(guān)事務(wù)”是機(jī)關(guān)事務(wù)部門運(yùn)用數(shù)字化手段對(duì)管理、服務(wù)和保障內(nèi)容所做的必要調(diào)整（如圖1所示）。機(jī)關(guān)事務(wù)事項(xiàng)通過(guò)智能終端識(shí)別、整合數(shù)據(jù)，借助線上服務(wù)軟件與平臺(tái)軟件綜合分析、深度挖掘，再由線下服務(wù)圈向機(jī)關(guān)公職人員輸出機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)，最終通過(guò)集成化的智能操作系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)智能治理。針對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)治理的“碎片化”樣態(tài)，相應(yīng)調(diào)整治理的行為、職能、機(jī)構(gòu)、制度、體制、機(jī)制，重構(gòu)集決策、管理、服務(wù)、監(jiān)督為一體的治理邏輯，對(duì)整體性形成“倒逼”態(tài)勢(shì)，從而提高機(jī)關(guān)事務(wù)決策能力和服務(wù)水平。

四、從“碎片化”到“整體性”：推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理的策略選擇

機(jī)關(guān)事務(wù)治理正在日益逼近新一輪變革的臨界點(diǎn)。機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理是采用交互的、協(xié)作的和一體的治理技術(shù)，促使各治理主體在共同的治理活動(dòng)中協(xié)調(diào)一致，推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)治理由“碎片化”走向“整體性”，最終描繪出機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理的發(fā)展趨勢(shì)和政策圖景。

（一）深化結(jié)構(gòu)功能變革：主體性整合

機(jī)關(guān)事務(wù)治理的主體性整合在于從組織定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理。就組織定位而言，明確機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門在政府系統(tǒng)內(nèi)部的主體性地位，以整合的思路理順機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制，集中治理資源的所有權(quán)、調(diào)配權(quán)和處置權(quán)，并由機(jī)關(guān)事務(wù)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。由機(jī)關(guān)事務(wù)部門統(tǒng)一管理本級(jí)黨政機(jī)關(guān)的物資采購(gòu)、財(cái)務(wù)核算、公務(wù)用車、會(huì)務(wù)接待、房產(chǎn)管理等，切實(shí)解決機(jī)關(guān)事務(wù)治理功能的“碎片化”問(wèn)題。機(jī)構(gòu)設(shè)置在于增強(qiáng)橫向“塊塊”和縱向“條條”之間的聯(lián)系，進(jìn)而發(fā)揮后勤資源配置的整體優(yōu)勢(shì)。機(jī)關(guān)事務(wù)各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)一步倒逼機(jī)關(guān)事務(wù)的業(yè)務(wù)重組與流程再造，加快制定辦事事項(xiàng)和審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化流程，實(shí)現(xiàn)全要素全流程標(biāo)準(zhǔn)化，并對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)頂層設(shè)計(jì)的宏觀政策加以整合、細(xì)化、分類等，完善機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行機(jī)制，提高后勤資源利用率，整合優(yōu)化治理系統(tǒng)。職能配置在于有機(jī)整合各利益相關(guān)方的專有資源和特色優(yōu)勢(shì)，建立共同利益關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)的過(guò)程，通過(guò)數(shù)據(jù)共享的制度安排和實(shí)際運(yùn)作實(shí)現(xiàn)公共利益整合，提高機(jī)關(guān)事務(wù)工作質(zhì)量。同級(jí)橫向部門間的事務(wù)關(guān)系由機(jī)關(guān)事務(wù)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，縮小部門差異，實(shí)現(xiàn)待遇均等化。在機(jī)關(guān)事務(wù)業(yè)務(wù)往來(lái)中，確保機(jī)關(guān)事務(wù)部門與其他部門的權(quán)責(zé)匹配，部門利益牽制著機(jī)關(guān)事務(wù)治理，突破部門利益藩籬就是深觸根本。故此，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，定位各方主次關(guān)系，優(yōu)化權(quán)力配置，推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)相關(guān)主體的互動(dòng)和運(yùn)行，才能提升行為能力和治理效能。

（二）深化協(xié)作互動(dòng)機(jī)制：跨部門協(xié)同

跨部門協(xié)同是機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理的重要之維，從內(nèi)部來(lái)看，跨部門協(xié)同能進(jìn)行機(jī)關(guān)事務(wù)治理部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)的整合，通過(guò)機(jī)關(guān)事務(wù)部門之間的數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)不同治理主體之間持續(xù)的互動(dòng)機(jī)制。要明確機(jī)關(guān)事務(wù)部門在政府整體結(jié)構(gòu)中的角色和邊界，深化政府集中采購(gòu)機(jī)制改革，重構(gòu)采購(gòu)模式，創(chuàng)新采購(gòu)方式和內(nèi)控制度，進(jìn)而提高機(jī)關(guān)事務(wù)部門的統(tǒng)籌能力和運(yùn)作效率。一是要推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)資源的統(tǒng)籌配置、合理使用；二是要推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障資源統(tǒng)籌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，深挖智慧后勤服務(wù)的短板，利用大數(shù)據(jù)共享分析功能，精簡(jiǎn)審批流程，減少認(rèn)證環(huán)節(jié)。從外部來(lái)看，跨部門協(xié)同能實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)治理的“跨界性”，有機(jī)統(tǒng)籌治理資源，從而推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)部門與市場(chǎng)、社會(huì)多元治理主體的廣泛合作。要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)治理的共同參與和持續(xù)互動(dòng)，整合機(jī)關(guān)事務(wù)部門與市場(chǎng)、社會(huì)的力量。不同的組織和利益主體在管理過(guò)程中有不同訴求，部門利益的分散化和強(qiáng)度達(dá)到一定程度會(huì)影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)管理的效率來(lái)源是分工，而現(xiàn)代治理效率的主要來(lái)源是合作[16]。為進(jìn)一步擴(kuò)大數(shù)據(jù)覆蓋面，將獲取數(shù)據(jù)的觸頭延伸到機(jī)關(guān)事務(wù)行為的每一個(gè)環(huán)節(jié)，擴(kuò)大數(shù)據(jù)供給，促進(jìn)新媒體和傳統(tǒng)媒體融合，完成資源共享和信息聯(lián)合目標(biāo)。要深化后勤服務(wù)社會(huì)化改革，積極探索“政府主導(dǎo)+社會(huì)參與+市場(chǎng)化運(yùn)作”機(jī)制，向社會(huì)力量參與機(jī)關(guān)事務(wù)治理，建立規(guī)范化的公私合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“辦后勤”向“管后勤”的徹底轉(zhuǎn)變。

（三）深化技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新：數(shù)字化協(xié)同

機(jī)關(guān)事務(wù)治理數(shù)字化協(xié)同即構(gòu)建統(tǒng)一高效、彈性擴(kuò)展、按需服務(wù)的機(jī)關(guān)事務(wù)政務(wù)云，實(shí)現(xiàn)“云上機(jī)關(guān)”與“實(shí)體機(jī)關(guān)”的無(wú)縫銜接與相互驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)在線化、智能化、實(shí)時(shí)化。一是構(gòu)建數(shù)據(jù)共享模型、流程再造模型以及信息體系模型，推進(jìn)決策流、數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流、信息流的實(shí)時(shí)同步。要推動(dòng)數(shù)據(jù)共享和“一站式”服務(wù)，打造統(tǒng)一規(guī)范的智慧平臺(tái)，建立統(tǒng)一的網(wǎng)上“中介超市”和“競(jìng)價(jià)平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)跨部門跨層級(jí)跨領(lǐng)域聯(lián)辦事項(xiàng)，發(fā)揮政策傳播和實(shí)施推進(jìn)的功能，推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)智能化服務(wù)，提供更優(yōu)質(zhì)的全生命周期服務(wù)。二是建立健全機(jī)關(guān)事務(wù)信息公開和共享機(jī)制，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)通過(guò)外化平臺(tái)、信息和聯(lián)系機(jī)制，推動(dòng)信息監(jiān)督手段對(duì)服務(wù)質(zhì)量的“倒逼”。要推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)“一網(wǎng)式”管理和機(jī)關(guān)事務(wù)信息跨部門互通，消除部門保護(hù)主義壁壘，打破“部門分割、各自為政”的孤島化；推進(jìn)部門協(xié)同，將行政辦公、國(guó)資管理、行政審批、服務(wù)保障等的數(shù)據(jù)互通互享，并納入統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行管理。機(jī)關(guān)事務(wù)部門應(yīng)遵循“用腳投票”這一市場(chǎng)鐵律，建立專業(yè)政府采購(gòu)平臺(tái)，探索“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)關(guān)事務(wù)”的應(yīng)用項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)需求部門和供給主體的無(wú)縫對(duì)接。在公私合作伙伴關(guān)系建設(shè)中，在把握“政府掌舵”的前提下，機(jī)關(guān)事務(wù)部門應(yīng)搭建多元參與平臺(tái)，由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)具體服務(wù)，但不能將其視為一種完全交由商業(yè)公司操作的純粹技術(shù)事務(wù)。這也將改善機(jī)關(guān)事務(wù)管理隊(duì)伍的知識(shí)和能力結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)化、創(chuàng)新型人才引進(jìn)比例，形成數(shù)據(jù)思維。

（四）深化法治體系建設(shè)：法治化整合

加快整合機(jī)關(guān)事務(wù)治理方式和治理資源，離不開機(jī)關(guān)事務(wù)法治建設(shè)的革命性變革。機(jī)關(guān)事務(wù)體系處于一種信息互聯(lián)狀態(tài)，由此帶來(lái)信息全天候、全透明、全媒體的局面。只有整合機(jī)關(guān)事務(wù)法治建設(shè)的各項(xiàng)內(nèi)容，合理調(diào)整法治政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，才能為機(jī)關(guān)事務(wù)治理體系植入“法治芯片”。首先，在立法權(quán)力上，提升機(jī)關(guān)事務(wù)立法法律位階，在立法、執(zhí)法、司法等法治建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行新的創(chuàng)造，提高機(jī)關(guān)事務(wù)治理的規(guī)范性，為機(jī)關(guān)事務(wù)法治建設(shè)的進(jìn)一步深化打下基礎(chǔ)。其次，在執(zhí)法權(quán)力上，促進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)執(zhí)法有法可依，推動(dòng)政府公布權(quán)力清單平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)治理權(quán)力清單公布的透明化、快速化以及有效化。加強(qiáng)人民群眾對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)法治建設(shè)的監(jiān)督，組織結(jié)構(gòu)體系由金字塔形的權(quán)力層層傳導(dǎo)的一元化向扁平化的權(quán)力義務(wù)交互的多元化轉(zhuǎn)變。最后，在法律條文上，確保機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行有法可依，提升和完善機(jī)關(guān)事務(wù)的法律位階、條款內(nèi)容、法規(guī)體系和執(zhí)法監(jiān)督等，進(jìn)而推進(jìn)新時(shí)代機(jī)關(guān)事務(wù)治理法治化，健全治理職能體系和法規(guī)制度體系。質(zhì)言之，通過(guò)法律規(guī)范和約束機(jī)關(guān)事務(wù)治理體系，實(shí)現(xiàn)原有的“以行政權(quán)（管理）為中心”向“以相對(duì)人（服務(wù)）為中心”轉(zhuǎn)變，并構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，厘清法定職能的履行邊界，將機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)的觸覺(jué)延伸至神經(jīng)末梢。同時(shí)，優(yōu)化法治思維和法治方式，完善法治化的運(yùn)行模式，通過(guò)加強(qiáng)法治建設(shè)，推進(jìn)公權(quán)力進(jìn)入法治軌道，使公共資源的配置遵循市場(chǎng)規(guī)律，放大有效資源的配置效率。

五、結(jié)論與討論

整體性彌合“碎片化”是跨越我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)治理困境的未來(lái)進(jìn)路。在機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化的背景下，推進(jìn)新時(shí)代機(jī)關(guān)事務(wù)工作高質(zhì)量發(fā)展是機(jī)關(guān)事務(wù)治理的政策圖景。整體性治理的核心思路是機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理的理論框架，“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)關(guān)事務(wù)”的實(shí)踐邏輯為機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理的數(shù)字化給出了一種可能的答案。在這一路徑依歸之下，以數(shù)字化手段和信息技術(shù)為支撐，實(shí)現(xiàn)治理資源的高度整合，提供無(wú)縫隙且非分離的整體性服務(wù)的機(jī)關(guān)事務(wù)治理模式，在很大程度上契合了我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)需求。更為重要的是，這一命題在發(fā)揮信息技術(shù)的工具效應(yīng)的同時(shí)，對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)治理的整體性產(chǎn)生了強(qiáng)烈驅(qū)動(dòng)，對(duì)治理功能、公共利益、公私關(guān)系、法治建設(shè)等均產(chǎn)生了整體性影響，對(duì)于思考如何實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化，不同層級(jí)和屬性的治理主體之間如何結(jié)為一種新型合作關(guān)系很有研究意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]揚(yáng)帆破浪再啟航——以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革紀(jì)實(shí)[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-07-07.

[2]陶雪良.論機(jī)關(guān)事務(wù)工作的政治性[J].中國(guó)機(jī)關(guān)后勤，2018，（2）.

[3]陳慶修.從歷史沿革看機(jī)關(guān)事務(wù)的含義及其發(fā)展趨勢(shì)[J].中國(guó)行政管理，2017，（10）.

[4]陶雪良.論機(jī)關(guān)事務(wù)工作的高質(zhì)量發(fā)展[J].中國(guó)行政管理，2018，（3）.

[5]王浦劬，梁宇，李天龍.十八大以來(lái)我國(guó)省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的發(fā)展及其思考[J].中國(guó)行政管理，2018，（3）.

[6]尹興.機(jī)關(guān)事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的五大關(guān)系問(wèn)題[J].中國(guó)行政管理，2018，（6）.

[7]朱春奎，廖福崇.機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化的上海樣本：成效、挑戰(zhàn)與對(duì)策[J].中國(guó)行政管理，2019，（3）.

[8]韓保中.全觀型治理之研究[J].公共行政學(xué)報(bào)（臺(tái)灣），2009，（31）.

[9][英]佩里·希克斯，戴安娜·利特，金伯利·舒爾茲，加里·斯多兌.邁向整體性治理：新的改革議程[M].倫敦：帕爾格雷夫出版社，2002：9.

[10]丁煌，陳曉方.整體性政府視角下市縣政府職責(zé)體系構(gòu)建研究——以汕頭市濠江區(qū)行政體制改革為例[J].中國(guó)行政管理，2017，（8）.

[11]ANDREW DUNSIRE. Holistic Governance[J]. Public policy and administration，1990，（5）：4.

[12]丁煌，方堃.基于整體性治理的綜合行政執(zhí)法體制改革研究[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2016，（1）.

[13]劉金婷.“互聯(lián)網(wǎng)+”內(nèi)涵淺議[J].中國(guó)科技術(shù)語(yǔ)，2015，（3）.

[14]李勇.“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”：政府自我革新的中國(guó)路徑[N].光明日?qǐng)?bào)，2016-04-04.

[15]劉會(huì)增.深化機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會(huì)化改革的實(shí)踐與思考[J].中國(guó)行政管理，2017，（5）.

[16]任敏.“四直為民”機(jī)制：基層整體性治理的新探索[J].探索，2018，（2）.

責(zé)任編輯：侯欣