鄧銀花

0 引言

政府和社會資本合作模式(Public—Private Partnership，以下簡稱“PPP 模式”)作為盛行于各國的公共服務(wù)供給機制引入中國后，被視為重要的制度創(chuàng)新，在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推進。尤其是2014年我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，在政府強力推動下，全國掀起了PPP熱，成為全球最大的PPP市場[1]。公共文化服務(wù)體系建設(shè)深受PPP浪潮影響，2015年發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》、2016年發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》、2017年發(fā)布的《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃》、2018年發(fā)布的《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》都鼓勵在公共文化領(lǐng)域大力推廣PPP模式。令人遺憾的是，推進效果并不理想。

圖書館界對PPP 模式研究較少。筆者以“PPP”和“圖書館”為主題，檢索中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，僅得到12 篇核心論文。王培培等認為，PPP模式能夠解決公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)和完善過程中資金匱乏、資本來源過于單一等問題，能充分調(diào)動社會多方力量，形成政府、企事業(yè)單位、民間組織和公共圖書館的多方合作，實現(xiàn)多方推動、互利共贏的局面[2]。楊豐全認為，構(gòu)建PPP模式應(yīng)明確三方主體職責(zé)、PPP模式的結(jié)構(gòu)及流程、項目運營范圍，公共圖書館引入PPP模式應(yīng)注意民營企業(yè)的利益保障、全程的監(jiān)督評價、完善的合同管理、清晰的產(chǎn)權(quán)劃分等問題[3]。史煜娟認為，推行PPP模式有助于提升公共圖書館服務(wù)體系的管理水平及運營效率，提升社會資本影響力，但存在法律法規(guī)不完善等問題[4]。段升強等認為，PPP模式是在擴展二元主體(圖書館—社會)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建三元主體(政府—圖書館—社會)的新型合作模式，通過社會資金與技術(shù)的驅(qū)動以及政府監(jiān)督管理約束的雙重力量來完善合作機制，實現(xiàn)圖書館合作以及資源共享和服務(wù)創(chuàng)新[5]。這些研究主要從理論上探討PPP模式應(yīng)用于公共圖書館的必要性，而對PPP模式在公共圖書館的應(yīng)用現(xiàn)狀和推進策略幾乎沒有涉及。本文在闡述PPP內(nèi)涵和類型的基礎(chǔ)上，分析PPP模式在公共圖書館的應(yīng)用，提出推進PPP模式在公共圖書館領(lǐng)域應(yīng)用的策略。

1 PPP模式的內(nèi)涵和分類

1.1 內(nèi)涵

不同國際組織和國家對PPP定義差別很大，類型劃分也不同。一般來說，PPP模式泛指政府與社會資本簽訂長期協(xié)議，授權(quán)其代替政府建設(shè)、運營、管理公共設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)的項目運作模式。在PPP模式下，社會資本發(fā)揮資金、技術(shù)及管理優(yōu)勢，按照政府規(guī)定的標準建造、改造、運營、管理公共設(shè)施，提供公共服務(wù)，并向政府部門或使用者收費以獲取收益；政府部門負責(zé)公共服務(wù)的標準制定、履約管理和檢查監(jiān)督，最終達到以更低成本、更高質(zhì)量提供公共服務(wù)的目標[6]。

財政部和國家發(fā)展改革委員會(簡稱“發(fā)改委”)分別從不同角度闡釋PPP模式的內(nèi)涵。在《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中，將PPP模式定義為：“政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系?！盵7]在2014年發(fā)布的《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》中，將PPP模式定義為：“在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報；政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！盵8]顯然，兩部委對PPP模式的定義并不一致。在這種情況下，2015年5月國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，對兩部(委)的政策進行協(xié)調(diào)，指出PPP模式是：“政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益?！盵9]根據(jù)該定義，在PPP模式中社會資本同時參與公共設(shè)施的投資、建設(shè)和運營，而只建設(shè)不運營的建設(shè)-移交(BT)和只運營不投資建設(shè)的委托運營(O＆M)，都不屬于PPP模式，后兩者屬于政府購買服務(wù)范疇。本文采用國務(wù)院辦公廳對PPP模式的定義。

值得注意的是，圖書館普遍存在的服務(wù)外包等政府購買服務(wù)，以及許多城市在類似“圖書館之城”“書香之城”“全民閱讀城市”建設(shè)中廣泛采取的“圖書館+”模式，都不屬于PPP模式。按照2014年12月財政部、民政部、工商總局頒發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》規(guī)定，政府購買的“公共服務(wù)”包括直接受益對象為社會公眾的公共服務(wù)和直接受益對象為政府自身的履職所需輔助性服務(wù)兩種[10]。雖然發(fā)改投資〔2014〕2724號文規(guī)定，直接受益對象為社會公眾的公共服務(wù)的政府購買屬于PPP模式，但因其并未參與公共設(shè)施的投資建設(shè)，因此在隨后的國辦發(fā)〔2015〕42號文中又被排除在PPP模式之外。事實上，PPP模式和政府購買公共服務(wù)(簡稱“政府購買”)有著諸多區(qū)別：一是購買范圍不同。政府購買的范圍受政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄約束，PPP模式則不受此約束，范圍更廣；二是工作機制不同。PPP模式由《招標投標法》規(guī)制，政府采購則由《政府采購法》和2014年財政部制定的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》規(guī)制；三是合同年限不同。政府購買的合同年限最長不超過3年，而PPP項目的合同年限最短不低于10年；四是實施主體不同。政府購買的實施主體包括各級行政機關(guān)、具有行政管理職能的事業(yè)單位和由財政負擔(dān)經(jīng)費的群團組織，而PPP模式的實施主體只包括各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位；五是實施程序不同。PPP模式在招標前要經(jīng)過識別和準備階段，要進行物有所值評價、財政承受能力評價、實施方案審批，遠比政府購買程序復(fù)雜；六是預(yù)算安排不同。政府購買在政府短期預(yù)算資金中安排，納入政府債務(wù)管理；PPP項目在財政中長期預(yù)算計劃中安排，不納入政府債務(wù)管理。

1.2 分類

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)[11]，依照不同的社會資本回報機制，PPP模式可分為使用者付費型、政府付費型和可行性缺口補助型。使用者付費型是社會資本完全通過向用戶收費來支付運營費用、收回投資，并實現(xiàn)合理利潤。一般來說，經(jīng)營性和排他性較強的準公共產(chǎn)品或公共服務(wù)(如公路、橋梁、地鐵等)PPP 項目，屬于這種模式。政府付費型是指政府按照合同約定，根據(jù)公共服務(wù)的績效考核結(jié)果向社會資本支付費用。對于公益性較強、但排他性和競爭性較弱的純公共產(chǎn)品或公共服務(wù)(如公共圖書館、保障房建設(shè)、市政設(shè)施等)PPP項目來說，社會資本通過使用者付費方式收回投資、支付運營成本并獲取利潤，要么不可能，要么成本過高，因而只能通過政府付費來實現(xiàn)?？尚行匀笨谘a助型是介于政府付費和使用者付費之間的付費方式，“是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助”[11]。這種模式主要適用于具有較強公益性和競爭性、但排他性較弱的準公共服務(wù)。

公共服務(wù)供給可以分解為安排、付費、生產(chǎn)等環(huán)節(jié)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)可進一步分解為設(shè)計、建造、運營、維護等子環(huán)節(jié)，因此D(Design，設(shè)計)、B(Build，建造)、O(Operate，運營)、M(Maintenance，維護)、O(Own，擁有)、T(Transfer，移交)、F(Finance，融資)、R(Rehabilitate，修復(fù)、重構(gòu)或再造)、P(Purchase購買)、L(lease，租賃)、U(Upgrade，更新)的不同組合就構(gòu)成了PPP的模式群。因此，按照PPP項目的運作方式，PPP模式可分為BOT、BLOT、BOOT、BOO、DBTO、DBFO、TOT、PUOT、LUOT、ROT等類型。比如，BOT模式是指政府和社會資本就某一公共服務(wù)供給簽訂特許權(quán)協(xié)議，社會資本方承擔(dān)新項目的設(shè)計、融資、建造、運營、維護和用戶服務(wù)等職責(zé)，政府部門負責(zé)公共服務(wù)的標準制定、履約管理和檢查監(jiān)督，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無償移交給政府；DBTO模式是指社會資本先墊資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，完工后以約定的價格交給政府部門，政府部門再將該設(shè)施以一定的費用回租給社會資本方，由其經(jīng)營該設(shè)施；TOT模式是指政府將已投入運營的公共設(shè)施，有償轉(zhuǎn)讓給社會資本，由其進行擴大投資、建設(shè)和運營，并通過政府付費、可行性缺口補助或使用者付費等方式收回成本、獲取利潤，雙方合約期滿之后，社會資本再將該項目無償交還給政府；ROT模式是指政府將陳舊的公共設(shè)施轉(zhuǎn)讓給社會資本，由其進行更新改造和運營，合約期滿后，社會資本再將該項目無償交還給政府。

2 公共圖書館PPP項目的優(yōu)勢和建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 優(yōu)勢

(1)有利于提高公共圖書館服務(wù)的供給水平。長期以來公共圖書館建設(shè)經(jīng)費主要依靠財政資金，然而財政投入絕對額又長期偏低，致使公共圖書館尤其是基層公共圖書館普遍存在數(shù)量不足、館舍破小、設(shè)施落后、人均藏書量過低的情況。改變這一局面的根本途徑，除大幅增加財政投入外，還必須創(chuàng)造條件，吸引社會資本參與公共圖書館建設(shè)。PPP模式下，社會資本承擔(dān)了公共圖書館的建設(shè)資金，政府每年付費給社會資本，以保證其收回成本并獲取收益，這樣政府無須一次拿出巨額資金，而是在較長時間內(nèi)分攤公共圖書館的建設(shè)、運營成本，在財政支出有限的情況下，能夠緩解財政壓力、擴大公共圖書館的建設(shè)資金來源。對于經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后、財政拮據(jù)的基層圖書館來說，PPP模式更是其解決資金困境、實現(xiàn)多元化籌資的重要方法和必然選擇。

(2)有利于提高公共圖書館的管理水平和服務(wù)效率。首先，PPP模式下，政府將公共圖書館項目的投資、融資、建設(shè)和運營打包給社會資本，通過績效考核機制，促使社會資本方從項目全生命周期角度控制公共圖書館建設(shè)和維護的成本，使公共圖書館全生命周期內(nèi)的總成本達到最小，激勵社會資本提高公共圖書館設(shè)施設(shè)備的建設(shè)質(zhì)量，進而提高圖書館服務(wù)質(zhì)量。其次，PPP 模式通過公開招標，把公共圖書館服務(wù)由政府壟斷供給推向多個市場主體(參與)的競爭供給，促使服務(wù)供給效率的提升和建設(shè)、運營成本的降低。

(3)有助于推進公共圖書館的社會化發(fā)展。禇樹青等指出：“圖書館事業(yè)是一項社會事業(yè)，辦好這項事業(yè)，必須依靠全社會才能使圖書館事業(yè)興旺發(fā)達起來?！盵12]在當(dāng)前社會相互依賴、相互合作、相互滲透越來越深的背景下，公共圖書館的社會化發(fā)展顯得尤為迫切和必要。通過PPP 模式，公共圖書館與政府、企業(yè)、社會團體等各類社會機構(gòu)以及個人廣泛合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，共建公共圖書館，有助于推進公共圖書館的社會化發(fā)展。

(4)有助于滿足用戶個性化服務(wù)的需要。提供公共圖書館服務(wù)是政府的職責(zé)。理論上說，公民通過民主機制來表達對公共圖書館服務(wù)的需求，但無論是直接民主制還是間接民主制，都存在時滯較長、成本較高等弊端。公眾對圖書館服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量一般只能被動接受，即政府提供什么，公眾就接受什么。即使公共服務(wù)的需求表達機制順暢，政府提供的公共圖書館服務(wù)往往也只能符合中位選民的偏好，且與當(dāng)時、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟、社會發(fā)展水平相適應(yīng)，難以滿足部分公眾對圖書館服務(wù)的特殊和超量的需求，如商用數(shù)據(jù)庫、科技查新、學(xué)科分析報告等等[13]。PPP模式下，既可以保證圖書館基本服務(wù)的免費供給，又可以引入市場機制，通過使用者付費的方式，滿足公眾個性化和差異化的圖書館服務(wù)需求。

2.2 建設(shè)現(xiàn)狀

十八大后改革開放進入深化階段。2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部等部委《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)[14]，鼓勵在能源、交通運輸、市政工程、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施等19個行業(yè)實施PPP模式。之后，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委和相關(guān)部委先后出臺數(shù)十份文件，強力推進PPP模式在公共領(lǐng)域的應(yīng)用。為更好地對全國PPP項目進行監(jiān)管，建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP市場，財政部于2015年3月搭建了全國PPP綜合信息平臺，對2014年以來全國所有的PPP 項目實行全生命周期的線上監(jiān)管。根據(jù)對該平臺PPP項目庫和各期季報的整理分析，雖然PPP模式在市政設(shè)施、交通運輸、垃圾處理等領(lǐng)域呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，但在公共圖書館領(lǐng)域的應(yīng)用卻波瀾不驚。截至2019年第1季度末，只有8個公共圖書館PPP項目(處于準備、采購、執(zhí)行和移交等階段)，基本情況[15]如表1所示。

(1)公共圖書館PPP項目數(shù)量少，投資額低。截至2019年第1季度末，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目共8，843 個，其中文化類項目共193個，占比2.2%；公共圖書館PPP項目8個，占比0.09%。該平臺全部PPP項目的投資總額為134，000億(元)，每個PPP項目的平均投資額約15億；文化類PPP項目投資額1，788億，占比1.3%，平均投資額為9.26億；圖書館PPP項目投資總額33.8億，平均投資額4.2億[16]。

表1 2014-2018年公共圖書館PPP項目基本情況

(2)公共圖書館PPP 模式的運行方式單一。8 個公共圖書館PPP 項目中，7 個采用BOT 模式，1個采用TOT模式。BOT的優(yōu)勢在于：建設(shè)新的公共設(shè)施，因而增加了公共服務(wù)供給；將公共設(shè)施的建設(shè)和運營捆綁，能夠激勵社會資本提高公共設(shè)施質(zhì)量，進而提高公共服務(wù)水平；社會資本可以利用有限追索權(quán)，保持對項目收益的控制，從而獲得較高的投資回報率，提高了項目對社會資本的吸引力。當(dāng)然，BOT模式也有一些缺點，如政府在特許期內(nèi)對PPP項目的控制力和影響力不夠，社會資本在特許期后期可能進行掠奪性經(jīng)營，致使資產(chǎn)過度貶值等。

(3)PPP項目回報機制一般采用政府付費或可行性缺口補助。8個公共圖書館PPP項目中，回報機制采取政府付費的有3個，采用可行性缺口補助的有5個。公共圖書館向社會公眾免費提供基本圖書館服務(wù)，決定了社會資本只能通過政府付費的方式收回投資成本并獲取收益。但是，在特殊情況下，公共圖書館PPP項目也可采取可行性缺口補助的回報機制，即政府為了減輕財政壓力，將公共圖書館配套工程或公共圖書館周邊土地的商業(yè)開發(fā)收益權(quán)，連同公共圖書館的投資、建設(shè)、運營，一起授予給社會資本，允許社會資本獲取第三方收入；在社會資本第三方收費不足的情況下，政府再以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款及其他優(yōu)惠政策給予經(jīng)濟補助。

(4)PPP公共圖書館項目落地率較低。管理庫PPP項目落地率是指“執(zhí)行和移交”兩個階段的項目數(shù)之和與“識別、準備、采購、執(zhí)行、移交”5個階段項目數(shù)總和的比值。截至2019年一季度末，2014年以來累計落地項目5，541 個，落地率62.7%。193個文化類PPP項目中，落地項目102 個，在全部落地項目中的比重為1.8%，在同類項目中的落地率為52.8%，在全部落地項目中的比重為1.8%，遠低于全部項目的落地率62.7%。公共圖書館PPP項目的落地數(shù)只有3個，落地率僅37.5%，不僅遠低于全部項目落地率62.7%，也低于文化PPP項目的落地率52.8%。這表明PPP在公共圖書館領(lǐng)域的應(yīng)用尚處于初步階段，大部分項目仍處于識別、準備和采購階段，沒有落實到社會資本方[16]。

3 推進PPP模式在公共圖書館領(lǐng)域應(yīng)用的策略

3.1 建立發(fā)展公共圖書館PPP項目的正確理念

公共圖書館PPP模式的順利推行，需要政府和社會資本都秉持發(fā)展PPP模式的正確理念。目前各社會主體對PPP 的認知存在諸多不足。首先，受公共圖書館PPP項目不能顯著帶來GDP的提高等因素影響，不在政府重點考慮的范圍之內(nèi)。其次，許多地方政府只強調(diào)PPP模式的融資功能，把PPP模式視為解決財政壓力的工具，往往只要求社會資本出資建設(shè)公共圖書館，公共圖書館的具體運營仍由政府負責(zé)，完全失去我國發(fā)展PPP模式的初衷。政府在資源配置中居于主導(dǎo)地位，與社會資本平等合作的契約意識有待增強；加上地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)定期換屆，而PPP項目的持續(xù)時間全部在10年以上，甚至長達30年，經(jīng)歷多屆政府，往往會出現(xiàn)下屆政府以行政命令隨意修改合同條款，甚至單方面終止合同的現(xiàn)象[6]。最后，對不少社會資本來說，追求利潤是其參與公共圖書館PPP項目的根本動機，甚至是唯一動機，不愿對讀者、社會承擔(dān)責(zé)任，致使所提供的圖書館服務(wù)質(zhì)量低劣。因此，為順利推進公共圖書館PPP項目，必須樹立發(fā)展公共圖書館PPP項目的正確理念。政府要充分認識到公共圖書館PPP 項目不僅是一種公共服務(wù)的融資模式，也能引入競爭機制以提高圖書館服務(wù)的效率和質(zhì)量，還能明確政府“掌舵而不是劃槳”的職能定位；社會資本必須認識到參與公共圖書館PPP項目雖然“盈利不暴利”，但收益穩(wěn)定、風(fēng)險較小，而且公共圖書館PPP項目能帶來巨大的社會效益，可大力提高社會資本的社會美譽度。

3.2 建立公共圖書館PPP應(yīng)用政策法規(guī)體系

我國已建立PPP模式政策法規(guī)和操作規(guī)范兩個層次的制度體系。首先，國辦發(fā)〔2015〕42號是PPP制度體系的頂層設(shè)計，將PPP提升到前所未有的高度。其次，財政部、發(fā)改委作為推廣實施PPP模式的主管部門，出臺了數(shù)十份文件，如財金〔2014〕76號、財金〔2014〕156號、國發(fā)〔2015〕51號、發(fā)改投資〔2016〕2231號、發(fā)改投資〔2017〕1266 號、財金〔2018〕54 號、財金〔2019〕10號等，對PPP項目的識別、準備、采購、執(zhí)行、移交等各個環(huán)節(jié)的具體操作，包括風(fēng)險分配、績效考核、政府付費等都進行了全面規(guī)范。但是，由于各種原因，PPP模式在公共圖書館領(lǐng)域的應(yīng)用還處于探索階段，沒有成熟經(jīng)驗和示范項目可供借鑒，以致作為“指導(dǎo)圖書館、文化館(站)事業(yè)和基層文化建設(shè)”主管單位的原文化部在PPP模式已在全國許多公共領(lǐng)域爆發(fā)增長的情況下，2017年在《文化部“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃》[17]中要求“推進PPP在文化領(lǐng)域中的應(yīng)用，盡快形成一批可復(fù)制的示范項目?！币虼水?dāng)務(wù)之急，是文化和旅游部或者圖書館協(xié)會組織專家，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，出臺PPP模式具體應(yīng)用的操作指引，特別是標準化的合同文本，以推進PPP模式在公共圖書館領(lǐng)域的應(yīng)用。

3.3 提高公共圖書館PPP項目的吸引力

公共圖書館PPP項目吸引力不足，民營資本往往望而卻步。首先，公共圖書館服務(wù)是純公共品，社會資本只能以政府付費或可行性缺口補助方式收回成本并獲取利潤。雖然風(fēng)險較小，但收益較低，難以吸引社會資本積極參與。比如，全國PPP綜合信息平臺管理庫中“?？谑旋埲A區(qū)文化館、圖書館建設(shè)PPP 項目”的投資回報率為5.36%；“庫爾勒市民服務(wù)中心、圖書館、科技館PPP項目”的投資回報率為5.5%，與2014年民營企業(yè)500強凈資產(chǎn)收益率14.04%相比，差距明顯，公共圖書館PPP項目對社會資本的吸引力明顯不夠[18]。其次，與其他領(lǐng)域的PPP項目相比，公共圖書館PPP項目投資規(guī)模相對較小，難以吸引實力雄厚的社會資本。在全國PPP綜合信息平臺管理庫中，每個PPP項目的平均投資額為15億，但公共圖書館PPP項目的平均投資額只有大約4.2億，不到前者的三分之一。因此，要提高公共圖書館PPP項目對社會資本的吸引力，不僅要適當(dāng)提高公共圖書館PPP項目的回報率，也要適當(dāng)擴大公共圖書館PPP 項目的規(guī)模。為此，可以采用“打包”形式，將公共圖書館連同周邊的商業(yè)服務(wù)、公共服務(wù)收費項目(如停車場、咖啡廳)等一起“捆綁”，讓“使用者”承擔(dān)部分建造運營費用，這樣既保證了公共圖書館基本服務(wù)的免費提供，又能減少政府付費，緩解政府財政壓力，還能擴大公共圖書館PPP項目的規(guī)模，使公共圖書館PPP項目具有一定的營利性，從而增強其對社會資本的吸引力。

案例1:浙江省麗水市圖書館新館建設(shè)PPP項目[19]

浙江省麗水市圖書館主體建筑建于1980年代，建筑面積1，149平方米，設(shè)施簡陋、空間狹小、功能單一，且有安全隱患。為滿足市民基本文化需求，緩解政府財政壓力，麗水市決定采用BOT模式建設(shè)新館：由政府授予中標的社會資本特許經(jīng)營權(quán)，負責(zé)新館的投資、融資、建設(shè)及運營；合作期限為15年，其中建設(shè)期2年，運營期13年。2020年麗水市圖書館新館落成，但由于項目投資額較小，麗水市政府將部分配套服務(wù)設(shè)施及地下公共停車場的建設(shè)運營管理一起打包給社會資本方，收益歸社會資本出資成立的項目公司所有，政府方負責(zé)監(jiān)督管理社會資本所提供的服務(wù)，同時根據(jù)圖書館運營維護的綜合績效評價結(jié)果，給予可行性財政補貼。項目期滿后，社會資本方應(yīng)將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交給政府指定機構(gòu)。

3.4 采取多樣化的PPP模式運作方式

目前公共圖書館PPP項目中，除新疆“庫爾勒市民服務(wù)中心、圖書館、科技館PPP項目”采取TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-移交)模式外，其余都采取了BOT模式。BOT模式由于要新建公共設(shè)施，增加公共服務(wù)供給，能被政府和社會資本同時接受，無疑會成為未來我國新公共圖書館建設(shè)最主要的PPP 運行方式。但是，目前對于存量公共圖書館，很少運用TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-移交)、ROT(改建-運營-移交)運行方式。TOT和ROT模式通過發(fā)揮社會資本資金和運營優(yōu)勢，盤活存量公共設(shè)施、形成良性投資循環(huán)、降低運營成本、提高公共設(shè)施運行效率，因而一直是政府鼓勵采取的PPP模式。2017年7月，《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2017〕1266號)發(fā)布，要求運用PPP 模式，加大存量公共設(shè)施的盤活力度。我國現(xiàn)有大多數(shù)公共圖書館尤其是縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))等基層公共圖書館(室)，普遍來說面積較小、館舍破舊、設(shè)備簡陋，而且管理薄弱、專業(yè)人才隊伍匱乏、服務(wù)效能差。因此，通過對已有尤其是基層公共圖書館實施TOT、ROT模式，引入社會資本，可以盤活已有的公共圖書館設(shè)施設(shè)備，解決其建設(shè)發(fā)展的資金瓶頸，提高其服務(wù)能力。

案例2:庫爾勒市民服務(wù)中心、圖書館、科技館PPP項目[20]

新疆庫爾勒市為了拓寬建設(shè)資金來源，提高市政設(shè)施運營效率，采用TOT模式，將市民服務(wù)中心、圖書館、科技館用房轉(zhuǎn)讓給社會資本方，由社會資本負責(zé)其物業(yè)管理，包括房屋和設(shè)施的維修、養(yǎng)護與管理，環(huán)境衛(wèi)生與綠化管理服務(wù)，公共秩序維護，安保，消防，交通等事項。項目回報機制采取可行性缺口補助，即各部門/單位租用市民服務(wù)中心、圖書館、科技館用房，向社會資本方支付租金，社會資本收取租金，并根據(jù)提供服務(wù)的績效考核獲得政府可行性缺口補貼。項目合作期限21年，其中轉(zhuǎn)讓期1年，經(jīng)營期20年，合作期滿后社會資本將資產(chǎn)無償移交庫爾勒市政府。

3.5 培育PPP專業(yè)人才

PPP項目全生命周期長，運行復(fù)雜，涉及法律、財政、金融、會計、管理、工程、造價、環(huán)保等多個領(lǐng)域，需要復(fù)合型的PPP專家隊伍，但目前無疑非常缺乏這支隊伍。此外，PPP項目的落地需要大量有豐富行業(yè)經(jīng)驗、實操性強的中介機構(gòu)和專家的深度參與，但不少專家的知識過于“理論化”，而且很多中介機構(gòu)主要以撮合交易、完成簽約為目標，不會過多關(guān)注PPP項目的后期實施、公共利益保護和風(fēng)險防范，致使項目后期陷入糾紛甚至失敗。還有，PPP項目必須建立績效考核機制，并根據(jù)考核結(jié)果支付費用，而建立科學(xué)、客觀的績效考核機制必須有業(yè)內(nèi)專家的深度參與。但是，公共圖書館領(lǐng)域PPP項目一般由公共圖書館或文化主管部門發(fā)起，但這兩個機構(gòu)中較熟諳公共圖書館PPP理念、運行機制和操作模式的專業(yè)人才非常缺乏，這也是目前PPP模式在公共圖書館領(lǐng)域相對滯后的重要原因。為此，必須盡快培養(yǎng)公共圖書館領(lǐng)域的PPP專業(yè)人才，以促進公共圖書館PPP模式的發(fā)展。

4 結(jié)語

PPP模式在公共圖書館領(lǐng)域的實用價值和社會價值顯而易見，不僅有利于提高圖書館服務(wù)的供給水平、管理水平和服務(wù)效率，而且有助于推進公共圖書館的社會化發(fā)展和滿足用戶的個性化需要。但其在公共圖書館領(lǐng)域的推廣和應(yīng)用卻相對滯后，突出體現(xiàn)在公共圖書館PPP 項目數(shù)量少、運行方式單一、投資額和落地率偏低等方面。新形勢下推進PPP 模式在公共圖書館的應(yīng)用，迫切需要盡快建立完善的公共圖書館PPP應(yīng)用模式制度體系，建立標準化的合同文本，千方百計吸引社會資本參與公共圖書館投資建設(shè)運營，因地制宜地采取多樣化的PPP運行方式，并盡快培育PPP專業(yè)人才。本文對公共圖書館PPP項目中的政府與社會資本合作模式進行了初步探討，但由于當(dāng)前我國的公共圖書館PPP項目案例不多，而且大部分還處于采購和建設(shè)階段，尚未進入執(zhí)行和移交，因此難以從實踐上總結(jié)公共圖書館PPP項目的經(jīng)驗、優(yōu)勢和不足。這既是本文研究的不足，也是未來的研究方向。