賈曉雨

摘 要：針對預(yù)算經(jīng)費供應(yīng)問題多，編制要求不合理，臨時任務(wù)下達(dá)隨意，執(zhí)行效果監(jiān)管不力等軍隊預(yù)算管理存在的“兩張皮”問題，提出合理制定經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、形成動態(tài)調(diào)整機制，嚴(yán)格把控項目下達(dá)、建立規(guī)范管理體系，完善預(yù)算編制體系、建立預(yù)算考評制度，樹立預(yù)算法律權(quán)威、實現(xiàn)資金動用分離等對策。

關(guān)鍵詞：軍隊;預(yù)算管理;“兩張皮”問題;解決對策

中圖分類號：F812.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）16-0115-03

軍隊預(yù)算的編制與執(zhí)行問題一直是各級財經(jīng)關(guān)注的焦點。在軍費供需矛盾突出的情況下，如何解決軍隊預(yù)算管理“兩張皮”的問題，增強經(jīng)費使用質(zhì)量，提高經(jīng)費使用效益，顯得尤為重要。

一、軍隊預(yù)算管理現(xiàn)狀

當(dāng)前，隨著軍改的持續(xù)進(jìn)行，在歷經(jīng)多次審計、巡查、紀(jì)檢之后，各級財務(wù)部門風(fēng)氣得到極大改善，工作效率得到極大提升，財經(jīng)規(guī)范得到逐步明確。然而，在實際工作中，財務(wù)部門的理財工作仍然存在突出難點和較大問題，軍隊預(yù)算管理上“兩張皮”現(xiàn)象在各級單位仍然存在，直接制約著軍費使用效率和使用質(zhì)量，預(yù)算管理的經(jīng)費調(diào)控功能沒有的得到充分發(fā)揮。

（一）經(jīng)費供應(yīng)問題多

軍隊預(yù)算經(jīng)費的四個來源（標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費、項目經(jīng)費、上年結(jié)余、留用經(jīng)費彌補）因各自不同的特點分別影響著軍隊預(yù)算的準(zhǔn)確性。

向上請領(lǐng)的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費依據(jù)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)下核，因此供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)合理與否成為影響預(yù)算編制的重要因素。明確請領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)的意義在于使軍費的分配更加公平，但是在實際工作中標(biāo)準(zhǔn)與需求之間不平衡的矛盾突出存在，極大地影響了軍隊預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。為了保證完成預(yù)算任務(wù)，很多單位不得不采取虛增、虛減收支，或?qū)]有經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)而又不得不開支的經(jīng)費列入其他項目開支的方式解決。這一系列影響編制準(zhǔn)確性的操作，歸根結(jié)底是由于供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)在制定時缺少科學(xué)認(rèn)證，沒能做到合理制定經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，造成軍隊預(yù)算經(jīng)費供需不平衡。

項目經(jīng)費在實際編制過程中突出存在三個問題：一是項目經(jīng)費下達(dá)不及時，嚴(yán)重影響預(yù)算編報的及時性和準(zhǔn)確性。二是項目推進(jìn)跨年度，項目掛賬跨年度，不利于經(jīng)費管理。三是結(jié)余的項目經(jīng)費缺乏后續(xù)管理，資金或紅字常年掛賬成為常態(tài)，缺少監(jiān)管。

留用經(jīng)費彌補一般由各單位根據(jù)實際情況自行把握，在預(yù)算管理過程中缺少足夠的重視，上級單位對下級單位家底經(jīng)費實際情況缺乏了解。在預(yù)算審批過程中，只要是下級單位能通過家底自行解決的經(jīng)費問題，上級單位就不會關(guān)注具體彌補了哪些科目、彌補了多少，造成了家底經(jīng)費的濫用。

根據(jù)財務(wù)規(guī)定，大部分科目結(jié)余的資金，特別是事業(yè)費資金不得結(jié)轉(zhuǎn)家底，必須本科目結(jié)轉(zhuǎn)，下年度繼續(xù)使用。過多的結(jié)余，或者長期的短缺都會造成預(yù)算編制的不實。

（二）編制要求不合理

在具體編制軍隊預(yù)算時，需要遵守一定的編制要求，主要概括為兩點：一是足額編制預(yù)算，結(jié)余不得超過3%;二是編制到最細(xì)。

制定足額編制和結(jié)余比例規(guī)定的初心是希望各級根據(jù)年度下達(dá)任務(wù)和單位實際，量入為出，合理安排預(yù)算開支。好的出發(fā)點卻變成了迫使各級單位完成經(jīng)費“花完”的壓力，使得預(yù)算難以按照年度工作實際編制。預(yù)算編制細(xì)化的目的是保證預(yù)算編制的周全準(zhǔn)確，因為過粗的預(yù)算不利于經(jīng)費的監(jiān)管，容易使經(jīng)費的使用產(chǎn)生偏差，但是詳細(xì)也要有度。過細(xì)不僅增加預(yù)算編制的難度和工作量，也不便于預(yù)算的執(zhí)行。目前要求將預(yù)算編制到最細(xì)就顯得過于極端，事實上無論預(yù)算開支明細(xì)做得多么完美，都難以避免意料之外的情況發(fā)生，審計時不允許列“其他”開支明細(xì)的要求，不僅使編制人員頭疼，也使預(yù)算落實過程困難重重，這一工作偏差不僅是對預(yù)算編制細(xì)節(jié)吹毛求疵，更是忽視預(yù)算執(zhí)行效益的表現(xiàn)。更值得關(guān)注的是，即便對預(yù)算編制提出了以上三點要求，在預(yù)算管理過程中，特別是評估分析預(yù)算執(zhí)行情況時，幾乎不會考慮預(yù)算開支的具體項目，關(guān)注的重點是總體預(yù)算的執(zhí)行率，預(yù)算編制要求和預(yù)算執(zhí)行情況是脫節(jié)的。

（三）臨時任務(wù)下達(dá)隨意

現(xiàn)行體制機制使上級部門和部分個人有下達(dá)臨時性任務(wù)的“特權(quán)”，即便已經(jīng)超過預(yù)算上報審批節(jié)點，也可以無視預(yù)算編制實際情況直接對下級單位下達(dá)任務(wù)。有些臨時性任務(wù)上級下達(dá)了，經(jīng)費卻沒有跟上，為了在規(guī)定時間內(nèi)完成任務(wù)提前預(yù)支經(jīng)費和超預(yù)算開支成為不可避免的處理方法。雖然各級一直強調(diào)預(yù)算的重要性，但是先從任務(wù)下達(dá)隨意這一點就可以看出，各級還沒有樹立起預(yù)算就是“法規(guī)”的意識，熱衷于臨時動議，忽略了預(yù)算在經(jīng)費管理中的重要作用，反映出各級依法管財意識還很弱。臨時性任務(wù)這一突出管理難點在預(yù)算執(zhí)行過程中必須得到解決，才能使預(yù)算執(zhí)行“按規(guī)矩走”，徹底根除“特事特辦”的問題。

（四）執(zhí)行效果監(jiān)管不力

預(yù)算執(zhí)行過程缺乏持續(xù)的監(jiān)督管理是一個長期存在的問題，要想預(yù)算落實好不僅在預(yù)算編制上做到嚴(yán)格把控，在預(yù)算落實的每一個環(huán)節(jié)也都需要強有力的監(jiān)督，只有建立全程監(jiān)督，才能減少預(yù)算執(zhí)行偏差。在實際工作中，財務(wù)規(guī)定要求各部門每月上報經(jīng)費開支計劃，每季度的安全形勢分析必須包括預(yù)算執(zhí)行情況。但是事實上，財務(wù)人員在日常工作中更注重的是經(jīng)費的收支管理，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督只體現(xiàn)于會計賬務(wù)系統(tǒng)提供的預(yù)算執(zhí)行情況報表，在預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差時，也很難及時發(fā)現(xiàn)和糾正。當(dāng)前的預(yù)算執(zhí)行情況最多只能粗略的反映預(yù)算落實的進(jìn)度，忽略了預(yù)算執(zhí)行的效率與質(zhì)量，最明顯的表現(xiàn)就是不能反應(yīng)預(yù)算的開支速度?，F(xiàn)有的執(zhí)行情況分析只是對截止到當(dāng)時當(dāng)刻的總預(yù)算執(zhí)行情況的反映，并不能實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控，尤其不能實現(xiàn)對每月、每季度的開支情況進(jìn)行階段性分析，造成部分單位突擊花錢的現(xiàn)象屢禁不止，難以平衡預(yù)算執(zhí)行率與預(yù)算執(zhí)行效率之間的巨大差異。預(yù)算執(zhí)行上不僅缺少監(jiān)督機制，還缺少問責(zé)機制。遇到預(yù)算執(zhí)行力差的部門和單位，批評多、問責(zé)少，同樣嚴(yán)重降低了預(yù)算的權(quán)威性。

二、解決預(yù)算管理“兩張皮”的對策

第一，合理制定經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，形成動態(tài)調(diào)整機制。針對經(jīng)費領(lǐng)報標(biāo)準(zhǔn)供需不平衡的問題，首先，要重新制定標(biāo)準(zhǔn)，最好能在標(biāo)準(zhǔn)中除基本標(biāo)準(zhǔn)（或最低標(biāo)準(zhǔn)）外定有浮動檔差?；緲?biāo)準(zhǔn)的確定是考慮單位級別的普遍性特征后確定的某級別單位能夠申領(lǐng)的一般經(jīng)費，考慮到同級別單位之間差異的特殊性，可根據(jù)現(xiàn)實需要在基本標(biāo)準(zhǔn)（或最低標(biāo)準(zhǔn)）上以一定的浮動申領(lǐng)的經(jīng)費。其次，將經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整形成制度，每3年審核修改一次，目的是根據(jù)市場情況和軍隊改革情況對不符合軍隊建設(shè)需要的標(biāo)準(zhǔn)以及各單位集中反映的問題統(tǒng)一修改。最后，周期性對各級單位預(yù)算單科目和總預(yù)算情況做出評估、分析。預(yù)算不只是下級單位編制的問題，更需要上層主動作為、積極了解情況，這樣才制定出更人性化的標(biāo)準(zhǔn)?？梢砸?—5年為一個周期，追蹤分析預(yù)算開支情況，這不僅有利于標(biāo)準(zhǔn)制定的準(zhǔn)確性，也有利于后期對預(yù)算全過程的管理。

第二，嚴(yán)格把控項目下達(dá)，建立規(guī)范管理體系。要解決隨便立項下達(dá)任務(wù)的問題，首先，要將項目經(jīng)費從預(yù)算中拿出來，每年按季度或半年一次單獨上報審批。目的是將項目經(jīng)費開支與行政性消耗開支區(qū)分開來，把預(yù)算按照開支屬性分門別類，更合理的劃分預(yù)算的開支體系，使預(yù)算編制更有條理，也方便后期對項目經(jīng)費開支和行政性消耗開支管理的評估、分析。其次，項目經(jīng)費按照單位年度項目進(jìn)度比例下達(dá)。立項審批通過后，受領(lǐng)單位必須上報當(dāng)年項目施工計劃，上級單位根據(jù)當(dāng)年實際需要動用情況按比例下?lián)芙?jīng)費，讓預(yù)算編制更規(guī)范，經(jīng)費管理更集中。確有國家或軍隊下達(dá)的臨時性任務(wù)，每年年底統(tǒng)一上報，超過時間節(jié)點的，當(dāng)年不得列入預(yù)算，列入下年度預(yù)算處理。再次，對于已經(jīng)完工并審核通過的項目，明確結(jié)余資金和超預(yù)算開支處理辦法，將項目完工之后的處理也納入到項目管理體系中來。最后，確有軍隊下達(dá)的重大臨時性任務(wù)時，必須預(yù)先明確資金來源，以規(guī)定的形式明確單位自行解決的任務(wù)的資金限額，對于下達(dá)了超過限額標(biāo)準(zhǔn)又不解決資金來源的，對下達(dá)任務(wù)的個人或組織有懲處措施，并強制性劃撥任務(wù)下達(dá)單位資金彌補給受領(lǐng)任務(wù)單位。

第三，完善預(yù)算編制體系，建立預(yù)算考評制度。從整體上來說，預(yù)算管理“兩張皮”現(xiàn)象的出現(xiàn)與預(yù)算編制體系自身存在漏洞的問題是分不開的。要調(diào)整預(yù)算編制體系，首先，要將預(yù)算由下級編制上報轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壪逻_(dá)與下級上報需求相結(jié)合。根據(jù)對各單位預(yù)算情況周期性分析的結(jié)果，可直接給各單位下達(dá)每年行政性消耗的經(jīng)費，對于當(dāng)年確有其他需求的，可以上報需求等待審批。這樣一來，可以節(jié)約大量的時間和精力，將管理重點放到軍費的實際使用效能上。其次，不強制規(guī)定結(jié)余標(biāo)準(zhǔn)。對于結(jié)余過多的科目，確因標(biāo)準(zhǔn)過高或預(yù)算落空的，在上報的預(yù)算執(zhí)行情況中說明具體情況，第二年下達(dá)經(jīng)費時，根據(jù)該科目結(jié)余情況核減相關(guān)經(jīng)費。另外，允許預(yù)算編制中出現(xiàn)“其他”明細(xì)支出項目，但是要規(guī)定支出資金限額或在該科目的支出比例，確保預(yù)算不胡編亂造。最后，完善預(yù)算管理考評體系。在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行情況評估過程中以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化考評，從根本上將編制與執(zhí)行統(tǒng)一起來。可以以季度為單位對各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況評估，結(jié)果納入干部考評檔案。對于嚴(yán)重不符合預(yù)算的開支事項和開支速度必須在會議上做出書面說明，有特殊原因的可以做出年中調(diào)整，不合理、不合規(guī)的作為減分項納入干部考評檔案。

第四，樹立預(yù)算法律權(quán)威，實現(xiàn)資金動用分離。實現(xiàn)預(yù)算編制與落實相統(tǒng)一，除了要有完善的制度保障，還需要有嚴(yán)格的法律保障，加強預(yù)算立法管理是健全預(yù)算管理必須邁出的一步。通過立法的方式將預(yù)算的權(quán)威性立起來，明確違反預(yù)算開支的處罰條例，任何單位和個人不得以任何理由違反預(yù)算法，強制讓所有人按規(guī)矩辦事。其次，逐步實現(xiàn)預(yù)算編制與資金支付兩條鏈，通過體制調(diào)整使單位和個人即使具有決策權(quán)也沒有資金動用權(quán)，兩權(quán)分離以確保資金不濫用。盡快實現(xiàn)資金集中收付制度，將各單位賬戶資金收歸結(jié)算中心統(tǒng)一進(jìn)行開支管理。單獨設(shè)立預(yù)算部門集預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考評于一體，集中管理軍隊預(yù)算，嚴(yán)格掌握軍費使用情況。賦予該部門人員相應(yīng)權(quán)力，特別是對違規(guī)行為說“不”的權(quán)力，沒有權(quán)力，對軍費使用的監(jiān)管也就是一句空話。

從軍隊預(yù)算的編制到執(zhí)行的整個過程來看，軍隊的需求是預(yù)算的起點，因此預(yù)算編制的要求和體制機制無論怎么改，都必須跟隨需求走才能解決實際問題。編制預(yù)算的人員要始終明確，預(yù)算的編制工作不是為了把錢花完，而是為了將經(jīng)費確實花得有效果、有意義。預(yù)算的執(zhí)行必須嚴(yán)格按照規(guī)定走，軍費才能花得準(zhǔn)，而這一過程除了法律法規(guī)的保障，還需要一系列制度的保障。完成好軍隊預(yù)算編制與執(zhí)行不是一個簡單的過程，而是一個整體性問題，需要立法、監(jiān)督、制度、體系建設(shè)等各方面共同做出努力，也需要業(yè)務(wù)部門和各級領(lǐng)導(dǎo)的配合才能實現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯 馬 學(xué)]